Algumas considerações sobre a Política de Assistência Social e municípios de pequeno porte I nos estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul

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1 II CONGRESSO INTERNACIONAL DE POLÍTICA SOCIAL E SERVIÇO SOCIAL: DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS III SEMINÁRIO NACIONAL DE TERRITÓRIO E GESTÃO DE POLITICAS SOCIAIS II CONGRESSO DE DIREITO À CIDADE E JUSTIÇA AMBIENTAL Território Poder e Conflito Algumas considerações sobre a Política de Assistência Social e municípios de pequeno porte I nos estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul Paula Fonseca do Nascimento Viudes 1 Resumo: A PNAS (2004) apresenta uma classificação de porte dos municípios brasileiros que se baseia em dados populacionais e não considera a diversidade dos municípios no que se referem às diferentes bases econômicas, regionais e rede urbana da qual fazem parte. Este artigo tem como referência uma pesquisa de doutorado cujo o objetivo consiste em gerar tipologias socioterritoriais dos municípios com até habitantes nos Estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul com base em indicadores socioeconômicos e demográficos, diversidade local, regional, urbanos e rurais, possibilitando a construção de uma base territorial de grupos relativamente homogêneos de municípios. Palavras-chave: Tipologias; pequeno porte I; São Paulo; Mato Grosso do Sul; Assistência Social. Abstract: PNAS (2004) presents a size classification of Brazilian municipalities that is based on population data and does not consider the diversity of municipalities as they relate to the different economic, regional and urban networks of which they are part. This article has as reference a doctoral research whose objective is to generate socio-territorial typologies of municipalities with up to 20,000 inhabitants in the States of São Paulo and Mato Grosso do Sul based on socioeconomic and demographic indicators, local, regional, urban and rural diversity, Making it possible to construct a territorial base of relatively homogeneous groups of municipalities. Key-words: Typologies; Small size I; Sao Paulo; Mato Grosso do Sul; Social Assistance.. INTRODUÇÃO A Constituição Federal de 1988 conferiu à Assistência Social o status de Política Pública. Desde então, a Assistência Social, enquanto política pública de Seguridade Social vem se consolidando numa trajetória de desafios. Aprovada no ano de 2004, a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) incorpora explicitamente, enquanto um eixo 1 Assistente Social, Mestra e Doutoranda em Geografia pela UNESP campus Presidente Prudente/SP. Brasil; paulageosocial@gmail.com

2 estruturante, o território e com a proposta de implantar os Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) como estratégia de territorialização. Assim, inauguram novas formas para a gestão e operacionalização desta política, direcionando-a para a identificação e o enfrentamento das situações de vulnerabilidade e risco social. Mas é preciso destacar que a incorporação da dimensão territorial na perspectiva da Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS/2005) ainda não alcançou uma suficiente problematização que dê conta da magnitude de seus significados, para a apropriação não apenas conceitual, mas, sobretudo na formulação, implementação e avaliação da execução das políticas públicas, o que por si só permite revelar a importância e a contribuição das questões tratadas no presente trabalho. A Política Nacional de Assistência Social (2004) apresenta uma classificação dos municípios brasileiros de acordo com seu porte demográfico, associados aos indicadores socioterritoriais disponíveis, a partir dos dados censitários do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas IBGE, com maior grau de desagregação territorial. Usando o critério de quantificação da população municipal, a PNAS (2004) classifica e prevê o número de Centros de Referência de Assistência Social - CRAS/equipamentos no município e segundo essa classificação, os municípios estão divididos entre pequeno porte I, pequeno porte II, médio porte, grande porte e metrópole. Essa classificação de porte dos municípios brasileiros é importante, pois institui uma referência inicial para desenvolver ações, voltadas ao financiamento dos sistemas e para a implantação e funcionamentos dos serviços. Porém, é preciso também considerar que essa classificação se baseia apenas em dados populacionais e não considera a diversidade e heterogeneidade dos municípios no que se referem às diferentes bases econômicas, contextos regionais e rede urbana da qual fazem parte. O artigo tem como referência nossa pesquisa de doutorado em Geografia onde pretende-se analisar os municípios classificados pela Política Nacional de Assistência Social (2004) como pequeno porte I, ou seja, aqueles municípios cuja população não ultrapasse habitantes. O objetivo da nossa pesquisa consiste em gerar tipologias dos municípios com até habitantes nos Estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul com base em indicadores socioeconômicos e demográficos, sua diversidade local, regional, seus territórios urbanos e rurais, possibilitando a construção de uma base territorial de grupos relativamente homogêneos de municípios com vistas a subsidiar o planejamento e operacionalização da Política Pública de Assistência Social. Além desta introdução, nosso artigo está dividido em outras duas seções, além das considerações finais e referências. Na primeira seção apresentamos a classificação de portes

3 de municípios trazida pela Política Nacional de Assistência social de 2004 e nosso foco no pequeno porte I nos estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul; na segunda seção apresentamos a diversidade dos municípios e a questão da democratização do acesso dos serviços da Assistência Social. 1. A Política de Assistência Social e os municípios de pequeno porte I A Política Nacional de Assistência Social de 2004 apresenta uma classificação dos municípios brasileiros de acordo com seu porte demográfico e consideramos essa classificação importante, pois institui uma referência inicial para desenvolver ações, voltadas ao financiamento dos sistemas e para a implantação e funcionamentos dos serviços. Porém, é preciso também considerar que essa classificação se baseia apenas em dados populacionais e não considera a diversidade e heterogeneidade dos municípios no que se referem às diferentes bases econômicas, contextos regionais e rede urbana da qual fazem parte. O foco de análise do nosso artigo serão os municípios classificados pela Política Nacional de Assistência Social (2004) como pequeno porte I, ou seja, aqueles municípios cuja população não ultrapasse habitantes e nosso recorte espacial serão os estados de São Paulo de mato Grosso do Sul. Segundo a PNAS (2004) os municípios classificados como pequeno porte I, necessitam de uma rede simplificada e reduzida de serviços de proteção social básica 2, pois os níveis de coesão social, as demandas potenciais e as redes socioassistenciais não justificam a execução de serviços de natureza complexa. Em geral, esses municípios não apresentam demanda significativa de proteção social especial 3, o que aponta para a necessidade de contarem com a referência de serviços dessa natureza em sua região, mediante prestação direta pela esfera estadual, organização de consórcios intermunicipais, ou prestação por municípios de maior porte da rede urbana na qual se inserem, com co-financiamento das esferas estaduais e federal (PNAS, 2004). Nossa referência será o Censo Demográfico do ano de 2010, que demonstra que os municípios com até habitantes representavam 70,35% dos municípios brasileiros, ou seja, municípios. A referida classificação tem o propósito de otimizar e hierarquizar a 2 São considerados serviços de proteção básica de assistência social aqueles que potencializam a família como unidade de referência, fortalecendo seus vínculos internos e externos de solidariedade, através do protagonismo de seus membros e da oferta de um conjunto de serviços locais que visam a convivência, a socialização e o acolhimento, em famílias cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos, bem como a promoção da integração ao mercado de trabalho (PNAS, 2004, p.36). 3 A proteção social especial é a modalidade de atendimento assistencial destinada a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras. Os serviços de proteção especial têm estreita interface com o sistema de garantia de direito exigindo, muitas vezes, uma gestão mais complexa e compartilhada com o Poder Judiciário, Ministério Público e outros órgãos e ações do Executivo (PNAS, 2004, p.37).

4 operacionalização do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, identificando as ações de proteção básica de atendimento que devem ser prestadas na totalidade dos municípios brasileiros e as ações de proteção social especial, de média e alta complexidade, que devem ser estruturadas pelos municípios de médio, grande porte e metrópoles, bem como pela esfera estadual, por prestação direta como referência regional ou pelo assessoramento técnico e financeiro na constituição de consórcios intermunicipais (SUAS, 2005). Para nossa reflexão, nossos recortes espaciais serão os Estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul, onde segundo o Censo Demográfico do IBGE de 2010, no estado de São Paulo, havia um total de 645 municípios, sendo que 401 eram de pequeno porte I (Mapa 1), o que significa que 62% dos municípios do Estado de São Paulo tinham até habitantes. Já no Estado de Mato Grosso do Sul, havia um total de 79 municípios, sendo que 47 eram de pequeno porte I (Mapa 2), o que significa que 59% dos municípios do Estado de Mato Grosso do Sul tinham até habitantes (IBGE, 2010). Mapa 1. Estado de São Paulo e os municípios com até 20 mil habitantes. A primeira vista, um olhar ao mapa do estado de São Paulo, nos impressiona pela quantidade de municípios de pequeno porte I dispersos por todo estado, mas sobretudo, a partir da região centro-oeste distanciando-se da Capital São Paulo. Mas também há

5 municípios que estão localizados na região metropolitana de São Paulo e se nos atentarmos para um olhar mais aprofundado, em escalas diferentes, e não analisar apenas o município de forma isolada, mas articular seus indicadores (com temáticas diversas), sua diversidade local, regional, seus territórios urbanos e rurais, rede urbana a que pertence e outras questões e particularidades que cada um possa ter, com certeza teremos um panorâma da região e do município. Outra questão importante sobre o estado de São Paulo é que os municípios de pequeno porte I geralmente 4 não tem uma extensão territorial muito grande (como vamos ver com o caso do estado do Mato Grosso do Sul), ou seja, para a Política de Assistência Social isso é de grande interesse já que uma parcela da população beneficiária ou potencialmente benficiária está na zona rural e em alguns caso com difícil acesso, então essa questão da extensão territorial é de grande relevância para a política em questão. Por fim, vale destacar que as dinâmicas regionais influenciam diretamente em cada município. Para que possamos entender melhor recorremos a uma questão: Qual a diferença de se operacionalizar a política pública de Assistência Social (e políticas públicas de um forma geral) em um município de pequeno porte I que integra a região metropolitana de São Paulo de um município que faz divisa com os estados do Mato Grosso do Sul e Paraná? Essa questão é somente para nossa reflexão, para respondê-la precisamos levar em conta uma diversidade de fatores que vai além do desenvolvimento socioeconomico do município de forma isolada. Assim como no estado de São Paulo, apresentamos no Mapa 2 os municípios com até mil habitantes, mas no estado do Mato Grosso do Sul. 4 A questão de a extensão territorial ser grande ou pequena depende muito da estrutura que cada equipamento/município tem. Somente a título de exemplo, um município onde a maioria da população mora na área rural e o(s) equipamento(s) fica na área urbana, e não tem equipe volante nem automóvel próprio, as distâncias geográficas serão bem maiores que um municípios que tenha o equipamento na área rural, equipe volante e automóvel próprio, então acaba sendo uma questão relativa.

6 Mapa 2. Estado do Mato Grosso do Sul e os municípios com até 20 mil habitantes. Diferentemente do estado de São Paulo, o estado do Mato Grosso do Sul não tem um grande número de municípios e aqui vale chamar a atenção para a extensão territorial dos municípios que é especialmente relevante para a operacionalização da Política de Assistência Social. Com a possibilidade de se ter famílias benficiárias ou potencialmente beneficiárias da política em questão dispersas por esses municípios com extensões territoriais consideradas como grande, é preciso que os gestores e equipes técnicas pensem de forma estratégicas, diferenciadas e diversificadas para de fato atingir essa população. No estado do Mato Grosso do Sul, além da questão das famílias dispersas, temos questões e particularidades do próprio estado, e também nos municípios de pequeno porte I, como comunidades tradicionais e territórios fronteiriços e essas questões também impacta diretamente na Política de Assistência Social. Um questionamento para nossa reflexão é será que esses municípios, de uma forma geral, e a Política Pública de Assistência Social estão preparados para atender essas demandas? Como os gestores e equipes técnicas estão sendo preparados? E a questão dos recursos? O Estado? Enfim, são questões para pensarmos, pois são demandas reais. Essa classificação do porte do município pode ser um ponto de partida para aprimorar a gestão da Política de Assistência Social, mas é preciso reconhecer que ainda dentro da mesma classificação, um município pode possuir muitas semelhanças ou diferenças com outro do mesmo porte. Daí a necessidade de se refletir sobre a heterogeneidade e

7 particularidade de cada município, não perdendo de vista sua totalidade, independente do tamanho populacional e reconhecer de forma sistemática o(s) território(s) de atuação da Política de Assistência Social dentro de cada município e assim, qualificar as ações dos agentes de forma que produzam processos e resultados mais condizentes com as expectativas e necessidades da população em geral e o Centro de Referência de Assistência Social pode ser esse espaço de reflexão e ação. A Assistência Social como política de proteção social configura-se como uma nova situação para o Brasil. Ela significa garantir a todos, que dela necessitam, e sem contribuição prévia a provisão dessa proteção, independentemente se estão na área urbana ou rural. Esta perspectiva significaria aportar quem, quantos, quais e onde estão os brasileiros potencialmente beneficiários de serviços e atenções de assistência social. Numa nova situação, não dispõe de imediato e pronto à análise de sua incidência. A opção que se construiu para exame da Política de Assistência Social na realidade brasileira parte então da defesa de um certo modo de olhar e quantificar a realidade, a partir de: Uma visão social inovadora, dando continuidade ao inaugurado pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei Orgânica da Assistência Social de 1993, pautada na dimensão ética de incluir os invisíveis, os transformados em casos individuais, enquanto de fato é parte de uma situação social coletiva; as diferenças e os diferentes, as disparidades e as desigualdades. Uma visão social de proteção, o que supõe conhecer os riscos, as vulnerabilidades sociais a que estão sujeitos, bem como os recursos com que conta para enfrentar tais situações com menor dano pessoal e social possível. Isto supõe conhecer os riscos e as possibilidades de enfrentá-los. Uma visão social capaz de captar as diferenças sociais, entendendo que as circunstâncias e os requisitos sociais circundantes do indivíduo e dele em sua família são determinantes para sua proteção e autonomia. Isto exige confrontar a leitura macro social com a leitura micro social. Uma visão social capaz de entender que a população tem necessidades, mas também possibilidades ou capacidades que devem e podem ser desenvolvidas. Assim, uma análise de situação não pode ser só das ausências, mas também das presenças até mesmo como desejos em superar a situação atual. Uma visão social capaz de identificar forças e não fragilidades que as diversas situações de vida possua (PNAS, 2004, p.15). Isso significa que a situação atual para a construção da Política de Assistência Social precisa levar em conta três vertentes de proteção social: as pessoas, as suas circunstâncias e dentre elas seu núcleo de apoio primeiro, isto é, a família. A proteção social exige a capacidade de maior aproximação possível do cotidiano da vida das pessoas, pois é nele que riscos, vulnerabilidades se constituem. Sob esse princípio é necessário relacionar as pessoas e seus territórios, no caso os municípios que, do ponto de vista federal, são a menor escala administrativa governamental. O município, por sua vez, poderá ter territorialização intraurbanas, já na condição de outra totalidade que não é a nação. A unidade sociofamiliar, por sua vez, permite o exame da realidade a partir das necessidades, mas também dos recursos de cada núcleo/domicílio. O

8 conhecimento existente sobre as demandas por proteção social é genérico, pode medir e classificar as situações do ponto de vista nacional, mas não as explicar. Este objetivo deverá ser parte do alcance da política nacional em articulação com estudos e pesquisas (PNAS, 2004). A concepção da Política de Assistência Social como direito à proteção social, direito à Seguridade Social tem duplo efeito: o de suprir um padrão pré-definido um recebimento e o de desenvolver capacidades para maior autonomia. Neste sentido ela é aliada ao desenvolvimento humano e social e não tuteladora ou assistencialista, ou ainda, tão só provedora de necessidades ou vulnerabilidades sociais. O desenvolvimento depende também de capacidade de acesso, vale dizer da redistribuição, ou melhor, distribuição dos acessos a bens e recursos, isto implica incremento das capacidades de famílias e indivíduos. 2. Diversidade de municípios e a democratização do acesso A Política Nacional de Assistência Social (2004) se configura necessariamente na perspectiva socioterritorial, tendo os mais de municípios brasileiros como suas referências privilegiadas de análise, pois se trata de uma política pública, cujas intervenções se dão essencialmente nas capilaridades dos territórios. Essa característica peculiar da política em questão tem exigido cada vez mais um reconhecimento da dinâmica que se processa no cotidiano das populações, seja ela urbana ou rural. Por sua vez, ao agir nas capilaridades dos territórios e se confrontar com a dinâmica do real, no campo das informações, essa política inaugura outra perspectiva de análise ao tornar visíveis aqueles setores da sociedade brasileira tradicionalmente tida como invisíveis ou excluídos das estatísticas população em situação de rua, adolescentes em conflito com a lei, indígenas, quilombolas, idosos, pessoas com deficiência (PNAS, 2004). Algo que deve ser destacado são os conceitos de rural e urbano que servem, antes de tudo, para designar dois tipos diferentes de produção e organização do espaço, embora esta dimensão não esteja dissociada do seu conteúdo relacional e social. A cada um destes tipos de espaço correspondem formas de uso social definidas, geralmente, por fatores demográficos como o número de habitantes, a densidade populacional ou por fatores econômicos como o tipo de atividade econômica, ou ainda por indicadores sociais, como a presença de determinados bens de uso coletivo (RODRIGUES, 2014). Os conceitos de rural e urbano devem ganhar destaque no debate sobre municípios de pequeno porte porte I, pois esses conceitos designam formas distintas de organização do espaço. A produção do espaço, tal como afirma Lefebvre (1974), resulta dos processos sociais que nele tomam lugar, assim, estes conceitos são portadores de significado que vai

9 além da mera diferenciação espacial, eles remetem também para diferentes formas de organização social e econômica, assim como para diferentes padrões culturais. Wanderley e Favareto (2013, p. 415) afirmam que, (...) o rural não é uma categoria a- histórica, que se possa definir de maneira essencialista, independentemente do tempo e do lugar. Nessa perspectiva, a elaboração de políticas públicas não pode ser somente um exercício técnico, demanda a adequação de critérios técnicos à singularidade do território brasileiro, permeado fortemente por interdependências do rural com o urbano e com outras esferas da vida social (BITOUN & MIRANDA, 2015). Estes autores afirmam que a grande heterogeneidade e diversidade do rural estão presentes em diferentes escalas, dos grandes subespaços nacionais até a heterogeneidade que se apresenta nas diferentes formas predominantes de propriedade da terra e de organização econômica e social em diversas escalas de observação e de vida. Evidenciar essa diversidade pressupõe encontrar uma escala geográfica intermediária que seja mais ampla do que os municípios e menor do que as grandes regiões brasileiras definidas pelo IBGE. A heterogeneidade e a diversidade são características do território brasileiro e decorrem de diferentes condicionantes físico-ambientais, histórico-culturais e das opções ideológicas do desenvolvimento nacional. CONSIDERAÇÕES FINAIS Os municípios classificados pela Política Nacional de Assistência Social de 2004, como pequeno porte I (com até habitantes), apesar de ter essa única classificação, podem não ser iguais. Estamos falando de municípios ou 70,35% dos municípios brasileiros, segundo dados do Censo do IBGE de 2010, lembrando que o Brasil é um país de tamanho continental, ou seja, esses municípios estão espalhados por todo território nacional com uma grande diversidade natural, cultural, econômica e social, dentre outras. Uma questão importante a ser tratada é como planejar e operacionalizar políticas públicas, de uma forma mais geral, e especialmente, a Política de Assistência Social em um país com tamanha diversidade? Aqui devemos acrescentar que além de diverso o Brasil é muito desigual socialmente e assim complementamos nossa questão trazendo-a para o nosso foco de análise: como planejar e operacionalizar uma política nacional em 70,35% dos municípios caracterizados pela forte presença de população em zona rural e na maioria das vezes possuem, como referência, municípios de maior porte, pertencentes à mesma região em que estão localizados para operacionalizar esta política? Assim, podemos fazer outra questão importante para nossa reflexão e pensar se a classificação apresentada pela Política Nacional de Assistência Social de 2004 pode ser

10 insuficiente para dar conta da diversidade do nosso país e da complexidade de se trabalhar com a Política de Assistência Social em municípios de pequeno porte I. A partir dos nossos recortes espaciais, estado de São Paulo e Mato Grosso do Sul, podemos apresentar muitas questões e reflexões, muito mais do que afirmações e a que trazemos aqui é que os dois estados tem uma grande complexidade no que diz respeito a Política de Assistência Social com todos os desafios, desde os institucionais, número reduzido de equipes técnicas, equipamentos (CRAS, CREAS e Equipe Volante), automóveis próprios etc, até questões como grande extensão territorial, dispesão das famílias, rios, comunidades tradicionais, territórios fronteiriços etc. A questão que fica é sobre as estratégias criadas por cada município ou região para democratizar o acesso a Política de Assistência Social nos dois estados, como cada município ou região tem avançado nesse debate. REFERÊNCIAS ALMEIDA, A. W. B. Terras de Quilombo, Terras Indígenas, Babaçuais Livres, Castanhais do Povo, Faxinais e Fundos de Pasto: Terras Tradicionalmente Ocupadas. 2. Ed. Manaus: PGSCA UFAM, ARAÚJO, T. B. Brasil atual: um novo olhar sobre o rural e seus desafios. Brasília: IICA BITOUN, Jan. MIRANDA, Lívia Izabel Bezerra de, A tipologia regional das ruralidades brasileiras como referência estratégica para a Política de Desenvolvimento Rural. Raízes v.35, n.1, jan-jun /2015. BRASIL, Política Nacional de Assistência Social. Brasília, BRASIL, Sistema Único de Assistência Social NOB/SUAS. Brasília, BRASIL, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Brasília, Orientações Técnicas Centro de Referência de Assistência Social CRAS. MDS, Brasília, BRASIL, Sistema Único de Assistência Social NOB/SUAS. Brasília, BRASIL. Vigilância Socioassistencial: Garantia do Caráter Público da Política de Assistência Social/ Ministério do desenvolvimento Social e Combate à Fome. Brasília: BRASIL, SUAS. Orientações Técnicas da Vigilância Socioassistencial. Brasília: CASTRO, Iná Elias de. Instituições e território. Possibilidades e limites ao exercício da cidadania. Geosul, Florianópolis, v. 18, n. 36, p 7-28, jul./dez CHAMBERS, R. The origins and practice of participatory rural appraisal. World Development, London, v.22, n.7, p , 1994.

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