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1 Proteção Social Versão para comentários A. Coudouel, K. Ezemenari, M. Grosh e L. Sherburne-Benz Sumário Resumo 1. Introdução 2. Identificação das intervenções de proteção social para ajudar os grupos vulneráveis 2.1 Identificação das principais fontes de riscos e dos grupos afetados 2.2 Avaliação da conveniência das intervenções de proteção social 2.3 Que indicadores podem ser úteis para o acompanhamento do avanço rumo ao alcance dos objetivos de proteção social? 3. Estabelecimento da eficácia das intervenções individuais de proteção social 3.1 Análise da regulamentação trabalhista 3.2 Análise dos programas de seguro social financiados por contribuições 3.3 Análise da eficácia dos programas de gasto 4. Ajuste da combinação de intervenções 5. Exemplos de países 5.1 Argentina 5.2 Malauí 5.3 Togo 5.4 Conclusão Notas técnicas 1. Questões representativas para as intervenções públicas de proteção social 1.1. Mecanismos institucionais de entrega 1.2. Economia política 1.3. Enfoque 2. Resumo estilizado das características do programa e das boas práticas 3. Informações gerais sobre as transferências informais e a elaboração dos programas públicos de proteção social Bibliografia

2 Proteção Social Resumo Embora a política de promoção do crescimento econômico esteja no centro da redução da pobreza, as medidas voltadas para a proteção social têm um papel a desempenhar na redução da vulnerabilidade e na proteção do bem-estar dos pobres. A seleção da combinação apropriada de programas de proteção social e de políticas que contribuam da melhor maneira possível para a redução da pobreza requer uma abordagem cuidadosa. Podem ser necessários a introdução, a modificação ou o fortalecimento de uma série de reformas políticas, programas e mecanismos de entrega de mudanças na legislação trabalhista à implementação de programas de obras públicas, de mecanismos públicos a mecanismos privados para melhorar o impacto das medidas de proteção social sobre os pobres. A primeiro etapa na escolha da combinação apropriada de políticas de proteção social (PS) é analisar as principais fontes de risco e vulnerabilidade da população e identificar os grupos da população mais afetados por esses riscos. Uma vez identificados os grupos e suas características, investiga-se o papel que a proteção social pode exercer, juntamente com intervenções em outros setores e em nível macro. Especialmente importantes são as políticas para assegurar a estabilidade macroeconômica, o desenvolvimento rural e a formação de capital humano, que devem completar os programas de proteção social. A segunda etapa é determinar quais os grupos identificados que estão cobertos por programas e políticas existentes de proteção social e avaliar a eficácia desses instrumentos individualmente e combinados. Deve-se dispensar atenção especial à compatibilidade do contexto da política e dos programas de gasto, aos objetivos específicos de cada intervenção, à sua eficácia para conseguir esses objetivos e sua eficácia em função dos custos no tocante aos resultados observados. O que se busca é revelar as deficiências na cobertura e na eficácia em função dos custos das intervenções existentes. Caso não seja possível fazer a análise completa da eficácia dos custos, podem-se usar indicadores parciais, como a sustentabilidade, o enfoque, os custos administrativos, a estrutura institucional, os efeitos indesejados e as restrições. Esta análise de programas e políticas existentes, juntamente com informações sobre outras intervenções e as possíveis restrições (por exemplo, orçamento, capacidade administrativa, economia política), proporciona a base para se determinar a combinação mais eficaz de intervenções. Em todos os casos, a estratégia completa de proteção social deve ser composta de uma combinação de políticas e de programas. É claro que a combinação varia de país para país. Para ilustrar como a linha de análise aqui proposta pode ser executada e como a combinação de intervenções escolhidas pode variar segundo os países, a última seção do texto principal do capítulo considera os casos de países para Argentina, Malauí e Togo. Dispõe-se de uma experiência muito ampla sobre e diferentes tipos de políticas e programas de proteção social. Nem todos são apropriados, ou mesmo viáveis, como ilustram os casos de países aqui apresentados. As planilhas informativas apresentadas na Nota técnica 2 no final do capítulo ressaltam as características principais da elaboração e as lições tiradas da experiência

3 com políticas e programas de proteção social para ajudar as equipes de DERP a avaliar os resultados das intervenções existentes ou o que se poderia, de forma realista, esperar de novas intervenções. A Figura 1 apresenta um esquema da linha de análise proposta para facilitar a navegação por este capítulo. Ela referencia as partes do capítulo a que o leitor pode se reportar para ficar com as idéias gerais antes ou depois de ter lido o texto em sua integridade. Figura 1: Esquema do Fluxo de Análise Etapa da análise: Referências rápidas: 1. Descrição de riscos e grupos vulneráveis Tabela 1 e Quadro 3 para o genérico Tabelas 4, 5, 6 para exemplos de países 2. Determinação da combinação de intervenções de PS e não-ps Tabela 2 3. Determinação da eficácia dos custos das intervenções de PS individuais (existentes ou potenciais) 3.1 Regulamentação trabalhista 3.2 Seguro social financiado por contribuições 3.3 Eficácia dos programas financiados com recursos públicos a) mapeamento dos grupos vulneráveis a intervenções b) determinação de - seus objetivos - seus resultados - sua eficácia em função dos custos Texto marcado na página 13 Texto marcado na página 15 Texto marcado nas páginas Referências internacionais na Nota técnica 2 4. Ajuste da combinação de programas Critérios marcados nas páginas 22-23

4 1. Introdução Intervenções de proteção social (PS) são ações para (i) ajudar a pessoas, famílias e comunidades a gerir melhor o risco, e (ii) prestar apoio aos extremamente pobres (Banco Mundial 2000). A estrutura de políticas de um país voltadas para a proteção social deve incluir um conjunto de leis e regulamentações e um conjunto de programas governamentais. Além disso, certos mecanismos privados baseados no mercado e informais oferecem um apoio importante. Este conjunto de políticas, programas, produtos e normas compreendem atividades destinadas a reduzir a probabilidade da ocorrência de riscos (eventos que prejudiquem o bemestar de famílias, como uma inundação ou uma recessão, ou a doença do arrimo da família). Também inclui ações para mitigar os riscos por meio da redução das conseqüências negativas a eles associadas. Quando famílias individuais ou sociedades inteiras sofrem choques, os programas de proteção social ajudam a fazer frente ao problema para que os efeitos negativos não se tornem irreversíveis. Exemplos de intervenções de PS aparecem no Quadro 1 e mais adiante neste capítulo. Quadro 1. Exemplos de Atividades de Proteção Social Intervenções no mercado de trabalho: Melhorar a capacidade das famílias para ganhar o sustento com seu trabalho por meio do desenvolvimento de políticas eficientes e de práticas trabalhistas justas, de programas de mercado de trabalho ativo e passivo, e de programas de capacitação antes e durante o trabalho. Pensões: Ajudar aos governos a cuidar de suas populações de idosos e em envelhecimento com a criação ou a melhoria de pensões, poupança obrigatória e esquemas públicos de ajuda monetária às pessoas de idade avançada. Nesta área, os governos intervêm fortemente tanto na regulamentação como nos gastos. Redes de segurança social: Proporcionar ajuda monetária e acesso a serviços sociais básicos aos grupos mais pobres da população, e/ou aos que necessitem de ajuda devido a mudanças econômicas negativas, desastres naturais ou eventos familiares específicos adversos, que possam diminuir sua renda. Programas de redução do trabalho de menores: Em associação com governos, comunidades e organizações internacionais, promover o desenvolvimento do capital humano e aumentar a eqüidade e a educação para todos os grupos com a elaboração de estratégias gerais para uma ampla redução da pobreza, e formular leis e programas apropriados específicos para os trabalhadores menores de idade, a fim de reduzir a ocorrência e mitigar os riscos do trabalho prejudicial de menores. Programas para a invalidez: Ajudar os inválidos com serviços na comunidade, com apoio às famílias (atendimento nas horas de folga, cuidado das crianças, aconselhamento, visitas domiciliares, aconselhamento na violência doméstica, tratamento de alcoolismo e reabilitação), assistência a deficientes (inclusive educação, cursos protegidos, reabilitação, assistência técnica), ajuda aos idosos (centros para anciãos, visitas domiciliares) e colocação fora da família (abrigos, adoção). Fundos sociais: Por meio de agências, canalizar fundos de subvenção para projetos de pequena escala destinados a ajudar as comunidades pobres a elaborar e executar seus próprios projetos em resposta às necessidades que elas próprias determinarem. Acordos informais: Prestar respaldo à comunidade ou a membros da família com acordos informais de seguro. Estes acordos podem incluir o casamento, crianças, apoio mútuo comunitário, poupança ou investimentos em bens humanos, físicos e reais, e investimento em capital social (rituais, doações mútuas). 1

5 A promoção do crescimento econômico é necessária para a redução da pobreza; os programas de proteção social ajudam a reduzir a pobreza diminuindo a vulnerabilidade a oscilações drásticas na renda, promovendo investimentos em capital humano e, às vezes, compensando os que são afetados pelas mudanças de política. Além disso, a proteção social pode reforçar o crescimento econômico a longo prazo com a redução de níveis inaceitáveis de desigualdade e possíveis impactos negativos de escolhas erradas de políticas, da falta de coesão social ou de perturbações públicas. Os pobres são muitas vezes os mais vulneráveis aos riscos de todos os tipos, da escassez de alimentos provocada por secas à morte de arrimos familiares ou de outros membros da família. Por conseguinte, boas medidas de proteção social para os pobres, especialmente em países pobres, não constituem luxo. Apesar do papel importante dos programas de PS para controlar os riscos e facilitar a redução da pobreza, os países devem ainda preocupar-se com restrições na capacidade para a gestão da política e com os custos fiscais desses programas. Isto é especialmente importante em vista dos recursos fiscais e administrativos limitados de muitos países pobres. Portanto, é crucial que os países sejam capazes de priorizar. O propósito deste capítulo é ajudar os formuladores de políticas a escolher a combinação de políticas e programas para a proteção social capaz de alcançar os objetivos determinados na estratégia para a redução da pobreza (PRS), no contexto particular do país. O capítulo propõe um processo de três etapas. A primeira, esboçada na Seção 2, consiste em diagnosticar as fontes da pobreza e vulnerabilidade e em considerar se as intervenções de PS e não-ps são mais apropriadas para tratá-las. A segunda etapa, que se encontra na terceira seção deste capítulo, oferece orientações para a avaliação da eficácia em função dos custos das intervenções individuais de PS. A terceira etapa, detalhada na Seção 4, sugere critérios para reunir os resultados desses diagnósticos e as informações sobre as considerações orçamentárias com vistas à seleção final da combinação de programas. Finalmente, os exemplos de estudos de caso de países de Argentina, Malauí e Togo são apresentados como ilustrações. Um apêndice técnico fornece detalhes sobre a experiência internacional com numerosos programas de proteção social, enquanto outro oferece uma explicação mais detalhada das questões comuns aos vários tipos de programas. 2. Identificação das Intervenções de Proteção Social para Ajudar os Grupos Vulneráveis A identificação dos grupos vulneráveis e dos riscos que eles enfrentam é a primeiro etapa para a determinação das intervenções apropriadas. A vulnerabilidade surge da pobreza crônica devida a renda muito baixa e poucos bens com que enfrentar os riscos, ou de riscos de curto prazo ou perturbações sofridas por grupos que estão abaixo ou perto da linha da pobreza. Portanto, a vulnerabilidade pode ser estrutural ou transitória, e isto afeta os tipos de intervenção a serem escolhidos. Esta seção descreve os métodos para identificar os principais riscos que contribuem para a pobreza, além dos grupos mais vulneráveis a esses riscos. Esses métodos indicam as intervenções potenciais, das quais algumas são de proteção social, mas muitas outras se encontram fora do setor. Oferece também enfoque para decidir se as intervenções de proteção social são a melhor maneira de tratar os problemas identificados. A etapa que se à elaboração da lista exaustiva de intervenções de proteção social é priorizá-las, para que reflitam a limitação fiscal do país, as considerações de economia política e a capacidade institucional (ver as seções seguintes deste capítulo). 2

6 2.1 Identificação das principais fontes de riscos e dos grupos afetados Podem-se utilizar vários meios para identificar as principais fontes de riscos a que os pobres estão sujeitos. Um deles é classificar a população por grupos de idade, listar os riscos teóricos enfrentados por esses grupos, preparar a relação dos indicadores básicos de cada risco e utilizá-los para avaliar se os diversos grupos (como mulheres, indígenas, extremamente pobres) são afetados ou não por esses riscos no país específico. Por exemplo, para ver se a saúde e o desenvolvimento das crianças estão em perigo usar-se-iam os indicadores da situação nutricional. Esta foi abordagem adotada na Argentina (Seção 5). A análise poderia ter sido melhorado com uma distinção sistemática por gênero. Outro meio é preparar uma lista de todos os riscos prevalecentes no país durante um período definido por exemplo, nos últimos cinco anos e depois anotar ao lado de cada risco os grupos que provavelmente são os mais vulneráveis. Este foi o método adotado no Togo (ver os exemplos de países), onde os dados domiciliares e a capacidade de coletá-los eram limitados. Outro método seria analisar os riscos enfrentados pelos que vivem em diferentes regiões ou com diferentes fontes de sustento. O Quadro 2 descreve algumas fontes de vulnerabilidade e de risco. Embora sejam óbvias as relações entre a vulnerabilidade estrutural e a transitória, as duas têm sido separadas no esforço de enfatizar as diferentes causas. Quadro 2: Fontes de Vulnerabilidade e Risco Relacionadas com a Proteção Social Vulnerabilidade estrutural Altos níveis de pobreza, grande número de extremamente pobres e altos níveis de desigualdade Falta de acesso a serviços básicos Sazonalidade de emprego, renda e necessidades de consumo Altos níveis de desordem e crime Concentração dos pobres por zonas geográficas, gênero ou etnia Políticas macroeconômicas, trabalhistas e sociais inadequadas Baixos níveis de ativos e falta de diversificação da carteira de ativos Baixos níveis de qualificação da força de trabalho Desemprego estrutural (especialmente para os jovens, os graduados, as mulheres, etc.) Redes sociais e familiares limitadas ou fluxo de informação limitado Altos níveis de trabalho de menores Invalidez física ou mental permanente Vulnerabilidade transitória Natural ou relacionada a condições climáticas terremotos, inundações, secas, furacões, pragas Declínio econômico ou crise recessão, transição, inflação, salários atrasados, mudanças na tributação ou no gasto, baixa produção nos setores de que os trabalhadores dependem, perda de trabalho Guerra e violência nacional, regional ou individual Doença ou lesão doença individual, AIDS, epidemia, invalidez temporária ou deficiência mental Eventos do ciclo de vida efeitos da velhice na renda familiar, morte de um membro da família, viuvez ou separação da família, nascimentos múltiplos 3

7 Identificadas as fontes de riscos, cada tipo de risco deve ser avaliado por sua gravidade, por sua amplidão em função do número e do tipo de pessoas afetadas, pelos tipos de efeitos e pela freqüência no contexto do país estudado. É importante determinar se os riscos identificados afetam pessoas ou famílias específicas, e são portanto idiossincrásicos (por exemplo, doenças não-contagiosas, desempregos individuais de curta duração, separações familiares), ou se os riscos afetam regiões inteiras ou grupos de famílias e são, portanto, co-variantes (por exemplo, secas, a volatilidade dos preços estacionais, guerras ou crises financeiras que afetam comunidades inteiras). Do mesmo modo, os riscos podem ser eventos únicos ou repetidos, como secas ou inundações recorrentes, seguidas de doenças e mortes. Tipicamente, essas comoções repetidas ou acumuladas são mais difíceis de controlar com meios informais. A reação a eventos catastróficos pode necessitar de transferências líquidas a longo prazo. Eventos não-catastróficos, que ocorrem com freqüência elevada mas sem efeitos muito graves (doença passageira, desemprego temporário) nem sempre necessitam de transferências liquidas a longo prazo para a família afetada, posto que seus membros podem agüentar a situação no curto prazo com o uso de poupança, empréstimos, doações recíprocas ou, em alguns casos, seguro. Todavia, para as famílias muito pobres até mesmo esses tipos de eventos podem ser devastadores. Por conseguinte, para se mapear os riscos e os grupos vulneráveis é necessário determinar: A gravidade e o alcance dos riscos. Utilizar os dados domiciliares para identificar as fontes de renda e os padrões de gasto dos pobres, ou utilizar avaliações qualitativas e rápidas ou sistemas de informação geográfica (ver o capítulo sobre Dados e Medição da Pobreza). Os efeitos dos riscos sobre a renda, as interações sociais entre grupos e famílias (coesão social) e o acesso a serviços sociais e outras intervenções para o controle de riscos não- PS, como microfinanças. Os tipos de grupos ou de pessoas afetados se os riscos se limitam a um grupo especial (mulheres, homens, moradores de certas regiões ou grupos minoritários de ocupações), ou se afetam regiões inteiras ou pessoas de maneira totalmente idiossincrásica (ver o capítulo sobre Dados e Medição da Pobreza e o capítulo sobre Gênero). A freqüência dos riscos por exemplo, uma seca anual ou periódica, ou uma crise econômica rara. Os resultados do mapeamento dos grupos vulneráveis juntamente com os riscos que enfrentam podem ser usados para se fazer uma primeira tentativa de priorizar as intervenções. Alguns dos riscos podem não ser inerentes à economia, mas simplesmente o resultado de políticas ou programas deficientes, como a inflação causada por uma política macro ou fiscal inadequada. A Tabela 1 oferece um exemplo dos tipos de informação que se podem usar. 4

8 Tabela 1. Grupos vulneráveis, sua fonte de vulnerabilidade e mecanismos de transmissão (exemplo ilustrativo) Indicador Grupos Gravidade do efeito Causa mais afetados Tama nho Duração Amplit ude Fonte Renda e capacidade econômica Contagem de Pobres pobres urbanos O hiato da pobreza Idosos Viúvas Mulheres Etc. Educação Entrada tardia Repetição de ano Malnutrição Baixo peso no nascimento Baixa taxa de crescimento Baixo índice de massa corporal Segurança de renda % da população que entra e sai da pobreza Variabilidade de rendas Pobres rurais Meninos e meninas de 6 a 14 anos Mulheres grávidas/ lactantes Crianças Empregado s do setor formal Famílias rurais Desemprego/subemprego Incapacidade dos idosos para trabalhar Setor informal de salários baixos Baixos níveis de educação Baixo rendimento Falta de acesso a terras Baixa renda Baixa qualidade das escolas Práticas assistenciais Saneamento Perturbação macroeconômica Reforma da administração pública Sazonalidade /choques meteorológicas Mecanismo de transmissão Emprego Produção agrícola Doenças Emprego Emprego e produção Programas/políticas existentes Obras públicas Regulamentação do mercado de trabalho Política ativa para mercado de trabalho Seguro ou assistência para o desemprego Subsídios enfocados de fertilizantes Liberalização de preços Programas de pensão com contribuição Programas de pensão sem contribuição Transferências para promover a freqüência escolar Mudanças na política de educação para melhorar a qualidade da escola Programas de saúde pública Serviços de nutrição Transferências de alimentos/subsídios Seguro ou assistência para o desemprego Regulamentação do mercado de trabalho Seguro para safras Obras públicas 5

9 2.2 Avaliação da conveniência das intervenções de proteção social Após a identificação das principais fontes de risco e vulnerabilidade e dos grupos mais afetados por elas, três perguntas fundamentais devem ser respondidas: (1) Mudanças nas políticas, nas leis, nas regulamentações ou nos programas existentes podem reduzir a vulnerabilidade e a pobreza? (2) As intervenções de proteção social devem ser usadas para resolver essas dificuldades? Qual seria a conduta mais apropriada para fazê-lo? e (3) Quais os indicadores mais úteis no contexto deste país específico para acompanhar o avanço rumo ao alcance dos objetivos de PS desse país? A decisão sobre o uso de intervenções de PS ou fora dela depende de os riscos serem primariamente estruturais ou transitórios. Também depende de o objetivo ser reduzir os riscos, mitigar os riscos ou facilitar o combate aos riscos. A Tabela 2 ilustra muitas das opções disponíveis de acordo com essas duas tipologias. Se o risco ou a vulnerabilidade for estrutural, os esforços de redução de risco ou de prevenção deverão, na maioria dos casos, constituir a ação mais apropriada. Os esforços de redução de risco tendem a cair mais no âmbito da política que de intervenção no estilo de programa. Muitos elementos essenciais aqui ficam fora do âmbito da PS. Dos que se encontram dentro deste domínio, muitos aparecem na forma de regulamentação e programação do mercado de trabalho. As estratégias de mitigação de riscos em muitos casos podem ser melhor implementadas fora das intervenções de PS. Esses métodos podem incluir esforços para ajudar a diversificar a carteira (bens de capital físico, financeiro, humano e social) dos pobres, na medida suficiente para amortizar os golpes. Finalmente, os mecanismos para de combate ao risco, que aliviam o impacto dos golpes depois de sua ocorrência, são essenciais para a proteção contra níveis inaceitáveis da pobreza. Muitos mecanismos de combate ao risco precisam do respaldo das intervenções de PS, enquanto outros não o requerem. Tabela 2: Meios de gestão de risco Fora da proteção social Redução de riscos Políticas macroeconômicas Políticas de saúde pública, educação, agricultura e meio ambiente Alocação de recursos (humanos e financeiros) para a obtenção de qualidade Serviços sociais básicos para os pobres Fornecimento da infra-estrutura essencial Regulação e supervisão dos setores financeiros Instituições e sistemas judiciais Práticas corretas de amamentação e desmame Programas de prevenção do HIV Acumulação de bens (terras, gado, financeiros) Medidas de proteção social Medidas para reduzir os riscos de desemprego ou subemprego e renda inadequada Normas para assegurar saúde básica e segurança no trabalho Política adequada de invalidez em apoio à inclusão de pessoas inválidas Medidas para reduzir o trabalho prejudicial de menores Medidas contra a discriminação no emprego Programas vocacionais de educação e capacitação que apóiem o investimento em capital humano Algumas intervenções em nível comunitário com fundos sociais, como atendimento médico preventivo e acumulação de capital social por meio do fortalecimento de estruturas para a ação comunitária Infra-estrutura produzida por obras públicas 6

10 Mitigação de riscos Tipos mais formais de diversificação de carteira Transferências de ativos Desenvolvimento de mecanismos de poupança para os pobres e vulneráveis Apoio para estender os mercados financeiros aos pobres Acesso aos planos de microcrédito Proteção dos direitos de propriedade Programas de nutrição Prestação de serviços legais que prescindam da necessidade de programas de PS (assegurando o estabelecimento ou a melhoria de leis fundamentais direitos de propriedade, herança eqüitativa entre gêneros, lei da família que impede que as mulheres e/ou os filhos se tornem indigentes por deserção, divórcio ou morte) Combate aos riscos Venda de bens imobiliários ou financeiros Empréstimo de vizinhos ou bancos Migração Programas de seguridade para desemprego, velhice, invalidez, sobrevivência, doença Sistemas de pensões apropriados e eficazes dentro do contexto do país Programas comunitários informais baseados no mercado para a redução dos riscos Apoio para o desenvolvimento de níveis fortes de capital social comunitário Alguns tipos de intervenções de fundos sociais, como a diversificação de renda por meio de empréstimos a microempresas e acesso à educação e capacitação Obras públicas em épocas de baixa demanda de mão-de-obra para reduzir a sazonalidade da renda Transferências formais ou assistência social Programas de alívio para desastres Subsídios Obras públicas como meios de transferência depois de um choque Transferências informais ou caridade dentro das comunidades Ao se decidir sobre o equilíbrio entre as intervenções de PS e não-ps, deve-se ter em mente que: as intervenções que promovem extensa redução da pobreza sempre deverão ter alta prioridade; quando a pobreza é mais estrutural que transitória, as intervenções que tratam dos aspectos estruturais, em geral intervenções não-ps, devem ter prioridade; os grupos que não estão se beneficiando do crescimento geral podem necessitar de políticas ou programas de PS especiais; é de se esperar que os programas de PS reduzam a pobreza tanto por meio da redução da vulnerabilidade a mudanças drásticos de renda e da prevenção de perdas irreversíveis, como pela contribuição para a coesão social e uma ampla escolha de políticas sólidas; a melhor combinação de políticas e intervenções em determinadas circunstâncias depende do contexto das políticas macroeconômicas, das limitações fiscais e das prioridades orçamentárias concorrentes, da capacidade institucional para elaborá-las e executá-las, e das considerações da política econômica. 2.3 Que indicadores podem ser úteis para o acompanhamento do avanço rumo aos objetivos da proteção social? É pequeno o consenso internacional em torno dos indicadores mundiais de proteção social. Mesmo assim, a lista indicativa dos indicadores potenciais da Tabela 3 pode ser útil para o acompanhamento dos avanços na melhoria de vida dos grupos vulneráveis. A escolha de indicadores específicos em determinado país depende, ao mesmo tempo, do que se deve 7

11 medir os tipos de riscos, os grupos mais vulneráveis, os tipos de programas atuais e das realidades a partir das quais os dados estão disponíveis. Mas, de maneira geral, seria recomendável coletar dados sobre os indicadores nas três categorias indicadas indicadores de exposição ao risco, mecanismos para lidar com a vulnerabilidade e os resultados. Quadro 3. Indicadores potenciais de proteção social Indicadores de exposição ao risco e à vulnerabilidade Índice da suscetibilidade nacional ou regional a choques naturais ou climáticos específicos O grau em que as famílias são vulneráveis a riscos não-segurados Índice de perigo macroeconômico crônico ou transitório e/ou de baixo rendimento macroeconômico (indicador de tipo CPIA ) Percentagem da população afetada por guerra, violência, crime ou tensões étnicas ou de castas Freqüência de doenças contagiosas (como a AIDS), alcoolismo, toxicomania Coeficiente do número de inválidos Percentagem de chefes de famílias únicos e/ou coeficiente de divórcios (também pode ser um resultado) Percentagem de órfãos (também pode ser um resultado) Percentagem de idosos Percentagem de viúvas Indicadores para mecanismos que lidam com os riscos e a vulnerabilidade Avaliação qualitativa da eficácia, eficiência e cobertura do sistema de PS do país (baixo, satisfatório, bom, excelente) no contexto da realidade do país Avaliação qualitativa do empenho e da capacidade do governo para ajudar os pobres a enfrentar os riscos (baixo, satisfatório, bom, excelente) A proporção geral de pobres e não-pobres cobertos por redes de segurança ou outros programas de proteção social e níveis médios de benefícios Despesas públicas e privadas para diferentes programas de PS (ou relacionados com a PS) Proporção de pobres e não-pobres cobertos por programas especiais de PS (cobertura e incidência) Percentagem de famílias (pobres) que recebem transferências (formais ou informais) e volume médio das transferências Indicadores de resultados Número de pobres e intensidade de sua pobreza, se possível dividido por setor urbano/rural e, idealmente, por diferentes grupos potencialmente vulneráveis, inclusive idosos e viúvas Níveis de pobreza crônica e pobreza temporária (também divididos, mesmo que com base em estimativas inexatas, pelos grupos potencialmente vulneráveis) Estimativa da percentagem de crianças ou famílias vulneráveis ou indigentes como conseqüência de doenças contagiosas (os indicadores para a AIDS, por exemplo, podem incluir o número de pessoas infectadas, o número de doenças, o número estimado de órfãos) Taxas e estimativas de desemprego e subemprego, que captem o nível de formalidade ou informalidade do mercado de trabalho (por idade e gênero) Taxa de desistência em escolas primárias (para meninos e meninas) Incidência de trabalho de menores (percentagem de crianças que trabalham, com base em idade e gênero) Horas trabalhadas por crianças Situação do mercado de trabalho para os grupos vulneráveis (jovens, mulheres) Indicadores dos avanços rumo à realização das reformas de política nas zonas de PS (mercados de trabalho, pensões) 8

12 3. Estabelecimento da Eficácia das Intervenções Individuais de Proteção Social Esta seção inclui listas de verificação que os formuladores de políticas podem utilizar para determinar a eficácia das intervenções mediante a regulamentação do mercado de trabalho, programas de seguro social financiados com contribuições e programas de gasto financiados com recursos públicos. Idealmente, para responder às perguntas das listas de verificação, as autoridades e os formuladores de políticas dos países dispoem de dados de diversas fontes orçamentos, estatísticas administrativas, pareceres especializados de altos funcionários e críticas informadas das intervenções, feedback dos usuários na forma de avaliações de benefícios ou de pesquisas de satisfação do cliente, dados de pesquisas domiciliares para revelar os resultados do enfoque e análises sofisticadas de dados de pesquisas para quantificar os impactos dos programas. Na prática, os países muitas vezes dispõem de pouca informação deste tipo por períodos curtos de tempo e talvez precisem tomar uma primeira rodada de decisões com base nos dados disponíveis ou reunidos apressadamente. Nesses casos, os formuladores de políticas devem fazer o melhor que podem para considerar todos os fatores principais sugeridos mais abaixo, ainda que as conclusões sejam tentativas, fundamentadas em dados imperfeitos ou em indicadores apenas parciais para cada fator. Mas eles terão que criar mecanismos para assegurar que, no futuro, os dados necessários estejam disponíveis para as avaliações contínuas ou periódicas sobre a eficácia das intervenções, de maneira que as rodadas seguintes de decisões se baseiem com mais solidez em análises rigorosas. As explicações do capítulo sobre Dados e Medição da Pobreza e do capítulo sobre Acompanhamento e Avaliação podem ajudar nessa tarefa. Na avaliação das intervenções, os formuladores de políticas desejarão considerar todos as estruturas de políticas, leis e regulamentações, e os programas de fundos públicos importantes e pertinentes, além dos acordos privados baseados no mercado ou informais que ofereçam gestão de risco social (ver o Quadro 4). O mesmo tipo de análise pode ser aplicado a propostas para intervenções novas ou reformadas. Em especial, o tratamento das intervenções públicas deve ser feito em profundidade, pois a política pública as financia diretamente e pode manipulálas com rapidez. 9

13 Quadro 4. Exemplos de intervenções de proteção social Tipicamente, as intervenções aqui enumeradas podem ser encontradas em numerosos países. Nem todos os países têm todas elas nem deveriam. A fragmentação pode resultar em programas demasiado pequenos para realizar muito, e diversas intervenções nesta lista geralmente não são eficazes em função dos custos. Esta lista pretende ser apenas uma lista de verificação para ajudar a equipe de DERP na certeza de que tem à mão todas as peças do quebra-cabeça. Programas públicos e políticas Alimentos por trabalho ou obras públicas de uso intensivo de mão-de-obra Fundos sociais Subsídios para insumos agrícolas (preços ou vouchers) Subsídios para energia Subsídios para preços de alimentos Subsídios para habitação Rações para alimentos Selos de alimentos Programas de alimentação escolar Isenção de despesas com educação ou bolsas de estudo Auxílio-família Legislação trabalhista regulamento para contratação e demissão (inclusive a pedido), contratação de trabalhadores, salários mínimos, etc. Assistência para desemprego Assistência à procurar de emprego Seguro de desemprego Programas de recapacitação Conta de poupanças integrada Seguro médico Assistência social monetária baseada em necessidades Seguro de velhice, seguro de invalidez, seguro de sobrevivência Programas de pensão sem contribuição Estrutura de regulamentação para programas privados de aposentadoria Mecanismos de gestão de risco baseados no mercado Poupança ou crédito de empresas comerciais ou ONGs Seguro de cultivos Seguro de propriedade Planos privados de aposentadoria Seguro privado de saúde, invalidez, vida Redes de segurança ou transferências informais Intercâmbio de mão-de-obra (para agricultura, construção, etc.) entre famílias Transferência de dinheiro, alimentos e gado entre famílias Educação das crianças Confiança nas crianças Despoupança venda de bens, gado, equipamento agrícola, jóias, retirada da poupança Migração Mão-de-obra vinculada Cultivos compartilhados Associações ou sociedades de poupança ou seguros roscas, tontinas, sociedades funerárias 10

14 Os formuladores de políticas precisam ter em mente que as intervenções podem ser executadas por muitas instituições ministérios da presidência, do trabalho, da previdência social, da educação, da saúde, da habitação, de obras públicos, dos transportes. As intervenções estaduais e locais podem ser fatores bastante importantes e, de fato, chegar a inibir ou desalojar as intervenções nacionais e federais em alguns setores e países. Em muitos casos, as ONGs ou os doadores importantes podem patrocinar fora do governo programas que são partes importantes do sistema de PS e devem ser incluídos no quadro geral. E a análise não deve limitar-se a intervenções destinadas a alcançar os pobres explicitamente. Com freqüência, as pensões para os funcionários públicos são despesas importantes. Provavelmente, não têm muito efeito direto sobre a pobreza, porque afetam sobretudo os que não são pobres, mas podem implicar um uso significativo dos recursos orçamentários e ter, ao mesmo tempo, um custo político e oportunista que deve ser incluído na análise. O mercado e os mecanismos informais devem ser examinados para se saber onde está a vantagem comparativa e quais as lacunas que podem preencher, e também para se avaliar se as intervenções públicas ajudam ou atrapalham sua contribuição à gestão de riscos. Tudo isto pode parecer desanimador, e certamente a equipe da estratégia para a redução da pobreza deve ser pragmática no estabelecimento de sua agenda. A primeiro etapa é obter uma ampla visão geral da amplitude completa das intervenções (isto não precisa ser muito detalhado). A equipe pode selecionar um subgrupo de intervenções para fazer uma análise mais profunda. Os programas que recebem alocações orçamentárias substanciais, as políticas ou regulamentações que causam grandes distorções na economia e as intervenções que afetam grandes grupos de pessoas ou para as quais já existem boas avaliações são candidatos óbvios à inclusão, e também as intervenções voltadas para necessidades importantes mas desatendidas. Estabelecida a lista criteriosa de intervenções, a equipe de PRS desejará ter acesso rápido ao que está disponível nas análise e fontes de dados existentes. Podem então determinar o grau de ambição de sua análise e em que ponto centrar seus esforços de coleta de dados. As ferramentas para abordar os programas de seguro social obrigatório financiado por contribuições e os programas de despesas financiados por recursos públicos diferem um pouco e são tratados separadamente nas seções a seguir. 3.1 Análise da regulamentação trabalhista Com a criação de oportunidades de trabalho, os mercados eficientes de mão-de-obra contribuem de forma substancial para a redução da pobreza. Políticas e programas de mercado de trabalho sólidos podem reduzir os riscos associados ao desemprego, à perda de renda e a condições de trabalho precárias, e ajudam os trabalhadores a gerir esses riscos quando ocorrem. Além disso, ao alocar a mão-de-obra a seu uso mais eficaz na economia e ao promover o emprego e o investimento em capital humano, os mercados de trabalho podem contribuir para o crescimento econômico e a redução da pobreza a longo prazo. Uma estrutura de política para o mercado de trabalho inclui tanto regulamentação como programas. Mas os detalhes da estrutura apropriada não são universais e variam de país para país, dependendo de seu grau de desenvolvimento, história e cultura. Os programas para o mercado de trabalho, como os programas de benefícios de desemprego e capacitação, podem ser avaliados como outros programas de proteção social financiados 11

15 com fundos públicos quanto à eficácia em função dos custos (ver a Seção 3.3). Mas, em geral, não é possível fazer o mesmo no caso da regulamentação trabalhista. Por exemplo, é muito difícil atribuir um valor aos benefícios e custos das normas que regem a contratação e demissão ou das regulamentações contra a discriminação. Esse desafio é complicado ainda mais pelo fato de que, no final das contas, o importante não é simplesmente a regulamentação em si mas a maneira como é aplicada. Apesar dessas dificuldades, a regulamentação pode produzir importantes impactos sobre o funcionamento do mercado de trabalho e sobre o bemestar dos trabalhadores. Por conseguinte, os formuladores de políticas devem responder (dentro do possível) a algumas perguntas fundamentais sobre a regulamentação em seu mercado de trabalho: Quais são as intervenções apropriadas para a regulamentação? Qual é o impacto das intervenções (inclusive sua fiscalização) sobre o funcionamento do mercado de trabalho? Qual é o seu impacto sobre os trabalhadores, especialmente os trabalhadores pobres? Mesmo que não seja fácil responder definitivamente a essas perguntas, as etapas seguintes devem ser efetuadas na tentativa de entender a estrutura regulamentar do mercado de trabalho e suas implicações para a redução da pobreza: Realizar um exame geral empírico do mercado de trabalho. Um acompanhamento e um diagnóstico sólidos dos indicadores do mercado de trabalho é o primeiro elemento da análise do mercado de trabalho. Ajuda a identificar os pontos problemáticos em que os formuladores de políticas podem escolher intervir, além das dimensões em que o mercado de trabalho já está funcionando bem. Os problemas do mercado de trabalho podem assumir diversas formas, como desemprego aberto, baixa remuneração ou dificuldades centradas em grupos especiais. Para se fazer um exame empírico, é necessário determinar os indicadores essenciais, que, se possível, são desagregados para se avaliar os efeitos sobre os pobres e outros grupos vulneráveis (inclusive quanto a gênero e idade). Entre os indicadores que podem ser monitorados estão a taxa de participação da mão-de-obra, a taxa de desemprego, o desemprego a longo prazo, a renda, os salários e a produtividade, as participações formais comparadas com as informais no emprego e a distribuição de salários. É preciso, porém, observar que em numerosos países em desenvolvimento os indicadores de dificuldades não são muito claros (por exemplo, o desemprego aberto nem sempre é o melhor indicador porque praticamente não existe alternativa a estar desempregado, sendo poucos os mecanismos formais de proteção social estabelecidos). Além disso, a base de dados quantitativos é muitas vezes limitada. Portanto, um dos objetivos permanentes para a política deve ser identificar a necessidade de dados, avaliar sua situação atual e tomar medidas para melhorar a capacidade do país de acompanhar os indicadores do mercado de trabalho (e outros). Isto pode implicar o fortalecimento da capacidade de pesquisa, além da melhoria dos dados administrativos. Os indicadores qualitativos também podem ser importantes para fins de acompanhamento, porque é possível que não haja disponibilidade de dados quantitativos e que alguns aspectos essenciais do desempenho do mercado de trabalho não sejam compatíveis com dados permanentes. Por exemplo, uma forma importante de medição do mercado de trabalho é o conjunto de normas trabalhistas básicas (contra o trabalho de menores, o trabalho forçado, a discriminação e a favor da liberdade de associação e de contratos coletivos) que tem sido 12

16 adotado internacionalmente de comum acordo. Uma visão geral do mercado de trabalho deve incluir a avaliação da maneira como o país está se saindo em relação a essas normas. Avaliar o papel da regulamentação. Após identificar os pontos conflitantes pelo exame empírico do mercado de trabalho, a próxima etapa pode ser a avaliação do papel da regulamentação (ou da falta de ela) na determinação dos resultados observados. Aqui, é importante reconhecer que os resultados podem ou não dever-se à regulamentação do mercado de trabalho. Por exemplo, as baixas taxas de emprego formal podem ser devidas a vários fatores, alguns dos quais têm pouco a ver com a política trabalhista (por exemplo, as condições macroeconômicas). Mas também podem se dever à política de mercado de trabalho (por exemplo, custos associados à contratação e à demissão dos trabalhadores que encarecem a mão-de-obra). É necessária uma análise cuidadosa para desenredar as causas do que às vezes são processos complexos. A avaliação dos impactos da regulamentação é importante para a determinação das áreas em que os formuladores de políticas devem se concentrar. Isto vale para a regulamentação existente e que pode causar problemas (como o exemplo dos altos custos da mão-de-obra devidos a normas de proteção do emprego). Também vale para os problemas do mercado de trabalho que podem necessitar de regulamentação (por exemplo, a existência de discriminação contra as mulheres) nos casos em que não existem normas eficazes em vigor. Alguns dos aspectos da regulamentação que os formuladores de políticas podem examinar são: Salários mínimos; Regulamentação dos impostos sobre a folha de pagamento; Normas que regem a contratação e a demissão de trabalhadores; Normas trabalhistas que tratam das horas de expediente, folgas, saúde e segurança trabalhista, etc.; Regulamentação contra a discriminação. Avaliar os custos e benefícios da regulamentação trabalhista. Avaliado o papel da regulamentação, a etapa seguinte é avaliar os custos e benefícios das várias regulamentações que se pensa possam ter um impacto significativo. Mesmo que não seja possível estimar com precisão os benefícios e custos, a análise pode indicar direções em que os benefícios têm maior peso que os custos, ou vice-versa, além do impacto que essas regulamentações podem produzir sobre a redução da pobreza. As perguntas que necessitam de resposta são: Qual é o objetivo da intervenção? Diante da nossa compreensão do mercado de trabalho, esses objetivos são apropriados? Conceitualmente, quais são os benefícios deste tipo de intervenção? Conceitualmente, quais são os custos deste tipo de intervenção? Qual é a prova empírica dos custos e benefícios desta intervenção no contexto do país em questão? Avaliar as opções. Com base na avaliação do papel da regulamentação e dos custos e benefícios das várias regulamentações, a etapa final é a avaliação das opções que os formuladores de políticas devem considerar com relação à legislação trabalhista para assegurar a promoção do crescimento na demanda por mão-de-obra. 13

17 3.2 Análise dos programas de seguro social financiados por contribuições Uma das abordagens para proteger as pessoas contra o risco de velhice, invalidez, morte de familiares, doenças, maternidade, desemprego ou lesões no trabalho são os programas de seguro social. Esses programas mitigam os riscos ao proporcionar uma fonte de renda caso a pessoa venha a se encontrar em uma daquelas situações. Nesses programas, os indivíduos contribuem enquanto trabalham, muitas vezes acompanhados da contribuição adicional de seus patrões e em alguns casos do próprio governo. O dinheiro capitalizado é em geral usado para pagar as pessoas que atualmente enfrentam esses riscos. Às vezes, os fundos se acumulam ao longo do tempo, mas tipicamente são insuficientes para cobrir os pagamentos completos devidos aos trabalhadores atualmente assegurados. Nos países desenvolvidos típicos, os programas de seguro social proporcionam uma mitigação substancial para esses riscos, sendo apenas residual a dependência de mecanismos de combate aos riscos. Mas, nos países em desenvolvimento típicos, embora os programas de seguro social na maioria dos casos impeçam as pessoas de renda alta e média de cair na pobreza quando enfrentam a esses riscos, não oferecem uma proteção equivalente aos pobres. São diversas as razões básicas para a cobertura incompleta, todas elas provenientes, em grau maior ou menor, da dificuldade de arrecadar contribuições dos pobres. Por esses programas, somente os que contribuem têm direito à proteção contra os riscos. Os pobres crônicos são muitas vezes demasiado pobres para participar, têm taxas de desconto mais altas, esperam beneficiar-se dos mecanismos de alívio proporcionados pelos programas públicos de rede de segurança ou simplesmente não têm acesso a esses programas porque trabalham no setor informal que não participa dos programas de seguro social financiado por contribuições. Ao mesmo tempo, os programas muitas vezes terminam tendo déficits fiscais depois de implantados, o que se converte em obrigações para o governo. Como conseqüência, não somente os pobres não têm acesso a eles, mas os recursos fiscais que deveriam ser utilizados em outros programas sociais para ajudar os pobres a mitigar ou combater os riscos acabam destinados a programas de seguro social que mitigam, sim, o risco de pobreza, mas apenas para as classes média e alta. Quando a base tributária é mais ampla que a da cobertura do seguro social por exemplo, por meio de impostos IVA a situação piora ainda mais, porque os impostos provenientes dos pobres servem para pagar benefícios às classes de renda maior. Uma primeira etapa básica na avaliação de um sistema de previdência social é determinar que percentagem da população ativa contribui para o sistema e que percentagem da população vulnerável (idosos, viúvas, inválidos, etc.) recebe os benefícios. Se o programa tiver uma ampla base, o apoio monetário do governo poderá ser justificado com vistas à redução da pobreza. O sistema de previdência social norte-americano, por exemplo, com sua estrutura de redistribuição de benefícios e ampla cobertura, é muitas vezes considerado a estratégia mais eficaz dos Estados Unidos para a redução da pobreza. Nesta avaliação, o usuário deve considerar as tendências de cobertura atuais e futuras. Por exemplo, na maior parte do Leste Europeu, os coeficientes de cobertura para os idosos são muito altos, o que talvez justifique algum nível de apoio orçamentário enfocado. No entanto, os coeficientes de cobertura para a população ativa caem à medida que as pessoas ingressam no setor privado e que a evasão se torna mais fácil, e em alguns casos a participação se torna voluntária, o que faz pensar em coeficientes de cobertura mais baixos para os vulneráveis no futuro. Neste caso, um apoio orçamentário a longo prazo pode não ser justificado. 14

18 Supondo-se que a cobertura seja mais limitada, como é o caso mais típico, entre os critérios utilizados para sua avaliação estão os seguintes: Sustentabilidade fiscal O sistema de seguro está pojetado para ser estritamente financiado com contribuições da população coberta e de seus empregadores a curto e longo prazos? Adequação dos benefícios Os benefícios proporcionados pelo sistema são adequados para impedir que a população vulnerável caia na pobreza? Oferecem incentivos suficientes para as pessoas pertencerem ao sistema e contribuírem, em comparação com outros meios de mitigação desses riscos? Prevenção de desalojamento Os benefícios concedidos são tão generosos que, quando disponíveis, desalojam ou impedem outros meios de mitigação de riscos informais ou do mercado? Prevenção de redistribuição negativa Em todos os planos de seguro social existem algum elemento de redistribuição, intencional ou não. Por exemplo, no seguro médico, os prêmios muitas vezes se baseiam em um percentual do salário. No entanto, como a saúde tende a se correlacionar positivamente com a renda, os mais ricos necessitam menos de atendimento médico. Portanto, os que menos necessitam dos benefícios contribuem mais, e dessa forma o sistema incorpora um certo grau de redistribuição para os pobres. Em compensação, os trabalhadores de renda mais alta têm vida mais longa que os que ganham menos e, portanto, espera-se que recebam pensões por um período maior de tempo, o que aumenta os ganhos gerais de sua pensão em comparado com o que os trabalhadores de renda mais baixa recebem. Por conseguinte, a redistribuição pode ser progressiva ou regressiva. Prevenção de incentivos que intensificam a vulnerabilidade O incentivo a que as mulheres, por exemplo, que, em média vivem mais anos que os homens, se aposentem mais cedo, quando as pensões muitas vezes não estão totalmente indexadas, resulta em pensões mais baixas que decaem em valor relativo ao longo do período de tempo mais extenso, aumentando o risco de pobreza para essas mulheres quando estiverem em idade muito avançada. Da mesma forma, estimular longos períodos de desemprego com benefícios de desemprego de longa duração pode prejudicar o regresso dos beneficiários a um emprego normal. 3.3 Análise da eficácia dos programas de gasto A determinação da eficácia dos programas financiados com fundos públicos envolve duas tarefas. A primeira é identificar que grupos atualmente estão cobertos por quais intervenções. A segunda é determinar a eficácia da intervenção. No identificação de que grupos estão atualmente cobertos por quais intervenções, é útil fazerse várias perguntas. As mais importantes são: Quais são os grupos cobertos e por quais programas? A que ministérios pertencem e em que nível operam (nível nacional, regional, comunitário)? Que tipos de programas não-ps estão enfocados nesses grupos pobres ou vulneráveis? Que tipos de programas privados, de transferências entre ou dentro de famílias ou de acordos informais são atualmente adotados por cada grupo vulnerável? 15

19 A segunda etapa é avaliar a eficácia. A eficácia tem geralmente três aspectos: objetivos para a pobreza; resultados; e impacto ou eficácia em função dos custos na entrega dos resultados observados. As perguntas que devem ser respondidas para se determinar cada um dos aspectos vêm a seguir. Objetivos dos programas para a pobreza O objetivo é coerente com a análise da estrutura da pobreza e com o risco para o país ou a região? Qual é o objetivo específico da intervenção que indicador de pobreza a intervenção visa mudar? Por exemplo, o objetivo é reduzir o número de pessoas pobres? Aumentar os salários em setor determinado? Melhorar o atendimento médico? etc. Resultados de programas para a pobreza A intervenção ajuda a alcançar o objetivo para a pobreza? Ocorreram mudanças no indicador para o objetivo desejado que possam ser atribuídas ao programa? Infelizmente, muitas vezes os analistas não dispõem de um bom indicador de resumo dos resultados, e muito menos de um associado à cadeia apropriada de causalidade. Neste caso, têm que recorrer a indicadores substitutos que provavelmente refletem ou influenciem os resultados reais (não-observados). Por exemplo, se o programa alcança poucos dos grupos em que está enfocado, ou se a transferência proporcionada é mínima, pode-se deduzir de imediato que o impacto geral é provavelmente pequeno. Os indicadores substitutos especiais utilizados variam ligeiramente por intervenção e mais pela disponibilidade de dados. Na ausência do indicador perfeito, as respostas a outras perguntas pertinentes podem ajudar a estimar o êxito da intervenção. Por exemplo: Os pobres estão mais pobres a renda está menos distante abaixo da linha de pobreza? Aumentou o emprego ou o trabalho, e em quanto? Aumentou o consumo de alimentos ou melhoraram as práticas alimentares de certos grupos vulneráveis? Melhoraram as taxas de matrícula ou de permanência para meninos e meninas pobres? Aumentou o acesso ou o uso de serviços de saúde? Que percentagem do grupo estudado se beneficia da intervenção? (Para um quadro mais completo da avaliação dos resultados, ver o capítulo sobre Acompanhamento e Avaliação.) Eficácia em função dos custos dos programas de proteção social A avaliação da eficácia em função dos custos compreende a análise de vários aspectos dos programas, dos quais os principais são a sustentabilidade, o enfoque, os custos administrativos, a estrutura institucional, os efeitos involuntários e as limitações. A Nota técnica 2 contém planilhas informativas dos programas de proteção mais amplamente utilizados que resumem a experiência internacional e fornecem alguns referenciais de comparação a partir dos quais se pode estimar a eficácia. As perguntas incluídas nesta seção foram formuladas originalmente para a avaliação de programas de gasto público, embora a maioria possa agregar detalhes à análise da regulamentação trabalhista e também aos programas de seguro social baseados em contribuições. Além disso, o grosso da lista de verificação também está relacionado com a análise do apoio à PS oferecido pelo setor privado. A maioria dos conceitos também se aplica 16

20 aos acordos informais privados, embora os custos não sejam incorridos pelo governo mas pelos participantes da rede que fornece a transferência ou o seguro. Para o fornecimento, por exemplo, de pensões, seguros de vida, de doença ou de propriedade, ou instrumentos de poupança, as questões de cobertura e de limitações podem ser particularmente pertinentes. Esse diagnóstico não somente proporciona um juízo resumido de quais os programas mais eficazes em função dos custos, como também fornece informações sobre a maneira como cada intervenção pode ser mais eficaz e, portanto, oferece uma percepção das possibilidades de reforma. Por exemplo, um país pode descobrir que em seus programas de obras públicas somente em 20% dos custos são para o trabalho não-especializado, o que está muito abaixo das normas indicadas na Nota técnica 2. Sustentabilidade Qual é o custo de cada programa como percentagem do produto interno bruto (PIB)? Qual é o orçamento ou a alocação de gastos para cada programa de proteção social como percentagem das despesas totais do governo e das despesas para a proteção social? Qual é a fonte (externa ou interna) de financiamento para cada programa? Os fundos têm destinação específica? Existem problemas de fluxos financeiros intergovernamentais? É provável que, de acordo com as necessidades, essa fonte de financiamento se reduza ou aumente com o tempo? O programa conflita com a política atual ou com as estruturas legais ou regulamentares de forma a comprometer sua sustentabilidade? Enfoque Que percentagem dos grupos vulneráveis selecionados é coberta pelo programa? Que percentagem dos beneficiários é pobre? Que percentagem da transferência vai para os grupos de pobres e não-pobres? Qual é o orçamento ou a alocação de gastos para cada programa por unidade administrativa, por localidade urbana ou rural, por etnia, por gênero? Como isto corresponde à distribuição de pobreza por esses fatores? Custos administrativos Quais são os custos administrativos como percentagem do custo total? Estão altos a ponto de não serem razoáveis? Um pouco mais de gasto permitiria uma melhoria acentuada em algum aspecto do programa, melhorando, portanto, significativamente seu impacto? Qual é o custo por unidade da intervenção (por exemplo, para reduzir a taxa de desemprego em 1% ou para transferir US$1 ao grupo escolhido de um programa de assistência social)? Como se comparam esses custos com os de outros programas? Estrutura institucional Além das informações coletadas sobre quais ministérios administram cada programa e em que nível, são necessárias mais informação sobre a estrutura institucional, a saber: Que tipo de mecanismo de entega institucional se emprega no programa (entrega direta do governo, contratos do governo com ONGs ou o setor privado, fundo social)? 17

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