FACULDADE MERIDIONAL - IMED ESCOLA DE DIREITO

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1 FACULDADE MERIDIONAL - IMED ESCOLA DE DIREITO André Frandoloso Menegazzo FEDERALISMO FISCAL, DIREITOS SOCIAIS E RESERVA DO POSSÍVEL: relação e consequências Passo Fundo RS 2014

2 André Frandoloso Menegazzo FEDERALISMO FISCAL, DIREITOS SOCIAIS E RESERVA DO POSSÍVEL: relação e consequências Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Escola de Direito da Faculdade Meridional IMED, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito, sob orientação do Prof. Me. Rafael Mafacioli Marin. Passo Fundo RS 2014

3 André Frandoloso Menegazzo FEDERALISMO FISCAL, DIREITOS SOCIAIS E RESERVA DO POSSÍVEL: relação e consequências Banca examinadora: Prof. Me. Rafael Mafacioli Marin Orientador Prof. Prof. Passo Fundo 2014

4 LISTA DE QUADROS Quadro 1 - Distribuição Constitucional de Competências Materiais Quadro 2 - Distribuição Constitucional de Competências Legislativas Quadro 3 - Distribuição Constitucional de Competências Tributárias Quadro 4 - Análise da receita orçamentária dos estados-membros Quadro 5 - IDH Brasil - Ranking Nacional Quadro 6 - Relação entre o ranking da autonomia orçamentária e o ranking do IDH LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 - Gastos Direitos do Governo Federal no período Gráfico 2 - Evolução da arrecadação federal no período Gráfico 3 - Variação do PIB Gráfico 4 - Evolução da Carga Tributária (% do PIB) Gráfico 5 - Participação dos entes federativos na arrecadação total Gráfico 6 - A representatividade das transferências intergovernamentais na receita orçamentária dos estados-membros Gráfico 7 - Ranking Nacional dos Estados-membros - Autonomia Orçamentária Gráfico 8 - Taxa de analfabetismo das pessoas de 15 anos ou mais de idade, segundo as Grandes Regiões ( ) Gráfico 9 - Percentual de pessoas de 16 anos ou mais de idade ocupadas em trabalho formal, segundo as Grandes Regiões / Gráfico 10 - Taxa de mortalidade na infância e taxa de mortalidade infantil, segundo Unidades da Federação Gráfico 11 - Taxa de mortalidade na infância e taxa de mortalidade infantil, segundo as Grandes Regiões

5 RESUMO Na melhor exegese do constitucionalismo contemporâneo, atento aos ditames constitucionais e aos objetivos humano-sociais expressos na Carta Magna de 1988, vislumbrase o caráter fundamental dos direitos sociais e a sua necessária concretização. Para o fiel cumprimento da materialização destes encargos o constituinte optou pela forma federativa de Estado, a qual anuncia a descentralização do poder e a subdivisão das funções estatais. Aliada a essa divisão de tarefas, deve haver um sistema de distribuição de competências tributárias e do produto da arrecadação tributária apto a proporcionar aos estados-membros, e, no caso brasileiro, também aos municípios, a autonomia suficiente para o desempenho eficaz de seus atributos. Ocorre que, no Brasil, sabidamente, as receitas derivadas da tributação vêm se concentrando em demasia nos cofres da União em detrimento de uma distribuição mais equânime entre os estados federados e municípios. Tal realidade, além de embaraçar o progresso e desenvolvimento nacional, revela verdadeiro descaso com a concretização dos direitos fundamentais sociais e, neste ínterim, com a própria dignidade da pessoa humana, uma vez que os estados e os municípios, entes públicos que se encontram mais perto do cidadão e que, por consequência, conhecem melhor as necessidades sociais, recebem parcela limitada da arrecadação. Diante deste contexto, auxiliado pela análise de obras, estatísticas e artigos científicos, foi elaborado este trabalho, que tem por objetivo encontrar o nascedouro da barreira que obsta a execução dos direitos sociais e dos objetivos constitucionais previstos no pacto federativo brasileiro. Palavras-chave: Direitos Fundamentais Sociais. Distribuição do Produto da Arrecadação Tributária. Federalismo Fiscal. Pacto Federativo. Reserva do Possível.

6 ABSTRACT By the best interpretation of the contemporary constitutionalism, attentive to the constitutional doctrines and to the social-human objectives expressed in Magna Carta of 1988, the fundamental character of the social rights and its necessary accomplishment are descried. In order to make the fulfillment of the materialization of these payroll taxes accurate, the constituting opted by Federated State form which denounces the decentralization of the power and the subdivision of the state functions. Allied to the division of these tasks, there must be a system of the distribution of the product from collection of taxes able to provide to Members State, and in case, the Brazilian one, also to the municipalities, the enough autonomy to the efficient perform of their attributes. However, in Brazil, we know, the income derived from the taxation has been concentrated on the Union safe in excess, in detriment of an equal income distribution between the Federated States and the municipalities. This reality, besides complicating the progress of the national development, it reveals a true negligence towards the accomplishment of the social fundamental rights once the States and municipalities, public beings that are closer to the citizen, and that, for consequence, they know better the social needs, receive limited parcel from the collection taxes. Towards this context, supported by books analysis, statistics and scientific articles, this article was elaborated, which has as purpose, to find the source of the barrier which impede the social rights accomplishment and the constitutional objectives foreseen in the Brazilian Federated agreement. Key-words: Social Fundamental Rights. Distribution of the product from the collection taxes. Fiscal Federalism. Constitutional Objectives. Federated Pact.

7 SUMÁRIO INTRODUÇÃO DIREITOS SOCIAIS: A FUNDAMENTALIDADE PROCLAMA EFETIVIDADE Direitos fundamentais versus direitos humanos A fundamentalidade dos direitos sociais O mínimo existencial na ordem jurídica brasileira Destinatários dos direitos sociais: análise da eficácia vertical e da eficácia horizontal dos direitos fundamentais OS ELEMENTOS BASILARES DE UMA FEDERAÇÃO E A (IN)FIEL CORRESPONDÊNCIA NO FEDERALISMO BRASILEIRO Autonomia dos entes federados Repartição de Competências e de rendas Subsidiariedade A aliança federativa brasileira: análise do complexo normativo constitucional a e sua correlação com os elementos característicos de uma federação A Repartição de Competências na Constituição Federal de Competências materiais: um desenho do itinerário a ser percorrido pelo Estado na realização de políticas públicas A distribuições de competências legislativas e sua relação com as competências materiais A partilha do poder de tributar no federalismo brasileiro ENTRE AS FUNÇÕES DA POLÍTICA FISCAL, UMA ANÁLISE DO FEDERALISMO FISCAL DIANTE DO PACTO FEDERATIVO CONSTITUCIONAL Custo dos direitos: existe direito sem custo? Federalismo Fiscal: a raiz estruturante da autonomia dos entes federativos Explorando o complexo normativo que corporifica o (anti)federalismo fiscal em vigor no Brasil CIFRANDO UM PARALELO ENTRE A REALIDADE ECONÔMICA E A REALIDADE SOCIAL, O DESENHO DO BRASIL NO CENÁRIO ATUAL Realidade econômica e financeira: o espelho da fortaleza arrecadatória e do potencial financeiro estatal Arrecadação fiscal e crescimento econômico... 46

8 4.1.2 Carga Tributária A (in)dependência orçamentária dos estados-membros Realidade Social: o reflexo da (in)efetividade da atuação estatal na concretização dos direitos fundamentais sociais Educação Trabalho Saúde Índice de Desenvolvimento Humano - IDH IDH Mundo IDH Brasil IDH versus autonomia orçamentária A POSSÍVEL E (IN)TRANSPONÍVEL RESERVA DO POSSÍVEL Reserva do Possível: aspecto fático Reserva do possível: aspecto jurídico CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 76

9 9 INTRODUÇÃO Trilhando passos largos rumo ao progresso e desenvolvimento humano-social, com as lentes direcionadas aos princípios democráticos, o constituinte originário solidificou a transição entre o antigo regime, autoritário e centralizador, e a nova república. Para tanto, adaptou a Constituição Federal de 1988 às novas aclamações da sociedade e elaborou um documento que revela autêntica preocupação com o bem estar social na medida em que elencou um rol de direitos fundamentais sociais que colocam o Estado na obrigação de dar à sociedade acesso a saúde, educação, previdência social, moradia, trabalho, lazer, segurança, etc. Não obstante, adotou a forma federativa de Estado, equalizando a distribuição de encargos sociais e atributos constitucionais, na medida em que descentraliza o poder e garante aos cidadãos a onipresença da figura estatal nos quatro cantos da nação. Todavia, em que pese a distribuição de competências entre os entes federados definidos no texto constitucional, ardem sem sono nossas pálpebras doloridas quando voltamos nossos olhos para a realidade política e social brasileira, que está muito longe de respeitar os anseios federativos. Não obstante o constante crescimento da arrecadação tributária revelado pela Receita Federal do Brasil 1 aliado à elevação permanente da carga tributária - sublinha-se, a segunda mais alta da América Latina 2 -, bem assim o fato do Produto Interno Bruto PIB nacional colocar o Brasil entre as dez maiores economias do planeta, segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD/2014 3, concernente aos dados de 2013, os mais atualizados hodiernamente, amargamos a 79ª colocação no Índice de Desenvolvimento Humano Global IDH Mundo. Sem embargo, frente esta significativa arrecadação de um lado, e a ineficácia na concretização dos direitos fundamentais sociais de outro, constata-se a existência de uma barreira que obstaculiza a passagem dos recursos públicos àqueles que verdadeiramente possuem a tarefa de executar referidos direitos. Com efeito, a superação deste obstáculo 1 Disponível em: < da Arrecadação 2011> Acesso em: 30 out Disponível em: < Acesso em: 28 de out Disponível em: < Acesso em: 23 out. 2014

10 10 revela-se de extrema essencialidade quando se pretende alcançar os anseios almejados pelo constituinte originário. Sob este aspecto, o presente estudo objetiva desvendar o nascedouro dessa barreira que obsta a realização dos direitos fundamentais sociais, e, por consequência, a concretização dos anseios humano-sociais constitucionalmente asseverados. Este tema, sob todos os aspectos, é insidioso. Sua proeminente relevância, num campo jurídico-social, salta aos olhos, uma vez que encontrar a raiz que sustenta este obstáculo é o primeiro passo para superá-lo, e, desta forma, iluminar o caminho desenhado pela Carta da República. Para que o leitor possa percorrer o itinerário esboçado com desenvoltura, o trajeto será pavimentado com clareza e rigor científico, essencial à construção de ideias úteis e percucientes. Incursionados num terreno teórico-doutrinário, procedendo a uma seleção de tópicos a serem abordados, busca-se, inicialmente, encontrar a fundamentalidade dos direitos sociais. Para tanto, analisar-se-á a diferença entre direitos fundamentais e direitos humanos, far-se-á uma relação entre os direitos sociais e o mínimo existencial na ordem jurídica brasileira e, por fim, será abordada a vinculatividade das normas definidoras de direitos fundamentais sociais. Num segundo momento, ato contínuo, a pesquisa irá revelar a importante conexão existente entre a materialização dos direitos sociais e o pacto federativo, investigando as origens dessa forma de estado e, com efeito, as suas principais características. Prosseguindo, demonstrar-se-á a relevância econômico-financeira dos direitos sociais e, neste cenário, será analisado o papel do federalismo fiscal na ordem jurídica brasileira. Além disso, o atual cenário econômico brasileiro será exposto juntamente com a realidade social hodierna, a fim de corporificar esse estudo com dados pragmáticos e reais. Ao final, abordar-se-á o instituto da reserva do possível, cifrando um paralelo com o atual contexto econômico-financeiro do Brasil e com o federalismo fiscal em vigor. Enriquece este ensaio interdisciplinar, através do método hipotético-dedutivo, seletas explorações bibliográficas, a abordagem qualitativa das diversas objeções e constatações doutrinárias, bem assim a análise de estatísticas econômicas e sociais.

11 11 1 DIREITOS SOCIAIS: A FUNDAMENTALIDADE PROCLAMA EFETIVIDADE Determinar a fundamentalidade de uma norma constitucional e classificá-la como pertencente a determinado grupo de direitos, influi, singularmente, nos resultados hermenêuticos e nos aspectos práticos, na medida em que exprime a verdadeira natureza e extensão do fenômeno político que deu origem ao sistema constitucional vigente. Com efeito, essa análise informa, de maneira peculiar, a ideologia preferencial, bem como os aspectos estruturais e os objetivos capitais do Estado. Buscando investigar a fundamentalidade dos direitos sociais e a sua ligação com os objetivos constitucionais, inauguramos o presente capítulo analisando a relação existente entre os direitos fundamentais e os direitos humanos. Cifrando um paralelo entre ambos os grupos de direitos, destacar-se-á, por oportuno, a exploração do teor essencial dos direitos sociais. Desta maneira, procurar-se-á, através da teorização, um fundamento racional para essa categoria de direitos, eis que essencial ao desenvolvimento deste breve ensaio. 1.1 Direitos fundamentais versus direitos humanos Neste particular, cumpre iniciar o estudo clarificando a conceituação e terminologia daquilo que sejam os direitos fundamentais, e daquilo que sejam os direitos humanos - ou direitos do homem -, delimitando os efeitos da diferenciação na seara hermenêutica e nos aspectos práticos, principalmente no que tange a efetividade. Para cumprir este mister, adotase a retórica do doutrinador português Canotilho (1998, p. 359), segundo o qual direitos do homem são direitos válidos para todos os povos e em todos os tempos; direitos fundamentais são os direitos do homem, jurídico-institucionalmente garantidos e limitados espaçotemporalmente. O termo direitos fundamentais, portanto, aplica-se àqueles direitos de cunho humanístico efetivamente reconhecidos e positivados constitucionalmente por um determinado Estado, aclamando uma ótica interpretativa voltada a sua máxima concretização. Os direitos humanos, por sua vez, ultrapassam as fronteiras da Constituição nacional, sendo a sua principal característica o caráter supranacional. Nesta mesma linha, é o entendimento de Sarlet (2009, p. 36):

12 12 Em que pese sejam ambos os termos ( direitos humanos e direitos fundamentais ) comumente utilizados como sinônimos, a explicação corriqueira e, diga-se de passagem, procedente para a distinção é de que o termo direitos fundamentais se aplica para aqueles direitos do ser humano reconhecidos e positivados na esfera do direito constitucional positivo de determinado Estado, ao passo que a expressão direitos humanos guardaria relação com os documentos de direito internacional, por referir-se àquelas posições jurídicas que se reconhecem ao ser humano como tal, independentemente de sua vinculação com determinada ordem constitucional, e que, portanto, aspiram à validade universal, para todos os povos e tempos, de tal sorte que revelam um inequívoco caráter supranacional (internacional). Sendo assim, os direitos humanos carregam em sua essência o atributo da universalidade e da transnacionalidade, ao passo que os direitos fundamentais estão corporificados num determinado ordenamento jurídico, irradiando seus efeitos em um determinado Estado, o qual os recepcionou. Portanto, a fundamentalidade do conteúdo, bem como a eficácia, tanto jurídica quanto social dos direitos humanos, depende de expressa recepção na ordem jurídica interna. Neste contexto, cumpre-nos investigar, através de uma análise dogmático-semântica, o conteúdo nuclear dos direitos sociais e, com isso, averiguar a sua fundamentalidade no sistema jurídico brasileiro. 1.2 A fundamentalidade dos direitos sociais Sem que se pretenda aqui arrolar as diversas objeções e constatações doutrinárias, é preciso, desde já, afastar qualquer análise refratária aos parâmetros constitucionais guiados pela efetividade essencial da justiça social. Neste sentido, não merecem atenção as concepções estritamente formais de direitos fundamentais, devendo estes apresentarem, por excelência, relevante conteúdo material, em sintonia com os princípios constitucionais e com os objetivos republicanos. Sob uma fundamentação filosófica, a abordagem assentada na perspectiva sistemáticojurídica é essencial para demonstrar com clareza o conteúdo nuclear dos direitos sociais, determinando sua compatibilidade substancial com os princípios da ordem democrática brasileira. Na ponderação de Tavares (2002, p. 555), direitos sociais são aqueles que exigem do Poder Público uma atuação positiva, uma forma atuante na implementação da igualdade social dos hipossuficientes. No mesmo sentido, Silva (2006, p. 286) conceitua esses direitos como:

13 13 prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitem melhores condições de vida ao mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualização de situações sociais desiguais. São, portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade. Valem como pressupostos do gozo dos direitos individuais na medida em que criam condições materiais mais propícias ao auferimento da igualdade real, o que, por sua vez, proporciona condição mais compatível com o exercício efetivo da liberdade. Moraes (2001, p. 199), a seu turno, afirma que os direitos sociais têm por finalidade a melhoria das condições de vida dos hipossuficientes, visando à concretização da igualdade social, que configura um dos fundamentos de nosso Estado Democrático. Tramita também neste rumo o entendimento de Martins (2012, p. 15), para quem direitos sociais são garantias estabelecidas às pessoas para a proteção de suas necessidades básicas, visando garantir uma vida com um mínimo de dignidade. Ato contínuo, reza o art. 6º da Constituição Federal de 1988: São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. Assim, seguindo na mesma trilha da doutrina, pode-se concluir, pois, que os direitos sociais carregam em sua essência uma carga valorativa destinada à proteção dos hipossuficientes, de modo a dignificar a existência humana através da realização da igualdade material e, por consequência, otimização da justiça social, objetivo fundamental do constitucionalismo pátrio. Importa esclarecer que a doutrina, sobretudo na visão de Sarlet e Figueiredo (2008, p. 17), ostenta a chamada dupla fundamentalidade formal e material dos direitos sociais. Na lição dos constitucionalistas, a fundamentalidade formal consiste na positivação dos respectivos direitos no texto constitucional, e, por estarem no vértice de todo o ordenamento jurídico interno, mostram-se possuidores de caráter supralegal. A fundamentalidade material, a seu turno, funda-se na relevância de seu conteúdo, bem como do bem jurídico devidamente tutelado, ao passo que constituem elementos essenciais da estrutura básica do Estado e da sociedade. Diante disso, os direitos sociais, partindo-se da posição jurídica reconhecida ao titular do direito, bem como da sua multifuncionalidade, abrangem tanto os direitos prestacionais (positivos), quanto defensivos (negativos). Seguindo a lição de Sarlet (2009, p. 282):

14 14 Enquanto os direitos de defesa se identificam por sua natureza preponderantemente negativa, tendo por objeto abstenções do Estado, no sentido de proteger o indivíduo contra ingerências na sua autonomia pessoal, os direitos sociais prestacionais (portanto, o que está em causa aqui é precisamente a dimensão positiva, que não exclui uma faceta de cunho negativo) tem por objeto precípuo conduta positiva do Estado (ou particulares destinatários da norma), consistente numa prestação de natureza fática. Enquanto a função precípua dos direitos de defesa é a de limitar o poder estatal, os direitos sociais (como direitos à prestações) reclamam uma crescente posição ativa do Estado na esfera econômica e social. Assim, a máxima efetividade dos direitos sociais prestacionais depende, precipuamente, de uma atuação positiva do Estado com o escopo de lograr a eficácia da socialidade jurídica, implementando, dessa forma, uma prestação que constitua o objeto nuclear do referido direito social. Com efeito, o aspecto prestacional dos direitos sociais reclama uma ação, uma atitude positiva com o objetivo de torná-los realidade. Todavia, em que pese a predominância da faceta positiva, tais direitos apresentam também dimensão negativa, na medida em que devem ser protegidas as intervenções ilegítimas do poder público e, por conseguinte, também dos particulares. Da mesma maneira, ao optarmos por uma interpretação axiológica e sistemática, afastando-se, necessariamente, de uma leitura reducionista, verifica-se que a necessária otimização dos direitos sociais negativos demanda uma atuação positiva do Estado e da sociedade. Assim, para que a efetivação dos direitos a não-intervenção na liberdade pessoal e nos bens fundamentais seja concretizada, torna-se mister a realização de prestações estatais, sendo as referidas condutas positivas, portanto, legitimadas pelos princípios constitucionais. Na sequencia deste raciocínio, é o magistério de Azevedo de Queiroz (2011, p. 40): As dimensões negativa e positiva dos direitos fundamentais estão tão interligadas que não é possível satisfazer uma sem a garantia da outra: o direito à vida exige prestações contidas no direito à saúde, pois a falta de prestações do direto à saúde pode levar à morte; o direito a privacidade exige uma prestação contida no direito a moradia; a liberdade pressupõe possibilidades de escolha e a falta de profissionalização e desenvolvimento econômico encurta ou suprime as possibilidades de escolha de profissão dos indivíduos. Por fim, a falta de subjetividade positiva dos direitos fundamentais sociais prestacionais afeta o direito de acesso ao judiciário.

15 15 Prosseguindo nesses passos, segundo a autora acima mencionada, esses dois grupos de direitos se entrelaçam de tal forma a exigir o cumprimento de um para o gozo do outro e que, juntos, servem à realização do indivíduo em sociedade (2011, p. 41). Delineadas suas principais características, certifica-se que uma concepção plenamente satisfatória, no que tange à teorização dos direitos sociais, na esteira dos direitos fundamentais, somente pode ser obtida através de uma relação com a ordem constitucional vigente em determinado lugar. Afinal de contas, a fundamentalidade de determinados valores depende substancialmente da sociedade onde estão inseridos, de forma a determinar sua conexão com os princípios norteadores das relações sociais, especialmente quando se cuida de transformar esses direitos em realidade. Adotando a exegese preferencial, e tendo como referencial a Constituição Federal de 1988, pode-se afirmar que todas as normas definidoras de direitos fundamentais (englobando, por derradeiro, os direitos fundamentais sociais) têm aplicabilidade imediata, tanto as constantes no Título II da Lei Fundamental (pelo disposto no art. 5º, parágrafo 1º 4 ), como as localizadas em outra parte do Texto Fundamental, por força da cláusula de abertura (art. 5º parágrafo 2º 5 ), que aponta para a não-taxatividade dos direitos fundamentais. Afinal, o rol desses direitos de cunho humanístico devidamente positivados na Carta Magna, embora extenso, está longe de ser exaustivo. Buscando extrair o máximo de potencialidade do conteúdo deontológico do direito constitucional, ampliando o seu sentido, bem como seu alcance, tendo por objetivo a concretização dos valores e fins constitucionais, nota-se estreita relação de reciprocidade e nexo de interdependência entre direitos sociais e o princípio da dignidade da pessoa humana. Ainda, vislumbra-se que os respectivos direitos fundamentais sociais apresentam uma estrutura peculiar por fazerem referência a valores e princípios sob o agasalho da dignidade da pessoa humana: malha protetora e núcleo dos referidos direitos. Referindo-se à dignidade da pessoa humana como princípio-matriz da ordem jurídica e social brasileira, Bulos (2011, p. 499) ensina: 4 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...) 1º - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata. 5 2º - Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.

16 16 Este vetor agrega em torno de si a unanimidade dos direitos e garantias fundamentais do homem, expressos na Constituição de Quando o texto maior proclama a dignidade da pessoa humana está consagrando um imperativo de justiça social, um valor constitucional supremo. Por isso, o primado consubstancia o espaço de integridade moral do ser humano, independente de credo, cor, raça, origem ou status social. O conteúdo do vetor é amplo e pujante, envolvendo valores espirituais (liberdade de ser, pensar e criar etc) e materiais (renda mínima, saúde, alimentação, lazer, moradia, educação etc) Alexy (1997, p. 162), por sua vez, refere-se à dignidade da pessoa humana como um mandado de otimização: na sua perspectiva principiológica, a dignidade da pessoa humana atua, portanto - no que comunga das normas-princípio em geral - como um mandado de otimização, ordenando algo (no caso, a proteção e promoção da dignidade da pessoa) que deve ser realizado na maior medida possível.. Partindo dessa ideia-força, não se pode dissociar os direitos fundamentais sociais do princípio da dignidade da pessoa humana, haja vista estarem intrinsecamente relacionados em sua carga valorativa e em seu conteúdo morfológico. Vertidos em normas de cunho constitucional, os direitos sociais servem de substrato para o gozo de liberdades individuais, porquanto objetivam assegurar aos hipossuficientes uma melhoria na qualidade de vida, evitando-se injustiças sociais e, por conseguinte, otimizando o princípio da dignidade da pessoa humana, pressuposto lógico para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária. Com efeito, o princípio da dignidade da pessoa humana, assentado nos fundamentos da República, impõe-se como núcleo básico e informador de todo o ordenamento jurídico, como critério e parâmetro de valoração a orientar a interpretação do sistema constitucional (PIOVESAN, 2008, p. 61/62). Nesse cenário, haja vista a sua recepção na ordem jurídica brasileira, bem assim por buscarem, em sua essência, a dignificação da existência humana, os direitos sociais carregam em seu bojo a fundamentalidade constitucional. Aliás, levando em consideração justamento este liame entre os direitos fundamentais sociais e a dignidade da pessoa humana, será examinado o assim designado mínimo existencial, bem como a sua estreita relação com os respectivos direitos sociais.

17 O mínimo existencial na ordem jurídica brasileira A análise sistematizada dos direitos sociais perpassa, como consectário lógico, pelo estudo do mínimo existencial, eis que ambos estão umbilicalmente relacionados com o princípio da dignidade da pessoa humana e, neste contexto, vinculam-se aos objetivos constitucionais. A busca de uma concepção plenamente satisfatória do mínimo existencial, portanto, requer sejam as lentes direcionadas à concretização da dignidade da pessoa humana, mandado de otimização e princípio-matriz do sistema constitucional pátrio. Desse modo, evitar-se-á uma leitura reducionista do instituto ora em estudo. Objetivando extrair do mínimo existencial 6 toda a sua densidade valorativa, Sarlet e Figueiredo destacam que o referido instituto não pode ser confundido com o chamado mínimo vital ou um mínimo de sobrevivência, de vez que este último diz com a garantia da vida humana, sem necessariamente abranger as condições para uma sobrevivência física em condições dignas, portanto, de uma vida com qualidade (2008, p. 22) 7. Barcellos, a seu turno, afirma que o mínimo existencial é composto de quatro elementos, três materiais e um instrumental, a saber: a educação fundamental, a saúde básica, a assistência aos desamparados e o acesso a Justiça (2002, p. 258). Nessa toada, o mínimo existencial consiste na garantia de um mínimo necessário ao pleno gozo dos direitos fundamentais, de maneira a permitir a satisfação dos direitos de personalidade e, em tempos atuais, uma inclusão social de modo a fomentar a igualdade material e a justiça social. Pode-se concluir, portanto, que o mínimo existencial reside no núcleo do princípio da dignidade da pessoa humana, porquanto objetiva garantir aos indivíduos as condições necessárias ao gozo de direitos e liberdades com dignidade. 6 Krell (2002, p. 62) destaca que o mínimo existencial tem sua origem no direito alemão. Segundo ele, a Corte Constitucional alemã extraiu o direito a um mínimo de existência do princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1, I, da Lei Fundamental) e do direito à vida e à integridade física, mediante interpretação sistemática junto ao princípio do Estado Social (art. 20, I, da LF). Assim, a Corte determinou um aumento expressivo do valor da ajuda social (Sozialhilfe), valor mínimo que o Estado está obrigado a pagar a cidadãos carentes. 7 Referências ao conteúdo do mínimo existencial podem ser encontradas na orientação contida no art. XXV da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, segundo a qual: 1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. 2. A maternidade e a infância têm direito a cuidados e assistência especiais. Todas as crianças nascidas dentro ou fora do matrimônio, gozarão da mesma proteção social.

18 18 Desse modo, o mínimo existencial configura-se não apenas algo a ser buscado, mas também uma barreira de contenção capaz de vedar o retrocesso social 8, na medida em que impede que a atuação do Estado, e também dos particulares, violem esse núcleo imantador dos direitos fundamentais. Ademais, é com amparo no mínimo existencial que a doutrina e a jurisprudência reconhecem, hodiernamente, os direitos sociais como direitos subjetivos, bem como a possibilidade de buscar a sua concretização através da tutela jurisdicional 9. Assim, a concretização dos direitos fundamentais sociais, por estarem ligados a dignidade da pessoa humana e, por conseguinte, ao mínimo existencial, constitui princípiocondição da Justiça Social (ROSA, 2008, p. 210), um dos objetivos da Constituição Federal de 1988, e vetor-guia na realização das políticas públicas. Com efeito, a otimização de todos os objetivos do Estado brasileiro e não apenas a justiça social -, devidamente elencados no art. 3º da Constituição de 1988, quais sejam, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, o desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da marginalização, a redução das desigualdades sociais e regionais, e a promoção do bem-estar de todos sem qualquer espécie de discriminação, demandam a necessária aplicabilidade e efetividade dos direitos fundamentais sociais. Nesse contexto, deve-se averiguar a quem compete a concretização dos direitos sociais, isto é, analisar a vinculatividade das normas definidoras de direitos sociais nas relações entre particulares, e nas relações entre os indivíduos e o Estado. 8 Na leitura de Barroso (2001, p. 158/159), pelo princípio da vedação do retrocesso social, "que não é expresso, mas decorre do sistema jurídico-constitucional, entende-se que se uma lei, ao regulamentar um mandamento constitucional, instituir determinado direito, ele se incorpora ao patrimônio jurídico da cidadania e não pode ser arbitrariamente suprimido. Nessa ordem de idéias, uma lei posterior não pode extinguir um direito ou garantia, especialmente os de cunho social, sob pena de promover um retrocesso, abolindo um direito fundado na Constituição. O que se veda é o ataque à efetividade da norma, que foi alcançado a partir de sua regulamentação. Assim, por exemplo, se o legislador infraconstitucional deu concretude a uma norma programática ou tornou viável o exercício de um direito que dependia de sua intermediação, não poderá simplesmente revogar o ato legislativo, fazendo a situação voltar ao estado de omissão legislativa anterior". 9 Não é por outra razão, pois, que, segundo a lição de Krell (1999, p. 247), a teoria do mínimo existencial tem a função de atribuir ao indivíduo um direito subjetivo contra o Poder Público em casos de diminuição da prestação dos serviços sociais básicos que garantem a sua existência digna. Sendo assim, caso o Estado não concretize determinado direito social fundamental, poderá o indivíduo pleitear, judicialmente, a realização do respectivo direito. Isso porque o mínimo existencial confere a todos o direito às condições mínimas para a existência digna.

19 Destinatários dos direitos sociais: análise da eficácia vertical e da eficácia horizontal dos direitos fundamentais Inicialmente, cumpre ressaltar o alcance do termo destinatário de direitos, entendimento essencial para a compreensão deste trabalho. Destinatários de normas jurídicas definidoras de direitos fundamentais sociais são as pessoas, físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, vinculadas pelas respectivas normas. Enquanto o titular desses direitos representa o sujeito ativo dessa relação de direito subjetivo, isto é, o sujeito de direito, o destinatário do direito é a pessoa (física ou mesmo jurídica ou ente despersonalizado) em face da qual o titular pode exigir o respeito, proteção ou promoção do seu direito (SARLET; MARINONI; MITIDIERO, 2012, p. 303). Dito de outro modo, ao destinatário compete a concretização do direito fundamental, tornando-o realidade. Sublinhado o sentido e alcance da expressão destinatário de direitos, passamos, desde logo, ao estudo da eficácia horizontal e vertical dos direitos fundamentais sociais. É de todo importante salientar, desde logo, na esfera dos destinatários das normas de direitos fundamentais sociais, embora se admita sua incidência nas relações entre particulares, doutrina e jurisprudência ainda debatem se realmente há uma vinculação e, em caso afirmativo, como esta opera, notadamente quando se cuida da dimensão positiva dos direitos sociais compreendidos como direitos a prestações (SARLET; MARINONI; MITIDIERO, 2012, p. 555). Contudo, não se pode negar o reconhecimento da incidência, ainda que minimamente, das normas concernentes aos direitos fundamentais sociais nas relações estritamente particulares, revelando sua eficácia horizontal. Nesse contexto, as normas constitucionais que estabelecem direitos fundamentais sociais aplicam-se às relações privadas, porquanto se direcionam a toda coletividade. Seguindo nessa mesma linha de raciocínio, está o entendimento doutrinário de Sarmento (2006, p. 185): [...] a extensão dos direitos fundamentais às relações privadas é indispensável no contexto de uma sociedade desigual, na qual a opressão pode provir não apenas do Estado, mas de uma multiplicidade de atores privados, presentes em esferas como o mercado, a família, a sociedade civil e a empresa.

20 20 Com efeito, a vinculatividade das normas definidores de direitos fundamentais sociais nas relações estritamente privadas revela-se de vital importância na busca da dignificação humana em sociedade, na medida em que constitui importante instrumento de realização da igualdade material e concretização da justiça social. Em que pese sua repercussão nas relações particulares, evidenciando a eficácia horizontal, devido a natureza e especificidade, as normas definidoras de direitos fundamentais sociais vinculam e obrigam precipuamente os órgãos estatais, destacando, assim, sua eficácia vertical. Trilhando linha argumentativa similar, convergindo, portanto, com a posição acima destacada, é a lição de Wolowski (2010, p. 37): Com a evolução do Estado Liberal para o Estado Social de Direito, os direitos fundamentais passaram a constituir não apenas limites ao exercício do poder estatal, mas também um conjunto de valores relacionados a uma atuação positiva do poder público, no sentido de promover condições materiais para o desfrute efetivo das liberdades garantidas pelos direitos de segunda dimensão. Essa vinculação do Estado aos direitos fundamentais dos particulares denomina-se eficácia vertical dos direitos fundamentais, que se manifesta nas relações caracterizadas pela desigualdade, hierarquia e subordinação existente entre o individuo e o Estado. Com efeito, a vinculação dos direitos sociais reclama do Estado a realização de políticas públicas direcionadas a máxima concretização dos direitos fundamentais, porquanto constituem exigência inarredável para a realização da justiça social e para o fortalecimento da democracia constitucional. Outrossim, a máxima concretização e otimização desses direitos, na esteira do que proclama a Constituição Federal de 1988, perpassa, obrigatoriamente, pela escolha de uma forma de Estado dinâmica e equalizada, apta a atender as aclamações sociais e fomentar o progresso e desenvolvimento humanitário do país. Diante deste cenário, demonstrada a fundamentalidade dos direitos sociais, a sua relação com a dignidade da pessoa humana, os destinatários de suas normas e, principalmente, a sua necessária concretização para que os objetivos constitucionais sejam atingidos, passamos ao estudo da forma de Estado adotada pelo constituinte originário.

21 21 2 OS ELEMENTOS BASILARES DE UMA FEDERAÇÃO E A (IN)FIEL CORRESPONDÊNCIA NO FEDERALISMO BRASILEIRO A conceituação da forma de Estado adotada pela Constituição se revela de vital importância, porquanto exprime, no interior de seu conteúdo, os elementos e condições de sua plena existência, bem como toda a matéria atinente à estrutura e organização constitucional do Estado. Renuncia-se, desde já, a uma profunda investigação teórico-semântica de todas as formas de Estado elucidadas pela doutrina, tendo em vista os limites e objetivos deste estudo. Busca-se, destarte, colacionar elementos substanciais que caracterizam a forma federativa de Estado adotada pelo constituinte originário, estabelecendo-se, quando for oportuno, pequeno comparativo com as bases edificantes do Estado unitário, centralizador e autoritário. No Brasil, a federação formou-se por meio de segregação, isto é, de dentro para fora, num movimento centrífugo, pois tínhamos um Estado unitário que se descentralizou para formar unidades autônomas de poder (BULOS, 2011, p. 901). Robert e Magalhães (2002, p. 39) acentuam com rigor científico a diferença entre o federalismo centrífugo, como o brasileiro, e o federalismo centrípeto, que tem como principal exemplo a formação dos Estados Unidos da América. Senão, vejamos: O federalismo centrípeto dirige-se ao centro, pois historicamente originário de estados soberanos que formaram, no caso norte-americano, uma confederação (1777) e posteriormente uma federação (1787), sendo que, nos mais de duzentos anos de federação, vem gradualmente centralizando competências (...). Ao contrário do que uma leitura apressada possa sugerir, o federalismo centrípeto, justamente por estes motivos, é mais descentralizado, pois se originou historicamente de estados soberanos que se uniram e abdicaram da sua soberania. (...) O nosso Estado federal surgiu a partir de um estado unitário, criado pela Constituição de O seu processo de formação é, portanto, exatamente o inverso do norte-americano, o modelo clássico, com o qual não pode ser comparado. Com efeito, pode-se constatar que o Brasil, em sua origem, era um estado unitário, caracterizado, essencialmente, pela centralização de poder e competências. Num segundo momento, pois, o país foi dividido entre estados-membros, mantendo-se, contudo, a

22 22 subordinação à Constituição Federal. Assim, a forma de Estado, antes unitária, agora é federativa 10. A Magna Carta de 1988 traz, no caput do art. 1º, a forma federativa de Estado, composta pela união indissolúvel dos Estados, Municípios, e do Distrito Federal. A elucidação ideal da ideia federativa proclama uma breve análise etimológica do termo em questão. Federação advém do latim foedus, foederis, significando pacto, interação, aliança entre os estados-membros, e, no caso brasileiro, também os Municípios. Na imperiosa lição de Mendes e Branco, (2012, p. 860): O Estado Federal expressa um modo de ser do Estado (daí se dizer que é uma forma de Estado) em que se divisa uma organização descentralizada, tanto administrativa quanto politicamente, erigida sobre uma repartição de competências entre o governo central e os locais, consagrada na Constituição Federal, em que os Estados federados participam das deliberações da União, sem dispor do direito de secessão. Nesse sentido, denota-se que a essência da federação assenta suas bases no direito constitucional, e enuncia, em sua carga valorativa e seu conteúdo axiológico, a existência de um Estado único, formado pela pluralidade de estados-membros. Com efeito, a pedra angular da federação consiste, essencialmente, na descentralização do poder entre os entes federados, interligados pela Constituição Federal, na medida em que, juntos, servem aos objetivos estabelecidos pelo constituinte originário. Neste ponto, aliás, reside a principal disparidade entre as formas unitária e federativa de Estado, na medida em que aquela, [...]tem como característica o poder concentrado no governo central, que pode delegar parcelas de prerrogativas aos demais entes, na extensão de sua vontade e pelo tempo que houver interesse. Não existe Estado unitário em que a concentração seja efetuada de forma integral sempre haverá resíduos para as sua estruturas políticas. Essa forma de Estado se caracteriza pela inexistência de autonomia dos demais entes governamentais afora o governo central. Como decorrência, ficando o poder decisório personificado em um único ente político, a esfera de atuação das demais entidades políticas mostra-se bastante restrita, carecendo de 10 Greco e Ferraz Jr. (1998, s/p) explicam: O país não nasceu federativo. As antigas províncias, entidades preponderantemente administrativas, transformaram-se imediata e diretamente em Estados. Não houve, entre nós, um processo centrípeto, de agregação, com a decisão de entidades independentes de se associarem politicamente. O poder central, preexistente, é que assumiu a forma federativa. Assim, enquanto nos casos de agregação, a distribuição das competências é, analiticamente, controvertida, no Brasil deve-se partir historicamente, de um hegemonia do todo para a constitucionalização das competências parciais.

23 23 autonomia para tomar decisões próprias, com engessamento do atendimento das demandas sociais. (AGRA, 2012, p. 110) (grifo nosso). Consectário lógico da descentralização do poder, portando, consiste a probabilidade maior de efetividade dos preceitos constitucionais, precipuamente no que tange à materialização dos direitos fundamentais sociais, uma vez que aproxima as necessidades aclamadas pela sociedade dos detentores do atributo de execução e realização destes direitos. Além disso, fomenta a participação política da sociedade e, com efeito, sedimenta o princípio democrático. Neste rumo, o divórcio do Estado com o unitarismo, que delongava, sobremaneira, a execução de direitos essenciais à plenitude da dignidade humana, atende aos anseios de uma nação propulsora, que busca no desenvolvimento humano-social a energia para o progresso econômico, e, acima de tudo, sedimenta a democracia 11. Seguindo a doutrina de Silva (2006, p. 931 a 936), as principais características do estado federado são: (i) repartição de competências e de rendas pela Constituição; (ii) representação das unidades federativas no poder legislativo central; (iii) princípio da subsidiariedade; (iv) existência de um tribunal constitucional; (v) intervenção para manutenção da federação. Mendes e Branco (2012, p. 856 a 860), por sua vez, sublinham, além dessas, as seguintes características: (i) soberania e autonomia; (ii) inexistência do direito de secessão. A representação das unidades federativas no poder local constitui apanágio da democracia constitucional, na medida em que assegura a representatividade dos entes federados na formação da legislação nacional. No Brasil, essa tarefa é atribuída ao Senado Federal, o qual é formado por representantes dos estados no Congresso Nacional. A existência de um tribunal constitucional objetiva neutralizar, o máximo possível, os conflitos de competência entre os entes federados, de modo a garantir a soberania da Constituição Federal, bem como a sua força normativa. A intervenção, por sua vez, constitui medida extremamente excepcional de manutenção das diretrizes federativas. Isso porque, através desse instituto, suspende-se a autonomia de um ente federado, um dos pilares básicos da federação. Com efeito, compete ao interventor imiscuir-se nas decisões do ente que sofreu a intervenção, nos termos da 11 Segundo Streck e Morais (2007, p. 171), A Federação aparece como bloqueio à concentração autoritária do poder, em face da descentralização de poder que fomenta. Dessa forma, federação e democracia têm uma tendência simétrica, embora tal não seja uma contingência inexorável.

24 24 legislação pertinente. No Brasil, a intervenção está regulada no Capítulo IV da Constituição Federal, especificamente nos artigos 34 a 36. A inexistência do direito de secessão está prevista no art. 1º da Constituição Federal de 1988, o qual, ao acentuar a indissolubilidade do laço federativo, proíbe que os entes federados se desliguem da União. A soberania, em apertada síntese, constitui um atributo do Estado Federal, porquanto confere a este a supremacia de seus preceitos normativos na ordem jurídica interna. As demais características da federação, quais sejam, a repartição de competência e de rendas, o princípio da subsidiariedade e a autonomia, exercem importância transcendental no estudo do federalismo fiscal, razão pela qual serão exploradas em apartado, nos itens seguintes. 2.1 Autonomia dos entes federados Atento aos elementos formadores da federação, à sua importância e função estruturante, o legislador originário dispôs sobre a autonomia dos entes federados no pórtico inaugural do título constitucional referente à organização do Estado brasileiro. Senão, vejamos: Art. 18: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. Elementar que esteja presente, em todos os entes federados, a autonomia, eis que fundamental para a governabilidade de todas as regiões do país e, com efeito, para a estabilidade do sistema constitucional. Neste rumo, Bulos ensina que a intensidade da autonomia das entidades políticas está umbilicalmente relacionada com a própria soberania do Estado Federal, "exteriorizando-se pelas capacidades de auto-organização (ter constituição ou lei orgânica própria), autolegislação (criar normas gerias e abstratas), autoadministração (prestar e manter serviços próprios) e autogoverno (gerir negócio) (2011, p. 499). Na doutrina de Agra (2012, p. 111), a autonomia pode ser definida como a capacidade de autogoverno, sendo caracterizada por uma ampla gama de atribuições, como a capacidade orçamentária, administrativa, legislativa, financeira e, principalmente, tributária (grifo nosso). Nesse diapasão, a autonomia dos estados-mebros, distrito federal e municípios, diante do pacto federativo estabelecido na Carta Magna, em que pese encontrar limitação nos

25 25 ditames constitucionais, devem estar harmonicamente sintonizadas com seus encargos e atribuições. Dito de outra maneira, o respeito e a observância dos anseios federativos, seus elementos estruturantes e seu conteúdo substancial, aclamam uma autonomia capaz de conferir aos entes federados o suficiente para execução de seus atributos e objetivos institucionais. Enfim, o suficiente para autogovernar-se 12. Mangabeira, lembrado por Bonavides (2003, p. 127), é enfático: há Federação onde a tutela constitucional garante a autonomia dos Estados. (grifo nosso). Na ótica de Carrazza (2007, p. 413), o federalismo com seu consectário conatural, que é a autonomia dos entes federados dá a tônica do Estado Brasileiro. Boff (2005, p. 30), a seu turno, disserta que a autonomia é a expressão do poder dos entes federados, capaz de preservar a unidade da norma jurídica instituidora do Estado federal, observando um sistema jurídico único, sem desconsiderar as particularidades das diversas regiões. Com efeito, a forma federativa de Estado reflete o esqueleto estrutural do Brasil, que encontra na descentralização do poder, e na autonomia dos entes federados, a sua espinha dorsal. 2.2 Repartição de Competências e de rendas A descentralização inerente ao estado federal, responsável pelo substrato da autonomia dos entes federados, encontra a sua viga-mestra na repartição de competências. Isso porque, na medida em que a convivência de mais de uma ordem jurídica num único território constitui uma das principais características da federação, a repartição de competências representa importante instrumento de eficácia da ação estatal e de estabilidade da ordem jurídica. Assim, seguindo a doutrina de Mendes e Branco (2012, p. 857), a repartição de competências consiste na atribuição, pela Constituição Federal, a cada ordenamento de uma matéria que lhe seja própria. As Constituições preveem, ainda, uma repartição de rendas, que vivifica a autonomia dos Estados-membros e os habilita a desempenhar as suas competências. (grifo nosso) 12 No Estado unitário, a precária autonomia dos entes federados dificultava, sobremaneira, o atendimento das necessidades reclamadas pela sociedade. Segundo Agra como decorrência [do estado unitário], ficando o poder decisório personificado em um único ente político, a esfera de atuação das demais entidades políticas mostra-se bastante restrita, carecendo de autonomia para tomar decisões próprias, com engessamento do atendimento das demandas sociais (2012, p. 110).

26 26 Com efeito, a repartição constitucional de competências visa equacionar as tarefas estatais, distribuindo-as aos entes federados de acordo com determinados critérios. Ademais, em harmonia com essa divisão de funções e atributos, deve haver um sistema de repartição de rendas apto a garantir aos entes integrantes da federação a receita orçamentária suficiente para a realização de suas tarefas. 2.3 Subsidiariedade O princípio da subsidiariedade representa um dos alicerces da descentralização do poder e da autonomia, características fundamentais de uma federação democrática. De seu teor, extrai-se que os entes mais próximos dos cidadãos devem ter sua autonomia assegurada e, com efeito, responsabilizar-se por um número maior de competências constitucionais. Na visão de Silva (2006, p. 935), o princípio da subsidiariedade, como tem sido determinado pela doutrina, quando aplicado no campo federativo significa, basicamente, que somente na hipótese de o nível mais individual não realizar a tarefa é que esta há de ser transposta para o agrupamento superior. Transpondo essa análise dogmática para o campo do pragmatismo, isso significa que os municípios devem possuir uma gama acentuada de atribuições, na medida em que estão mais próximos das demandas sociais e, dessa maneira, são mais aptos a atendê-las e realizar os objetivos constitucionais. Não sendo possível, a demanda aclamada deverá competir ao Estado e, por conseguinte, somente as tarefas com expressiva importância nacional devem ser encarregadas à União. Num plano teórico, portanto, a organização estrutural do Brasil na forma federativa representa a diminuição do hiato existente entre ordem constitucional estabelecida e a realidade social, porquanto descentraliza o poder, subdivide as funções e, com fundamento no princípio da subsidiariedade, coloca os agentes estatais frente aos problemas enfrentados pela sociedade. Analisados os fundamentos teóricos do pacto federativo, convém explorar o complexo normativo que sedimenta o federalismo brasileiro. Desse modo, a partir do item seguinte, ingressar-se-á num terreno pragmático, a fim de que possamos averiguar se a divisão de competências está, efetivamente, em estrita sintonia com as premissas aclamadas pelo pacto federativo.

27 A aliança federativa brasileira: análise do complexo normativo constitucional a e sua correlação com os elementos característicos de uma federação O pacto federativo destaca-se por trazer, em sua concepção genuína, características fundamentais a um país caracterizado por um extenso território geográfico. Isso porque, entre as suas características elementares, destacam-se a repartição de competências e de rendas pela Constituição, a autonomia dos entes federados e o princípio da subsidiariedade. Mendes e Branco (2012, p. 860) seguem essa linha de raciocínio: Os Estados assumem a forma federal tendo em vista razões de geografia e de formação cultural da comunidade. Um território amplo é propenso a ostentar diferenças de desenvolvimento, de cultura e de paisagem geográfica, recomendando, ao lado do governo que busca realizar anseios nacionais, um governo local atento às peculiaridades existentes. O conteúdo substancial das respectivas características formadoras da aliança federativa foi estudado com rigor científico no item precedente. Diante desse plano de fundo, cumpre analisarmos as normas dispostas no texto constitucional brasileiro, a fim de que possamos averiguar se a Constituição Federal de 1988, no que tange a divisão de competências, organizou-se com fidelidade às nuances federativas, ou se ainda mantém resquícios do sistema unitário em seu bojo A Repartição de Competências na Constituição Federal de 1988 Através das normas constitucionais de organização definidoras de competências, a Constituição Federal atribui aos entes federados parcelas do poder, permitindo-lhes a realização de suas tarefas em sintonia com as diretrizes normativas. Cifrando um paralelo entre a autonomia e a repartição de competências, Agra (2010, p. 360) doutrina: A divisão de competência significa o núcleo da federação, assumindo especial dimensionamento porque tem a função de evitar atritos entre os seus componentes. Com a extensão do nosso território, para que os serviços públicos possam ser

28 28 realizados com um mínimo de eficiência, existe uma descentralização de prerrogativas, onde, em alguns casos, os três níveis do governo atuam de forma conjunta. A divisão de competências possibilita o funcionamento da federação de forma sincrônica. (grifo nosso) Desse modo, a repartição constitucional de competências representa a pedra angular da federação, na medida em que descentraliza o poder e subdivide as atribuições estatais entre os entes federados, de modo a otimizar a realização dos direitos fundamentais e potencializar as finalidades estabelecidas pelo constituinte originário. No cenário em vigor, as competências previstas na Constituição podem ser classificadas em três grandes grupos, a saber: competências administrativas; competências legislativas; e competências tributárias. O conhecimento desse contexto é fundamental, razão pela qual será estudado a seguir Competências materiais: um desenho do itinerário a ser percorrido pelo Estado na realização de políticas públicas As competências materiais 13 deságuam no campo das ações governamentais, haja vista caracterizarem-se pela capacidade do ente público gerir, organizar, manter e executar negócios e encargos próprios, dentro dos limites previstos na Constituição Federal (Bullos, p.954). Desse modo, são caracterizadas, como o próprio nome indica, pelo exercício de atividades em sua maioria típicas do Poder Executivo, consistindo na organização dos serviços, na realização de uma obra, na proteção de um bem, etc (Agra, p. 362). Espelham, portanto, o itinerário a ser percorrido pelo Estado em sua atividade governamental, precipuamente naquilo que pertine à concretização dos direitos fundamentais sociais através de políticas públicas. Assim, para que possamos compreender com clareza as competências que o constituinte atribuiu a cada ente federativo e, ao final, analisar se estão efetivamente 13 Referente à terminologia materiais, deve-se acentuar, desde logo, que não se trata de entendimento uniforme entre os doutrinadores. Isso porque alguns ainda preferem intitular essas competências como administrativas, haja vista evidenciarem as principais funções administrativas em sentido estrito desempenhadas pelo poder público. De outra banda, há quem prefira nomeá-las de competências materiais, porquanto entre essas atribuições, existem, além das administrativas, outras de caráter essencialmente político, além de serviços público e atividades de fomento. Não obstante, existem autores que tratam as duas terminologias como sinônimas. Destarte, tendo em vista os objetivos pragmáticos desse estudo, optamos por não adentrar nesse terreno pavimentado de controvérsias hermenêuticas. Com efeito, adotar-se-ão as duas terminologias como sinônimas.

29 29 enquadradas nas diretrizes estruturantes daquilo que se pretende com uma aliança federativa, adotamos um paralelo de fácil compreensão. Na tabela a seguir, as competências materiais conferidas à União foram separadas em dois grandes grupos, quais sejam: atividades políticas e atividades administrativas. Este segundo grupo, a seu turno, foi subdividido em três subgrupos, os quais representam os serviços públicos, a atividade de intervenção e fomento e, por fim, a polícia administrativa. Esse agrupamento foi utilizado por Filho (2012, p. 90) em sua criação genuína e tem por finalidade facilitar a compreensão do leitor, ao qual, diante desse cenário, conferiu-se a possibilidade de estudar essas competências a partir de sua finalidade capital. No caso dos estados e municípios, por sua vez, o autor preferiu manter todas as competências em uma única categoria, por se trataram, essencialmente, de atividades fundamentalmente administrativas. Por essa razão, e tendo em vista a didática profícua da tabela, manteremos essa sistematização. Além das competências exclusivas conferidas a cada unidade federativa, a tabela consagra as competências comuns, através das quais a Constituição atribui a todos os entes a responsabilização pela realização das atribuições consagradas em suas normas. Com efeito, a União, os estados, o distrito federal e os municípios possuem o dever de arcar com essas competências. Para tanto, poderão atuar de cooperadamente, vinculando-se através de convênios e/ou consórcios púbicos, ou individualmente, dentro do seu respectivo território e de acordo com o seu interesse precípuo. No que tange ao distrito federal, faz-se oportuno destacar que a ele atribuiu-se às competências materiais destinadas aos estados e aos municípios, sendo essa, portanto, a interpretação uniforme, tanto na doutrina quanto no judiciário, da norma constante no art. 32, 1º da Constituição Federal: 1º - Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. Portanto, mesmo que o dispositivo faça menção estritamente às competências legislativas, as interpretações teleológica e sistemática nos levam a concluir, pois, que, nessa mesma norma, incluem-se também as competências materiais. Logo, quando se fala nas atribuições administrativas dos estados e municípios, leia-se, também, distrito federal. Quadro 1 - Distribuição Constitucional de Competências Materiais Atividade UNIÃO Atividade Administrativa

30 30 Política Serviço Público Intervenção e Fomento Polícia Administrativa Art. 21, incisos: I - manter relações Art. 21, incisos: VII - emitir moeda; Art. 21, incisos: IX - elaborar e executar com Estados X - manter o serviço postal e o planos nacionais e estrangeiros e correio aéreo nacional; regionais de ordenação participar de XI - explorar, diretamente ou do território e de organizações internacionais; mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de desenvolvimento econômico e social; II - declarar a telecomunicações, nos termos XXIII - explorar os guerra e celebrar a da lei, que disporá sobre a serviços e instalações paz; organização dos serviços, a nucleares de qualquer III - assegurar a criação de um órgão regulador e natureza e exercer defesa nacional; V - decretar o estado outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o de sítio, o estado mediante autorização, concessão enriquecimento e de defesa e a ou permissão: reprocessamento, a intervenção federal; XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios; XVII - conceder anistia; XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; Art. 184, Política fundiáris; Art. 214, Plano Nacional Educação. de a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional; XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meiavida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; Art. 174, 1º, desenvolvimento econômico; Art. 177, Monopólio de atividades com petróleo. MUNICÍPIOS Art. 21, incisos: IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente; VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada; XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação; XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.

31 31 Art. 30, incisos: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. ESTADOS Art. 25, 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição; 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação; 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Art. 18, 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei Gênero Cultura e Educação Meio Ambiente Saúde Intervenção e foment Habitação COMPETÊNCIAS COMUNS Disposição Constitucional Art. 23, incisos: IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Art. 23, incisos: III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; Art. 23, inciso: II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; Art. 23, incisos: VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; Art. 23, inciso: IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; Fonte: elaboração própria, a partir das tabelas expostas por Juraci Mourão Lopes Filho, em sua obra Competências Federativas: na Constituição e nos Precedentes do STF. Salvador: JusPodvium, Diante deste cenário, pode-se concluir, pois, que o constituinte originário buscou, efetivamente, atribuir as competências materiais aos entes federativos mais aptos a torná-las realidade. Desse modo, estabeleceu à União matérias de relevante interesse nacional, ações nas quais a estabilidade da ordem constitucional e a soberania democrática proclamam a atividade do governo federal.

32 32 Aos municípios, entes federativos que estão mais próximos dos cidadãos e, com efeito, mais aptos a conhecer as demandas aclamadas pela sociedade, a Constituição conferiu atribuições singulares. A essas unidades atribui-se a responsabilidade pelos serviços de interesse local. Nesse contexto, o rol de competências materiais elencadas aos municípios é meramente exemplificativo, haja vista a opção do legislador constituinte em utilizar um conceito jurídico aberto e, em tese, necessário: serviços públicos de interesse local. Isso porque, as demandas são muitas e imprevisíveis em razão de ser o ambiente em que os cidadãos efetivamente vivem e sentem suas necessidades mais prementes, pelo que uma enumeração certamente seria insuficiente (FILHO, 2012, p. 104). Assim, a distribuição de competências administrativas atende aos parâmetros proclamados pelo princípio da subsidiariedade, elemento fundamental em uma federação, estudado a alhures. Destarte, à União, por sua vez, o constituinte optou por um rol exaustivo, tendo em vista as atividades que lhes foram atribuídas. Logo, essa enumeração de atribuições só pode ser ampliada através de Emenda Constitucional. No âmbito estadual, a Carta Magna reservou além das atribuições concernentes aos serviços de gás canalizado, instituição de região metropolitana e a criação e modificação de municípios integrantes de seu território, a competência remanescente (ou reservada). Logo, a esses entes federativos, competem todas as tarefas que não são incumbidas a União e aos municípios. Deste modo, o legislador ainda dispôs sobre a competência comum, elencando matérias atribuídas solidariamente a todos os entes federados. Nesse rol, estão, por exemplo, os cuidados com a saúde e assistência pública, o fomento à cultura, educação e ciência, a promoção de programas de moradias e a melhoria das condições do saneamento básico. Tratam-se, portanto, de atividades sociais extremamente relevantes, razão pela qual a junção de esforços se torna fundamental para a sua máxima realização. Referidas competências materiais apresentam-se, portanto, distribuídas em estreita sintonia com as diretrizes federativas. Assim, faz-se oportuno a análise da partilha de competências legislativas.

33 A distribuições de competências legislativas e sua relação com as competências materiais Através da enumeração de competências legislativas a Constituição Federal partilha entre os entes federativos a tarefa de legiferar sobre diferentes assuntos. Assim, reparte-se o encargo da criação normativa entre as unidades componentes da federação. Seguindo, destarte, a metodologia esquemática, o quadro a seguir expõe a repartição constitucional de competências legislativas. Apropriando-se da ideia genuína de Filho (2012, p. 189), as competências privativas da União e as competências concorrentes foram separadas a partir do objetivo legiferante, o qual compõe o gênero, e a respectiva discriminação constitucional, que integra a espécie. No que tange às competências concorrentes, deve-se destacar, pois, que, a União limita-se ao estabelecimento das normas gerais, e os estados-membros, à edição de normas específicas. Prevalecendo a inércia legiferante da União e, por derradeiro, inexistindo normas gerais, poderão os estados estabelecê-las, exercendo, assim, a capacidade legislativa plena 14. Quadro 2 - Distribuição Constitucional de Competências Legislativas Gênero Ramos do Direito Matérias Jurídicas integrantes de parte de um ramo do direito UNIÃO Espécie Art. 22, incisos: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; XXIII - seguridades social. Art. 22, incisos: II - desapropriação; III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; XI - trânsito e transporte; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização; XIV - populações indígenas; XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; XXV - registros públicos; XXVII normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III; Art. 48, incisos: V - limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União; VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas 14 Art. 24: 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

34 34 as respectivas Assembléias Legislativas; VII - transferência temporária da sede do Governo Federal; VIII - concessão de anistia; X criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; XII - telecomunicações e radiodifusão; XIII - matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações; XV - fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os arts. 39, 4º; 150, II; 153, III; e 153, 2º, I. Atividades Materiais Planos, políticas e sistemas nacionais Art. 22, incisos: V - serviço postal; VIII - comércio exterior e interestadual; X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes; XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; XXIX - propaganda comercial. Art. 48, incisos: III - fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas; IX - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal; XI criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal. Art. 22, incisos: VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais; VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; IX - diretrizes da política nacional de transportes; XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; XX - sistemas de consórcios e sorteios; XXIV - diretrizes e bases da educação nacional. Art. 48, incisos: IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. ESTADOS Art. 25, 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. MUNICÍPIOS Art. 30, incisos: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS-MEMBROS E DISTRITO FEDERAL Art. 24, incisos: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; Ramos do II - orçamento; Direito IX - educação, cultura, ensino e desporto; XV - proteção à infância e à juventude; Matérias Jurídicas integrantes de parte de um ramo do direito Art. 24, incisos: IV - custas dos serviços forenses; VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

35 35 XI - procedimentos em matéria processual; XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. Atividades Materiais Art. 24, incisos: III - juntas comerciais; V - produção e consumo; X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XIII - assistência jurídica e Defensoria pública; Fonte: elaboração própria, a partir das tabelas expostas por Juraci Mourão Lopes Filho, em sua obra Competências Federativas: na Constituição e nos Precedentes do STF. Salvador: JusPodvium, Observa-se, desde logo, que a distribuição de competências legislativas segue a mesma linha da partilha de competências materiais. Assim, pretendeu o legislador constituinte garantir aos detentores dos encargos administrativos a responsabilidade de legislar sobre o assunto e, com efeito, adaptar as diretrizes normativas às suas peculiaridades, de modo a garantir a autonomia governamental. É entendimento uniforme hodiernamente na melhor doutrina do constitucionalismo contemporâneo, a par dos progressos hermenêuticos e objetivando a máxima concretização dos preceitos constitucionais, que a conferência de competência material inclui, implicitamente, a respectiva competência legislativa. Nessa ótima, mesmo que não haja correspondência clara entre a distribuição de competências materiais e legislativas, a Teoria dos Poderes Implícitos proclama que ao ente federativo ao qual foi partilhada determinada atribuição administrativa, deve-se assegurar a autonomia legiferante, porquanto constitui pressuposto fundamental para a autonomia governamental e, portanto, para a corporificação dos pilares que sedimentam o federalismo. Sendo assim, a distribuição constitucional de competências legislativas também foi estruturada em sintonia com as premissas federativas. Diante desse contexto, faz-se oportuna a análise da partilha de competências tributárias A partilha do poder de tributar no federalismo brasileiro A Constituição Federal traz, em seu conteúdo morfológico, a partilha de competências para a instituição de tributos, de modo a vincular a criação de impostos, taxas e contribuições aos entes federados determinados. Assim, expõe-se, desde logo, o cenário brasileiro:

36 36 Quadro 3 - Distribuição Constitucional de Competências Tributárias UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS Art Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. 2º As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico de que trata o caput deste artigo: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 33, de 2001) I - não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 33, de 2001) II - incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de ) Art Compete à União instituir impostos sobre: I - importação de produtos estrangeiros; II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III - renda e proventos de qualquer natureza; IV - produtos industrializados; V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; VI - propriedade territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar. Art A União poderá instituir: I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição; II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação. Art A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) b) a receita ou o faturamento; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) c) o lucro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) II - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e Art. 149, 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, ) Art Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) III - propriedade de veículos automotores. (Redaçã o dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) Art. 149, 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, ) Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 39, de 2002) Art Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar. (Redaç ão dada pela Emenda

37 37 pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) III - sobre a receita de concursos de prognósticos. IV - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de ) Constitucional nº 3, de 1993) Art. 212, 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salárioeducação, recolhida pelas empresas na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) Art A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego e o abono de que trata o 3º deste artigo. Fonte: elaboração própria A instituição dos tributos corporifica a principal forma de arrecadação do Estado para a realização de suas responsabilidades. Ocorre, entretanto, que a atribuição de competência tributária a determinado ente federativo não significa que este ficará com a totalidade do produto da arrecadação tributária. Logo, para que se possa averiguar se o quadro atual é suficiente para garantir autonomia orçamentária à todas as entidades federativas e, dessa forma, manter-se fiel às premissas pilares da forma federativa de Estado, torna-se forçoso a análise do federalismo fiscal em vigor e do montante orçamentário efetivamente disponível à União, aos estados-membros e municípios.

38 38 3 ENTRE AS FUNÇÕES DA POLÍTICA FISCAL, UMA ANÁLISE DO FEDERALISMO FISCAL DIANTE DO PACTO FEDERATIVO CONSTITUCIONAL O constante crescimento das despesas públicas constituiu um dos fatores mais marcantes da economia no séc. XX e, com ainda mais intensidade, demarca o início do séc. XXI. Esse cenário é encontrado não apenas em economias com ideologias precipuamente socialistas, nas quais o Estado é o grande agente econômico, mas também, e, sobretudo, em nações essencialmente capitalistas, defensoras dos pilares da livre iniciativa e da economia de mercado. No Brasil o crescimento das despesas públicas pode ser constatado em uma simples consulta ao Portal da Transparência, fonte de dados utilizada para a elaboração do Gráfico 1: ,43 Gráfico 1 - Gastos Direitos do Governo Federal no período Ano Despesas do governo federal , , , , , , , , , Fonte: elaboração própria, a partir dos dados disponibilizados pelo Portal da Transparência do Governo Federal. Link: < Acesso em: 29 out Essa evolução constante das despesas públicas pode ser entendida a partir do conhecimento das atribuições do Estado no atual quadro constitucional. Assim, a ação governamental através da política fiscal de arrecadação e gastos de verba pública atende a três funções elementares: (i) função alocativa; (ii) função distributiva; e (iii) função estabilizadora. Cumpre ao poder publico, através da política fiscal, garantir estabilidade no mercado financeiro e segurança para a população no consumo de bens e serviços. Desse modo, o aumento ou redução de alíquotas de tributos, além da variação dos gastos públicos em consumos e investimentos são alguns dos instrumentos de que se vale o Estado para evitar crises econômicas. Com efeito, a tarefa estabilizadora busca, em sua doutrina fundamental, o equilíbrio da balança comercial, o crescimento no mínimo razoável da economia e a

39 39 estabilidade nos pagamentos para a garantia de um elevado nível de empregabilidade (GIACOMONI, 2009, p. 23). Ademais, a distribuição de renda a fim de concretizar ao máximo o postulado da igualdade material representa uma das funções precípuas do Estado através da política fiscal. Nesse contexto, o orçamento público constitui instrumento capital para a viabilização de políticas públicas de redistribuição de renda e de otimização da justiça social. A função alocativa, sob este cenário, representa a principal fonte de despesas do governo hodiernamente. Isso porque, a crescente demanda por maior bem-estar social, a aclamação por serviços públicos eficazes e, principalmente, a necessária execução dos direitos assegurados aos cidadãos na Carta Magna são gastos que se fundamentam nessa função (GIAMBIAGI e ALÉM, 2011, p. 12). Desse modo, a execução das competências materiais distribuídas na Carta Magna, precipuamente aquelas pertinentes à realização dos direitos fundamentais sociais, reclamam um aporte financeiro do ente federativo responsável pela atribuição constitucional. Nesse contexto, portanto, a função alocativa do Estado em sua atividade fiscal constitui uma das razões mais expressivas de gastos públicos. É em virtude desse contexto, portanto, que o presente capítulo será inaugurado com a análise do custo dos direitos, eis que essencial à demonstração da relevância do papel desempenhado pelo Estado Fisco na necessária efetividade dos direitos sociais. Em seguida, será desmembrado o federalismo fiscal em vigor no Brasil. 3.1 Custo dos direitos: existe direito sem custo? Sob a ótima constitucional, na busca de uma concepção plenamente satisfatória, podese concluir, com amparo na majoritária doutrina, que a alocação de verbas públicas é medida necessária à realização de todos os direitos, sejam eles relativos a prestações positivas, sejam referentes a liberdades individuais ou direitos políticos 15. Ao contrário do que já se pensou, não apenas os direitos a prestações positivas, mas mesmo os direitos a prestações negativas envolvem custos (KELBERT, 2011, p. 66). Scaff (2013, s/p) sintetiza este ponto com excelência: 15 O pioneirismo deste raciocínio é atribuído a Cass Sunstein e Stephen Holmes, os quais expraiam essa máxima à todas as províncias através da clássica obra The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxes. Segundo os autores, taking rights seriously means taking scarcity seriously (1999, p. 94), isto é, levar os direitos a sério é levar a escassez a sério.

40 40 Não existem direitos sem custos para sua efetivação. Não se trata aqui apenas dos direitos sociais, mas de todo e qualquer direito, fundamental ou não. Pode-se imaginar que alguns direitos de liberdade, tais como o de ir e vir, o de liberdade de expressão ou de liberdade religiosa seriam direitos sem custos, mas um segundo olhar indicará ser falsa esta suposição, pois pelo menos é necessária a manutenção de um aparato institucional para sua defesa e manutenção. Mesmo o pregador religioso que sobe em um caixote e discursa no meio de uma praça pública requer um mínimo de custos para o Poder Público, ao necessitar de recursos para protegê-lo e para a habitabilidade (limpeza e manutenção mínimas) daquele logradouro. Com clareza, podemos visualizar a impossibilidade de concretização dos diretos sociais à moradia, à saúde e à educação, por exemplo, sem o necessário financiamento e consumo de verba pública. Isso porque, conforme já demonstrado neste estudo, o Estado é o principal destinatário das normas definidoras de direitos fundamentais sociais, razão pela qual deve implementar esses direitos através de políticas públicas, as quais, por conseguinte, exigem disponibilidade orçamentária. Segundo o magistério de Kelbert (2011, p. 66), esses custos públicos são provenientes de arrecadação conduzida pelo Estado Fisco, o que corre por meio de tributos. Assim, é a arrecadação de verbas pelos estatais que torna viável a concretização dos direitos fundamentais. No mesmo caminho encontra-se a lição de Sabbag (2012, p. 39), para quem a cobrança dos tributos se mostra como a principal fonte de receitas públicas, voltadas ao atingimento dos objetivos fundamentais, insertos no art. 3º da Constituição Federal. Assim, pode-se concluir, pois, que todos os direitos têm por suporte meios financeiros públicos ou, noutras palavras, atento à natureza fiscal do estado contemporâneo, todos os direitos têm por suporte fundamentalmente a figura dos impostos (NABAIS, 2007, p. 176), taxas, contribuições, e demais tributos e formas de arrecadação do Estado. A carreação de recursos financeiros para o preenchimento do cofre público, donde brotam os elementos econômicos necessários a materialização dos direitos fundamentais sociais, portanto, é realizada através da arrecadação tributária, função principal do Estado Fisco. Diante desse cenário, torna-se relevante o estudo do federalismo fiscal, instrumento condutor de verbas públicos para a realização de direitos no quadro constitucional brasileiro.

41 Federalismo Fiscal: a raiz estruturante da autonomia dos entes federativos Assim como o tecelão e o construtor de imóveis, ou qualquer outro tipo de artífice, precisam dispor do material apropriado para a realização do trabalho, e quanto mais bem preparado esse material for, mais nobre será o resultado de sua arte, assim também os governantes precisam de recursos suficientes para a execução plena da arte das artes, qual seja, a arte de governar os cidadãos, proporcionando dignidade à sua existência. Por essa razão, o pacto federativo estabelecido pela Constituição Federal de 1988 anuncia o estabelecimento de uma autonomia tributária aos entes federados, a fim de impulsionar o crescimento socioeconômico do Brasil. Com efeito, o federalismo fiscal, em sua raiz fundante e elementos estruturantes, proclama um sistema de descentralização de competências tributárias e do produto da arrecadação tributária aptos a propiciar aos entes federados a arrecadação para o cumprimento de seus compromissos político-sociais e demais atributos delineados constitucionalmente, isto é, garantir-lhes a autonomia necessária para o fiel cumprimento dos encargos constitucionais. Segundo Giroldo e Kempfer (2012, p. 9), o ponto central do federalismo fiscal referese à divisão de encargos entre os entes federados e a atribuição de tributos que possam custeálos. Para tanto, o legislador deve ser guiado por critérios de eficiência e operacionalidade em sua escolha. Dessa forma, constata-se, pois, que o federalismo fiscal consiste em compatibilizar a distribuição de competências tributárias e do produto da arrecadação tributária em perfeita simetria com os encargos e atribuições dos entes federados. Assim, o federalismo fiscal busca na simbiose entre os encargos dos entes federados e sua arrecadação a essência da autonomia destes entes, formando, neste ínterim, o núcleo estabilizador do pacto federativo constitucional. Segundo a doutrina de Giambiagi e Além (2011, p. 314), a descentralização fiscal, que consiste no complexo normativo estruturante da descentralização de competências tributárias e do produto da arrecadação tributária, possui três fundamentos teóricos: (i) econômicos; (ii) culturais, políticos e institucionais; (iii) geográficos. No que tange aos fatores econômicos, a otimização da gestão orçamentária e a alocação eficiente de recursos públicos corporifica uma das principais finalidades da descentralização fiscal. Na doutrina dos autores supracitados (2011, p. 314):

42 42 Os defensores da descentralização dos gastos alegam que, se os bens e serviços públicos locais são fornecidos pelas esferas de governo que se encontram mais próximas dos beneficiários, a alocação dos recursos públicos tende a ser mais eficiente. Em outras palavras, as esferas de governo subnacionais estariam mais perto dos eleitores, dos consumidores e dos contribuintes e, dessa forma, mais capacitadas para perceber as preferências locais no que diz respeito aos serviços públicos e aos impostos. (...) No que diz respeito ao financiamento dos bens e serviços públicos oferecidos pelas esferas subnacionais, é desejável que os recursos se relacionem o máximo possível com os beneficiários. Desse modo, as razões econômicas da descentralização fiscal estão umbilicalmente relacionadas com a subsidiariedade, princípio básico e estruturante do pacto federativo. Isso porque pretende que as atribuições administrativas estejam mais próximas da população. Para tanto, os entes subnacionais devem ser responsabilizados por um elenco mais significativo de competências materiais e, com efeito, serem detentores de autonomia tributária e orçamentária suficiente para a execução desses encargos. Portanto, sob o fundamento econômico, a descentralização fiscal é instrumento fundamental para a autonomia dos entes federativos, um dos pilares da aliança federativo. Ademais, naquilo que pertine especificamente as transferências intergovernamentais, dois objetivos econômicos são destacados na melhor doutrina do constitucionalismo contemporâneo, quais sejam, a redução da brecha vertical e do desequilíbrio horizontal. A concentração demasiada de competências tributárias sob o controle da União faz com que o governo central possua um potencial arrecadatório extremamente superior quando se compara com as entidades subnacionais, as quais, por derradeiro, acabam arrecadando um montante de receita orçamentária insuficiente para a realização de seus compromissos constitucionais. Assim, esse descompasso entre a arrecadação efetiva e os gastos públicos, consectário lógico do centralismo fiscal e que, portanto, deve ser amenizado o máximo possível através de transferências intergovernamentais, denomina-se brecha vertical. O desequilíbrio horizontal, a seu turno, consiste na disparidade da qualidade dos serviços públicos prestados e dos diferentes níveis de eficiência de gasto público entre as diferentes regiões do país. Essa heterogeneidade na provisão de serviços públicos espelha as diferentes capacidades arrecadatórias e organizacionais entre as unidades federativas. Com efeito, as transferências intergovernamentais tem por finalidade a supressão dessa desarmonia, com vistas ao equilíbrio entre as unidades subnacionais, de modo a sedimentar o pacto federativo constitucional e melhorar a qualidade de vida de todos os cidadãos.

43 43 Quanta as razões culturais, políticas e institucionais, por sua vez, a descentralização fiscal constitui importante instrumento de controle social e de fomento à democracia, porquanto a desconcentração do poder e a garantia de autonomia às entidades federativas fomenta a participação política da sociedade. Ademais, a descentralização fiscal representa importante instrumento de eficiência da gestão orçamentária em um país com extenso território geográfico, na medida em que os governos subnacionais sejam encarregados de uma demanda maior de atribuições administrativas, haja vista estarem mais pertos das aclamações sociais e mais aptos a atendêlas, do que para um governo central localizado a milhares de quilômetros de distância. Sendo assim, o fator geográfico também fundamenta racionalmente a descentralização fiscal. Sob este plano de fundo, cumpre estudarmos o federalismo fiscal em vigor no Brasil, a fim de analisarmos se ele está estruturado em harmonia com as tarefas partilhadas pela Constituição Federal. 3.3 Explorando o complexo normativo que corporifica o (anti)federalismo fiscal em vigor no Brasil Com efeito, a Carta Política brasileira institui competências tributárias, nos artigos 153 a 156, já estudados, outorgando à União, Estados, Municípios e Distrito Federal amplo poder legislativo para, por meio de legislação infraconstitucional, disciplinar a matéria e a legislação tributária. Além disso, buscando harmonizar os encargos constitucionais atribuídos às unidades federativas com a respectiva capacidade financeira e orçamentária, criaram-se, ainda, as transferências intergovernamentais. Essa sistemática pretende equacionar a partilha dos recursos públicos e conferir autonomia orçamentária aos entes subnacionais diante do pacto federativo. Neste quadro, as transferências intergovernamentais classificam-se em dois grandes grupos, quais sejam: (i) transferências constitucionais e legais, as quais estão previstas na Constituição Federal e em leis específicas, e consistem no repasse de receitas de acordo com a determinação legal; (ii) transferências voluntárias, que representam o repasse desses recursos em decorrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, e, portanto, não de determinação legal.

44 44 Sob este plano de fundo, convém destacar que a CF/88 disciplina um sistema de repartição de receitas entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Conforme disciplinam os artigos 157 a , a União entregará aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, parte da arrecadação de tributos de sua competência, a saber: Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto Territorial Rural (ITR), Imposto Sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), e Contribuições sobre o Domínio Econômico (CIDE), através de repasses a automáticos ou através do Fundo de Participação dos Estados e Fundo de Participação dos Municípios. Há também a previsão de partição dos Municípios nas receitas dos Estados provenientes do Imposto Sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Além do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios, a Constituição Federal prevê, ainda, o Fundo para Programas de Financiamento ao setor Produtivo das regiões Norte (Sudam), Nordeste (Sudene) e Centro-Oeste (Sudeco). Este cenário contempla, portanto, as normas estruturantes do federalismo fiscal brasileiro. Contudo, para que possamos analisar o grau de autonomia das entidades federativas e averiguar a intensidade democrática das normas estruturantes do pacto federativo em vigor, torna-se forçoso a análise do atual cenário econômico e social do Brasil. 16 Art Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II - vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I. Art Pertencem aos Municípios: I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese da opção a que se refere o art. 153, 4º, III; III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios; IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios; II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal. Art A União entregará: I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios; c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer; d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados. III - do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico prevista no art. 177, 4º, 29% (vinte e nove por cento) para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei, observada a destinação a que se refere o inciso II, c, do referido parágrafo.

45 45 4. CIFRANDO UM PARALELO ENTRE A REALIDADE ECONÔMICA E A REALIDADE SOCIAL, O DESENHO DO BRASIL NO CENÁRIO ATUAL A análise das normas estruturantes da forma de Estado adotado pelo constituinte originário, bem como o estudo das funções do poder público através da política fiscal, com destaque para a função alocativa, revelaram a importância da autonomia orçamentária dos entes federativos, eis que fundamental para a execução dos direitos sociais fundamentais e para a realização dos fins constitucionais. Nesse contexto, torna-se oportuno analisar as realidades econômica e social do país, a fim de estabelecer um paralelo entre esses polos e averiguar, com efeito, a (i)efetividade das atuais normas que enraízam o federalismo fiscal. 4.1 Realidade econômica e financeira: o espelho da fortaleza arrecadatória e do potencial financeiro estatal Em busca do atual contexto econômico que permeia a realidade do país, faremos uma análise de três fatores que elucidam com fidedignidade esse cenário, quais sejam: a variação da arrecadação fiscal, o crescimento econômico evidenciado a partir da análise do Produto Interno Bruto e a carga tributária. Através do estudo da evolução da arrecadação federal nos últimos quatro anos poderemos compreender a capacidade arrecadatória do Estado através da tributação, o que constitui um dos principais indícios do potencial orçamentário do poder público. No que tange ao crescimento econômico, convém analisarmos, com prudência e rigor técnico, os dados relativos ao Produto Interno Bruto-PIB brasileiro, o qual é calculado e divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, desde o ano de Destarte, o PIB representa uma medida do valor dos bens e serviços que o país produz num respectivo período, a partir da análise dos números referentes aos setores da agropecuária, da indústria e de serviços. Com efeito, um dos fatores de maior influência na variação do PIB é o consumo da população. Dito de outro modo, quanto maior o consumo, maior o crescimento do PIB, e vice-versa. Ademais, entram na conta do Produto Interno Bruto, portanto: bens e produtos finais, serviços, investimentos e gastos do governo. Assim, o crescimento do PIB

46 46 espelha o avanço positivo da economia de um país, razão pela qual sua análise é elementar na busca do cenário econômico brasileiro. A carga tributária de um país representa a parcela de recursos que o Estado retira compulsoriamente dos indivíduos e empresas, como forma principal de financiar o conjunto das atividades do governo. O conceito econômico de carga tributária é o quociente entre a receita tributária federal, estadual e municipal e o valor do Produto Interno Bruto do país, em determinado exercício fiscal. Dito de outro modo, é a relação entre a receita tributária arrecadada e o PIB de um respectivo exercício. Dessa forma, condensa os dois dados acima citados e, com efeito, conclui a análise da realidade econômica nacional. No que tange à realidade financeira, o estudo abordará um levantamento da situação atual dos estados-membros da federação. Os dados que compõe essa análise foram coletados a partir da análise do Balanço Geral relativos ao ano de 2013, elaborado em conformidade com a lei 4.320/64. A exploração desse documento revelou o grau de autonomia orçamentária dessas entidades subnacionais, razão pela qual corporificam a análise da realidade financeira do Brasil no presente trabalho Arrecadação fiscal e crescimento econômico Primeiramente, analisar-se-á o contexto brasileiro no que tange ao crescimento arrecadatório, fato público e notório hodiernamente. Desse modo, o Gráfico 2, estruturado a partir dos dados disponibilizados pela Receita Federal do Brasil e constantes na tabela exposta, demonstra a evolução da arrecadação federal nos últimos quatro anos: Gráfico 2 - Evolução da arrecadação federal no período Ano Arrecadação Total , , , , Fonte: elaboração própria, a partir dos dados disponibilizados pela Receita Federal do Brasil. < da Arrecadação 2011> Acesso em: 30 out

47 47 Com efeito, verifica-se o constante crescimento da arrecadação federal nos últimos quatro anos, saltando dos 82,6 bilhões de reais em 2010, para pouco mais de 1,1 trilhões de reais em Isso demonstra, pois, que, no cenário mais recente, o Brasil aumentou a sua receita significativamente e, por conseguinte, seu potencial de investimento progrediu. No que tange a análise do Produto Interno Bruto, o qual evidencia, conforme a alhures relatado, o crescimento econômico de uma nação, o Gráfico 3, elaborado a partir dos dados disponibilizados pelo IBGE, demonstra a variação do PIB brasileiro desde o ano de 1990: Gráfico 3 - Variação do PIB 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 7,50 5,70 6,10 5,20 4,30 4,00 2,70 3,20 2,70 2,30 1,30 1,10 1,00 0, Fonte: elaboração própria, a partir dos dados disponibilizados pelo IBGE: < Acesso em: 25 out O gráfico ilustra uma variação constante do Produto Interno Bruto brasileiro, o qual, desde 1990, manteve o crescimento. Em alguns períodos, como em 2009, logo após o apogeu da última grande crise econômica mundial, esse crescimento foi menor. Entretanto, em nenhum dos períodos apresentados o crescimento deixou de ocorrer. Isto é, o saldo final é sempre positivo em relação ao ano anterior. Contudo, para que possamos aferir os reflexos positivos ou negativos desse contexto, faz-se mister averiguar a posição do Brasil no cenário econômico mundial. Seguindo nesse enredo, conforme estatística realizada pelo banco alemão WestLB, divulgada pelo Jornal O Globo 17, o Brasil representa a sexta maior economia do planeta. Entretanto, conforme os dados constantes no levantamento realizado pelo Economist Intelligence Unit (EIU), departamento responsável pelas pesquisas econômicas e fiscais da revista britânica 17 Disponível em: < Acesso em: 10 jun. 2012

48 48 Economist, e divulgados pela Revista Exame 18, a sexta posição pertence ao Reino Unido, ocupando o Brasil a sétima cadeira no alto escalão econômico mundial. Assim, as dez maiores economias mundiais seriam, respectivamente: Estados Unidos da América; China; Japão; Alemanha; França, Reino Unido; Brasil; Itália; Rússia; e Índia. Segue essa mesma classificação o resultado do levantamento executado pelo Fundo Monetário Internacional FMI, e divulgado pelo Portal Terra em Com efeito, em que pese a disparidade entre as pesquisas apresentadas, há uma unanimidade entre todos os institutos pesquisadores que salta aos olhos: o Brasil está entre as dez maiores economias do planeta, estabilizando sua cadeira no alto calão econômico mundial Carga Tributária Segundo estudo elaborado e divulgado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Brasil possui a segundo maior carga tributária da América Latina, perdendo apenas para a vizinha Argentina. Os dados referem-se ao ano de 2012, e são os mais atuais da entidade. Outrossim, os cálculos realizados pelo Tribunal de Contas da União revelam um aumento de 35,31% em 2011 para 35,41% em relação ao PIB em 2012: Gráfico 4 - Evolução da Carga Tributária (% do PIB) Fonte: BGU, IPEA (estados e municípios) e Entidades (Sistema S e Conselhos Federais de Profissão. Disponível no Tribunal de Contas da União < -%20Arrecada%C3%A7%C3%A3o%20da%20Receita.pdf> Acesso em: 28 out Disponível em: < Acesso em 18 dez Disponível em: < Acesso em 14 jun. 2014

49 49 Em 2013, a carga tributária manteve o crescimento, passando de 35,41% do PIB em 2012 para 35,83% do PIB, de acordo com previsão feita em estudo conjunto da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), e divulgada no Balanço Geral da União relativo ao ano de Na área federal, a carga subiu de 23,89% do PIB em 2012 para 24,04% do PIB em Na esfera estadual, a carga subiu de 9,43% do PIB em 2012 para 9,54% do PIB no ano passado. Na área municipal, a carga caiu de 2,26% do PIB em 2012 para 2,25% do PIB. Sublinha-se que se trata de estimativa, porquanto os valores reais da carga tributária referentes ao ano de 2013 serão divulgados pela Receita Federal do Brasil no final de Não obstante, segundo pesquisa realizada pelo Instituto Assaf 20, entre os anos de 2000 e 2013, a carga tributária brasileira, per capita, cresceu 284,3%, ao passo que o PIB, no mesmo período, cresceu 273,3%. Nesse contexto, cifrando um paralelo entre o crescimento econômico nacional, o qual coloca o Brasil entre as dez maiores economias do planeta, o progresso positivo da arrecadação fiscal nos últimos anos e a constante elevação da carga tributária em comparação com o Produto Interno Bruto, constata-se, pois, a amiúde elevação da capacidade orçamentária do Estado. Outrossim, o cenário descrito, precipuamente no Gráfico 4, também chama atenção pela significante representatividade da receita arrecadada pela União na composição da carga tributária total. Isso demonstra que o governo federal carrega a parcela mais representativa de toda a receita arrecadada com a tributação no Brasil. O Gráfico 5 demonstra essa realidade: 80,00% 60,00% 40,00% 20,00% Gráfico 5 - Participação dos entes federativos na arrecadação total 70,05% 69,05% 24,44% 25,16% 5,52% 5,79% ,00% União Estados Municípios Fonte: elaboração própria, a partir dos dados disponibilizados pela Receita Federal do Brasil: < Acesso em 10 ago Disponível em: < Acesso em: 20 out. 2014

50 50 Com efeito, cerca de 70% de toda a arrecadação tributária se concentra nos cofres públicos da União, ao passo que a arrecadação estadual representa 25%, e a municipal não alcança o patamar de 6%. Isso significa, pois, que, embora o Brasil tenha uma força arrecadatória expressiva, parte extremamente elevada se mantém sob o controle da União em detrimento de uma divisão equalizada entre os entes federativos. Essa realidade, à primeira vista, afronta a autonomia orçamentária das entidades políticas e, consequentemente, desestabiliza o pacto federativo constitucional. Entretanto, para averiguar efetivamente a autonomia das entidades subnacionais, torna-se forçoso analisar o orçamento anual desses entes e, a partir disso, compreender a realidade atual A (in)dependência orçamentária dos estados-membros A pesquisa desenvolvida e exposta nesse item tem por objetivo principal analisar o grau de (in)dependência dos estados em relação às transferências intergovernamentais. Assim, foi analisado o balanço geral de todos os estados relativos ao ano de 2013, os quais são elaborados a partir das exigências constantes na lei n.º 4.320/64, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Nessa linha, foi destacado o montante que as receitas decorrentes de transferências intergovernamentais representam na composição da receita orçamentária em cada estado brasileiro. Desse modo, pode-se analisar com números fidedignos o grau de autonomia orçamentária dos estados, um dos pilares do pacto federativo constitucional. Destarte, antes de apresentarmos os dados captados nessa pesquisa, convém esclarecer alguns conceitos referentes aos termos utilizados na investigação e apresentados em seguida, porquanto constitui pressuposto fundamental para a compreensão dos resultados alcançados. Os conceitos a seguir expostos foram extraídos da 4ª edição do Manual de Procedimentos referentes a Receitas Públicas, disponibilizado pela Secretaria do Tesouro Nacional 21. A Lei nº 4.320/64 regulamenta os ingressos de disponibilidades de todos os entes da federação, classificando-os em dois grupos: orçamentários e extra-orçamentários. Os ingressos orçamentários são aqueles pertencentes ao ente público, arrecadados 21 Disponível em: < Acesso em: 20 out. 2014

51 51 exclusivamente para aplicação em programas e ações governamentais. Esses ingressos são denominados Receita Orçamentária. Os ingressos extra orçamentários são aqueles pertencentes a terceiros, arrecadados pelo ente público exclusivamente para fazer face às exigências contratuais pactuadas para posterior devolução. Esses ingressos são denominados recursos de terceiros. Em razão disso, portanto, a pesquisa adotou como parâmetro a receita orçamentária total de cada estado brasileiro. Outrossim, o art. 11 da lei 4.320/64 classifica a receita orçamentária de acordo com o motivo de entrada da seguinte forma: Art A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentária. 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esquema: RECEITAS CORRENTES Receita Tributária Impostos. Taxas. Contribuições de Melhoria. Receita Patrimonial Receitas Imobiliárias. Receitas de Valores Mobiliários. Participações e Dividendos. Outras Receitas Patrimoniais. Receita Industrial Receita de Serviços Industriais. Outras Receitas Industriais. Transferências Correntes Receitas Diversas Multas. Cobrança da Divida Ativa. Outras Receitas Diversas. RECEITAS DE CAPITAL Operações de Crédito. Alienação de Bens Móveis e Imóveis. Amortização de Empréstimos Concedidos. Transferências de Capital. Outras Receitas de Capital.

52 52 Ademais, nos itens relativos às receitas decorrentes de Transferências Correntes e Transferências de Capital, os estados devem esclarecer o montante recebido a título de transferências intergovernamentais. As Transferências Intergovernamentais compreendem a entrega de recursos, correntes ou de capital, de um ente (chamado transferidor ) a outro (chamado beneficiário, ou recebedor ). Podem ser voluntárias, nesse caso destinadas à cooperação, auxílio ou assistência, ou decorrentes de determinação constitucional ou legal. Cite-se como exemplos decorrentes de transferências intergovernamentais: as referentes ao Fundo de Participação dos Estados; Transferências da Lei Complementar nº 87/96 (Lei Kandir), Transferências do FNDE como: Apoio à Alimentação Escolar para Educação Básica, Apoio ao Transporte Escolar para Educação Básica, Programa Brasil Alfabetizado, Programa Dinheiro Direto na Escola; transferências do FUNDEB e destinadas à educação; transferências relativas ao Sistema Único de Saúde (SUS); além de transferências voluntárias. Com efeito, averiguamos a receita orçamentária total de cada estado da federação no ano de 2013 a partir do balanço geral e destacamos, pois, as receitas decorrentes de transferências intergovernamentais.

53 53 Quadro 4 - Análise da receita orçamentária dos estados-membros Estado Rio Grande do Sul Santa Catarina Paraná Acre Amazonas Rondonia Tocantins Amapá Pará Roraima* Mato Grosso Mato Grosso do Sul Goiás Distrito Federal São Paulo Rio de Janeiro Espírito Santo Minas Gerais Bahia Sergipe Receita Corrente Total , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,30 Total de Receita Corrente derivada de trasnferências intergovernamentais , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,17 Receita de Capital Total , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,13 Total de Receita de Capital derivada de transferências intergovernamentais RECEITA TOTAL (com a inclusão de todas as receitas orçamentárias e descontadas todas as deduções) TOTAL DE RECEITA DERIVADA DE TRANSFERÊNCIAS INTERGOBERNAMENTAIS , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,17

54 54 Alagoas Pernambuco Piaui Rio Grande do Norte Ceará Maranhã Paraíba TOTAL , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,18 Estados da região sul Estados da região norte Estados da região centro-oeste Estados da região sudeste Estados da região nordeste * Os dados do estado de Roraima referem-se ao ano de 2012, porquanto os dados relativos a 2013 não estava disponíveis no portal da transparência do respectivo estado até 22/10/2014 Fonte: Elaboração própria, a partir da consulta ao balanço geral de cada estado brasileiro, os quais estão disponíveis no Portal da Transparência das respectivas unidades federativas. Gráfico 6 - A representatividade das transferências intergovernamentais na receita orçamentária dos estados-membros 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 93% 90% 86% 81% 82% 82% 82% 76% 72% 72% 71% 70% 65% 61% 64% 67% 68% 69% 60% 56% 56% 58% 56% 59% 52% 49% 51% 48% 50% 44% 44% 44% 40% 36% 42% 41% 50% 39% 35% 19% 18% 24% 28% 29% 30% 33% 32% 31% 22% 18% 18% 14% 7% 10% Representatividade das transferências intergovernamentais na receita Representatividade dos demais componentes na receita Fonte: Elaboração própria, a partir da consulta ao balanço geral de cada estado brasileiro, os quais estão disponíveis no Portal da Transparência das respectivas unidades

55 55 O Gráfico a seguir ilustra os estados brasileiros em uma ordem decrescente de dependência orçamentária e destaca, ainda, a localização nas diversas regiões do país. Assim, na primeira linha, de cima para baixo, está o estado em que as transferências intergovernamentais têm a maior representatividade na receita orçamentária total, e assim sucessivamente: Amapá Acre Roraima* Tocantins Sergipe Paraíba Maranhã Piaui Alagoas Rio Grande do Norte Pará Rondonia Bahia Pernambuco Ceará Espírito Santo Goiás Amazonas Paraná Mato Grosso Rio Grande do Sul Mato Grosso do Sul Santa Catarina Minas Gerais Distrito Federal Rio de Janeiro São Paulo Gráfico 7 - Ranking Nacional dos Estados-membros - Autonomia Orçamentária 44% 42% 41% 40% 36% 33% 32% 31% 30% 29% 28% 24% 22% 19% 18% 18% 18% 14% 10% 7% 56% 56% 52% 50% 49% 65% 61% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Fonte: Elaboração própria, a partir da consulta ao balanço geral de cada estado brasileiro, os quais estão disponíveis no Portal da Transparência das respectivas unidades federativas. Diante da pesquisa realizada e do cenário exposto, algumas conclusões tornam-se claras e, com efeito, merecem destaque: (i) as regiões que possuem mais estados dependentes de transferências intergovernamentais na composição da receita orçamentária são norte e nordeste; (ii) os três estados mais dependentes estão localizados na região norte, quais sejam, respectivamente: Amapá, Acre e Roraima; (iii) os quinze estados mais dependentes estão localizados na região norte e nordeste. Destes, seis são da região norte e sete da região nordeste. Isso significa, pois, que, à exceção do estado do Amazonas, todos os outros estados localizados

56 56 nessas duas regiões figuram no todo dos estados mais dependentes das transferências intergovernamentais; (iv) dos quatro estados que compõem a região sudeste, três deles estão entre os quatro estados mais independentes das transferências intergovernamentais; (v) São Paulo é o estado mais independente de transferências intergovernamentais na composição de sua receita orçamentária; (vi) as regiões sul e centro-oeste possuem semelhante dependência orçamentária das transferências intergovernamentais; (vii) a unidade federativa mais independente fora da região sudeste é distrito federal. Em seguida, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul; (viii) a grande maioria dos estados brasileiros possui acentuada dependência de recursos oriundos de transferências intergovernamentais na composição de sua receita. Sendo assim, considerando: (i) que o Brasil está entre as dez maiores economias do planeta; (ii) que o Brasil possui uma elevada carga tributária, a qual é representada, quase em sua totalidade, pela arrecadação tributária federal; (iii) que a grande maioria dos estados brasileiros possui significativa dependência de recursos oriundos de transferências intergovernamentais na composição de sua receita; pode-se concluir, pois, que o Brasil possui significativa arrecadação fiscal, tendo, com efeito, acentuado poder orçamentário. Contudo, as receitas concentram-se demasiadamente nos cofres públicos federais, ferindo, à primeira vista, a autonomia orçamentária dos entes federados. Apresentada a realidade econômica do país, faz-se mister expormos a realidade social. Assim, poderemos visualizar se esse cenário que corporifica o federalismo fiscal em vigor é efetivo na concretização dos direitos sociais ou, de outra banda, se entrava o progresso social do país. 4.2 Realidade Social: o reflexo da (in)efetividade da atuação estatal na concretização dos direitos fundamentais sociais Utilizar-se-á, principalmente, os dados constantes nos indicadores sociais divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE referente ao ano de 2013, os quais possibilitam um conhecimento amplo e fidedigno da realidade social do país. O estudo aborda a análise dos dados relativos à concretização de três direitos fundamentais sociais, que são educação, trabalho e saúde, além do Índice de Desenvolvimento Humano-IDH. A importância da análise dos indicadores referentes à educação salta a planície e ganha os mais altos relevos de importância, porquanto representa um dos direitos fundamentais sociais mais importantes no cenário hodierno, na medida em que apresenta um visível impacto nas

57 57 condições gerais de vida da população, o que a torna cada vez mais imprescindível para a inserção social e, com efeito, para a promoção da igualdade material. O trabalho, positivado no art. 6º da Constituição Federal constitui elemento nuclear e estruturante da sociedade, tanto naquilo que pertine às relações sociais com naquilo que concerne as relações econômicas. Os indicadores sociais na área da saúde contribuem significativamente para a investigação das condições de vida da população brasileira. Isso porque refletem o estado físico e psíquico do ser humano, o qual é elementar para a sadia qualidade de vida. O Índice de Desenvolvimento Humano, a seu turno, condensa a análise desses três indicadores acima relatados e, portanto, conclui com propriedade a análise da realidade social do Brasil Educação Pesquisa realizada pelo IBGE, referente a taxa de analfabetismo das pessoas com 15 anos ou mais de idade, revela um quadro paradoxal. Vejamos: Gráfico 8 - Taxa de analfabetismo das pessoas de 15 anos ou mais de idade, segundo as Grandes Regiões ( ) 25,00% 23,40% ,00% 17,40% 15,00% 10,00% 5,00% 10,40% 10,00% 7,20% 6,70% 4,80% 4,40% 9,60% 6,70% 11,90% 8,70% 0,00% Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL Fonte: elaboração própria, a partir dos dados divulgados pelo IBGE: < Acesso em: 20 out Nesse cenário, a região nordeste apresenta, atualmente, a maior taxa de analfabetismo, com 17,40% da população acima de 15 anos de idade. Em seguida, aparece a região norte, com 10%. As regiões com as menores taxas de analfabetismo na faixa etária pesquisada são,

58 58 respectivamente, sul (4,40%) e sudeste (4,80%). O centro-oeste, na posição intermediária, está no patamar de 6,70% Trabalho O Gráfico seguinte espelha o mercado de trabalho formal no Brasil separando os dados obtidos nas diferentes regiões: Gráfico 9 - Percentual de pessoas de 16 anos ou mais de idade ocupadas em trabalho formal, segundo as Grandes Regiões / ,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 44,60% 56,90% ,70% 38,60% 33,90% 26,70% 55,10% 66,90% 65,60% 49,60% 44,30% 60,80% 0,00% BRASIL Norte* Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Fonte: elaboração própria, a partir dos dados divulgados pelo IBGE: < Acesso em: 20 out *Exclusiva a população rural de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. Nesse quadro, verificamos, novamente, que as regiões sul e sudeste apresentam melhores índices no direito social pesquisado. Na espécie, exibem as taxas mais elevadas de pessoas com 16 anos ou mais de idade ocupadas em trabalho formal, acima, inclusive, da média nacional. As regiões norte e nordeste, por sua vez, revelam os piores índices, porquanto a porcentagem de empregos formais nessas regiões não alcança 40% da população Saúde Os gráficos seguintes ilustram as taxa de mortalidade na infância e de mortalidade infantil nas unidades federativas, bem assim entre as diferentes regiões do Brasil. Dessa forma, evidenciam a (in)efetividade do Estado na materialização do direito fundamental à saúde.

59 59 Gráfico 10 - Taxa de mortalidade na infância e taxa de mortalidade infantil, segundo Unidades da Federação Taxa de mortalidade na infância (menores de 5 anos por 1000 nscidos vivos) Taxa de mortalidade infantil (menores de 1 ano por 1000 nascidos vivos) 29,5 25,2 25,6 25,4 25, ,7 24,1 23,2 21,9 22,1 18,9 19,6 20,8 21,9 21,1 18,9 20,4 20,6 21,5 20,5 21,9 20, , ,6 18,5 18,3 16,2 17,2 18,2 19,6 18,6 18, ,2 16,7 15,4 15,9 14,1 14,313,9 13,9 12,9 13,3 13,8 11, ,2 11,3 12,2 5 0 Gráfico 11 - Taxa de mortalidade na infância e taxa de mortalidade infantil, segundo as Grandes Regiões ,1 19,1 15,5 13,4 13,5 11,6 18,6 18,6 15,9 16 Taxa de mortalidade na infância (menores de 5 anos por 1000 nscidos vivos) Taxa de mortalidade infantil (menores de 1 ano por 1000 nascidos vivos) 0 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste BRASIL Fonte de ambos gráficos: elaboração própria, a partir dos dados divulgados pelo IBGE: < Acesso em: 20 out. 2014