Papel da renúncia na competitividade da economia

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1 Papel da renúncia na competitividade da economia JOSÉ ROBERTO R. AFONSO. S E M I N Á R I O " G OV E R N A N Ç A E R E N Ú N C I A S T R I B U TÁ R I A S T C U T R I B U N A L D E C O N TA S DA U N I Ã O B R A S Í L I A, 2 2 / 0 8 /

2 Considerações iniciais

3 Sobre renúncia Renúncia, por princípio, deve ser tratada pela ótica mais abrangente: o o não se limite a tributo compute também subsídios e crédito favorecido o seja estimada ex-ante como também medida ex-post com o observado como uma forma de despesa - aplicada mesmo quando receita inexistia antes Transparência não se deve se limitar apenas a mensurar e a publicar (de forma objetiva e aberta), como ainda exige avaliar em particular, comparar os resultados efetivamente constatados em relação aos objetivos propostos e, se possível, também apurar o custo por unidade Responsabilidade fiscal exige tratar uma renúncia exatamente como um gasto e aplicar as mesmas regras de controle em particular, prever compensação no caso da criação de um compromisso permanente 3

4 Sobre competitividade Competitividade no Brasil é por todos defendida mas constitui objetivo cada vez mais difícil de ser adequadamente aplicado, em especial quanto à capacidade do produtor no Brasil em concorrer com seus congêneres estrangeiros para disputar o mercado interno e o externo Prática tributária constitui um paradoxo, marcados por atitudes extremas: o Confusão conceitual e, sobretudo, da prática tributária no Brasil trata o erroneamente como se fosse renúncia a aplicação dos princípios clássicos de não se onerar os investimentos produtivos e as exportações, e nem a própria produção em caráter cumulativo (como em Direito, imunidade não é isenção) Autonomia federativa e desenvolvimento regional e social acabam por justificar a concessão indiscriminada de incentivos fiscais (como a mundialmente famosa guerra fiscal do ICMS), nem sempre corretamente mensuradas e muito menos adequadamente com seus efeitos compensados (LRF) 4

5 (Des)oneração x (Des)controle

6 Tributando até o desenvolvimento Pecado Original: ICMS e IPI antes do IVA mundial o regime físico: só assegura crédito para insumos o PIS/COFINS: regime não-cumulativo deturpado o paliativo anti-concorrência: guerra fiscal ICMS e regimes especiais federais Anti-Competitividade: impacto estimado da taxação o investimentos: 24.3% da taxa nacional, 17% por impostos e 7% em juros sobre giro (FIESP, out/10) o exportações industriais: 23% do custo de insumos não recuperáveis (FIESP, out/09) o cadeia produtivo: 3% da receita líquida da indústria em impostos não recuperáveis 6

7 PIB per capita (US$) Ponto fora da curva Carga Tributária x PIB per capita: Países Selecionados Luxemburgo EUA Irlanda Canadá Turquia Costa Rica Chile Argentina Brasil Bolívia Carga Tributária (% do PIB) 7

8 % do Total Brasil x OECD: indireto 50% 45% Participação das Bases de Incidência no Total da Carga Tributária % 40% 38% 35% 33% 34% 30% 25% 27% 26% 26% 29% 20% 19% 15% 10% 5% 5% 6% 4% 7% 1% 1% 0% Rendas e Ganhos Salários Patrimônio Mercadorias, serviços e bens Outros Média OCDE Média Avançados OCDE Brasil 8

9 Política fiscal anticíclica: só desonerar? impacto em cada ano em % do PIB ,17% ,40% ,47% ,00% 0,00% 0,05% 0,10% 0,15% 0,20% 0,25% 0,30% 0,35% 0,40% 0,45% 0,50% DESONERAÇÕES TRIBUTÁRIAS FEDERAIS /2010: EM % DO PIB - EM % DO PIB Desonerações Onerações Desonerações Desonerações Anos Líquidas com Líquidas CPMF ,24-0, ,64 0,35-0,29-1, ,41 0,55-0,86-2, ,52 1,00-0,52-1,82 Elaboração própria a partir de dados divulgados pelo Ministério da Fazenda em valores correntes - vide Mantega (2010c, p.9). Fonte primária: RFB/MF 9

10 Renúncia efetiva: ciclíca? RENÚNCIA TRIBUTÁRIA FEDERAL: COM BASE EM DADOS EFETIVOS Receita Administrada 3,27% 3,11% 3,14% 3,15% 3,32% Previdenciária 0,51% 0,54% 0,48% 0,49% 0,60% Soma 3,78% 3,65% 3,62% 3,64% 3,92% Fonte: RFB Crise versus renúncia: evolução dos benefícios (2008/2012) não foi anticíclica quando considerados os benefícios calculados pela RFB com base em dados observados, diferente dos estimados ou anunciado. 10

11 Pós-crise: desonerações crescentes DESONERAÇÕES PARA FOMENTAR ECONOMIA: Min.Fazenda Ano Folha Total Folha/ R$ bi % Prev % PIB R$ bi % PIB Total ,8 1,2% 0,09% 44,5 1,01% 9% ,0 4,9% 0,33% 70,1 1,44% 23% ,7 7,0% 0,46% 88,2 1,66% 28% Fonte: SPE - Projeções (março 2013) Novo ciclo desonerações: prorrogados e novos incentivos para consumo e anda criada e ampliada desoneração da folha; muda perspectiva e renúncia tende a ser maior que projetada oficialmente, com reflexos crescentes sobre arrecadação 11

12 (Des)onerar Desonerações federais: isenções, reduções e subsídios: mais acumulo de credito indireto e até tributação da receita de subsídio que não foi pago (caso Reintegra) Desoneração da folha: cumulatividade; aumento pontual de carga (vide terceirização) microempresas (Simples) contribuindo para previdência sobre receita bruta em alíquota superior a das médias e grandes empresas ICMS interestadual: guerra fiscal ganhos artificiais ou temporários de concorrência redução de alíquotas: realizada importações - controle burocratizado (apurar margem de lucro) proposta - reação à alíquota reduzida na origem será mais controle na fronteira e mais substituição tributaria 12

13 Efeito Colateral da Renúncia Tributos Federais: Créditos Acumulados Em % Débito Crédito Saldo PIS 195% 95% COFINS 189% 89% IPI 130% 30% TOTAL 166% 66% RFB resposta em Out./2012 Nos três tributos federais, volume de crédito supera o de débito!!! Caso mais gritante da COFINS: acumula saldo de 95% do montante dos débitos!!!! Isenções e tributação de bens de capital, insumos e importações explica distorções 13

14 ANO Renúncia em R$ correntes Zona Franca Manaus SIMPLES Tamanho da renúncia? Exemplo: ZFM x SIMPLES Fontes primárias: RFB SUFRAMA SEBRAE ANO Trabalhadores Beneficiados Zona Franca de Manaus SIMPLES Nacional Renúncia por Trabalhador Zona Franca de Manaus SIMPLES Nacional

15 Desoneração da Folha reproduz levantamentos de pesquisa com Gabriel Leal para IBRE/FGV

16 Risco & Contradições Desoneração da folha pode constituir dos maiores riscos fiscais do curto prazo (já abalou desempenho da receita de melhor desempenho da União) e contradiz estratégia de longo prazo (contraria princípio proposto para reforma tributária de adotar IVA e das mudanças PIS/COFINS não-cumulativo) Impacto ainda não foi adequadamente percebido devido: ampliação intensa e rápida da lista de atividades beneficiadas (66 em 2014) e sua entrada em vigor em datas diferentes; receita não tem 13º recolhimento como folha; ilusão orçamentária por retardo e redução de repasse do Tesouro para previdência social RFB detalhou dados até abril de 2013 (32,0 mil contribuintes) e passou a divulgar estimativa mensal (pós junho): renúncia certamente será muito superior as previstas nas LDOs e em cálculos oficiais. Projeções do IBRE: R$ 29 bilhões em 2013 e R$ 34,4 bilhões em Questões: se novo objetivo é gerar renda por que não desonerar todos? se desemprego seguiu em taxa mínima histórica, se massa salarial seguiu crescendo, se balança comercial seguiu deteriorando, quem se beneficiou da desoneração? Será revista ao final de 2014 (coincidindo com fim de mandato e eleição)? 16

17 Momento de desonerar? Evolução recente: arrecadação Previdenciária, Salários, Desemprego, 17

18 Estimativa de Renúncia Fiscal em 2012 (em % do PIB e R$ bilhões acumulado no ano) Inicialmente focada

19 Estimativa de Renúncia Fiscal em 2012 (em % do PIB) Desoneração

20 NESP Núcleo de Economia do Setor Público. Renúncia x Previdência

21 Fonte primária: RFB. Informação prestada ao jornal Estado de S.Paulo. Renúncia Efetiva

22 Renúncia Revisitada Renúncia em R$ bilhões correntes Diferentes estimativas: Min.Fazenda x IBRE (última) , ,8 14,1 16,0 24,7 18,2 21,8 4,3 7,2 7,2 3,0 3,8 3,7 3,7 0,0 1ª Estimativa 2ª Estimativa 3ª Estimativa 4ª Estimativa 5ª Estimativa Estimativas para a Desoneração da Folha 1ª Estimativa 2ª Estimativa 3ª Estimativa 4ª Estimativa 5ª Estimativa ,3 3,0 3,8 3,7 3, ,2 12,8 16,0 18,2 21, ,2 14,1 24,7 0,0 34,4 22

23 ICMS

24 Guerra Fiscal o Antes de tudo, a guerra do ICMS é um fenômeno de concorrência ICMS afeta diretamente o preço e em proporção tão grande, que uma empresa tende a precisar de incentivo se concorrente o conseguiu maior e mais danosa forma de interferência estatal na economia plantas/custos iguais com preços/lucros diferentes > decisão mais de lucrar que de investir todos estados presentes na guerra (até defensivo) o Nova tentativa de reforma STF pautou agenda : condenação de diferentes ações e avalia súmula vinculante proposta de reforma 2013: reduzir alíquota interestadual (Senado); convalidar sem unanimidade no CONFAZ ; compensações a exportadores incoerências políticas (exceções regionais) e inconsistências técnicas (tendência mais acúmulo de crédito) + cenário macro adverso > outra frustração integração das administrações tributárias avançou para maior aproximação/negociação política entre estados ainda que sem solução o É tão ou mais difícil fatiar do que mudar sistemáticas ou sistemas.

25 Distrito Federal Amazonas Goiás Santa Catarina Paraíba SOMA Bahia Pará Piauí Maranhão Mato Grosso Espírito Santo São Paulo Minas Gerais Alagoas Rio Grande do Norte Pernambuco Renúncia ICMS: 2013 Renúncia Estimada em % do ICMS Estadual, para % 20% 40% 60% 80% 100% 120% % da Receita de ICMS em Fontes primárias: projetos LDOs estaduais. Levantamento: Alípio Ferreira Silva Fl (SEFAZ-SP).

26 Renúncia ICMS: 2013 Renúncia de ICMS (LDO) em Relação à Arrecadação em 2013 UF / Região Arrecadação de ICMS em 2013 (LOA) Renúncia de ICMS na LDO de 2013 % da Receita de ICMS em 2013 Pernambuco ,8% Rio Grande do Norte ,9% Alagoas ,6% Minas Gerais ,1% São Paulo ,7% Espírito Santo ,8% Mato Grosso ,3% Maranhão ,1% Piauí ,5% Pará ,1% Bahia ,7% SOMA ,8% Paraíba ,1% Santa Catarina ,6% Goiás ,1% Amazonas ,4% Distrito Federal ,8% Notas Explicativas: 1) Os valores de arrecadação e renúncia fiscal são nominais, expressos em R$ milhões. 2) Apontam-se como valores da arrecadação de 2012 aqueles informados pelos Estados à COTEPE, disponíveis no Boletim do ICMS, publicado na página do CONFAZ na internet (segundo consulta efetuada em 24 de junho de 2013, quando ainda constavam dados provisórios para algumas UFs). 3) O valor da renúncia de ICMS estimado para 2012 é o que consta de quadro apresentado no artigo "A sangria da guerra fiscal", publicado na Revista Febrafite em maio de Os valores foram extraídos das respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias, à exceção dos Estados do Paraná e do Ceará, para os quais foram utilizadas estimativas produzidas pela Confederação Nacional de Municípios (CNM). 26 Fontes primárias: projetos LDOs estaduais. Levantamento: Alípio Ferreira Silva Fl (SEFAZ-SP).

27 Renúncia ICMS: 2012 Renúncia Estimada em % do ICMS Estadual, para 2012 Amazonas Goiás Santa Catarina Rio Grande do Sul Paraná Distrito Federal Mato Grosso do Sul Paraíba Bahia BRASIL Mato Grosso Ceará Pernambuco Alagoas Rio de Janeiro Pará Maranhão São Paulo Minas Gerais Espírito Santo Piauí Rio Grande do Norte 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 27 % da Receita de ICMS em 2012 Fonte primária: LDOs Estaduais para Levantamento da FEBRAFITE.

28 Renúncia ICMS x Investimentos: 2012 Renúncia de ICMS (LDO) em Relação à Arrecadação em 2012 Renúncia ICMS: 1,18% do PIB em R$ milhões UF / Região Arrecadação de ICMS em 2012 (COTEPE) Renúncia de ICMS na LDO de 2012 % da Receita de ICMS em 2012 Investimentos Renúncia em % investimento realizado Rio Grande do Norte ,7% ,1% Piauí ,6% ,0% Espírito Santo ,8% ,2% São Paulo ,9% ,3% Maranhão Pará Rio de Janeiro Alagoas Pernambuco Ceará Mato Grosso BRASIL Bahia Paraíba Mato Grosso do Sul Distrito Federal Paraná Rio Grande do Sul Santa Catarina Goiás ,3% ,6% ,3% ,1% ,5% ,5% ,8% ,1% ,6% ,3% ,7% ,3% ,4% ,2% ,6% ,9% ,5% ,5% ,0% ,4% ,7% ,0% ,4% ,7% ,4% ,5% ,8% ,2% ,9% ,7% ,1% ,2% Amazonas ,5% ,9% Notas Explicativas: 1) Os valores de arrecadação e renúncia fiscal são nominais, expressos em R$ milhões. 2) Apontam-se como valores da arrecadação de 2012 aqueles informados pelos Estados à COTEPE, disponíveis no Boletim do ICMS, publicado na página do CONFAZ na internet (segundo consulta efetuada em 24 de junho de 2013, quando ainda constavam dados provisórios para algumas UFs). 3) O valor da renúncia de ICMS estimado para 2012 é o que consta de quadro apresentado no artigo "A sangria da guerra fiscal", publicado na Revista Febrafite em maio de Os valores foram extraídos das respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias, à exceção dos Estados do Paraná e do Ceará, para os quais foram utilizadas estimativas produzidas pela Confederação Nacional de Municípios (CNM). 28

29 Avaliação de Competitividade dos Estados Estudo do CLP / Economist Intelligence Unit, 2012 resultado geral Metodologia e indicadores em:

30 Avaliação de Competitividade dos Estados Estudo do CLP / Economist Intelligence Unit, 2012 incentivos para investimento Metodologia e indicadores em:

31 Guerra x Paz Fiscal Gastos tributários tendem a ser um instrumento ineficiente e pouco transparente para promover desenvolvimento regional. Melhor arrecadar mais e promover investimentos gastando em melhorar as infraestruturas regionais, o treinamento técnico da força laboral, ou subsidiando durante alguns anos o custo do capital investido na região. E Pesquisas do Banco Mundial sobre obstáculos aos investimentos em vários países, empresários indicam a qualidade da infraestrutura e do fator trabalho como os elementos mais importantes na escolha de donde localizar investimentos novos. A disponibilidade e o custo do credito bancário também jogam papel significativo em alguns países, especialmente para empresas medianas que tem menor acesso aos mercados financeiros. 31

32 Observações Finais

33 Conclusão Renúncias têm sido tratada em discursos oficiais como uma panaceia para questões da competitividade, sobretudo industrial. Depois de verificados, os resultados são pífios quando muito paliativo enquanto não são equacionadas as questões estruturais como a construção de um novo sistema tributário (pois nem reforma salva o atual sistema que está prestes a completar 50 anos). O controle, externo e social, já tem condições de avançar da atual fase de mensuração dos benefícios para a de avaliação dos resultados efetivos, tanto em termos macroeconômico (por ex., se as políticas realmente são anticíclicas? Quais impactos nas metas de resultado?), quanto microeconômico (por ex., se ocorreu a variação inicialmente esperada? qual o custo unitário do benefício conseguido?) 33

34 Reforma, não: um novo sistema Quase 50 anos com mesmo sistema tributário: premente atualizar e repensar alicerces, no lugar de conceder desonerações crescentes que não podem resolver distorções estruturais Visão estratégica deveria primeiro a pactuar princípios para mudanças estruturais que organizassem novo sistema tributário e federativo Transparência fiscal ampliaram e facilitaram o acesso às estatísticas, mais detalhadas, especialmente sobre finanças estaduais e municipais Intensa modernização das administrações fazendárias em todos os níveis de governo dão condições excepcionais favoráveis para construir novo sistema tributário 34

35 Agenda tributária pró-competitividade ICMS - Reforma da Lei Kandir: recuperar crédito imediato de bens de capital (4 anos) e de uso e consumo (vedado); reequilibrar substituição tributária (não sufocar regime simplificado); União apoiar securitização de créditos (estoque) e medidas para coibir mais acúmulo corrente (fluxo) SIMPLES premente corrigir perda de competitividade com substituição tributária do ICMS e oneração excessiva para previdência diante diante da desoneração salarial IPI - repensar incidência que encarece investimentos nãoindustriais e infra-estrutura COFINS/PIS/IPI - equacionar créditos acumulados dedução das contribuições previdenciárias e transferência intra-grupo e securitização do estoque acumulado IRPJ/CSLL - depreciação acelerada de novos bens de capital 35

36 Algumas dicas sobre o tema em nosso Portal ww.joserobertoafonso.com.br

37 Dicas do Portal DESONERAÇÃO DA FOLHA Proposta de desoneração da folha de pagamentos na indústria de transformação, por José R. Coelho da FIESP em apresentação no Ministério da Fazenda, em Brasília. Disponível em: Atualização do estudo sobre a carga tributária no setor de serviços e impactos da desoneração da folha de pagamentos na economia brasileira, por CNS/FESESP. Disponível em: Desoneração da folha de pagamentos: oportunidade ou ameaça? publicado pela ANFIP (09/2012). Disponível em: Desoneração da folha de pagamentos apresentação de Guido Mantega (13/09/2012). Disponível em: A reforma tributária e a desoneração da folha de pagamento para financiamento da previdência social por Helmut Schwarzer e Rafael L. F. de Santana (12/2003). Disponível em: 37

38 DESONERAÇÃO DA FOLHA Dicas do Portal Reforma tributária - Desoneração da folha de pagamentos: novos setores apresentação do Ministro da Fazenda Guido Mantega (4/2013). Disponível em: Anais do I Seminário desoneração da folha organizado por Celecino de Carvalho Filho pela ANFIP (7/2011). Disponível em: Desoneração da folha salarial: primeiros efeitos na arrecadação por Gabriel Leal de Barros e José R. Afonso publicado no Plataforma Política Social (7/2013). Disponível em: Desonerações fiscais e seguridade social artigos publicados em Debates e Contrapontos do Plataforma Política Social por Amir Khair, Alvaro Sólon de França, Eduardo Fagnani e José Carlos Braga (06/2012). Disponível em: Matérias do Valor Econômico (7/2013) sobre desonerações da folha de pagamento complementa estudos desse informativo. Disponível em: 38

39 Dicas do Portal DESONERAÇÕES EM GERAL Sistema tributário brasileiro: investimentos, apresentação ABIMAQ realizada na CAE/STN, em 5/07/2011. Disponível em: Renúncias de receitas e o processo orçamentário: Comentários ao acórdão 747/ TCU - Plenário por Antonio Carlos C. d'avila Carvalho Jr. (11/2012). Disponível em: Desafios da seguridade social apresentação de Flávio Tonelli Vaz no seminário "Desafios e oportunidades para o desenvolvimento brasileiro" promovido pelo Plataforma Política Social. Disponível em: Como onerar ao desonerar por José R. Afonso publicado no Estado de S. Paulo (12/2012). Disponível em: 39

40 Dicas do Portal LITERATURA EXTERNA Fiscal devaluation by Isabel Horta Correia, published by Banco de Portugal (2011). Disponível em: Exonerations in the United States, Report by the National Registry of Exonerations - June, Samuel R. Gross - Disponível em: 40

41 José Roberto Afonso é pesquisador do IBRE, consultor técnico do Senado, doutor em Economia (UNICAMP) e especialista em finanças públicas Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. Gabriel Leal, Kleber Castro e Felipe de Azevedo participaram das pesquisas. Mais trabalhos no site do autor :