Rob Faris. Entrevista com. Berkman Center for Internet and Society

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1 Entrevista com Rob Faris Berkman Center for Internet and Society por João Brant 1 Rob Faris é diretor de Pesquisa do Berkman Center for Internet and Society da Universidade Harvard (EUA). Tem mestrado e doutorado em Relações Internacionais pela Fletcher School of Law and Diplomacy da Tufts University e graduação em Antropologia pela University of Pennsylvania. Fez parte da equipe de pesquisa do Berkman Center sobre acesso à banda larga, coordenada por Yochai Benkler. Entre os temas de suas pesquisas recentes estão regulação de conteúdo na Internet, censura estatal e práticas de vigilância, políticas de banda larga e infraestrutura e a interação entre novas mídias, expressão on-line, regulação governamental da Internet e processos políticos. Um estudo do Berkman Center aponta para a importância das políticas de acesso aberto às redes ( open-access policies ) para garantir acesso universal à banda larga. A que políticas o senhor se refere como de acesso aberto às redes? Como elas funcionam para garantir o interesse público? Vou começar dizendo que a FCC (a Comissão Federal de Comunicações dos Estados Unidos) nos pediu para fazer este estudo porque estava muito interessada em compreender as experiências internacionais como subsídio para o desenvolvimento do plano de banda larga dos EUA, em A intenção do estudo era entender os fatores que levaram a relativos sucessos e diferentes performances no que chamamos de primeira geração da implantação de banda larga no mundo. Nós entramos no trabalho com a mente bem aberta, mas não trabalhávamos com a ideia de acesso aberto especificamente. A razão para tal é que a quase totalidade das pesquisas com as quais tivemos contato nos Estados Unidos dizia que o acesso aberto é uma política ruim. Portanto, ficamos um pouco surpresos ao descobrir que em quase todos os outros países da OCDE [Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, que inclui a maioria dos chamados países desenvolvidos ], as políticas de acesso aberto foram encampadas e muito bem-sucedidas. Podemos dizer que existem 1 Entrevista realizada por ligação telefônica no dia 6 de junho de 2012.

2 384 Entrevistas duas abordagens amplas para a banda larga, com todo nível de variação entre elas. Uma é aquela usada nos Estados Unidos, que chamamos de competição entre plataformas, que significa você ter infraestruturas privadas, especialmente as que chegam até os domicílios [a chamada última milha ], e estas infraestruturas competem umas contra as outras. Nos Estados Unidos, nós temos as operadoras de telefonia e suas redes de fios de cobre, algumas atualizadas para fibra ótica, competindo com as companhias de TV a cabo, com seus cabos coaxiais, atualizados para redes híbridas coaxial-fibra ótica. Então é basicamente um duopólio? Sim, aqui nos Estados Unidos em quase todas as regiões há um duopólio. Há exceções: um percentual muito pequeno de áreas ainda não possui banda larga, enquanto algumas áreas possuem apenas um provedor de banda larga. Também há uma percentagem pequena de áreas com três operadoras fixas. Existem ainda muitos provedores sem fio, mas nós não cremos que eles fornecem um substituto viável para as redes com fio. A performance e os custos não são competitivos com uma boa solução de banda larga fixa. Mas deixe-me dizer que estes fatos são questionados nos Estados Unidos. Muita gente, em particular as alinhadas com a indústria das telecomunicações, diz que a competição é muito forte nos Estados Unidos. Nós discordamos. Eu acho que a maioria das pessoas que tem conexão de banda larga em sua casa sabe que existem poucas opções. Já na Europa foram adotadas diferentes versões de políticas de acesso aberto. O que nós queremos dizer com isso é que quem quer que seja o proprietário da última milha, a infraestrutura que chega até os domicílios, é obrigado a compartilhar sua rede com seus competidores. Não é sempre o caso em TV a cabo, mas é quase sempre o caso com as redes de fios de cobre que, na Europa, pertencem às companhias de telefonia, antes estatais ou com participação do Estado, que foram privatizadas. Os europeus apoiam a competição entre plataformas, ao menos no papel e na retórica. Mas apenas enquanto as condições do mercado permitem tal competição. Caso contrário, eles intervêm. Na maioria dos países da Europa, existe uma companhia de telecomunicações dominante, em geral a operadora de telefonia. Estas companhias são obrigadas a compartilhar suas redes de fios de cobre com seus competidores, o que gerou muita competição. Existem várias companhias entrantes usando a rede de cobre para oferecer alternativas de serviços em banda larga com a tecnologia DSL. Que tipo de política é necessária para garantir esse modelo? É preciso um regulador agindo sobre as operações, diariamente?

3 Rob Faris 385 Certamente. É uma política muito difícil de implementar, que os Estados Unidos também tentaram. Falhamos porque não existiu vontade política e nossos órgãos reguladores não são fortes o bastante. As operadoras de telecomunicações retardaram a implementação e questionaram a política nos tribunais, continuamente. Essas foram as razões para a falha dessa política nos Estados Unidos. Na Europa, os reguladores são mais fortes e o poder político das operadoras é menor. Portanto, os órgãos reguladores foram capazes, ao longo do tempo, de forçar as operadoras de telecomunicações a implementar o processo. É difícil. É preciso obrigar as companhias de telecomunicações a abrir suas redes e permitir o acesso de competidores a elas. É muito fácil não implementar completamente, ou causar problemas para seus competidores, se assim o desejar. Portanto, é preciso um engajamento ativo da parte dos órgãos reguladores. A segunda questão é relacionada à competição. Muito se fala sobre estimular competição como uma estratégia para melhorar o acesso, mas a economia das telecomunicações tem tendência clara de concentração. Que tipo de política de competição encontrada é mais efetiva, considerando diferentes países? Não há uma resposta simples para esta questão. Em princípio, a economia da infraestrutura de banda larga é muito similar a da rede elétrica, ou de água ou de estradas, no sentido de que existem características de monopólio natural. Quando você tem um monopólio natural, existem algumas escolhas: um monopólio privado, um monopólio privado regulado, ou uma infraestrutura pública regulada pelo Estado. Nos Estados Unidos e em várias partes da Europa, as redes de cobre e as redes de TV a cabo se desenvolveram por razões diferentes. Elas estavam essencialmente protegidas uma da outra, o que permitiu o desenvolvimento de ambas as infraestruturas. Então você tem duas escolhas, ou abordagens: competir dentro da mesma infraestrutura, utilizando políticas de acesso aberto; ou competição entre duas infraestruturas distintas, como hoje ocorre com as redes de cobre versus os cabos de TV por assinatura. Mas nós percebemos que muitos países europeus se utilizaram das duas abordagens na primeira geração. Eles tinham políticas de acesso aberto na rede de fios de cobre, portanto estavam partilhando, com competição no nível dos serviços, com base nessa infraestrutura comum. Mas também havia competição de parte de provedores de cabo, que continua até hoje. É uma situação híbrida. Dito isso, aqueles que tinham apenas as redes de fios de cobre foram mais bem- -sucedidos na difusão da banda larga do que aqueles, como os Estados Unidos, que usaram apenas a competição entre plataformas.

4 386 Entrevistas Estamos falando de estratégias diferentes, inclusive com visões quanto ao papel do Estado. Qual é o papel do Estado em garantir acesso universal à banda larga? O investimento público é uma estratégia a ser considerada? Nesse caso, empresas estatais devem manter controle das redes? Ou tais redes devem ser liberadas para exploração comercial? Qual seria sua escolha se o senhor fosse responsável pela política pública de banda larga? Nós não sabemos todas as respostas e não sabemos qual é a resposta certa para um contexto em particular. Na minha opinião, em um ambiente em que existe um regulador forte, apto a implementar as políticas desenvolvidas, capaz e que age em prol do interesse público, alguma forma de monopólio público para a infraestrutura básica me parece uma boa política. É o que alguns países estão tentando agora. Como a Austrália? Exato. Austrália, Nova Zelândia e Cingapura estão tentando fazer isso agora. No resto da OCDE, é muito complicado devido ao legado de várias gerações anteriores de políticas de telecomunicações. Elas restringem o que estes países podem fazer politicamente. Existe algum caso no qual um país fez grandes investimentos públicos, mas falhou em seus objetivos? Deixe-me voltar à pergunta anterior e lhe dar outro cenário: o órgão regulador é fraco, não age pelo interesse público ou comete erros estratégicos. A resposta, neste caso, provavelmente será deixar o setor privado trabalhar, com o entendimento de que existirão problemas de competição a serem enfrentados e o sistema não será tão limpo. Mas esta pode ser a melhor resposta nesses casos. Se voltarmos uma geração, acho que a maioria das pessoas, ao comparar o sistema de telefonia europeu e dos EUA, preferiria o sistema dos EUA, baseado em um setor privado e menos regulado do que o da Europa. Mas a banda larga é um pouco diferente. Nós temos mais experiência com políticas de acesso aberto e temos melhores condições para implementá-las. Então acho que, em vários aspectos, estamos recomeçando. As lições do passado não são tão úteis quanto gostaríamos que fossem. Mas há uma coisa a ser acrescentada: em termos de eficiência, ter uma infraestrutura única e partilhada é claramente a resposta certa. É a escolha economicamente ideal.

5 Rob Faris 387 Exato. Comparado a haver um duopólio, com duas infraestruturas redundantes, o mesmo valor investido em uma única infraestrutura pode levar ao dobro da cobertura. É bem convincente! Muito se fala nas telecomunicações em banda larga como monopólios naturais básicos, porque existe algum tipo de, digamos, equipamentos essenciais necessários, o backhaul, backbones etc. Parte disso está relacionado ao papel das conexões sem fio. As conexões sem fio estão mudando, sendo combinadas com operações fixas em um formato que vocês descreveram na pesquisa como acesso ubíquo. Algumas pessoas acreditam que conexões sem fio LTE ou 4G poderiam substituir conexões fixas em alguns ou todos os casos. Como o senhor vê esta integração, e que papel prevê para as conexões sem fio? Em qualquer lugar onde é viável instalar banda larga fixa, o sem fio não é um substituto. É apenas uma conexão inferior. Mesmo com LTE? Mesmo com LTE. Dito isso, existem áreas onde a economia determinará que o sem fio é uma escolha melhor do que o fio, apenas pelo custo de cabear domicílios, especialmente em regiões menos densamente populadas. A Austrália e a Nova Zelândia são bons exemplos. Estão investindo bilhões de dólares de dinheiro público em infraestrutura partilhada, mas essa infraestrutura não alcançará 100% dos domicílios. Acho que na Austrália vai chegar a 93%. Então essa é apenas uma peça do quebra-cabeça. Para a maioria das áreas, sem fio e fios são complementos. As pessoas têm ambos, querem ambos, e onde a economia permitir, esse é o futuro. Outra coisa que acho que é pouco compreendida, é que a fibra ótica faz parte da conectividade sem fio. Você precisa dessa infraestrutura para ter conexões sem fio efetivas. O senhor quer dizer construir o backhaul e backbones a parte do atacado. Correto. Quando se fala em conectividade sem fio, para conseguir boa cobertura, é preciso trazer a fibra ótica para muito perto. Quanto mais perto, melhor conectividade sem fio haverá. Também vemos uma tendência muito clara, nos Estados Unidos e na Europa, de utilizar o espectro eletromagnético para telefones celulares apenas como uma parte da política para conexões sem fio. Nos Estados Unidos, mais e mais pessoas usam Wi-Fi para sua conectividade nômade e sem fio. Muitas operadoras de telefonia estão oferecendo redes Wi-Fi como forma de passar por cima de seus problemas de espectro [backfilter]. É uma forma muito efetiva de fazê-lo. Portanto, é preciso considerar não apenas políticas com fio, mas também políticas de espectro e olhar o espectro eletro-

6 388 Entrevistas magnético não licenciado, o espectro aberto, como um elemento muito importante. Se basear apenas em espectro licenciado é uma má ideia. Existem outros gargalos relevantes restringindo o desenvolvimento das redes que podem ser mencionados? A conexão aos domicílios é um gargalo. Conectividade sem fio é um gargalo. E outra coisa que eu chamaria de gargalo é o quadro institucional político e regulatório. Quer dizer, nos Estados Unidos, isso é um gargalo mais do que qualquer outra coisa. Poderia dizer por quê? O que o senhor quer dizer com o quadro? Quando falo de gargalos, são restrições à melhoria da conectividade em banda larga. Nos Estados Unidos, o sistema é tão rígido que nos torna incapazes de fazer o que é necessário para melhorar a conectividade. É o processo político e as instituições políticas que limitam as opções da banda larga. Eu não sei qual é a solução para isso, mas certamente uma das coisas que devem ser mantidas em mente é que os países mais bem-sucedidos ao redor do mundo são aqueles comprometidos com um resultado, ao invés de comprometidos em seguir uma política única. Poderia mencionar alguns exemplos? Todos os países estão mais ou menos nesta categoria. Tanto o Japão como a Coreia do Sul criaram suas combinações únicas de incentivos governamentais, investimentos governamentais diretos, políticas de acesso público e incentivo à competição entre plataformas. Eles regularmente avaliam onde estão e o que precisa ser feito, e trabalham com a indústria para fazê-lo. Esse não é o tipo de coisa que podemos fazer nos Estados Unidos. Na Europa, o sistema foi moldado para atender a novas necessidades, e o trabalho foi razoavelmente bem feito. Há mais restrições do que na Coreia ou Japão, mas foram bem-sucedidos. A Nova Zelândia e a Austrália estavam seguindo um caminho e perceberam que as coisas não estavam funcionando como gostariam, mas conseguiram mudar o curso e fazer algo diferente. Há muitos bons exemplos. A maioria dos países tem melhores exemplos do que os Estados Unidos. O senhor consegue dizer se as mesmas políticas e modelos, identificadas como positivas em países desenvolvidos, poderiam ser aplicadas a economias emergentes e em desenvolvimento? Destacaria alguma especificidade de economias emergentes e grandes países?

7 Rob Faris 389 Os princípios são todos os mesmos. É preciso avaliar a capacidade e força de compromisso dos órgãos reguladores, assim como a capacidade e incentivos do setor privado, e compreender como estas coisas se encaixam da melhor maneira. Não existem respostas simples, nenhuma receita pronta. Acho que em alguns países o quadro regulatório seria bom e forte o suficiente para implementar com sucesso algum tipo de política de acesso aberto. Em outros países, contar com o setor privado para investimento e deixá-lo ter mais controle sobre suas redes pode ser uma escolha melhor. É difícil. No Brasil, não temos hubs fortes ou cidades trabalhando como hubs no país inteiro, como existem nos Estados Unidos. Cerca de 70% do território brasileiro possui as mesmas condições que as áreas rurais nos EUA. É necessária alguma política que obrigue o investimento do setor privado nestas áreas, o que leva a formas de subsídio cruzado. Que outras soluções existem para este dilema? Ou é preciso adaptar esta política? Nós tivemos a mesma experiência nos Estados Unidos com as redes de eletricidade e telefone. As proporções podem ser diferentes, mas os problemas e princípios são os mesmos. É um terreno difícil, no qual você quer promover investimento e espalhar a rede, mas não quer se prender em um quadro institucional e político que seja difícil de alterar de acordo com as necessidades, que vão mudando com o tempo. Nos Estados Unidos, temos um fundo de serviço universal muito complexo, baseado em subsídios a operadoras privadas para melhorar o serviço telefônico em áreas rurais. Isso se tornou um grande obstáculo, é uma corrente ao redor dos Estados Unidos na política de banda larga. É muito difícil mudar essa política. Existem muitos interesses envolvidos. Mas este tipo de fundo era financiado por investimento público ou por receitas vindas das grandes companhias? É um fundo de subsídio cruzado com um mandato público, envolvendo diferentes companhias privadas. Todo mundo que tenha conta telefônica recebe a cobrança de um valor suplementar, que vai para um fundo que subsidia o serviço telefônico em áreas rurais. Foi projetado para dar incentivos ao setor privado para prover serviços, mas o problema é que é muito difícil de desenrolar, muito difícil de remover ao longo do tempo. Estamos empacados com este péssimo sistema. Tentaram consertá-lo, ao custo de um grande compromisso político. Mas o conserto não foi muito bom. A verdadeira solução é recomeçar, mas não é possível recomeçar. É difícil criar políticas à prova de futuro, mas todos aqueles que estão hoje pensando políticas precisam se preparar para o futuro.

8 390 Entrevistas Que alternativas existem? Você tem a escolha entre promover subsídios cruzados de serviços por todo o país ou entre domicílios individuais; ou construir backhauls e a meia milha [middle mile] como uma infraestrutura pública e deixar a conectividade da última milha para os municípios decidirem o que fazer. É outra possibilidade, tenho certeza que o Brasil está considerando versões disso. Infelizmente, não sei muito sobre prós e contras de políticas para países em desenvolvimento. O estudo foi concluído em Desde então, houve algo que evidentemente mudou ou se elucidou? O cenário se alterou? É bastante similar. Desde que escrevemos o relatório, a Nova Zelândia e a Austrália tomaram passos mais definitivos nos seus planos de infraestrutura de banda larga nacional, assim como a Cingapura. Vimos que a Europa está tentando entender como é possível estender fibra ótica até os domicílios com o atual sistema regulatório, e estão ocorrendo problemas. Não está claro como eles podem fazer isso com o sistema regulatório existente. Quais são as dificuldades para isso? Como disse, eles têm um sistema híbrido, que ainda aponta para a competição entre plataformas, com base em investimento privado para estender as redes, ao mesmo tempo em que ainda existe uma política de acesso aberto na rede de cobre original. É muito mais fácil abrir uma rede já existente do que estimular investimento por parte do setor privado na construção de uma nova rede. O problema é, para as empresas privadas, a ideia de construir uma nova rede de fibra ótica, que não parece muito lucrativa no momento. É o tipo de coisa em que se vê o uso de dinheiro público. A Europa ainda não está pronta para fazer isso. Finalmente, o senhor gostaria de adicionar algo? Ousaria fazer alguma previsão? Oh, não, eu não gosto de previsões... Eu prevejo que mais pessoas, nos próximos dez anos, perceberão o quão sério é o problema da competição nos Estados Unidos. Eu não acho que isso seja bem compreendido agora, pelo menos não o bastante para criar mudanças políticas. Isso vai ficar mais óbvio ao longo do tempo. Também acho que, nos próximos dez anos, a Europa terá problemas para descobrir como levar a fibra ótica aos domicílios. Eles também terão que reconsiderar seu sistema regulatório.

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