Accountability das agências reguladoras

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1 Accountability das agências reguladoras Prof. Marcos Vinicius Pó Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro

2 Necessidade de controle e accountability no Estado moderno Aspectos relevantes e cruciais de políticas públicas ficam sob o domínio de atores não eleitos. Crescem as dificuldades para Entender as ações estatais e julgar seus resultados e conseqüências. Determinar as responsabilidades pelas políticas públicas. Avaliar alternativas às ações públicas propostas. A accountability vem ampliar a discussão sobre a democracia e seus resultados.

3 Controle e accountability Controle: relação hierárquica, em que um ator deve atender às demandas de outro. Accountability: Transparência do processo decisório e dos resultados Obrigação de prestação de contas Responsabilização pelas decisões e resultados Horizontal e vertical Tensões e sinergias: Accountability fragmentada em diversos atores pode prejudicar o controle, ao gerar indefinições e paralisar decisões e ações. O excesso de controles pode prejudicar a disponibilidade e a qualidade de informação

4 Tipos de mecanismos de accountability Clássicos: fundamentados no Estado de direito, incluem aspectos procedimentais, administrativos, judiciais, auditorias, etc; Parlamentar: o Legislativo supervisionando e tornando públicos os atos do Executivo; Pelos resultados: lógica do gerencialismo público; Competição administrada entre os serviços do Estado; Controle social: agentes sociais assumindo papéis ativos nas políticas públicas e nos seus resultados. Outros tipos: Eleições Ouvidoria... Prof. Marcos Vinicius Pó 4

5 Mecanismos de accountability das agências Informacionais Relatórios Disponibilidade de atas Disponibilidade de notas técnicas, embasamentos, motivações... Institucionais Ouvidoria Reuniões abertas do Conselho Diretor Conselhos consultivos Procedimentais Realização e consultas e audiências públicas Resposta às manifestações enviadas à agência Políticos Prestação de contas ao Congresso Prestação de contas ao ministério supervisor Prof. Marcos Vinicius Pó 5

6 Relações burocracia-sociedade no Brasil Autonomia em relação à sociedade: insulamento Definição de critérios próprios de interesse público: visão tecnocráticae auto-legitimidade. Fórum de discussão política: anéis burocráticos. Poucos organização social, democratização do aparelho do Estado (apesar de avanços) Historicamente o Legislativo foi enfraquecido como fórum de discussão de políticas públicas.

7 Rede de controle e accountability Políticos (Executivo e Legislativo) Judiciário Ministério Público Sociedade Civil Os controles atuam de formas diretas e indiretas, interagindo entre si

8 Políticos e Judiciário Poder Executivo: Os presidentes brasileiros têm poderes legislativos e agenda congressual. Interesse direto nos resultados. Legislativo. EUA: acompanhamento da burocracia por meio de comitês e oversight. Brasil: uso da burocracia para o presidencialismo de coalizão. O papel institucional de fiscalização do Executivo não está consolidado. Judiciário Importante para o controle, mas acrescenta pouco à accountability em termos de informação direta. Por isso foi excluído do estudo.

9 Rede: Sociedade civil Importante na ampliação da democracia e da accountability, diminuindo o auto-referenciamento do Estado Controle social: quem deve controlar; onde deve ser exercido, como fazê-lo. Necessários disponibilidade de recursos para exigir a prestação de contas e de oportunidades de deliberação pública. Grupos de interesse corporativo: maior acesso à informação. Mais recursos e capacidade de se organizar. Grupos sociais não-econômicos: dificuldades de organização (grupos latentes) e em lidar com a informação.

10 Sociedade Políticos Mecanismos de accountability democrático da burocracia Ator Mecanismos disponíveis Avaliação em termos de accountability democrática Rastreabilidade até o público Executivo Informação oriunda de estruturas e fóruns do Executivo ou da própria burocracia O Executivo precisa disponibilizar informações sobre os resultados das políticas públicas para obter votos. Porém tende a manipular as informações, minimizando as desfavoráveis e enfatizando as favoráveis. Indireta, pelas eleições. Direta em casos especiais, para grupos específicos, com a participação em conselhos, fóruns e audiências públicas. Legislativo Informação de comissões parlamentares e de estruturas do Legislativo Os membros do Legislativo possuem incentivos para publicizar a informação para conseguir retorno eleitoral de suas bases. A oposição tem incentivos para apontar falhas nos programas governamentais. Indireta, pelas eleições. Pode ser mais direta com a participação na supervisão por meio de denúncias, depoimentos e da troca de informações. Judiciário Disponibilidade de ações e decisões judiciais Necessita ser acionado e normalmente trata de temas pontuais ou aspectos procedimentais da burocracia. Direta apenas para os envolvidos na disputa, mas normalmente este é um universo restrito. Grupos de interesse econômico Manifestações públicas ou em fóruns Os grupos normalmente trazem pontos da discussão à imprensa, realizam eventos ou manifestam-se em canais abertos, como conselhos e audiências. Parte da discussão pode ficar oculta ou restrita. Direta, com exceção de discussões por canais não públicos, como relacionamento com políticos ou fóruns fechados. Grupos sociais nãoeconômicos Manifestações públicas ou em fóruns Os grupos normalmente buscam tornar a discussão pública, por meio da imprensa e eventos, assim como manifestar-se em canais abertos. Direta, devido à própria natureza dos grupos sociais. Eventualmente pode se dar em fóruns mais fechados, como conselhos ou acesso à políticos simpatizantes

11 Previsão legal de dispositivos de accountability nas agências reguladoras Diretoria colegiada Atas do Conselho Diretor ANATEL ANEEL ANS ANTT 5 membros aprovados Até 5 membros aprovados pelo Senado; mandatos pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 4 não-coincidentes de 3 anos (L) anos (L) anos (L) 5 membros aprovados pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 5 anos (L) Obrigatória (L) As reuniões poderão ser públicas, a critério da diretoria (D) Não consta 5 membros aprovados pelo Senado; mandatos não-coincidentes de 4 Obrigatória (L) Conselhos Conselho Consultivo: 12 membros com mandato de 3 anos (L) Ouvidoria Consultas e audiências públicas Contrato de gestão Nomeado pelo Presidente da República, mandato de 2 anos. Obrigação de relatórios semestrais (L) Minutas de atos normativos devem ser submetidas e críticas e sugestões e ficar disponíveis (L) Não previsto Exercida por um dos diretores (L) Para processo decisório que afetar direitos dos agentes econômicos ou consumidores (L) Câmara de Saúde Suplementar: 34 membros (L) Lei prevê existência; mandato, nomeação pelo Presidente e relatórios são definidos pelo Decreto Poderá ser realizada a critério da diretoria (D) Não previsto Previsto (L) Previsto, descumprimento pode acarretar demissão do diretor-presidente (L) (L) Previsto na Lei específica; (D) Previsto no Decreto Específico Não previsto Nomeado pelo presidente da República, mandato de 3 anos (L) Para processo decisório que afetar direitos dos agentes econômicos ou consumidores (L) Não previsto 11

12 Indicadores de accountability (2005) Indicador ANATEL ANEEL ANS ANTT Disponibilidade de atas do Conselho Diretor sim sim sim não Relatórios administrativos sim sim sim não encontrado Avaliações do setor regulado alguns indicadores no dados espalhados em sim, por tipo de não relatório administrativo diversos relatórios serviço regulado Média de reuniões anuais do Conselho Consultivo 10 não aplicável 6 não aplicável Ouvidoria houve vacância? sim não sim não disponível atribuições relatórios disponíveis avalia criticamente a agência; público possui outro canal 4, o último é de dezembro/2003 atendimento ao público apenas dados estatísticos atendimento ao público estatísticas de atendimento de 2003 atendimento ao público, efetua críticas e sugestões 1, de 2003 Emissão de regulamentos Total resoluções regulatórias Consultas e audiências públicas total realizado Sobre regulamentos Índice consulta/ regulamento (%) 103,5 53,2 15,2 25,7 Manifestações enviadas às consultas e audiências Íntegras disponíveis sim sim não sim, em relatório Resposta da agência poucos casos, muitas vezes com atraso eventualmente não sim, em relatório 12

13 Governança do sistema regulatório brasileiro Prof. Marcos Vinicius Pó Regulação e Agências Reguladoras no Contexto Brasileiro

14 Transformações do Estado Produtor do bem público Garantidor da produção do bem público Provedor solitário do bem público Ativador, aciona e coordena outros atores a produzir com ele Dirigente ou gestor Cooperativo, produz o bem público em conjunto com outros atores. Hierarquia e burocracia Mercados e redes Prof. Marcos Vinicius Pó 14

15 Conceito de governança Não existe um conceito único Estruturação das relações e bases de cooperação entre o Estado e suas instituições nos diversos níveis federativos, as organizações privadas (com e sem fins lucrativos) e os atores da sociedade civil (coletivos e individuais). Mudança na gestão política: Tendência para se recorrer cada vez mais à autogestão nos campos social, econômico e político. Nova composição de formas de gestão decorrentes. Hierarquia + mercado + negociação + comunicação + confiança. Alternativa para a gestão baseada na hierarquia. Prof. Marcos Vinicius Pó 15

16 Novas configurações entre Estado e sociedade Estado deixa de se diferenciar de forma clara e distinta do mercado e da sociedade. Estado, mercado, redes sociais e comunidades constituem mecanismos institucionais que se articulam em diferentes composições ou arranjos, com estruturas mistas, ou híbridas, em que atuam diferentes mecanismos de gestão (controle hierárquico, concorrência, confiança e solidariedade). Agrupamento de três diferentes lógicas: Estado hierarquia; Mercado competição; Sociedade civil comunicação e confiança. Impacto:transformação do setor público em um empreendimento econômico. Prof. Marcos Vinicius Pó 16

17 Mapeamento da governança Correia, Pereira, Mueler, Melo. Regulatory governance in infrastructure industries: assessment and measurement of Brazilian regulators. World Bank P. 8 17

18 Dimensões da governança regulatória Autonomia Mandatos fixos não coincidentes Meios legais para implementar decisões Orçamento Clareza de papéis Processo de tomada de decisão Participação Previsibilidade Ferramentas para tomada de decisões efetivas Acesso legal à informação Orçamento para gerenciar e processar a informação Pessoal qualificado Ferramentas regulatórias (metodologias para definição de tarifas, monitoramento de qualidade...) Transparência e accountability Prof. Marcos Vinicius Pó 18

19 Governança nas agências Diretoria colegiada Participação Presença de conselhos Diálogo com atores sociais e econômicos Diálogo com o Poder Executivo Ministérios: sistema de policymaking e de supervisão Instituições paralelas/superiores Divisão de tarefas/ atribuições Relacionamento com o poder Judiciário Relações horizontais Outras agências Defesa da concorrência Defesa do coinsumidor Meio ambiente... Prof. Marcos Vinicius Pó 19

20 Mudanças nos últimos anos Criação de instituições paralelas Novas empresas estatais/mistas Mudança de atribuições Concentração de poder no Executivo central Vacância e nomeações pró-tempore Prof. Marcos Vinicius Pó 20

21 Próxima semana: Análise de Impacto regulatório Texto base: SALGADO, Lucia Helena; BORGES Eduardo Bizzo de Pinho. Análise de Impacto Regulatório: uma abordagem exploratória. Texto para discussão n Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas IPEA, 2010 Material disponível em 21

22 Grupos Diurno Grupo 1: energia elétrica Caio; Daniel; Jonas; Leonardo*; Priscila Grupo 2: educação superior Arlete; Marta; Rafael; Renan* Grupo 3: Transportes Arnaldo; Aron; Barbara*; Karimi Noturno Grupo 4: telecomunicações Beatriz; Daniel*; Juliana; Natália; Ronaldo; Silas Grupo 5: recursos hídricos Luana; Lucas; Lucca; Léo; Mariana*; Marcelo Grupo 6: saúde Gabriel; Paulo*; Thiago; Túlio Grupo 7: aviação civil Carla; Débora; Igor; Rafael; Samara*