FRONTEIRAS NA REGULAÇÃO DE TARIFAS: TEORIA E PRÁTICA

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1 FRONTEIRAS NA REGULAÇÃO DE TARIFAS: TEORIA E PRÁTICA BRAZIL ENERGY FRONTIERS 2011 INSTITUTO ACENDE BRASIL JOSÉ MÁRIO MIRANDA ABDO AGOSTO DE Sumário Considerações Iniciais Contexto Regulação Econômica Evolução Metodológica no Brasil Evolução Regulatória Tendências e Considerações Finais 2 1

2 Considerações Iniciais Para onde caminha a regulação de tarifas de forma global? Foco: Regulação de tarifas no Brasil segmento de distribuição de energia elétrica. Contexto Inovações tecnológicas, busca por aprimorar a qualidade do serviço, requisitos sociais e políticos, efetividade dos sinais regulatórios, tarifas competitivas que estimulem investimentos. As características e a conjuntura do setor de distribuição no Brasil requerem que tipo de abordagem para determinação das tarifas? 3 Por aferição, a partir dos processos e atividades intrínsecos ao serviço? Por inferência, a partir de métodos matemáticos e estatísticos? Contexto Inovações Tecnológicas 4 Os sistemas de distribuição de energia baseados no conceito desmartgrid permitirão: controle de sistemas em tempo real; aumento da eficiência energética; gerenciamento do consumo de energia pelos consumidores; geração complementar distribuída em pequena escala (solar ou eólica); o armazenamento de energia; implantação de tarifas inteligentes; e redução das emissões dos gases de efeito estufa. 2

3 Contexto Qualidade de Serviço Envelhecimento dos ativos existentes reflexos na modicidade tarifária Controle das ações que visam assegurar a qualidade ou da qualidade obtida? Pseudo paradoxo Necessidade de ambos Determinação dos níveis de qualidade adequados Especificidades locais (Exemplo: no Brasil, com quase 3 mil conjuntos) Tendência a serem mais detalhadas as áreas e os tipos 5 Contexto Requisitos Sociais e Políticos Tarifa Social Universalização Redução das desigualdades regionais Áreas de concessão oriundas de formação histórica (em sua maioria coincidentes com os estados) Gestões diferenciadas das concessionárias 63 Concessionárias e 38 permissionárias Heterogeneidade das concessões 6 3

4 Regulação Econômica Mecanismos de Determinação da Tarifa Adequada Aspectos relevantes na escolha ou no aprimoramento de uma metodologia: Setor a ser regulado: tipo de serviço público; heterogeneidade entre as empresas e entre as concessões; necessidade diferenciada de investimentos para expansão visando à melhoria da qualidade e combate às perdas. Arcabouço legal e institucional: políticas públicas estabelecidas; legislação e arranjo institucional vigente; objetivos regulatórios e atores sociais envolvidos. Contexto político, econômico e social: atual contexto político e socioeconômico, perspectivas futuras e as heterogeneidades socioeconômicas. Variáveis: capazes de descrever com precisão o negócio regulado e suas características e mensurar toda a diversidade das concessões, incluindo os fatores socioeconômicos. Dados: qualidade das informações do setor regulado; padronização; validação e tamanho das séries históricas. 7 HISTÓRICO A abordagem clássica de custo de serviço potencializa os efeitos negativos da assimetria de informação: preços elevados e baixa qualidade do serviço. Surge o conceito de regulação baseada no desempenho (Performance Based Regulation PBR). Pioneiros: Regulação Econômica na América Latina e na Europa Chile, na América Latina (início da década de 80) Reino Unido, nos países desenvolvidos (final da década de 80) PBR utiliza o conceito de comparação com referências de eficiência ( benchmarking ) para fixação dos principais parâmetros das receitas das concessionárias. Duas abordagens:top-down ebottom-up. 8 4

5 Regulação Econômica na América Latina e na Europa Abordagem Top-Down Característica: Avaliação global dos recursos necessários. Utilizada no Reino Unido e em outros países desenvolvidos. Conjuntura: serviços de boa qualidade, universalizado, menor necessidade de investimento, mercado maduro e concessões pouco heterogêneas. Tendência: Reino Unido tem mudado a sua regulação, desagregando cada vez mais sua análise de custos operacionais e de investimentos, além de incentivos à eficiência energética e energia limpa. Abordagem Bottom-Up Característica: Avaliação dos processos específicos do serviço de distribuição. Utilizada na América Latina. Conjuntura: serviços com problemas de qualidade, perdas elevadas, não universalizado, mercado em expansão, necessidade de investimentos maiores e seletivos, energia elétrica indutora da redução das desigualdades regionais e concessões muito heterogêneas. Tendência: Brasil está propondo mudar sua regulação para uma abordagem top-down - foco em métodos matemáticos e estatísticos em substituição aos processos e atividades da distribuição. 9 Regulação Econômica no Brasil e no Reino Unido Fronteira na Regulação de Tarifas REINO UNIDO BRASIL Aferição Processos e Atividades de Distribuição Processos e Atividades de Distribuição + Modelos Matemáticos e Estatísticos Inferência Modelos Matemáticos e Estatísticos 10 5

6 Evolução Metodológica no Brasil Item 1º e 2º ciclo 3º ciclo (em discussão) Características e Princípios Abordagem nos processos do serviço de distribuição. Análise e tratamento individualizado das especificidades da concessão, do plano de investimentos de cada concessionária e do plano de combate às perdas não técnicas; Abordagem prospectiva. Avaliação global dos recursos necessários. Substituição da parametrização dos processos da distribuição por modelos que utilizam poucas variáveis(no máximo 8). Discussão restrita aos modelos estatísticos, matemáticos e suas variáveis, em detrimento da análise do negócio de distribuição e das especificidades da concessão. Abordagem histórica (o futuro repete o passado). Metodologia Empresa de Referência, Fluxo de Caixa Descontado no Fator X e análise de custo benefício do combate às perdas não técnicas. Produtividade Total dos Fatores, DEA 2 Estágios e Índices de Malmquist e Tornqvist. 11 Fator X Evolução Metodológica no Brasil (3º Ciclo em discussão) Substituir o Fluxo de Caixa por uma equação baseada na produtividade setorial média (PTF), apurada pelos índices de Tornqvist e de Malmquist, agregando componente de qualidade e trajetória de eficiência. Custos Operacionais Substituir a ER pela determinação dos Custos Operacionais em duas etapas: Etapa 1 (Partida): ER definida no 2º ciclo atualizada pela evolução do produto (rede, clientes e mercado) e deduzida a PTF de 2003 a Proxy da ER. Etapa 2 (Meta): Consiste em dois estágios: 1º Estágio: atribuição de uma primeira nota de eficiência aos custos operacionais reais das concessionárias (média entre DEA e COLS). 2º Estágio: Correção das eficiências estimadas no 1º Estágio em função de variáveis ambientais (Salário Médio, Índice de Precipitação, Consumidores/Área, % da Base 100% Depreciada e Complexidade Socioeconômica). 12 6

7 Fator X Experiência Internacional Reino Unido Utilização da Produtividade Total dos Fatores (PTF) Segundo o OFGEM, para o uso da PTF uma série de condições precisam ser atendidas, tais como: Dados consistentes e robustos; Que o índice obtido seja preciso, robusto e meça corretamente a produtividade setorial; Que o grupo de concessionárias possua potencial de melhoria da produtividade comparável; e As condições futuras potenciais sejam similares as do passado. Além disso, A PTF somente é apropriada para determinação do Fator X quando os custos das empresas convergem para a fronteira de eficiência, ou quando ao menos tem o potencial para tal Fator X Experiência Internacional Reino Unido Utilização do Fluxo de Caixa (FCD) No 4º Ciclo ( ), o OFGEM analisou o uso da PTF para determinar o Fator X. Diante do não atendimento dos pré-requisitos e da constatação de alguma heterogeneidade entre as concessões, optou por não utilizar a PTF, e aplicou o FCD. No 5º Ciclo ( ), o OFGEM segue utilizando o FCD. OFGEM entende que o FCD é compatível com os objetivos estabelecidos de: Incentivos para o investimento e eficiência; Qualidade de Serviço; Responder ao desafio posto pelo Governo para uso de fontes renováveis. 7

8 Fator X Aspectos Matemáticos e Regulatórios Heterogeneidade das Concessões Reino Unido X Brasil 15 O Brasil tem dimensões continentais, com grandes diferenças regionais e concessões muito heterogêneas. A necessidade de investimentos e suas finalidades são distintas entre as concessões brasileiras. Próximos anos necessitarão grandes investimentos: Copa do Mundo (2014); Olimpíada (2016); Início da exploração do Pré-Sal; PAC 1 e PAC 2. Impacto desses investimentos será muito distinto em cada concessão. A Evolução apontada para o 3º Ciclo no Brasil, ao não abordar os investimentos específicos em cada concessão, sinaliza para: Subinvestimento Favorável às concessões maduras Fator X Especificidades e Investimentos da Concessão Desfavorável às que necessitarão de grandes volumes de recursos Não inclui em sua análise o equilíbrio econômico-financeiro no ciclo tarifário. 16 8

9 4º Ciclo de Revisões: CO definido a partir de uma única função de custo (regressão). Mesmo com o alto grau de ajustamento da função de custo, foram acrescentados custos adicionais específicos em duas das 14 concessionárias. 5º Ciclo de Revisões: OFGEM buscou nova metodologia para definição dos CO - percepção de custos regulatórios inadequados: Aumentou de uma função de custo para nove, sendo uma diferente para cada subtarefa ou processo do serviço de distribuição (PodadeÁrvore,InspeçãoeManutenção,FalhasemRedesdeATe MT). Vivência regulatória do OFGEM mostra a necessidade de mudar a perspectiva de ação, caminhando na direção de estudar com mais detalhes os processos específicos do serviço de distribuição. 17 Custos Operacionais Experiência Internacional Reino Unido - Tratamento Regulatório Para Custos Operacionais (CO) Requisitos para a aplicação de inferência por método matemático e estatístico: Empresas comparáveis e homogêneas. Qualidade e robustez dos dados. Adequação ao caso brasileiro 18 Custos Operacionais Aspectos Matemáticos e Regulatórios Concessões brasileiras são extremamente heterogêneas. Contabilidade regulatória ainda não foi implantada e os dados das empresas não estão totalmente padronizados para serem utilizados em técnicas de benchmarking. Visão de especialista internacional em DEA: necessidade de maior amadurecimento na capacidade de capturar os efeitos das especificidades/heterogeneidade dos custos das distribuidoras no Brasil 9

10 Evolução Regulatória Sinalizada Fronteira na Regulação de Tarifas REINO UNIDO BRASIL Aferição Processos e Atividades de Distribuição Processos e Atividades de Distribuição + Modelos Matemáticos e Estatísticos Inferência Modelos Matemáticos e Estatísticos 19 Tendências e Considerações Finais 20 As características do setor regulado e o arcabouço legal, institucional, político, social, econômico e ambiental são fatores determinantes dos caminhos a serem trilhados pela regulação econômica. A regulação econômica deve prover sinais adequados visando: Refletir políticas públicas; Estimular o desenvolvimento de fatores como inovação (SmartGrid, PLC, etc.); Redução de perdas e da inadimplência; Minimizar judicialização; Aumentar produtividade, competitividade e expansão eficiente e sustentável Uso racional de energia elétrica. 10

11 Tendências e Considerações Finais No futuro próximo, para consolidar a implantação do conceito Smart Grid nos sistemas de distribuição, a regulação tenderá a: Considerar a maior interatividade dos clientes com a rede e sua fatura de energia elétrica no sentido de determinar a tarifa justa para manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. Ser flexível, pois o uso do conceito Smart Grid será diferenciado entre as concessões. Segurança regulatória da distribuição também implica segurança para investidores na geração. Regulação econômica exige que seus métodos sejam estabelecidos com cautela e adequado tempo de discussão e maturação. 21 Tendências e Considerações Finais A qualidade requerida tem influência direta no valor da tarifa e no mérito dos investimentos. Os riscos de captura do regulador são recorrentes Necessidade inarredável da sua autonomia e do seu fortalecimento. Atenção permanente nos limites de atuação do Regulador e do Formulador de Políticas. As fronteiras da regulação econômica tendem para o equilíbrio entre aferição e inferência na determinação das tarifas

12 Equilíbrio entre Aferição e Inferência Fronteira na Regulação de Tarifas REINO UNIDO BRASIL Aferição Processos e Atividades de Distribuição Processos e Atividades de Distribuição + Modelos Matemáticos e Estatísticos Inferência Modelos Matemáticos e Estatísticos 23 Muito obrigado! 24 12