RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

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2 RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA (Directiva 85/337/CEE alterada pela Directiva 97/11/CE) O sucesso da aplicação da Directiva AIA pelos Estados membros 1

3 INTRODUÇÃO A Comissão Europeia elaborou o seguinte relatório quinquenal, cumprindo a obrigação prevista no artigo 2º da Directiva 97/11/CE e nos n os 1 e 2 do artigo 11º da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (Directiva AIA), que determina que cinco anos após a notificação da presente directiva a Comissão enviará ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a sua aplicação e eficácia. O relatório é elaborado com base na troca de informações sobre a experiência adquirida com a aplicação da directiva. O relatório é composto por duas partes, isto é, um resumo das conclusões e das medidas que devem ser tomadas e, em anexo, a análise quinquenal com informações pormenorizadas sobre as questões relativas à aplicação da Directiva AIA, elaborada com base nas respostas dadas pelos Estados-Membros. RESUMO DAS CONCLUSÕES O presente relatório da Comissão analisa a aplicação da Directiva 85/337/CEE alterada pela Directiva 97/11/CE (Directiva AIA). Trata-se da terceira análise da Directiva AIA e desenvolve as que foram realizadas em 1993 e Esta análise surge cinco anos após a entrada em vigor da Directiva 97/11/CE e analisa tanto a eficácia das alterações efectuadas por esta última como da Directiva AIA no seu conjunto. A maior parte do relatório é baseada no material recolhido através de um inquérito por questionário que a DG Ambiente realizou entre os Estados-Membros. A Impacts Assessment Unit (IAU) da Oxford Brookes complementou os elementos em falta e reuniu as informações. Queremos agradecer em especial a todo o pessoal dos Estados-Membros que colaborou e ajudou a fornecer informações para o relatório. Para além das mudanças introduzidas em consequência do primeiro relatório da Comissão sobre a avaliação da eficácia da Directiva 85/337/CEE, as alterações efectuadas pela Directiva 97/11/CE também reflectem o reforço e a clarificação consideráveis que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE) conferiu a alguns elementos da Directiva AIA. O relatório destaca as alterações feitas pela Directiva 97/11/CE, bem como as decisões do TJCE que estiveram na sua base, e reflectem o respectivo contexto político. O relatório também aborda a questão das queixas relativas à Directiva AIA recebidas pela Comissão. A Directiva 97/11/CE alargou o âmbito de aplicação daquela directiva ao aumentar o número de tipos de projectos abrangidos e o dos projectos que exigem uma avaliação de impacto ambiental obrigatória (Anexo I). Também reforçou a base processual da Directiva AIA ao prever novas modalidades de rastreio, incluindo novos critérios de rastreio (no Anexo III) aplicáveis aos projectos do Anexo II, e estabelecendo requisitos de informação mínimos. A análise da aplicação e entrada em vigor da Directiva 97/11/CE demonstrou que as novas medidas por esta introduzidas ainda não foram plenamente aplicadas em todos os Estados-Membros. As conclusões da Comissão sobre a lenta adopção das alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE por parte da maior parte dos Estados-Membros não afectam a importância geral que os Estados-Membros e a Comissão Europeia atribuem à AIA como instrumento de aplicação de políticas ambientais mais vastas. O relatório da Comissão analisa alguns domínios fundamentais da aplicação da Directiva AIA, incluindo o rastreio (identificar se é necessária AIA para um projecto específico), a delimitação do âmbito de aplicação (identificação das questões que a declaração de impacto 2

4 ambiental deve abranger), a análise (o exame das declarações sobre o impacto ambiental e de outras informações apresentadas pelos donos da obra para garantir que estas estão conformes com os requisitos mínimos de informação da directiva) e o processo de tomada de decisões. O relatório também analisa as disposições adoptadas pelos Estados-Membros para tratarem as principais questões das declarações de impacto ambiental, como a ponderação das soluções alternativas, a participação do público e o controlo da qualidade. A partir das informações aqui analisadas não há provas reais que sugiram a necessidade da adopção de novas alterações à Directiva AIA nesta fase. 1) O inquérito que serviu de base ao presente relatório revelou poucas preocupações significativas por parte dos Estados-Membros a respeito da actual divisão entre os projectos do Anexo I e do Anexo II e ter aproveitado a flexibilidade permitida pelo nº 2 do artigo 4º para empregarem quer uma abordagem baseada em limiares quer uma abordagem caso a caso no rastreio dos projectos do Anexo II. Existem várias abordagens ao rastreio entre os Estados-Membros. Muitos deles parecem recorrer à abordagem do semáforo e desenvolveram limiares de inclusão (AIA é sempre exigida Vermelho), limiares de exclusão (AIA nunca é exigida Verde) e limiares indicativos ou de orientação (AIA pode ser exigida - Amarelo). Em alguns casos, todavia, os Estados-Membros parecem utilizar abordagens variadas, recorrendo a processos de rastreio para tipos de projectos diferentes. Há casos em que só são utilizados limiares obrigatórios ou inclusivos e, pelas respostas recebidas, nem sempre fica claro se em todos eles é feito um rastreio baseado em limiares sub-obrigatórios. São muito poucos os Estados-Membros que empregam uma abordagem caso a caso a todos os tipos de projectos. 2) O inquérito revelou uma grande variação nas abordagens da fixação de limiares entre os diversos Estados-Membros da União Europeia. Embora muitos deles tenham fixado limiares para os mesmos tipos de projecto, os níveis em que foram fixados podem ser muito diferentes. Alguns Estados-Membros tornaram a AIA obrigatória para alguns tipos de projectos, independentemente da sua dimensão. Isto significa que um projecto será obrigatoriamente sujeito a AIA num Estado-Membro, ao passo que, noutro Estado-Membro, o mesmo tipo de projecto, com a mesma dimensão, só exigirá AIA depois de sujeito a um rastreio caso a caso. O relatório não indagou a justificação para os níveis a que foram estabelecidos os vários limiares. As informações analisadas para o relatório não se baseiam na forma como o rastreio é efectuado na prática pelas autoridades competentes, pelo que não se sabe ao certo como estas aplicam os vários limiares e outros critérios de selecção desenvolvidos pelos Estados-Membros. São poucos os países que envolvem o público no processo de rastreio e muitos vêem-no como uma decisão meramente técnica. 3) O número anual de AIA parece variar consideravelmente consoante os países da União Europeia. Não foi tarefa fácil reunir estas informações e, em alguns casos, existe um sistema de comunicação de informações a nível nacional, mas não a nível regional. Embora o relatório forneça estimativas do número de avaliações realizadas antes da transposição da Directiva 97/11/CE e desde então, não foi possível ventilar estes valores por tipos de projectos nem sequer dividi-los entre projectos do Anexo I e do Anexo II. No entender da Comissão, muitos Estados-Membros não parecem manter dados quantitativos exactos sobre a actividade de AIA e nos casos em que, na sua legislação nacional, não distinguem entre os projectos do Anexo I e os do Anexo II é difícil desagregá-los para efeitos de recolha de dados. A falta de fiscalização da actividade de AIA e da aplicação da Directiva AIA na prática a nível nacional dificulta a reflexão sobre as razões de tão grandes variações entre Estados-Membros 3

5 quanto ao número de avaliações de impacto ambiental concluídas. Essa variação pode ser explicada pelas condições económicas relativas existentes nos países, ou também pode estar relacionada com os níveis a que os limiares foram fixados. 4) As disposições em matéria de delimitação do âmbito de aplicação são de natureza discricionária. A análise revelou haver uma grande variação nas abordagens da fase de delimitação do âmbito da AIA. Aparentemente, uns Estados-Membros apreciam mais o valor de uma fase de delimitação precoce do que outros. Parece existir pouco empenhamento efectivo na delimitação do âmbito nos países que não tornaram esta fase obrigatória nem incluíram a realização de uma consulta pública na sua delimitação do âmbito voluntária. Porém, alguns Estados-Membros revelam a tendência oposta e exigem a publicação de relatórios sobre a delimitação provisória do âmbito ou até de projectos de declarações de impacto ambiental. Também é reconhecido em alguns Estados-Membros que o envolvimento do público na fase de delimitação do âmbito de aplicação permite identificar as questões significativas para as pessoas que terão de conviver com o projecto e não apenas para os peritos que não terão de o fazer. 5) A Directiva 97/11/CE introduziu novos requisitos mínimos para as informações que deverão ser fornecidas pelo dono da obra. O não fornecimento de informações adequadas constitui motivo para que a aprovação seja recusada na maior parte dos países, ao abrigo de uma variedade de disposições. Alguns Estados-Membros formalizaram um processo de análise para garantir que as informações ambientais fornecidas à autoridade competente estão conformes com a directiva. Em alguns casos, a análise da declaração de impacto ambiental é efectuada por uma comissão independente especializada ou um painel de peritos. No entanto, como a directiva não contém qualquer obrigação explícita de que uma tal análise seja prevista, não existe uma abordagem harmonizada nesta matéria. A análise das informações fornecidas é deixada, em praticamente todos os Estados-Membros, à autoridade competente e, em muitos deles, esta tem de fazê-la sem a ajuda de listas de verificação ou de critérios de análise específicos. Embora os elementos enunciados no Anexo IV estejam na base dos requisitos para avaliações adequadas, estas informações muito básicas só foram desenvolvidas (por exemplo, com listas de verificação) em alguns Estados-Membros. Em cerca de metade dos Estados-Membros, foram feitos alguns estudos sobre a qualidade das informações contidas nas declarações de impacto ambiental e a qualidade global das avaliações. Os estudos realizados demonstraram que até 50% dessas declarações não cumprem cabalmente os requisitos da directiva. 6) Sem a monitorização formal dos resultados do processo de AIA e uma investigação mais minuciosa, é difícil avaliar a forma como este processo influenciou os pedidos e as decisões em matéria de aprovação dos projectos. Um dos objectivos da Directiva AIA é reforçar a tomada em consideração dos prováveis efeitos significativos no processo de decisão, mas muitas das respostas apontaram também para a necessidade de ter em conta outros benefícios sociais ou económicos ao adoptar decisões sobre os pedidos de autorização. As respostas às perguntas sobre as demoras entre a apresentação das informações requeridas e a decisão, e entre a decisão em matéria de aprovação do projecto e o início do desenvolvimento, mostraram que estas demoras são tratadas de forma muito diferente nos diversos Estados-Membros e constituem um potencial domínio de preocupação. Isto porque, quando há grandes demoras, pode haver alteração do estado do ambiente ou passar a existir novas medidas correctivas. Os Estados-Membros não dão indicações sobre a escala ou a frequência 4

6 das demoras, parecendo haver pouco reconhecimento das implicações ambientais destes problemas e uma abordagem pouco consistente no seu tratamento. 7) Em alguns Estados-Membros, o exame das alternativas é um ponto fulcral do processo de AIA, noutros, esse exame parece ser menos completo do que poderia ser. A maioria dos Estados-Membros exige uma avaliação da alternativa zero e de outras alternativas ao projecto, entre as quais as opções de localização, procedimento, concepção, etc. Várias instituições e, por vezes, o público, podem contribuir para a selecção das alternativas a avaliar, designadamente da alternativa mais favorável ao ambiente. Muitos Estados-Membros entendem que há uma ligação entre as questões de fraccionamento dos projectos, a consideração das alterações e ampliações de projectos e os impactos cumulativos. A possibilidade de fraccionamento é um problema reconhecido pelos Estados-Membros, tendo alguns deles adoptado medidas para revelar e prevenir essa prática, nomeadamente a fixação de limiares baixos ou a exigência de que o programa inteiro seja avaliado, quando isso se justifica. Muito poucos Estados-Membros têm dados concretos sobre a amplitude da prática do fraccionamento 1. Na União Europeia são utilizadas várias abordagens de tratamento das alterações e ampliações, tendo em conta os requisitos existentes para a concessão de outras autorizações, a natureza do projecto e o tipo de alteração ou ampliação. Nos diversos Estados-Membros são aplicados quer limiares específicos (muitas vezes fixados de forma proporcional à dimensão do projecto inicial) quer o rastreio caso a caso, ou uma combinação de ambos. Alguns Estados exigem uma AIA quando a alteração da capacidade proposta não envolve necessariamente obras de construção. Na União Europeia. Segundo as respostas dadas à Comissão, parece haver uma consciência crescente das questões suscitadas pelo requisito de avaliação da acumulação dos impactos, e em muitos Estados- Membros foram tomadas medidas para lhes dar resposta. Na maior parte dos Estados-Membros, parecem faltar orientações claras e minuciosas para os donos da obra e outros interessados, por exemplo, sobre as fronteiras da zona de avaliação, a necessidade de cooperação entre donos da obra ou outras disposições relativas ao fornecimento de informações. 8) Em toda a UE se dá ao público uma oportunidade de apresentar as suas observações sobre os projectos sujeitos à avaliação do impacto ambiental. O grau de participação do público varia consideravelmente e a interpretação do termo público em causa tanto pode ser muito restrita como muito lata. As respostas dadas à Comissão revelaram que alguns projectos são mais susceptíveis de gerar níveis de participação elevados. Dada a grande variedade de tipos de projectos abrangidos pela directiva, os diversos sistemas de aprovação utilizados para os diferentes tipos de projecto e os níveis desiguais de interesse que eles suscitam, não é surpreendente que não haja uma prática normalizada de participação do público na União Europeia. A transposição da Convenção de Aarhus para a legislação relativa à avaliação do impacto ambiental pode constituir uma oportunidade para melhorar a participação do público na AIA. No entender da Comissão, são necessárias melhores modalidades formais e informais de concertação com os países vizinhos a respeito dos impactos transfronteiriços, sendo igualmente necessário garantir que essas modalidades são 1 O fraccionamento é a prática que consiste em dividir um projecto inicial em vários projectos separados que não excedem individualmente o limiar estabelecido ou não têm efeitos significativos quando examinados caso a caso e não exigem, por isso, uma avaliação de impacto mas que podem exercer, no seu conjunto, efeitos significativos no ambiente. 5

7 exequíveis. Também foi identificada a necessidade de melhorar os actuais procedimentos intra-regionais de alguns países. São ainda necessárias modalidades de auditoria mais precisas, para fornecerem informações fiáveis sobre o número, o tipo e o resultado dos projectos transfronteiriços. 9) Os impactos dos desenvolvimentos sobre a flora e a fauna são avaliados no âmbito da AIA, nos Estados-Membros, e os requisitos de informação contidos na Directiva 97/11/CE parecem ser preenchidos neste aspecto. As respostas aos questionários são menos explícitas a respeito do grau de abordagem dos vários níveis de biodiversidade na prática. Recentemente, foram adoptadas orientações sobre a integração das questões de biodiversidade nas avaliações de impacto ambiental, ao abrigo da Convenção sobre a Diversidade Biológica. 10) O risco é tratado de formas muitos variáveis e a níveis muito diferentes nas diversas regiões da UE, em parte como resposta à variedade de condições geográficas, geológicas, climatéricas e outras. O risco é um critério de rastreio mencionado no Anexo III e há avaliações de risco em muitas declarações de impacto ambiental. Todavia, a maior parte dos Estados-Membros entende o risco como algo separado do processo de AIA, sendo muito frequentemente tratado por regimes de controlo a que a Directiva AIA não é aplicada. As relações entre a AIA e os regimes nacionais de controlo ambiental são complexas e a coordenação efectiva entre a Directiva AIA e outras directivas, como a IPPC e a Habitats, parece ser pouca. Poucos Estados-Membros aproveitaram a oportunidade oferecida pela Directiva 97/11/CE para prever uma maior coerência e reduzir a repetição de documentos e avaliações, através de uma coordenação mais estreita entre a avaliação do impacto ambiental e a prevenção e controlo integrados da poluição. Em alguns Estados-Membros diz-se que existe uma ligação, mas esta ligação pode consistir apenas numa recomendação para que a AIA e outros procedimentos pertinentes sejam tratados em simultâneo. 11) A avaliação dos impactos sanitários não é uma característica particularmente forte das práticas actuais. A cobertura varia consideravelmente, indo desde uma interpretação restrita a uma interpretação lata dos efeitos sobre a saúde. Há indícios que sugerem que os impactos sanitários são considerados menos pertinentes para a AIA e/ou que estão em certa medida cobertos por outra legislação. Alguns dados sugerem que estes impactos são considerados no âmbito de outras rubricas, como as relativas à poluição ou aos riscos. 12) Embora a actual Directiva AIA não contenha disposições sobre o acesso à Justiça, a maioria dos Estados-Membros prevêem-nas nos seus sistemas nacionais. O acesso à Justiça em matéria de avaliação do impacto ambiental está em grande medida circunscrito aos elementos do público que têm direitos legislativos para impugnar as decisões através dos tribunais. Na maior parte dos casos, essas impugnações só podem ser feitas depois de a autorização do projecto ter sido concedida, sendo poucos os Estados-Membros que prevêem a possibilidade de impugnação nas fases iniciais da avaliação de impacto ambiental. 13) Existem poucas medidas formais para o controlo de qualidade global dos processos de AIA. A própria directiva é bastante fraca neste ponto, concentrando-se mais nos aspectos processuais da avaliação de impacto ambiental. A garantia do controlo de qualidade na AIA é em grande medida deixada às autoridades competentes, sendo as respectivas verificações asseguradas por processos de fiscalização jurisdicional. A falta de fiscalização das principais fases da AIA a nível central torna difícil que os 6

8 Estados-Membros possam garantir que os seus sistemas de AIA são aplicados de forma coerente e correcta. Há alguns exemplos de práticas inovadoras, recorrendo alguns Estados-Membros à fiscalização dos projectos depois das decisões tomadas para garantir a qualidade do resultado do processo de AIA. RECOMENDAÇÕES MEDIDAS A TOMAR As informações fornecidas no presente relatório revelaram várias insuficiências e pontos fracos. No entender da Comissão, em alguns Estados-Membros há exemplos de muito boas práticas, por exemplo, em termos de estímulo da participação do público ou de adopção de procedimentos claros de controlo da qualidade. Noutros (e, por vezes, nos mesmos Estados-Membros que têm elementos de boas práticas), ainda há pontos fracos. É necessário avaliar cuidadosamente estas conclusões, comparando-as com outros factores, para a Comissão decidir se a Directiva AIA deve sofrer ou não novas alterações nesta fase. Aparentemente, o problema principal reside na aplicação e na execução da Directiva e não, na maior parte dos casos, na transposição dos seus requisitos jurídicos. Pelos pontos fracos identificados, é, todavia, evidente que a aplicação da directiva tem de ser melhorada e reforçada em vários aspectos, e a Comissão continuará a envidar esforços neste sentido. A directiva estabelece o enquadramento e os actuais mecanismos dos processos por infracção oferecem o apoio jurídico para uma melhor transposição e aplicação da directiva. Para aumentar a eficácia desta última, a Comissão considera importante que os Estados-Membros ajam de forma responsável e utilizem as informações fornecidas no presente relatório de forma positiva para melhorarem o seu desempenho, tanto individual como colectivamente. Com base nos dados recolhidos para a presente análise e numa avaliação dos pontos fortes, dos pontos fracos e da eficácia da Directiva AIA, a Comissão faz as seguintes recomendações, que ajudarão a aplicar melhor a dita directiva: Os Estados-Membros devem verificar a sua legislação nacional e regional em matéria de avaliação de impacto ambiental e corrigir, subsequentemente, remediar as insuficiências detectadas (por exemplo, no que se refere aos limiares, ao controlo da qualidade, ao fraccionamento dos projectos, à acumulação, etc). A Comissão exorta os Estados-Membros a utilizarem a próxima alteração da Directiva AIA no contexto da transposição da Convenção de Aarhus para o fazerem. É indispensável uma forma precisa de registo e fiscalização anuais para fornecer informações anuais fiáveis sobre o número e o tipo de projectos de AIA e o resultado das principais decisões. Os Estados-Membros devem introduzir esses sistemas onde ainda não existam. Isto ajudá-los-á, no entender da Comissão, a avaliar o número de avaliações do impacto ambiental realizadas e os tipos de projectos envolvidos, bem como a avaliar o desempenho e a qualidade do trabalho realizado. Por seu turno, isto contribuirá para que aperfeiçoem os seus sistemas. Em relação ao rastreio, os Estados-Membros que utilizam um sistema com limiares obrigatórios fixos devem certificar-se de que este sistema garante que todos os projectos susceptíveis de produzir efeitos significativos são sujeitos a um processo de rastreio adequado. Neste exercício, a Comissão espera que considerem, em particular, os projectos previstos para zonas sensíveis, ou próximo delas, e a possível acumulação de projectos. 7

9 A Comissão insta os Estados-Membros a utilizarem mais amplamente as suas actuais orientações em matéria de rastreio, delimitação do âmbito de aplicação, análise e impactos cumulativos. Também deve existir mais formação a nível nacional sobre o uso destes documentos de controlo da qualidade, que podem ser encontrados na página Web da DG ENV: A qualidade do processo de AIA e, sobretudo, das declarações de impacto ambiental, é fundamental para uma avaliação eficaz. A Comissão exorta os Estados-Membros que ainda não o fizeram a adoptar disposições formais para a análise das informações ambientais fornecidas pelo dono da obra, a fim de assegurarem o cumprimento rigoroso dos termos da Directiva AIA. Nessas medidas poderão incluir-se a criação de pools de peritos, directrizes sobre a coordenação destes últimos, instruções claras sobre as responsabilidades, o recurso a análises de peritos externos independentes, etc. Outro instrumento de controlo de qualidade poderá ser a introdução de um sistema eficiente de fiscalização depois de tomadas as decisões. A Comissão considera necessário introduzir, em alguns Estados-Membros, formação específica destinada às autoridades locais e regionais, a fim de melhorar a sua compreensão da Directiva AIA e a aplicação da mesma no sistema nacional respectivo. A adopção de mecanismos para uma gestão administrativa eficiente deve ajudar a aumentar a capacidade. No contexto transfronteiras, os Estados-Membros devem utilizar mais correntemente as orientações fornecidas pela CEE-NU sobre os acordos bilaterais e multilaterais e os aspectos práticos da avaliação de impacto ambiental a nível transfronteiras (ver página Web da CEE-NU: A Comissão considera que isto contribuirá para garantir a existência de disposições adequadas, por exemplo, para o contacto directo entre as autoridades competentes pertinentes e outras agências, em matéria de consultas sobre os efeitos transfronteiras. A qualidade da AIA afecta o processo de tomada de decisões e têm uma importância capital para a eficácia da directiva. O modo como o resultado da AIA influencia a tomada de decisões é essencial para o objectivo da avaliação de impacto ambiental e da directiva. A qualidade da decisão depende da qualidade das informações fornecidas no processo de AIA e a solidez de uma AIA eficaz deve estar patente numa decisão que integre e reflicta adequadamente a dimensão ambiental posta em evidência nesse processo. Em alguns Estados-Membros, prevê-se a recusa de autorização para os casos em que sejam de esperar sérios danos ambientais. Neste aspecto, a Comissão considera que os Estados-Membros devem, se necessário, considerar a possibilidade de reforçar os seus processos nacionais, assegurando que as condições associadas à decisão ou decisões subsequentes sejam adequadas para prevenir ou atenuar os eventuais danos ambientais previstos. A Comissão irá ponderar a necessidade de novos estudos sobre a utilização dos limiares e os vários sistemas aplicados no rastreio, a fim de aumentar a transparência e obter dados comparáveis que permitam extrair conclusões fundamentadas sobre o modo de melhorar e conferir mais coerência ao processo de rastreio (Iniciativa 1). Estas recomendações, se levadas à prática, contribuirão para aumentar a eficácia da directiva e a Comissão examinará, em conjunto com os Estados-Membros, as formas de melhorar e alargar as orientações já disponíveis. A Comissão tenciona elaborar orientações interpretativas e práticas com a participação de peritos dos Estados- 8

10 Membros e de outros intervenientes, como as ONG, as autoridades locais e regionais e a indústria. Estas orientações poderão ajudar a superar algumas das disparidades relatadas na definição dos projectos sujeitos à directiva, na fixação e aplicação dos limiares e critérios de selecção, na forma como é efectuada a delimitação do âmbito, na relação entre os efeitos dos diversos projectos (acumulação, fraccionamento), na forma como o risco é tratado nas avaliações e no tipo de dados que os sistemas de fiscalização devem recolher. Serviriam também para melhorar a tomada em consideração dos efeitos na saúde, muitas vezes abordados de forma incoerente ou parcial no processo AIA nos Estados-Membros. É claramente necessária uma abordagem mais sistemática. A futura estratégia comunitária para a saúde e o ambiente formará uma base sólida para essa abordagem, ao estabelecer um consenso quanto ao alcance da saúde ambiental, bem como estratégias para aumentar a sensibilização para as relações entre a saúde humana e o ambiente (Iniciativa 2). A Comissão também irá analisar, em conjunto com os Estados-Membros, aquilo que poderá ser feito para melhorar a formação dos funcionários responsáveis pela AIA, a fim de melhorar a situação (Iniciativa 3). A criação de capacidade e as medidas voluntárias têm as suas limitações, porém, e a Comissão continuará a tomar medidas coercivas em caso de transposição incompleta ou inadequada, e/ou de má aplicação da directiva (Iniciativa 4). A seu tempo, uma aplicação mais coerente poderá exigir novas alterações da directiva. Com base nos resultados das acções atrás descritas, a Comissão ponderará a introdução de novas alterações. Esta poderá ser a forma mais eficiente de assegurar, por exemplo, um controlo de qualidade adequado e uma recolha de dados coerente, e também poderá ser necessária para melhorar o tratamento dos limiares e dos efeitos cumulativos. Simultaneamente, poderão ser introduzidas outros esclarecimentos e melhorias (por exemplo, no procedimento de isenção dos casos excepcionais (nº 3 do artigo 2º). Todas estas acções, combinadas com a aplicação da Directiva AAE (avaliação ambiental estratégica), produzirão um conjunto sólido de procedimentos destinados a aperfeiçoar o processo de decisão e a ajudar a atingir os objectivos estabelecidos no 6º Programa de acção em matéria de ambiente (Iniciativa 5). 9

11 ANEXO Análise quinquenal sobre a aplicação e a eficácia da Directiva AIA (Directiva 85/337/CEE alterada pela Directiva 97/11/CE) 1. Introdução 1.1. Objectivos gerais e específicos A Directiva 85/337/CEE do Conselho (alterada pela Directiva 97/11/CE) relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (a seguir Directiva AIA ) é considerada como um dos principais textos de legislação da União Europeia (UE) em matéria de ambiente 2. O objectivo primordial da AIA é identificar quaisquer efeitos ambientais significativos de um projecto de desenvolvimento importante e, sempre que possível, conceber medidas de atenuação para reduzir ou remediar esses efeitos, antes de ser emitida uma decisão que autorize a construção do projecto. Como instrumento de auxílio à tomada de decisões, a AIA geralmente encarada como uma salvaguarda ambiental proactiva que, juntamente com a participação e a consulta do público, pode ajudar a responder às preocupações e a satisfazer os princípios políticos da UE em matéria de ambiente. Contudo, para alcançar estes objectivos, a Directiva AIA deve ser aplicada da forma mais coerente possível no conjunto da União Europeia. Os dados provenientes das análises realizadas pela Comissão Europeia (CE), em 1993 e 1997, sobre a aplicação da Directiva 85/337/CEE 3, bem como outros dados 4, indicam a existência de pouca coerência na aplicação de procedimentos de avaliação fundamentais, como o rastreio e a delimitação do âmbito. Além disso, alguns processos importantes do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE) 5 concluíram que vários Estados-Membros não estavam a aplicar a directiva na íntegra. Devido aos diferentes procedimentos de autorização dos projectos em vigor nos Estados-Membros, tem sido difícil fazer uma aplicação coerente em todo o território da Comunidade. Na verdade, um importante objectivo da Directiva de alteração 97/11/CE era, em parte, o de diminuir as diferenças de aplicação entre os Estados-Membros e harmonizar a execução O desafio de garantir que a Directiva AIA é adoptada e aplicada de forma eficaz e coerente em todos os Estados-Membros da UE é considerável. Para verificar a eficácia da Directiva AIA, a Comissão realizou duas análises, tendo publicado os respectivos relatórios em 1993 e A presente análise tem três objectivos principais: Ver Environmental Impact Assessment Guidance on Screening (2001), Comissão Europeia, Bruxelas. Relatório da Comissão ao Conselho sobre a implementação da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, e anexos para os Estados-Membros. COM(93) 28 Final Vol.12, Bruxelas, Abril. Ver Dresner, S. e N. Gilbert (1999) Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Countries in Journal of Environmental Assessment Policy and Management, Vol. 1, No. 1, p , e também Ladeur, K-H e Prelle, R. (2001) Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors A European and Comparative Law Analysis, Journal of Environmental Law, Vol. 3, No. 2, p Ver processos C-392/96, C-150/97 e C-287/98 10

12 Apresentar uma descrição pormenorizada das disposições adoptadas pelos Estados-Membros para aplicar as alterações introduzidas pela Directiva 97/11/CE; Fornecer uma descrição e uma avaliação pormenorizadas da aplicação da Directiva AIA no seu conjunto; Apresentar sugestões e recomendações para reforçar a aplicação e a eficácia da Directiva AIA no seu conjunto. A análise examina, em particular, a aplicação das principais fases e dos elementos essenciais da Directiva AIA. Nomeadamente: o aumento do número e dos tipos de projectos sujeitos a AIA e a transferência de alguns tipos de projectos (por exemplo, as grandes unidades de pecuária intensiva) para o Anexo I; o modo como os Estados-Membros isentam projectos específicos das disposições da directiva (nº 3 do artigo 2º); a gama e o tipo de projectos isentos da directiva por meio do nº 5 do artigo 1º, o modo como eles são autorizados e a forma como as informações ambientais são consideradas no processo de tomada de decisões; as disposições relativas ao rastreio e à delimitação do âmbito existentes nos Estados-Membros e a forma como são empregues os critérios e os limiares de rastreio caso a caso; as informações fornecidas pelo dono da obra e a sua minúcia, bem como os meios de que as autoridades competentes se servem para verificar essa minúcia; os aspectos sanitários e a sua relação com as questões relativas à qualidade do ar, etc; as provas de fraccionamento dos projectos ou as possibilidades que têm os proponentes dos projectos de evitar a realização da AIA, concebendo-os de modo a não atingirem os limiares ou níveis que obrigam a essa realização; a acumulação de projectos e o modo como são estabelecidos os limites espaciais e temporais; a avaliação dos riscos e os métodos utilizados para os avaliar e notificar; a relação com outras directivas, em especial com as Directivas IPPC e Habitats; as disposições em vigor para gerir as consultas transfronteiras; o modo como os Estados-Membros tratam as alterações ou ampliações de projectos já autorizados; 11

13 a forma como as alternativas são avaliadas e apresentadas, incluindo o método de identificação e definição das mesmas; e os mecanismos criados para a participação do público à luz da adopção da proposta de directiva COM(2000)839 que altera a Directiva AIA de modo a harmonizá-la com as disposições da Convenção de Aarhus Equipa de investigadores A presente análise foi realizada pela IAU da School of Planning (SoP), Oxford Brookes University 6, em associação com um comité director constituído por funcionários da DG Ambiente e um representante dos Estados-Membros Metodologia A principal fonte de informação utilizada no presente estudo foram as respostas dos Estados-Membros a um questionário concebido e publicado pela DG Ambiente da Comissão (o questionário figura como Apêndice 1 do presente relatório). Para assegurar uma compreensão tão clara quanto possível das respostas dos Estados- Membros, a DG Ambiente pediu-lhes esclarecimentos sobre alguns aspectos fundamentais da sua aplicação da directiva. A análise inicial das respostas identificou várias questões adicionais que exigiam novas respostas de cada um dos Estados- Membros, tendo equipa da IAU procurado obtê-las a nível individual. Também foi distribuído um outro conjunto de perguntas a todos os peritos nacionais de AIA dos Estados-Membros para ajudar a IAU a compreender e interpretar a aplicação da directiva de alteração (estas perguntas adicionais são apresentadas no apêndice 1 do relatório). O comité director da DG Ambiente, juntamente com a IAU, agradecem a todo o pessoal dos Estados-Membros que colaborou e ajudou a fornecer informações para o presente relatório. As respostas ao questionário e às perguntas subsequentes, destinadas a clarificá-las e desenvolvê-las, foram analisadas pela equipa do projecto mediante a responsabilização de cada membro da equipa por um grupo de perguntas Para melhor compreender as questões relativas à aplicação da Directiva 97/11/CE, procedeu-se a uma pesquisa bibliográfica dos estudos existentes sobre a aplicação da Directiva AIA alterada, incluindo dos processos judiciais pertinentes. Os sítios Web das instituições académicas europeias e os sítios relacionados com a AIA foram igualmente analisados, em busca de novos dados sobre a prática da avaliação do impacto ambiental na União Europeia. 6 A SoP é a maior escola do seu género existente no Reino Unido e uma das maiores da Europa. A escola tem mais de 700 estudantes que frequentam uma grande variedade de programas de licenciatura, pós-graduação e planeamento escolar, contando com mais de 60 docentes e funcionários administrativos, técnicos e investigadores. A escola recebeu recentemente uma elevada classificação na Avaliação de 2001 do Higher Education Funding Council for England Research. Este facto coloca a escola nos lugares cimeiros das novas escolas superiores de planeamento do Reino Unido e confirma outras análises recentes das escolas de planeamento que classificaram a Oxford Brookes como a principal escola de planeamento do Reino Unido. A IAU é um centro de investigação, formação e ensino muito reputado, e reconhecido pela UE, em matéria de avaliação de impacto ambiental (AIA), política de ambiente e tomada de decisões no domínio do ambiente. A IAU é chefiada pelo Professor John Glasson, que também é Director da School of Planning. 12

14 1.4. Estrutura do Relatório O presente relatório foi estruturado em torno da transposição e aplicação da Directiva 97/11/CE, bem como da execução da Directiva AIA no seu conjunto, e não com base nas diversas perguntas colocadas pelo questionário da DG Ambiente. Isto permitiu uma perspectiva mais global dos progressos em matéria de transposição e aplicação e pôs em evidência algumas questões fundamentais que merecem maior atenção. A seguir a esta introdução, a Secção 2 do relatório oferece uma panorâmica geral do contexto em que a Directiva 97/11/CE foi adoptada e dos factores que moldaram as alterações que ela introduziu, analisando depois os progressos efectuados pelos Estados-Membros na transposição da directiva e as questões suscitadas pelo processo de aplicação. A parte principal do relatório é composta pelas secções 3 e 4 e concentra-se nos pormenores da aplicação da directiva, analisando as principais alterações por esta introduzidas em termos de rastreio, delimitação do âmbito de aplicação e análise, bem como as questões fundamentais que a directiva de alteração procurou resolver. A secção 5 do relatório traça uma panorâmica geral da eficácia da Directiva AIA no seu conjunto e faz algumas recomendações para o seu desenvolvimento futuro Terminologia Para uma maior clareza e compreensão, definem-se seguidamente os principais termos utilizados no relatório. AIA Avaliação do Impacto Ambiental processo de avaliação continua com várias fases distintas, como o rastreio, a delimitação do âmbito de aplicação e a participação do público. Directiva AIA a directiva no seu conjunto isto é, a Directiva 85/337/CEE alterada pela Directiva 97/11/CE sempre que o relatório fizer referência à Directiva 85/337/CEE ou à Directiva 97/11/CE, a respectiva análise dirá exclusivamente respeito à directiva referida no texto; Informações ambientais, incluindo a Declaração de Impacto Ambiental (DIA) o relatório, documento ou conjunto de documentos produzidos ou pagos pelo dono da obra para fornecer as informações ambientais exigidas pelo artigo 5º da Directiva AIA e que servem de base à participação do público e à consulta das autoridades ambientais, sendo apresentadas à autoridade competente para que esta as tome em consideração. 13

15 2. CONTEXTO DA ALTERAÇÃO DA DIRECTIVA AIA (85/337/CEE) 2.1 Análises da Directiva AIA (85/337/CEE) As análises da aplicação da directiva efectuadas em 1993 e constataram que havia uma grande variação entre os Estados-Membros relativamente à aplicação de algumas das principais fases exigidas pela directiva. Embora as análises tenham concluído que os requisitos formais da directiva já tinham sido na sua maioria transpostos em toda a União Europeia, ainda havia áreas em que não era claro que todos os Estados-Membros estivessem a cumprir rigorosamente as fases principais, como a do rastreio. A análise de 1993 concluiu que existia o perigo de que a margem de manobra que a directiva concedia aos Estados-Membros no tocante à fixação dos limiares de rastreio para os projectos do Anexo II pudesse levar a uma desvalorização geral das disposições do nº 1 do artigo 2º. Foi em grande medida por isso que a Directiva 97/11/CE introduziu um novo Anexo III que estabeleceu os critérios de selecção a utilizar na fixação dos limiares e no rastreio caso a caso dos projectos do Anexo II. A análise de 1993 também identificou algumas preocupações a respeito do nível e da qualidade das informações fornecidas às autoridades competentes no âmbito do processo de AIA. Foi esta preocupação que levou à introdução dos novos requisitos mínimos de informação pela Directiva 97/11/CE (nº 3 do artigo 3º) e aos procedimentos opcionais de delimitação do âmbito estipulados no nº 2 do artigo 5º A análise de 1997 pôs em evidência o grande número de sistemas de AIA diferentes que vigoram no território comunitário. Com base no princípio de subsidiariedade, os Estados-Membros transpuseram a directiva para o direito interno, muitas vezes no quadro dos sistemas existentes, desenvolvidos com base nas tradições jurídicas, históricas e culturais próprias de cada Estado-Membro. O relatório identificou igualmente várias questões relacionadas com a linguagem da directiva e as queixas dos Estados-Membros sobre a clareza de alguns termos nela utilizados, procurando dar definições ou interpretações mais claras de termos fundamentais, como o de projectos As análises também identificaram a grande variedade de processos de autorização utilizados para os diferentes tipos de projectos nos diversos Estados- Membros. Em alguns casos, estes últimos utilizam um único processo de licenciamento para todos os tipos de projectos, noutros podem utilizar dois ou mais (muitos mais, em alguns casos), e noutros ainda têm um sistema em duas fases em que uns aspectos de um projecto são autorizados ao abrigo de um conjunto de disposições legais (por exemplo, de ordenamento do território) e outros aspectos são tratados ao abrigo de outras disposições (por exemplo, as licenças ambientais). Estas diferenças dificultam muito uma comparação directa da aplicação da directiva nos diversos Estados-Membros e no conjunto da UE. A situação mantinha-se igual em Relatório da Comissão ao Conselho (1993) sobre a implementação da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, e anexos para os Estados-Membros. COM(93) 28 Final Vol.12, Bruxelas, Abril; relatório da Comissão ao Conselho (1997) sobre a implementação da Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente. 14

16 2.1.4 A análise de 1997 concluiu que todos os Estados-Membros tinham disposto que os projectos mencionados no Anexo I tinham de ser sujeitos a avaliação do impacto ambiental, mas a posição em relação aos projectos do Anexo II era muito menos clara. Havia diferentes abordagens ao tratamento dos projectos do Anexo II, tanto em termos de interpretação como de percepção da sua pertinência em determinados países. Verificou-se que a maioria dos Estados-Membros utilizava alguma forma de critérios ou limiares de rastreio para determinar quando um projecto do Anexo II devia ser sujeito à avaliação do impacto ambiental. Em alguns casos, esses limiares eram indicativos, para uso num processo de rastreio caso a caso, enquanto noutros eram obrigatórios, obrigando os projectos que os ultrapassassem a serem automaticamente submetidos a uma avaliação do impacto ambiental. Em certos casos, foram fixados limiares que, na prática, excluíam categorias de projectos inteiras dessa avaliação. Estes casos deram origem a impugnações que criaram uma jurisprudência constante sobre a aplicação da Directiva AIA na União Europeia. A análise de 1997 também constatou que, nos diversos Estados-Membros, havia grandes variações quanto ao nível em que os limiares (por exemplo, superfície, capacidade) eram fixados, relativamente aos mesmos tipos de projectos As principais conclusões da análise de 1997 podem ser resumidas da seguinte forma: a avaliação do impacto ambiental é um elemento habitual dos sistemas de licenciamento/autorização dos projectos, mas existem grandes variações em relação a esses processos (por exemplo, fases processuais diferentes; relações com outros processos pertinentes); interpretações e processos diferentes para os projectos do Anexo II; deficiente controlo de qualidade do processo de AIA; os Estados-Membros não davam suficiente atenção ao exame das alternativas; tinham-se registado melhorias no tocante à participação do público e à realização de consultas; e os Estados-Membros queixavam-se da ambiguidade e da falta de definições de alguns termos fundamentais utilizados na directiva Contexto Político e Jurídico O desenvolvimento da avaliação do impacto ambiental na União Europeia pode ser encarado como um processo evolutivo, moldado pelo desenvolvimento das políticas e da legislação. As análises quinquenais da Directiva AIA contribuíram para essa evolução e para o processo de identificação dos pontos fortes, dos pontos fracos, dos custos e benefícios da aplicação dos processos de AIA. Este processo identificou domínios em que podiam ser feitas melhorias e/ou em que as disposições gerais da directiva podiam ser clarificadas ou reforçadas. Estas análises não constituíram a única influência no desenvolvimento da Directiva AIA. Desde a sua adopção em 1985 e do fim do prazo para a sua transposição em 1988, foram interpostos vários processos no Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, que permitiram esclarecer algumas questões essenciais e ajudaram a desenvolver a interpretação e, logo, a 15

17 aplicação da directiva. Desde 1985, a União Europeia também tomou algumas decisões políticas fundamentais que tiveram de ser integradas na Directiva AIA Esta última foi precursora de muitas mudanças importantes ocorridas na União. A primeira foi o Acto Único Europeu de 1986, que, juntamente com o Tratado de Maastricht de 1992, consolidou os princípios principais da política comunitária no domínio do ambiente e os colocou no centro das preocupações de todos os domínios políticos da UE. A estas mudanças seguiu-se a adopção do Quinto Programa de Acção em matéria de Ambiente, com a sua ênfase numa abordagem integrada à protecção e gestão do ambiente. Também houve várias directivas muito importantes com implicações para a avaliação do impacto ambiental. Entre estas incluem-se: A Directiva 79/409/CEE relativa à conservação das aves selvagens e a Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, que estabelecem os seus próprios processos de avaliação aplicáveis aos sítios Natura 2000; A Directiva 90/313/CEE relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente, que tem implicações para a participação e a consulta do público no âmbito do processo de AIA; A Directiva 96/61/CE relativa à prevenção e controlo integrados da poluição, que introduziu um novo regime para a concessão de autorizações aplicável a muitos dos tipos de projectos incluídos nos anexos da Directiva AIA, tendo a Directiva 97/11/CE introduzido a alínea a) do artigo 2º para permitir que os Estados-Membros utilizem um procedimento único para cumprir os requisitos das Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE A Convenção de Espoo relativa à avaliação dos impactos ambientais num contexto transfronteiras foi assinada em 1991 por 29 países e pela União Europeia, tendo alargado e reforçado os requisitos de realização de consultas sobre os impactos transfronteiriços previstos na Directiva 85/337/CEE. Os requisitos da convenção levaram a que os artigos 7º e 9º da Directiva 85/337/CEE tivessem de ser alterados pela Directiva 97/11/CE, a fim de assegurar o fornecimento de um nível mais elevado de informação aos Estados-Membros afectados, casos seja identificado um impacto transfronteiras significativo. A convenção define o impacto transfronteiras como: qualquer impacto e não exclusivamente um impacto de carácter mundial, que a actividade proposta é susceptível de exercer dentro dos limites de uma zona abrangida pela jurisdição de uma Parte e cuja origem física se situa, no todo ou em parte, dentro da zona abrangida pela jurisdição de uma outra Parte. Esta definição refere-se tanto aos projectos como aos impactos que atravessam as fronteiras, não limitando, por isso, o âmbito dos efeitos da convenção ao exame dos projectos situados na proximidade imediata de uma fronteira. Além disso, no Processo C- 133/94 Comissão das Comunidades Europeias contra Reino da Bélgica, o TJCE decidiu que as obrigações de consulta contidas no artigo 7º da Directiva 85/337/CEE não se limitavam aos projectos localizados nas regiões que fazem fronteira com outros países. A Convenção de Espoo estabelece uma lista de tipos de projectos a que é aplicável e onde se incluem vários projectos que não figuram nos anexos da Directiva 85/337/CEE: Instalações de produção e reprocessamento de combustíveis nucleares; 16

18 Captação de águas subterrâneas (10 milhões de metros cúbicos ou mais por ano); e Desflorestação em larga escala. A Directiva 97/11/CE acrescentou dois destes tipos de projectos ao Anexo I e um (desflorestação) ao Anexo II; também transferiu outros oito tipos de projectos mencionados na Convenção de Espoo do Anexo II para o Anexo I, a fim de tornar a Directiva AIA compatível com a convenção A Directiva AIA originou um número considerável de queixas à Comissão, a que esta teve de responder. Os quadros e figuras das páginas seguintes apresentam dados pormenorizados sobre estas queixas e outros procedimentos. Estes quadros apresentam informações estatísticas, relativas ao período de cinco anos entre 1997 e 2001, sobre os processos por infracção relativos à aplicação do direito comunitário em matéria de AIA. Para auxiliar a sua correcta interpretação, a Caixa 1 apresenta definições dos principais termos utilizados. Caixa 1 17