Brasil-Estados Unidos: desencontros e afinidades, com ensaio analítico de Andrew Hurrell*

Transcrição

1 Brasil-Estados Unidos: desencontros e afinidades, com ensaio analítico de Andrew Hurrell* Monica Hirst O texto de Monica Hirst é próprio de quem conhece em profundidade a história das relações internacionais, conforme se pode notar no cuidado com que foi preparado, Por Clodoaldo Bueno** visível na autoridade de quem examinou um assunto difícil, em razão do seu potencial de equívocos, como são as relações bilaterais Brasil-Estados Unidos caso se adote posição de equidistância, sem adjetivações fora do lugar ou concessões a clichês e cacoetes não raro presentes em certos ambientes da academia. Historiadora e politóloga de prestígio, Hirst é autora de extensa bibliografia na área. Brasileira, atualmente leciona Relações Internacionais na Universidade Torquato Di Tella, em Buenos Aires. Hirst atualizou e ampliou livro seu sobre o mesmo assunto, publicado em 2005 nos Estados Unidos pela Routledge, para nos oferecer uma obra enxuta, consentânea, aliás, com sua característica de ir direto ao ponto, sem prejuízo da demonstração daquilo que afirma. A estrutura do texto é equilibrada: além da introdução e das considerações finais, divide-se em três capítulos, dedicados ao contexto histórico e ao exame dos novos desafios nas relações econômicas e políticas entre Brasil e Estados Unidos. Já de início percebe-se o esforço feito pela autora para elaborar uma síntese das relações bilaterais entre os países envolvidos, redigida de maneira precisa e restrita ao que é mais relevante para os objetivos da obra. Mesmo que se tenha uma ou outra discordância de informação ou interpretação no primeiro capítulo, o livro abrange temas e áreas que desde o final do século XIX fazem parte das relações Brasil-Estados Unidos para demonstrar que elas foram intercaladas por bons e maus momentos, frustrações recíprocas, sem nunca terem chegado à confrontação ostensiva. * Editora FGV, Rio de Janeiro, 2009, 242 p. 201 VOL 18 N o 4 MAR/ABR/MAI 2010

2 As decepções do Brasil em relação ao grande parceiro do Norte ocorreram, sobretudo, no fim da Segunda Guerra Mundial (espera va- -se um reconhecimento especial por sua participação militar na luta contra os países do Eixo), no início da década de 1950 (quando o governo brasileiro não recebeu apoio para suas políticas de desenvolvimento), em meados dos anos 1960 (falta de compensações pelas medidas internas de contenção do comunismo), na metade da década de 1970 (por não ter sido promovido à condição de país-chave na política externa dos Estados Unidos e devido a desencontros de posições em relação à não proliferação de armas atômicas e direitos humanos), em meados dos anos 1980 (pelo não tratamento político da dívida externa) e na década de 1990 (falta de apoio norte-americano face à crise financeira global). No presente século há desencontros na esfera multilateral, manifestos na Organização Mundial do Comércio (OMC) e na pretensão brasileira de ampliar o Conselho de Segurança da ONU. Assim, o livro nos situa e nos atualiza sobre o que se passa no relacionamento bilateral, desde o governo Fernando Henrique Cardoso até nossos dias, abordando os aspectos mais relevantes na política e na economia. Não lhe escaparam as dificuldades encontradas no processo de negociação da Alca, descrito de modo detalhado com a observação de que as diferenças de posições entre os dois países levaram a uma politização interna no Brasil e, em consequência, ao aumento do antiamericanismo. O livro é rico em tabelas. A propósito destas, a interpretação que a autora deu às relativas ao comércio bilateral produz no leitor a convicção do quanto o Brasil ainda depende do mercado norte-americano. Ainda há uma boa faixa de produtos brasileiros que entram naquele mercado beneficiados pelo Sistema Geral de Preferências, portanto ao talante do governo norte-americano que poderá excluí-los, em continuidade a um processo gradativo iniciado há mais de duas décadas. Os encontros e desencontros no relacionamento bilateral permitiram à autora distinguir quatro etapas na política externa brasileira no que diz respeito às relações bilaterais com os Estados Unidos: aliança informal, do início da República até os primeiros anos da década de 1940; alinhamento automático aos Estados Unidos de 1942 a 1977; a terceira, marcada por uma política autônoma, estendeu-se até 1990, ano em que se inaugurou um ajuste nas relações. Os anos Lula correspondem a um quinto período, caracterizado pelo seu caráter afirmativo e interpretado oficialmente como de amadurecimento (p.15). Aproximando a lente de observação, a autora registra que o presente século não lhe parece anunciar o fim dos desencontros entre os dois países, mas percebe uma tendência para novas e mais profundas sintonias, uma vez que as diferenças já não contaminam, como antes, o diálogo bilateral, mesmo porque o choque de interesses se dá nas áreas econômica e comercial sem prejuízo para as relações políticas e diplomáticas. Ademais, ambos os países têm interesses comuns na esfera regional. 202 POLÍTICA EXTERNA

3 No capítulo dedicado às relações econômicas, Hirst, entre outros assuntos igualmente relevantes, analisa os obstáculos permanentes impostos à entrada dos manufaturados brasileiros no mercado norte- -americano. Especificando, registra o sucesso na venda de aeronaves, contrastante com as dificuldades que afetam calçados e têxteis que, aos poucos, são substituídos pela produção chinesa. Dificuldades existem, também, à entrada de aço e outros produtos siderúrgicos, além do açúcar, tabaco e suco de laranja. No referente às relações políticas, a autora observa que, após a Guerra Fria, o Brasil passou a adotar um prudente distanciamento do intervencionismo dos Estados Unidos em crises mundiais e regionais. Houve discrepâncias, embora discretas, em relação à Guerra do Golfo (1991), à crise do Haiti (1996) e à de Kosovo (1998), que frustraram os Estados Unidos a respeito de suas expectativas sobre o Brasil. Eram diferentes os interesses e os focos dos dois países, uma vez que o Brasil voltava-se para a América do Sul, com vistas a assumir sua liderança. Nesta linha, a tarefa para Lula lhe foi facilitada com a implosão da Alca na IV Reunião da Cúpula das Américas, em 2005, pois lhe permitiu construir agenda própria nas relações com os Estados Unidos. A crise de liderança norte-americana na região, na primeira década do século XXI, acompanhada por dificuldades ou falta de interesse para lidar com turbulências periféricas, contribuíram, conforme acentuou Hirst, para a ascensão regional do Brasil, que procura liderar o segmento Sul do hemisfério, com a expectativa da expandir sua presença internacional, sublinhando que esta determinação será tanto menos custosa e arriscada para o país quanto menor o seu impacto negativo nas suas relações com os Estados Unidos. De tais observações, pode-se ter como conclusiva a afirmação de que se tornou consensual no Itamaraty a ideia de que as relações com os Estados Unidos alcançaram uma etapa de maturidade política. Os contatos bilaterais ganharam franqueza e racionalidade, evitando-se que as áreas problemáticas como as disputas comerciais contaminassem o relacionamento em sua totalidade. Na área de segurança internacional e regional, examinou-se a agenda positiva a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, registrando o ativismo brasileiro em cenários de turbulência política, despertando até preocupações nos Estados Unidos com a possibilidade de o Brasil conduzir uma articulação da América do Sul, desafiante da primazia de Washington no hemisfério. Após analisar o papel das ONGs e o relativo aos direitos humanos, meio ambiente, imigração brasileira para os Estados Unidos, bem como percepções, incluindo-se a da opinião pública, a autora chegou às considerações finais, detendo-se no impacto das novas sintonias, agrupando os assuntos de natureza econômica e os de natureza política, afora as conclusões de caráter geral, das quais cumpre realçar a observação sobre a incapacidade atual dos Estados Unidos em preservar sua supremacia na região, cenário em que os dois países ingressaram em novo momento de suas relações, marcado por desencontros de outra natureza. 203 VOL 18 N o 4 MAR/ABR/MAI 2010

4 As novas prioridades da política externa norte-americana postas pelos acontecimentos do 11 de setembro de 2001 afetaram as relações com o Brasil. O governo Lula propôs o início de uma luta global contra a pobreza no lugar de apoiar e envolver o país na luta global contra o terror. De qualquer modo, a América do Sul tornava-se marginal face às prioridades de Washington, uma vez que se tornara irrelevante, salvo a Colômbia, em razão da estratégia de Bush. As conclusões centrais da análise feita por Hirst, plenamente justificadas e coerentes como não poderia deixar de ser num texto de bom nível, fecham o estudo com rígida coerência interna. Dessas, cumpre realçar a que diz respeito ao fato de os novos desafios regionais enfrentados pelos dois países nas relações políticas não serem garantias de construção de um campo de interesses comuns, pois é irregular e incerto o alcance de iniciativas cooperativas entre os dois países, particularmente a partir do empenho do Brasil em ampliar seu raio de ação e influência no espaço sul-americano (p.164). Os textos de Monica Hirst e Andrew Hurrell convergem para a mesma direção. * * * É desnecessário enfatizar que o livro foi sobremaneira enriquecido com a inclusão do texto de Andrew Hurrell, cientista político de Oxford, que apresentou um ensaio interpretativo realista e equilibrado, sem concessões ou mostras de simpatias ideológicas. Pode-se encontrar nos textos dos dois autores algumas diferenças de interpretação, mas não conflituosas, até porque aqueles têm naturezas distintas. O estudo de Hirst tem mais amplitude cronológica e concretitude histórica acopladas à interpretação, mas casa-se bem com o de Hurrell, complementando-se mutuamente em prol de uma análise de bom nível e equilibrada e que, por isso mesmo, dispensa a falsa sofisticação teórica que leva à construção de discursos descolados da realidade. Em poucos momentos da história da política externa brasileira houve tanta controvérsia de opiniões quanto às escolhas e procedimentos do atual governo na arena internacional, de tal modo que, não raro, causa perplexidade àqueles que conhecem a tradição da diplomacia brasileira. O duelo de opiniões existe entre jornalistas e estudiosos da área (nomeadamente diplomatas de fora do serviço ativo), mas ainda não atingiu o nível desejado na academia. Por esse motivo, é bem-vinda a publicação e divulgação de textos de observadores externos qualificados e, portanto, isentos de vieses político-partidários que levam, à força de repetições retiradas da pauta oficial, a criar conceitos que, à falta de contraditórios, acabam transitando em julgado. Entre tantas colocações instigantes, merecem realce os termos em que foram enquadrados os efeitos positivos do liberalismo ideológico dos anos 1990 sobre as relações do Brasil com os Estados Unidos, que aplaudiram e apoiaram a democratização brasileira. O autor ressalvou 204 POLÍTICA EXTERNA

5 que a convergência ideológica não promove facilmente a convergência de políticas externas. A identidade de ideias pode limitar os objetivos dos conflitos, mas não assegura a cooperação estável, muito menos a harmonia, pois o estar de acordo quanto à importância da democracia e dos valores liberais não impede que haja desacordo radical quanto à prioridade a ser dada a cada um dos bens da cesta liberal (p. 175). Hurrell acentua a importância que as instituições multilaterais adquirem para os países emergentes, pois suas regras e procedimentos limitam a liberdade de ação dos países mais poderosos que delas participam, o que enseja oportunidades de vocalização das demandas, isto é, permitem que atores relativamente fracos expressem seus interesses e tentem buscar apoio político no mercado de ideias. Além disso, há o ativismo interno próprio de tais instituições que abrem, assim, oportunidade para a formação de novas coalizões. Depois de tratar de pluralismo e política externa, do papel da sociedade civil transnacional, chega ao exame da presença do Brasil na economia global, observando que o padrão de interdependência assimétrica entre os dois países foi reforçado pela vulnerabilidade estrutural do Brasil na economia global, pois as crises financeiras iniciadas na década de 1990 deixaram o Brasil ainda mais dependente da confiança dos investidores e da vontade de Washington e das instituições financeiras lá baseadas de oferecer apoio ao Brasil, como ocorreu em 1998/99 e em agosto de 2002 (p. 200). O impacto das reformas feitas no governo Fernando Henrique Cardoso nas relações com os Estados Unidos levou a visões divergentes a respeito da origem dos problemas econômicos e financeiros brasileiros. Enquanto muitos nos Estados Unidos viram as dificuldades do Brasil como decorrência do fracasso da reforma econômica doméstica e não do neoliberalismo, no país tinha-se a desestabilização da América Latina como originada nos choques externos do fim dos anos 1990 e, também, do fato de os mercados não fazerem distinção entre os países latino-americanos, além da falta de vontade dos Estados Unidos em assumir a liderança tanto na resolução da crise financeira quanto na reforma das instituições financeiras internacionais e na contenção das instabilidades postas pela globalização (p. 201). A intervenção dos Estados Unidos em 1998 e o apoio do FMI, por eles liderado, em agosto de 2002, mostraram a dimensão da dependência e as limitações inevitáveis do poder de barganha do Brasil, muito embora tal inevitabilidade seja contrabalançada pelo poder do país em impor pesados custos aos Estados Unidos nos momentos de crise. Para alguns o liberalismo aproximaria Brasil e Estados Unidos. Hurrell, todavia, em limitações e reservas, observa que as tensões e a falta de proximidade entre Brasil e Estados Unidos decorreram de assimetrias de poder e de divergências estruturalmente enraizadas, mas são estas que explicam a continuidade nas relações entre os dois países, independentemente das mudanças de regime no Brasil, de governos e modelos econômicos nos dois países, o que, em termos teóricos, tem mais proximidade do neorrealismo e de alguns elementos neodependistas que do liberalismo (p. 204). 205 VOL 18 N o 4 MAR/ABR/MAI 2010

6 Outro ponto a considerar é a complexidade brasileira como amplificadora das falhas de percepção. Há simplificações inevitáveis se forem considerados a amplitude da política externa americana, o fato de Brasília figurar nas prioridades internacionais de Washington de modo intermitente, a falta de cobertura de imprensa, a ausência de engajamento intelectual e a ignorância sobre o Brasil, típica nos meios políticos americanos. No lado brasileiro, é persistente a incapacidade de compreender a complexidade das políticas doméstica e externa americanas. Nesta linha, foi mais do que oportuna a observação do autor sobre a falta que há no Brasil de interesse acadêmico sério a respeito dos Estados Unidos (pp ). No referente às mudanças ocorridas durante a gestão Lula, Hurrell desenvolveu o que já anunciara no item introdutório: a relativa cordialidade e ausência de conflitos ostensivos, mas também a baixa prioridade do Brasil na política externa dos Estados Unidos e a importância relativamente pequena de Washington no pensamento e prática da política externa do governo Lula (p. 171). As relações entre os governos têm sido cordiais, até porque nas questões bilaterais, não há muito espaço para desavenças e, além disso, a política externa americana está focada em outros espaços. Ademais, o movimento de integração perdeu ímpeto. Depois de o Brasil ter sido, por um momento, absurdamente classificado por alguns conservadores como parte do Eixo do Mal sul-americano, hoje em Washington é tido como potencial força moderadora da região, especialmente em relação à Venezuela e à Bolívia. Ainda há obstáculos a serem removidos para que Brasil e Estados Unidos tenham uma relação próxima ou ativa, pois, entre outras, existem sérias divergências sobre o modelo de integração econômica continental e sobre o fato de o Brasil ter provocado frustrações na OMC e em debates sobre o clima. O autor reiterou que não teve por objetivo superestimar ou exagerar o grau de divergência entre Brasil e Estados Unidos, mas sim observar a falta de proximidade e a relativa desimportância de Washington no quadro geral da política externa do governo Lula, sobretudo em comparação com a atenção que ele dá às relações Sul-Sul e à América do Sul. Ao fechar seu texto, Hurrell discorreu sobre as perspectivas para o futuro, registrando a dificuldade de o Brasil ser um ator de peso em um cenário dominado pelo poder bruto, nacionalismo econômico e conflitos intensos entre as grandes potências, pois seu papel seria limitado pelo fato de não estar nem um pouco claro que (...) ocupa posição de primazia regional que lhe permita atuar como garantidor da ordem na América do Sul e não se encontra em posição de liderar, administrar, ou organizar sua região (...), nem mesmo no contexto de uma política liberal multilateral. O Brasil sob o governo Lula expandiu seus interesses políticos na América do Sul, mas está se envolvendo numa área propensa a crises, sobretudo nos Andes, sem dispor claramente dos meios econômicos e militares para exercer uma política assertiva. Matando o assunto, afirmou: Contrariando as percepções de 206 POLÍTICA EXTERNA

7 vários observadores de fora da região, o Brasil não é uma potência hegemônica na América do Sul (p. 224). Outra limitação decorre do padrão de relações bilaterais mantido pelo Brasil. Quando o ambiente global torna-se mais conflituoso, os países de segunda grandeza sofrem pressão para se alinhar às grandes potências, provavelmente a partir de critérios macrorregionais. Durante a Guerra Fria, o país nunca se alinhou incisivamente ou por longos períodos aos Estados Unidos. Nos anos 1990, louvando-se nos estudos de Maria Regina Soares de Lima e Monica Hirst, observou que o Brasil sempre evitou qualquer tipo de relacionamento especial com Washington. Não há garantias, portanto, de que no futuro possa tornar-se uma potência alinhada aos Estados Unidos e à Europa Ocidental, até porque que apesar de a sociedade brasileira ser ocidental, esta identidade raramente exerce influência significativa sobre as ideias e práticas da sua política externa (p. 225). ** Clodoaldo Bueno é professor titular da Unesp, docente do PPGRI San Tiago Dantas (Unesp -Unicamp-PUC/SP) e vice-coordenador acadêmico do Instituto de Estudos Econômicos Internacionais da Unesp. 207 VOL 18 N o 4 MAR/ABR/MAI 2010