RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO

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1 RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO TC nº / Fiscalização nº 719/2010 DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: conformidade Ato originário: Acórdão 442/ Plenário Objeto da fiscalização: Unidade de Atendimento do INSS em Barra Bonita/SP Funcional programática: V.0001/ Instalação de Unidades de Funcionamento do INSS - Nacional Tipo da obra: Edificação - Edifícios Administrativos Período abrangido pela fiscalização: 09/09/2009 a 13/07/2010 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADO Órgão/entidade fiscalizado: Instituto Nacional do Seguro Social - MPS Vinculação (ministério): Ministério da Previdência Social Vinculação TCU (unidade técnica): Responsável pelo órgão/entidade: nome: Josue Lopes Moreira Filho cargo: Técnico do seguro social Outros responsáveis: vide rol no volume principal às folhas 10/12 PROCESSOS DE INTERESSE - TC nº / TC nº / TC nº /2010-2

2 RESUMO Trata-se de auditoria realizada no Instituto Nacional do Seguro Social - MPS, no período compreendido entre 09/07/2010 e 30/07/2010. A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar a construção de Unidade de Atendimento do INSS no município de Barra Bonita/SP. A obra está incluída no Plano de Expansão da Rede de Atendimento do INSS (PEX) cujo propósito é interiorizar a oferta de serviços dessa entidade, por meio da construção de 720 novas unidades de atendimento em todo Brasil. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 2 - O procedimento licitatório foi regular? 3 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 4 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 5 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? Foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: conferência de cálculos, análise documental, pesquisa em sistemas informatizados, confronto de informações e documentos, comparação com a legislação, jurisprudência do TCU e doutrina especializada. As principais constatações deste trabalho foram: - projeto básico deficiente ou desatualizado; - superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado; e - ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições inicialmente pactuadas. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,79 (relaciona-se ao valor empenhado, valor integral do contrato). Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar: (i) as melhorias procedimentais nas licitações e execução de contratos no âmbito do PEX; (ii) o aumento da expectativa do controle; (iii) a prevenção contra eventuais irregularidades a partir das determinações e alertas exarados; e (iv) a impugnação de pagamento indevido no valor de R$ ,52 (R$ ,69 + R$ 2.785,83). As propostas de encaminhamento para as principais constatações compreendem alerta e determinação a órgão/entidade.

3 S U M Á R I O Título Página 1 - APRESENTAÇÃO INTRODUÇÃO Deliberação Visão geral do objeto Objetivo e questões de auditoria Metodologia Utilizada VRF Benefícios estimados ACHADOS DE AUDITORIA Projeto básico deficiente ou desatualizado. (IGC) Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado. (IGC) Ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições 12 inicialmente pactuadas. (IGC) 4 - CONCLUSÃO PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ANEXO Dados cadastrais Projeto básico Execução física e financeira Contratos principais Histórico de fiscalizações Deliberações do TCU Acórdão 2600/ Anexo Fotográfico 38

4 1 - APRESENTAÇÃO A presente fiscalização integra o Fiscobras 2010 e faz parte da Fiscalização de Orientação Centralizada relativa às obras de construção das novas unidades de atendimento da previdência social. O Plano de Expansão da Rede de Atendimento do INSS (PEX), instituído pela Portaria nº 16 de 20/01/2009 do Ministério da Previdência Social, tem como objetivo interiorizar a oferta de serviços do INSS e diminuir a distância percorrida pelos segurados para obter benefícios previdenciários. Ao todo serão construídas 720 novas unidades de atendimento em todos os Estados do Brasil, atingindo 30,8 milhões de pessoas. O INSS possui hoje agências. Com a expansão, esse número chegará a unidades de atendimento, localizadas em todos os estados da federação, o que representa um acréscimo de 65% do total de unidades fixas existentes. Foram selecionados os municípios de médio porte com mais de 20 mil habitantes para receberem a implantação das agências. Cabe à prefeitura de cada cidade doar o terreno em que será construída a nova unidade de atendimento. O programa prevê a possibilidade de construção de cada agência segundo um dos quatro modelos de "layout" definidos pelo INSS. A maior parte delas, 694 das 720, utilizará o modelo tipo IV, cuja área edificada totaliza 330m². A fim de preservar a identidade visual das unidades de atendimento e uniformizar os processos de contratação, o INSS elaborou um projeto básico padrão - constituído de especificações técnicas, planilha orçamentária e plantas de arquitetura -, além de modelos de edital e contrato, os quais foram disponibilizados para que as Gerências Executivas desse órgão realizassem os processos de contratação e execução das obras de forma descentralizada. Em abril de 2010, as obras de 325 agências já haviam sido iniciadas e 104 processos licitatórios estavam em andamento. Importância socioeconômica A nova unidade de atendimento do INSS situada no município de Barra Bonita/SP beneficiará uma população de 35 mil habitantes, evitando que idosos, gestantes e deficientes tenham necessidade de se deslocar aproximadamente 26 km até a agência mais próxima, o que proporcionará maior conforto e facilidade para a obtenção dos benefícios de seguridade social. Atualmente, mais de 80 benefícios são concedidos mensalmente para habitantes de Barra Bonita em agências situadas em outros municípios. 2 - INTRODUÇÃO Deliberação Em cumprimento ao Acórdão 442/ Plenário, realizou-se auditoria no Instituto Nacional do Seguro Social - MPS, no período compreendido entre 09/07/2010 e 30/07/2010. Esta auditoria foi motivada pelo Acórdão nº 6399/ TCU - 1ª Câmara, exarado no âmbito do TC /2009-8, cujo item determinou que esta Secob adotasse as medidas pertinentes em Página 1

5 relação ao Plano de Expansão da Rede de Atendimento do INSS - PEX. Em virtude da alta materialidade do programa, que em sua totalidade prevê o dispêndio de recursos da ordem de 576 milhões para construção de novas agências, optou-se pela realização de uma Fiscalização de Orientação Centralizada, cujo objeto abrangeu as obras de construção de trinta e seis novas unidades de atendimento da previdência social espalhadas por todas as regiões do País Visão geral do objeto A nova unidade de atendimento da Previdência Social situada no município de Barra Bonita/SP será construída de acordo com o projeto arquitetônico tipo IV definido pelo INSS, cuja área edificada é de 330 m². A agência terá capacidade para realizar o atendimento de 120 segurados por dia, dispondo de duas salas de perícia médica. O terreno para construção da unidade de atendimento foi doado pela Prefeitura de Barra Bonita após vistoria do INSS, que estabeleceu alguns requisitos mínimos para o local de instalação da agência: - localização central de acesso fácil para a população; - terreno de superfície plana; - área mínima de mil metros quadrados Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar a construção de Unidade de Atendimento do INSS no município de Barra Bonita/SP. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 2 - O procedimento licitatório foi regular? 3 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 4 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 5 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? Metodologia utilizada Realizou-se a análise documental do processo administrativo referente ao Contrato nº 81/2009, cujos documentos abarcavam o projeto da obra, o certame licitatório, além da execução e fiscalização do Página 2

6 empreendimento. No que se refere ao projeto básico, inicialmente, verificou-se se era composto de todos os elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, considerando-se ainda o fato de que se tratava de uma obra pequena. Procedeu-se à comparação entre quantitativos apresentados no orçamento-base e aqueles medidos nos desenhos da edificação. Foram comparadas as quantidades de diversos itens em planta. Os quantitativos supramencionados também foram utilizados para realizar uma comparação entre as quantidades constantes do orçamento padrão - definido pela Diretoria de Engenharia do INSS - e aquelas aferidas na Gerência Executiva de Bauru a fim de identificar falhas nos orçamentos. Efetuou-se inspeção física na obra, oportunidade em que foi medida a área edificada (em planta) e o pé direito, com o intuito de verificar se o prédio está sendo construído em conformidade com as especificações do projeto executivo. Também foram medidas dimensões de pilares (por amostragem). No que se refere à análise de preços da obra, elaborou-se a Curva ABC do orçamento contratado. Utilizou-se como referencial de custos aqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI (abrangência nacional, localidade São Paulo, vínculo Caixa Referencial e vínculo Nacional Caixa). Quando o serviço não foi encontrado nesse sistema, tomou-se como parâmetro a Revista Construção Mercado (publicada pela PINI), entre outros VRF O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,79. Refere-se ao valor empenhado: valor integral do contrato Benefícios estimados Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar: (i) as melhorias procedimentais nas licitações e execução de contratos no âmbito do PEX; (ii) o aumento da expectativa do controle; (iii) a prevenção contra eventuais irregularidades a partir das determinações e alertas exarados; e (iv) a impugnação de pagamento indevido no valor de R$ ,52 (R$ ,69 + R$ 2.785,83). 3 - ACHADOS DE AUDITORIA Projeto básico deficiente ou desatualizado Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - O indício não se enquadra no conceito de irregularidade grave constante do art. 94, 1º, inciso IV da Lei nº / LDO/2010, pois não foi constatado potencial risco de dano ao erário materialmente Página 3

7 relevante Situação encontrada: O projeto básico utilizado para licitação da obra de construção de unidade de atendimento do INSS em Barra Bonita/SP não atende aos requisitos da Lei 8.666/93 (artigo 6º, inciso IX), uma vez que não apresenta todos os elementos necessários e suficientes para se avaliar, com precisão, o custo da obra. Nesse sentido, observou-se que diversos elementos que compõem o objeto não foram suficientemente detalhados de forma a minimizar a necessidade de reformulações durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras (Lei 8.666/93, art. 6º, IX, "b"). O projeto levado à licitação contemplava os seguintes elementos: I) projeto arquitetônico (composto de implantação, planta baixa, cobertura, cortes, fachadas, "lay out", acessibilidade, sinalização, esquadrias); II) projeto de fundação; III) orçamento detalhado do custo global da obra; IV) especificações técnicas; e V) cronograma físico-financeiro. Embora o projeto básico fosse formado apenas dos componentes supracitados, o orçamento base, no montante de R$ ,90, apresentava preços (custo + BDI) referentes a diversos e relevantes grupos de serviços, não detalhados no projeto, a saber: I) estruturas: R$ ,89 (8 % do valor global do orçamento base); II) instalação de ar condicionado: R$ ,76 (5 % do valor global do orçamento base); III) instalações elétricas: R$ ,94 (6 % do valor global do orçamento base); IV) outras instalações (telefone/lógica, hidrossanitária e incêndio): valor total de R$ ,38 (7 % do valor global do orçamento base). Observa-se que esses itens não foram projetados. Na realidade, apenas tiveram seus custos préestimados e inseridos no orçamento, o que não permitiria nem mesmo questionamento por parte dos licitantes (na formulação da proposta) a respeito das quantidades e preços da planilha. Ressalte-se que o rol de elementos mínimos em um projeto básico de edificação, consoante Orientação Técnica nº 001/2006 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras - IBRAOP, é composto de levantamento planialtimétrico, projeto arquitetônico, projeto de fundações, projeto estrutural, projeto de instalações hidráulicas, projeto de instalações elétricas, projeto de instalações telefônicas, projeto de instalações de prevenção de incêndio, projeto de instalações especiais (por exemplo, lógica) e projeto de instalações de ar-condicionado. Cabe salientar que, quanto maior a precisão e a quantidade de informações disponíveis para a Página 4

8 composição do preço global de uma obra, maiores são as probabilidades de o procedimento licitatório resultar na escolha da proposta mais vantajosa para a Administração. E, principalmente, maiores são as chances de uma boa execução contratual, tendo em vista que o licitante tem a completa noção do que será executado. Ademais, na elaboração de um orçamento com base em projeto não detalhado, a tendência é o orçamentista compor a planilha contratual com serviços superestimados, a fim de aumentar a margem de segurança nos recursos disponíveis para a obra. E isso pode ser danoso para a Administração, especialmente num regime de empreitada por preço global. Segundo o art. 47 da Lei 8.666/93, "nas licitações para a execução de obras e serviços, quando for adotada a modalidade de execução de empreitada por preço global, a Administração deverá fornecer obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informações necessários para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação." Na presente obra, não havia um projeto que apresentasse desenhos (detalhando a estrutura em planta, cortes e detalhes) e tabelas de resumo de quantitativos de materiais. Assim, não estavam previamente estabelecidas a dimensão e a posição das peças (vigas, pilares e lajes). Dessa forma, no grupo "estruturas" foram apresentados apenas itens genéricos de concreto armado (incluindo forma, ferragem, lançamento e adensamento, com consumo médio de aço - 80 kg/m³). Só com a elaboração do projeto executivo (após a contratação) é que se saberia a taxa de ferragem real a ser praticada. Cabe mencionar que, neste caso, foi da ordem de 60 kg/m³. Constatou-se ainda alteração no tipo de fundação (estacas a trado - broca - para estacas strauss) nos quantitativos referentes à fundação (estacas, blocos e baldrames) e nos quantitativos referentes à estrutura (vigas e pilares). Como conseqüência da ausência de projeto estrutural antes da licitação, o projeto de fundação não dispunha de informações suficientes que pudessem descrever precisamente os quantitativos que seriam executados. O mesmo se pode dizer dos quantitativos referentes à estrutura da edificação: consistiam numa estimativa meramente preliminar do que seria efetivamente executado. Assim, no caso em tela, ao se elaborar o projeto estrutural, observou-se a necessidade de alteração no tipo de fundação. Foi constatado também que os quantitativos contratados para os principais itens de estruturas e fundações estavam superdimensionados. Quanto às instalações em geral, constatou-se que a licitação também foi realizada com base em uma pré-estimativa. Assim, no caso das instalações hidrossanitárias, por exemplo, o preço total do grupo era estimado a partir de itens globais como "ponto de água fria" ou "ponto de esgoto", incluindo tubos, Página 5

9 joelhos, materiais e mão de obra. Também a título de exemplo, podemos constatar que o grupo referente às instalações de ar condicionado teve grande parte de sua estimativa de custos baseada em um item (Fornecimento e instalação de ar condicionado completo tipo split system frio c/renovação de ar dutos de insuflação, retorno, difusores e grelhas), com unidade TR e o custo estimado a partir do custo unitário da TR. Verifica-se que não estava estabelecida nem mesmo a disposição de unidades evaporadoras (internas) e unidades condensadoras (externas), definição que impactaria a estimativa dos demais materiais componentes nesse grupo. Cabe destacar que a conduta de deixar a cargo da construtora a elaboração desses projetos resulta em instalações completamente diferentes para cada obra contratada. Assim, deixa de haver uma desejável padronização no que se refere a caminhamento de tubulações, localização de pontos de rede, distribuição de eletrodutos e quadros de luz, especificação e passagem de dutos de ar condicionado etc. De outra forma, uma padronização nas instalações das agências refletiria em economias consideráveis nos custos de manutenção posterior. A utilização desses itens globais para estimativa das instalações é uma forma expedita e aproximada de se mensurar o custo global daqueles grupos no orçamento, admissível para uma pré-análise. Essa foi a forma encontrada pelo responsável pelo orçamento para estimar o custo desses grupos, uma vez que não se dispunha do projeto de instalações hidráulicas, de água fria, esgoto e ar condicionado. Entretanto, licitar uma obra apenas com análises expeditas como essa vai de encontro aos princípios e dispositivos do Estatuto das Licitações, em especial o inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93. Além do mais, deixa sob a responsabilidade da fiscalização eventuais ajustes e reparos só perceptíveis na execução do contrato, ou num confronto entre a obra executada e o projeto executivo. Pode-se atribuir a origem dessa problemática ao projeto básico utilizado na licitação, que não apresentava os elementos mínimos necessários para a caracterização exata do objeto. Registre-se que esse projeto foi elaborado de forma centralizada pela Coordenação de Engenharia e Patrimônio do INSS - DIROFL e, posteriormente, enviado a todas as Gerências Executivas, que ficaram incumbidas de licitar as obras. Por se tratar de projeto básico padrão, definido e encaminhado às Gerências Executivas do INSS pelo setor de engenharia hierarquicamente superior, a DIROFL, deve-se considerar que é provável que seja constatada a utilização de projeto básico incompleto em outras fiscalizações no âmbito desta Fiscalização de Orientação Centralizada. Por essa razão, somente após a realização de todas as fiscalizações será possível mensurar com mais exatidão quais os impactos dessa irregularidade no programa como um todo. Portanto, por ora, deixa-se de propor audiência dos responsáveis, para que o assunto volte a ser abordado na consolidação, quando então já poderão ser constatadas as medidas tomadas pelo INSS para a correção da irregularidade. Página 6

10 Considerando que ainda restam ser licitadas 291 agências, foi proposta no âmbito do TC /2010-3, cujo objeto era a construção de agência do INSS em Aquiraz/CE, determinação para que o INSS corrija essa deficiência para as agências remanescentes do PEX. De qualquer forma, considerando que o projeto básico licitado é deficiente, poderá haver necessidade de alterações contratuais ao longo da execução da obra. Assim, cabe alertar ao INSS para que seja observado o limite legal de alterações contratuais (art. 65, 1º da Lei 8.666/1993, segundo entendimento do item 9.2 do Acórdão 749/ TCU - Plenário), bem como a proibição de redução do desconto em desfavor da Administração, de acordo com o art. 112, 6º da Lei / Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 81/2009, 31/12/2009, Construção da Agência da Previdência Social em Barra Bonita/SP, Pema Engenharia Ltda Causas da ocorrência do achado: Licitar com projeto não detalhado Critérios: Acórdão 749/2010, item 9.2, Tribunal de Contas da União, Plenário Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, 2º; art. 47; art. 65, 1º Lei 12017/2009, art. 112, 6º Norma Técnica - IBRAOP - Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas - Norma Técnica nº 001/ Evidências: Projeto Básico - Documentação de aprovação (Anexo 2 - Principal - folhas 56/58) Projeto Básico - Anexo ao edital (inclui especificações técnicas) (Anexo 2 - Principal - folhas 165/222) Projeto Básico - Pranchas (Anexo 2 - Principal - folhas 152/163) Orçamento base (Anexo 2 - Principal - folhas 78/91) Projetos de Estruturas - cópia do quadro resumo (Anexo 2 - Volume 2 - folhas 426/434) Projetos de Estruturas e Fundação - Pranchas (Anexo 2 - Volume 2 - folhas 435/439) Conclusão da equipe: Considerando que a responsabilização quanto à deficiência do projeto básico será conduzida no relatório de consolidação da FOC, deixa-se de propor audiência no que diz respeito a este achado. Considerando a deficiência constatada no projeto básico, propõe-se alertar a Gerência Executiva do INSS em Bauru/SP que, ao proceder a eventuais alterações contratuais que venham a se mostrar necessárias neste contrato, atente para os dispositivos legais que impedem: (i) alterações contratuais que desfigurem o objeto contratado (Lei 8.666/1993, art. 65, 1º, à luz dos entendimentos consubstanciados no Acórdão 749/ TCU - Plenário, item 9.2) e (ii) desequilíbrio econômicofinanceiro em desfavor da Administração (Lei /2009, art. 112, 6º). Página 7

11 3.2 - Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - O indício não se enquadra no conceito de irregularidade grave constante do art. 94, 1º, inciso IV da Lei nº / LDO/2010, pois não foi constatado potencial risco de dano ao erário materialmente relevante Situação encontrada: A partir da análise dos boletins de medição, foram constatados indícios de pagamento de quantitativos a maior do que os efetivamente executados, no que se refere aos itens de superestrutura (pilares e vigas) e fundação (blocos e baldrames). A quantia indevidamente faturada consiste no valor pago em excesso devido aos quantitativos executados em menor quantidade do que os medidos, conduta que pode ser conceituada como superfaturamento de quantidades (ou superfaturamento por quantitativos). Devido à imprecisão do projeto básico levado à licitação, ficou a cargo da construtora apresentar o projeto de estruturas. Assim, em análise do projeto executivo de estruturas, a equipe pôde observar redução nos quantitativos de concreto, quando confrontados com os inicialmente contratados. Com efeito, analisando o projeto de fundações e estrutural apresentado pela construtora, nota-se uma redução significativa nas quantidades de concreto necessárias para a estabilidade da edificação. Essa mudança resultou numa diferença da ordem de R$ ,69 (detalhados no Quadro 1). Não se pode olvidar que parte desse problema decorre exatamente do ato de se licitar a obra sem projeto de estruturas (que é requisito para o projeto de fundações), uma vez que, se houvesse projeto antes da licitação, essa economia estaria refletida já no custo global da obra no orçamento base. À época da licitação havia apenas uma estimativa preliminar de quantitativos para a estrutura da obra. Assim, somente depois da elaboração do projeto de estruturas foi possível conhecer exatamente as quantidades reais que seriam executadas. Analisando os boletins de medição (2º e 3º boletins) observou-se que o fiscal atestou pagamento das quantidades previstas no contrato, sem verificar se ainda continuavam pertinentes após a elaboração do projeto de estruturas. De acordo com o contrato, "o servidor do CONTRATANTE responsável pelo acompanhamento e fiscalização deste Contrato, deverá atestar a efetiva execução dos serviços no verso da nota fiscal, sem o que não poderá ser feito o pagamento correspondente." Apesar de o regime de execução ser o de empreitada por preço global, o edital de licitação deixava Página 8

12 clara a necessidade de medição efetiva dos quantitativos executados: "14.9. Somente serão pagos os quantitativos efetivamente medidos pela fiscalização, não será efetuado qualquer pagamento adiantado." Embora os valores não sejam materialmente vultosos, esses indícios de pagamento a maior caracterizam falhas na atuação da fiscalização. Considerando que os valores pagos indevidamente (estimados em R$ ,69 no Quadro 1) ainda podem ser compensados nas próximas faturas, a irregularidade pode ser sanada, desde que seja retida, nas medições subseqüentes, a quantia indevida. Além do irregular pagamento de serviços em quantidades superiores à executada, a própria alteração contratual (resultante da variação nos quantitativos) modifica a equação econômico-financeira inicial do contrato. Daí ser prudente verificar quantitativos e serviços modificados de forma a não diminuir o desconto alcançado pela Administração no procedimento licitatório (em conformidade ao art. 65, 6º, da Lei nº 8.666/1993, por interpretação extensiva, e ao art. 112, 6º, da Lei n / LDO 2010). Assim, (i) considerando que a jurisdição própria e privativa do Tribunal abrange qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária; (ii) considerando que o administrador público federal tem o dever de adotar medidas para ressarcimento de dano causado aos cofres da União, independentemente da atuação do TCU; (iii) considerando que a recomposição de dano à administração pública federal deve pautar-se pelos princípios da racionalização administrativa e da economia processual, de modo a evitar que o custo da apuração e da cobrança seja superior ao valor da importância a ser ressarcida; e (iv) considerando, finalmente, que o TCU, na condição de órgão julgador das contas de administradores públicos federais e de responsáveis por danos à administração pública federal, somente deve ser acionado após esgotamento das providências administrativas internas, propõe-se: I) determinar à Gerência Executiva do INSS em Bauru/SP que, nas próximas medições, promova a retenção dos valores relativos aos quantitativos faturados a maior, a fim de compensar os itens pagos de forma indevida; II) determinar à Presidência do INSS que, caso a providência determinada no item anterior não seja Página 9

13 cumprida, adote as providências necessárias à instauração da competente tomada de contas especial, em conformidade com o estabelecido na Instrução Normativa-TCU nº 56/2007, sob pena de responsabilidade solidária. Página 10

14 Quadro 1 Demonstrativo da estimativa dos quantitativos pagos de forma indevida Item Descrição Unid. Quant Concreto armado para bloco de fundação e baldrames Valor unit. (R$) Total adequado (R$) Total faturado (R$) m³ 16,95 879, , ,19 Referência (quantitativos) Projeto de Superestrutura/Infraestrutura - Pranchas 02/05 (blocos: 1,85m³) e 03/05 (baldrame: 15,10m³) - somatório de 1,85 m³ e 15,10 m³ Concreto armado para vigas e pilares m³ 18, , , ,92 Projeto de Superestrutura/Infraestrutura - Pranchas 02/05 (pilares: 4,62m³), 04/05 (vigas da 1ª laje: 11,55m³) e 05/05 (vigas do sótão: 2,12 m³)- somatório de 4,62 m³, 11,55 m³ e 2,12 m³. Soma dos custos parciais , ,11 BDI (25%) 9.516, ,03 Total , ,14 Valor atestado e faturado indevidamente ,69 Obs: de acordo com as especificações técnicas os projetos de infraestrutura e de superestrutura deveriam apresentar lista resumo de quantitativo de concreto. Esses valores foram obtidos a partir dos quadros-resumo apresentados no projeto executivo. Página 11

15 Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 81/2009, 31/12/2009, Construção da Agência da Previdência Social em Barra Bonita/SP, Pema Engenharia Ltda. Achado classificado como irregularidade grave, uma vez que o descumprimento da determinação poderá acarretar instauração de TCE por parte da autoridade competente Causas da ocorrência do achado: Inobservância de normas e regras contratuais Critérios: Contrato 81/2009, INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, cláusula 8ª, 5º Edital 08/2009, INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, item 14.9 Instrução Normativa 56/2007, Tribunal de Contas da União, art. 1º; art. 3º; art. 5º Lei 4320/1964, art. 62; art. 63 Lei 8666/1993, art. 6º, inciso IX; art. 7º, 2º; art. 96, inciso V Evidências: Orçamento base (Anexo 2 - Principal - folhas 78/91) Projetos de Estruturas - cópia do quadro resumo (Anexo 2 - Volume 2 - folhas 426/434) Projeto Básico (Anexo 2 - Principal - folhas 152/163) Proposta Contratada (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 241/261) Projeto de Estruturas e Fundação (Anexo 2 - Volume 2 - folhas 435/439) Projeto Executivo - meio digital (Anexo 2 - Volume 2 - folha 442) 1º Boletim de Medição (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 282/303) 2º Boletim de Medição (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 309/331) 3º Boletim de Medição (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 396/416) Especificações técnicas (Anexo 2 - Principal - folhas 165/222) Conclusão da equipe: A presente irregularidade pode ser sanada desde que, nas próximas medições, o INSS promova a retenção dos valores relativos às quantidades não executadas a fim de compensar os itens pagos de forma indevida. Propõe-se ainda determinar à Presidência do INSS que, caso essa providência não sejam cumprida, adote as providências necessárias à instauração da competente tomada de contas especial, em conformidade com o estabelecido na Instrução Normativa-TCU nº 56/2007, sob pena de responsabilidade solidária Ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições inicialmente pactuadas Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - O indício não se enquadra no conceito de irregularidade grave constante do art. 94, 1º, inciso IV da Lei nº Página 12

16 12.017/ LDO/2010, pois não foi constatado potencial risco de dano ao erário materialmente relevante Situação encontrada: A partir da análise dos boletins de medição, foram constatados indícios de pagamento de serviço executado em desacordo com o item contratado (pagamento por "química"). Foi atestada e faturada a execução de estaca a trado (broca), tendo sido executado serviço de fundação em estacas strauss (caracterizando pagamento de serviços sem cobertura contratual no valor de R$ ,05); Devido à imprecisão do projeto básico levado à licitação, ficou a cargo da construtora apresentar o projeto de estruturas. Em análise do projeto executivo, a equipe de auditoria pôde constatar que teria sido executado o serviço de fundação do tipo estaca strauss. De outro lado, o contrato previa a execução de estaca a trado. Os quantitativos também variaram, uma vez que o contrato previa 245 m de estaca (com base na estimativa inicial, tendo em vista que não havia projeto de estruturas à época da licitação que permitisse ser definida a fundação adequada). Por sua vez, o projeto executivo de estruturas estimava a necessidade de apenas 217 m. Assim, foi faturada a execução de 245 m de estacas a trado (broca), mas foram executados 217 m de estacas strauss. Sobre essa prática, o TCU já discorreu por ocasião do Acórdão 1.606/ TCU - Plenário: "Tal prática, conhecida no jargão da engenharia como 'química' consiste em realizarem-se pagamentos de serviços novos, sem cobertura contratual, fora do projeto originalmente licitado, utilizando-se para faturamento outros serviços, estes sim, constantes da planilha de preços original, sem a respectiva execução destes últimos, para futura compensação. Trata-se, evidentemente, de irregularidade gravíssima." De se destacar que, dada a incompletude das informações levadas à licitação, a própria especificação dos serviços deixava em aberto a possibilidade de alteração da fundação na elaboração do projeto estrutural (concomitante com a obra): "Apesar de caracterizados pelos ensaios referidos, pode ocorrer que a natureza e o comportamento do terreno se verifiquem tais que imponham modificações e adaptações no tipo de fundação aprovada. Nesta hipótese, caberá à Contratada toda a providência e despesa concernente a estas modificações e adaptações do respectivo projeto." Considerando a mudança no tipo de fundação (que influi nos custos unitários), bem como o fato de Página 13

17 que houve uma redução nos quantitativos do serviço, caberia ao INSS verificar a ocorrência ou não de prejuízo financeiro na referida alteração. Deveria ter sido observado ainda se havia risco de desequilibro financeiro do contrato em desfavor da Administração. Uma estimativa expedita (considerando custos e quantitativos), apresentada no Quadro 1, indica um prejuízo da ordem de R$ 2.785,83 como reflexo financeiro da troca de fundação. Todavia, não havia nada no processo que indicasse alguma cautela por parte da Administração. Assim, pode-se afirmar que a alteração do serviço foi feita sem embasamento contratual (uma vez que foi faturado serviço diferente do executado), indicando falhas por parte da fiscalização da obra. De se destacar que a irregularidade ainda pode ser corrigida a partir da formalização contratual e retenção de eventuais valores pagos de forma indevida (acima do preço adequado). Considerando a supracitada orientação das especificações técnicas, deve ser verificada a ausência de prejuízo para a Administração decorrente da referida troca. Deve a Administração observar ainda o dispositivo legal que impede a redução do desconto alcançado pela Administração no procedimento licitatório (art. 65, 6º, da Lei nº 8.666/1993, por interpretação extensiva, e art. 112, 6º, da Lei n / LDO 2010). Assim, (i) considerando que a jurisdição própria e privativa do Tribunal abrange qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária; (ii) considerando que o administrador público federal tem o dever de adotar medidas para ressarcimento de dano causado aos cofres da União, independentemente da atuação do TCU; (iii) considerando que a recomposição de dano à administração pública federal deve pautar-se pelos princípios da racionalização administrativa e da economia processual, de modo a evitar que o custo da apuração e da cobrança seja superior ao valor da importância a ser ressarcida; e (iv) considerando, finalmente, que o TCU, na condição de órgão julgador das contas de administradores públicos federais e de responsáveis por danos à administração pública federal, somente deve ser acionado após esgotamento das providências administrativas internas, propõe-se: I) determinar à Gerência Executiva do INSS em Bauru/SP que: i) calcule o valor devido e proceda à alteração contratual referente aos serviços de fundação, atentando para a proibição de aumento no valor desse serviço constante nas especificações técnicas; Página 14

18 ii) atente ainda para a proibição de redução do desconto inicialmente obtido para o Contrato 81/2009, em cumprimento ao art. 65, 6º, da Lei n /1993 (por interpretação extensiva) e ao art. 112, 6º, da Lei n / LDO II) determinar à Presidência do INSS que, caso as providências determinadas no item anterior não sejam cumpridas, adote as providências necessárias à instauração da competente tomada de contas especial, em conformidade com o estabelecido na Instrução Normativa-TCU nº 56/2007, sob pena de responsabilidade solidária. III) alertar a Gerência Executiva de Bauru/SP quanto à irregularidade consubstanciada no pagamento de serviços sem cobertura contratual em descumprimento ao art. 62 c/c art. 63 da Lei 4.320/64, sendo recomendável verificar eventual repetição dessa mesma ocorrência em outros contratos do PEX sob a responsabilidade dessa gerência. Página 15

19 Quadro 1 Demonstrativo da diferença de preços entre os serviços de estaca a trado (broca) e estacas strauss Item Descrição Unid. Quant. Valor Custo Total (R$) Referência Estaca a trado m , ,45 Planilha Contratual - Contrato 81/2009 serviço novo Estaca Strauss m , ,78 1) Quantitativo: Projeto de Superestrutura/Infraestrutura - Prancha 02/05 - produto entre 31 estacas por um comprimento médio de 7,0m. 2) Custo sugerido: FDE Diferença - custo (R$) valor pago indevidamente 2.228,67 BDI (25%) 557,17 Diferença total (R$) 2.785,83 Obs: O custo sugerido para a execução de estacas strauss foi fornecido pela Gerência Executiva do INSS em Bauru/SP em resposta ao questionário de auditoria /2010 (suprimido o BDI). Página 16

20 Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato 81/2009, 31/12/2009, Construção da Agência da Previdência Social em Barra Bonita/SP, Pema Engenharia Ltda. Achado classificado como irregularidade grave, uma vez que o descumprimento da determinação poderá acarretar instauração de TCE por parte da autoridade competente Causas da ocorrência do achado: Inobservância de normas e regras contratuais Critérios: Acórdão 1606/2008, Tribunal de Contas da União, Plenário Instrução Normativa 56/2007, Tribunal de Contas da União, art. 1º; art. 3º; art. 5º Lei 4320/1964, art. 62; art. 63 Lei 8666/1993, art. 65, 6º; art. 65, inciso I, alínea b; art. 65, inciso II; art. 66; art. 67; art. 96, inciso V Lei 12017/2009, art. 112, 6º Evidências: Projeto Básico (Anexo 2 - Principal - folhas 152/163) Orçamento base (Anexo 2 - Principal - folhas 78/91) Proposta Contratada (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 241/261) Projetos de Estruturas - cópia do quadro resumo (Anexo 2 - Volume 2 - folhas 426/434) Projeto de Fundação - Prancha (Anexo 2 - Volume 2 - folha 436) Projeto Executivo - meio digital (Anexo 2 - Volume 2 - folha 442) Contrato 81/2009 (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 264/271) 1º Boletim de Medição (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 282/303) 2º Boletim de Medição (Anexo 2 - Volume 1 - folhas 309/331) Especificações técnicas (Anexo 2 - Volume 2 - folhas 165/222) Cópia da Resposta ao Questionário de Auditoria /2010 (Anexo 2 - Volume 2 - folhas 440/441) Conclusão da equipe: A presente irregularidade pode ser sanada desde que o INSS proceda à devida alteração contratual, retendo, nas próximas medições, eventuais valores pagos indevidamente. Propõe-se ainda determinar à Presidência do INSS que, caso essa providência não sejam cumprida, adote as providências necessárias à instauração da competente tomada de contas especial, em conformidade com o estabelecido na Instrução Normativa-TCU nº 56/2007, sob pena de responsabilidade solidária. Considerando que foram licitadas outras obras com os mesmos quantitativos relativos à estrutura, cabe alertar a Gerência Executiva de Bauru sobre as ocorrências constatadas a fim de que seja verificada eventual repetição dessa irregularidade em outros contratos do PEX sob a responsabilidade dessa gerência. Página 17

21 4 - CONCLUSÃO As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho: Questão 1 Projeto básico deficiente ou desatualizado. (item 3.1) Questão 3 Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado. (item 3.2) Questão 5 Ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições inicialmente pactuadas. (item 3.3) Entre os benefícios estimados desta fiscalização, pode-se mencionar: (i) as melhorias procedimentais nas licitações e execução de contratos no âmbito do PEX; (ii) o aumento da expectativa do controle; (iii) a prevenção contra eventuais irregularidades a partir das determinações e alertas exarados; e (iv) a impugnação de pagamento indevido no valor de R$ ,52 (R$ ,69 + R$ 2.785,83). Como encaminhamento, estão sendo propostos determinação para correção de irregularidades (Achados: Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado e Ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições inicialmente pactuadas) e alerta para prevenir prejuízos à Administração (Achado: Projeto Básico Deficiente). A responsabilização quanto ao projeto básico deficiente será conduzida no relatório de consolidação. 5 - ENCAMINHAMENTO Proposta da equipe Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro- Relator José Múcio Monteiro, com as seguintes propostas: Propõe-se, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992 e no artigo 250, inciso II do Regimento Interno do TCU - RITCU, determinar à Gerência Executiva do INSS em Bauru/SP que: (i) nos termos do art. 65, 5º, da Lei nº 8.666/1993, formalize termo aditivo alterando a fundação e corrigindo os quantitativos (no que se refere às estruturas e às fundações, como descrito no presente relatório) no Contrato 81/2009, possibilitando à empresa contratada o prévio contraditório; (ii) adote medidas para, nas faturas vincendas, compensar eventuais valores indevidamente pagos; e (iii) encaminhe a este Tribunal em 30 dias as providências adotadas. Determinar à Presidência do INSS que, caso as providências determinadas no item anterior não sejam cumpridas, adote as providências necessárias à instauração da competente tomada de contas especial, em conformidade com o estabelecido na Instrução Normativa-TCU nº 56/2007, sob pena de responsabilidade solidária. Alertar a Gerência Executiva de Bauru/SP quanto à irregularidade consubstanciada no pagamento de serviços sem cobertura contratual em descumprimento ao art. 62 c/c art. 63 da Lei 4.320/64, sendo Página 18

22 recomendável verificar eventual repetição dessa mesma ocorrência em outros contratos do PEX sob a responsabilidade dessa gerência. Alertar a Gerência Executiva do INSS em Bauru/SP quanto à irregularidade consubstanciada na realização de licitação com projeto básico deficiente, em descumprimento ao art. 7º, 2º, I, da Lei 8666/93, e quanto à necessidade de se atentar para: (i) a obrigatoriedade de se verificar o equilíbrio econômico financeiro do Contrato 81/2009 nas alterações contratuais daí decorrentes, de forma a não reduzir o desconto inicial em desfavor da Administração, em cumprimento ao art. 112, 6º da Lei /2009 (LDO 2010); e (ii) a necessidade de se observar os limites estabelecidos pelo art. 65, 1º da Lei 8.666/93, segundo entendimento do item 9.2 do Acórdão 749/ TCU - Plenário. Determinar à Secob-I que monitore o cumprimento das determinações acima, nos termos do art. 4º, I, e art. 5º, I, da Portaria-Segecex nº 27/2009. Comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que não foram detectados indícios de irregularidades que se enquadram no disposto no inciso IV do 1º do art. 94 da Lei nº /2009 (LDO/2010), no Contrato nº 81/2009, relativo aos serviços de Construção de Agência (APS) do INSS em Barra Bonita/SP. Arquivar o presente processo. À consideração superior. Secob-1, 4 de novembro de 2010 Página 19

23 Proposta do supervisor Manifesto-me de acordo com a proposta da equipe. Secob-1, 4 de novembro de 2010 Página 20

24 Proposta do secretário De acordo com a proposta da equipe e do supervisor. Secob-1, 4 de novembro de 2010 Página 21

25 6 - ANEXO Dados cadastrais Obra bloqueada na LOA deste ano: Não Projeto básico Informações gerais Projeto(s) Básico(s) abrange(m) toda obra? Foram observadas divergências significativas entre o projeto básico/executivo e a construção, gerando prejuízo técnico ou financeiro ao empreendimento? Exige licença ambiental? Possui licença ambiental? Não Sim Não Não Está sujeita ao EIA(Estudo de Impacto Ambiental)? Observações:O projeto básico utilizado contemplava apenas os seguintes elementos: I) projeto arquitetônico (composto de implantação, planta baixa, cobertura, cortes, fachadas, lay out, acessibilidade, sinalização); II) projeto de fundação; III) orçamento detalhado do custo global da obra; IV) especificações técnicas; e V) cronograma físico-financeiro. No entanto, de acordo com a orientação técnica nº 001/2006 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas IBRAOP, o Projeto Básico de uma edificação também deveria abranger projeto de estruturas, instalações hidráulicas e de ar condicionado, dentre outros requisitos Execução física e financeira Execução física Não Data da vistoria: 13/07/2010 Percentual executado: 50 Data do início da obra: 01/02/2010 Data prevista para conclusão: 10/10/2010 Situação na data da vistoria: Em andamento. Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Na data da inspeção da equipe de auditoria na obra, estava executada toda a estrutura, alvenaria, cobertura, parte de revestimentos, parte de instalações e muro de fechamento. Ainda restava por ser executada toda a área externa (pavimentação, urbanização, serviços complementares), grande parte das instalações, serviços de acabamento, entre outros. Observações: Apesar de não haver alterações contratuais, já há pedido de aditivo contratual, com o aceite da área técnica, mas rejeitado pela procuradoria autárquica. Execução financeira/orçamentária Página 22

26 Primeira dotação: 12/2009 Valor estimado para conclusão: R$ ,43 Desembolso Funcional programática: V.0001/ Instalação de Unidades de Funcionamento do INSS - Nacional Origem Ano Valor orçado Valor liquidado Créditos autorizados Moeda União , ,36 0,00 Real União ,90 0, ,79 Real Observações: Sem Observações Contratos principais Nº contrato: 81/2009 Objeto do contrato: Construção da Agência da Previdência Social em Barra Bonita/SP Data da assinatura: 31/12/2009 SIASG: CNPJ contratada: / CNPJ contratante: / Situação inicial Mod. licitação: concorrência Código interno do SIASG: Razão social: Pema Engenharia Ltda Razão social: Gerência Executiva do INSS - Bauru/SP - INSS/MPS Situação atual Vigência: 31/12/2009 a 10/10/2010 Vigência: 31/12/2009 a 10/10/2010 Valor: R$ ,79 Valor: R$ ,79 Data-base: 26/11/2009 Data-base: 26/11/2009 Volume do serviço: 330,00 m2 Custo unitário: 2.317,59 R$/m2 Volume do serviço: 330,00 m2 Custo unitário: 2.317,59 R$/m2 Nº/Data aditivo atual: Alterações do objeto: Situação do contrato: Em andamento. Observações: Página 23

27 Histórico de fiscalizações Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do Fiscobras)? Não Não Não Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não Processos correlatos (inclusive de interesse) 8256/2010-1, 10488/2010-3, 17319/ Deliberações do TCU Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria) Não há deliberação para este Processo de Interesse. Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria) Processo: / Deliberação: AC /2010-PL Data: 28/07/2010 Determinação a Órgão/Entidade: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - MPS: 9.1. determinar ao INSS que somente realize novas licitações no âmbito do PEX após a elaboração de projetos básicos completos e de projetos executivos padrão contemplando os elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra e possibilitar a sua correta avaliação, em consonância com os princípios administrativos da economicidade e eficiência constantes do art. 37 da Constituição Federal c/c o art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993, e, complementarmente, apresente ao TCU, no prazo de 30 (trinta) dias, um plano de ação para contratação ou elaboração dos referidos projetos; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: 30 DIAS. Processo: / Deliberação: AC /2010-PL Data: 28/07/2010 Determinação a Órgão/Entidade: SUPERINTENDÊNCIA ESTADUAL DO INSS - FORTALEZA/CE - INSS/MPS: 9.2. determinar à Superintendência Estadual do INSS no Estado do Ceará que formalize o termo aditivo ao Contrato nº 127/2009, referente à alteração no tipo de fundação das obras, atentando para o disposto no art. 65, 1º, da Lei nº 8.666/93, à luz dos entendimentos consubstanciados no Acórdão nº 1.981/2009-TCU-Plenário, bem como no art. 112, 6º, da Lei nº /2009 (LDO 2010), e envie a este Tribunal, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, cópia do termo aditivo firmado, acompanhado das respectivas justificativas técnicas e econômicas e pareceres técnicos e jurídicos; PRAZO PARA CUMPRIMENTO: 45 DIAS. Processo: / Deliberação: AC /2010-PL Data: 28/07/2010 Determinação a Órgão/Entidade: Cientificação a Órgão/Entidade AO ÓRGÃO: CONGRESSO NACIONAL - Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização: 9.3. comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que não foram detectados no Contrato nº 127/2009, relativo aos serviços de construção da agência do INSS em Aquiraz/CE, indícios de irregularidade grave que recomendem o bloqueio da sua execução, nos termos Página 24