ASPECTOS CONCEITUAIS E HISTÓRICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E DA LEGISLAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 1

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1 ASPECTOS CONCEITUAIS E HISTÓRICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E DA LEGISLAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 1 Francisco Alves de Queiroz 2 Cláudio Itamar Neres Junior 3 RESUMO Este ensaio traz a possibilidade de uma contextualização histórica da evolução da Legislação da administração pública no Brasil até a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Foi apresentado aqui marcos legais conceituando os termos Lei de Responsabilidade Fiscal, Gestão e Governança Pública, buscando realizar isto dentro de uma seqüência histórica lógica, com objetivo de demonstrar a evolução temporal da implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal na Administração Pública. INTRODUÇÃO Antes de falar sobre a administração pública, devemos trazer um breve relato a respeito da história da administração. O termo Administração vem do Latim e vem de ad (proposição) e Ministro, as, are (verbo), que significa servir, executar. Mello (1979) resumiu o termo como sendo, um vocábulo que abrange tanto planejar, dirigir e comandar, que são atividades superiores, quanto executar que pode ser uma atividade subordinada. Essa definição dada por Mello demonstra o sentido amplo do termo Administrar. Este que atualmente é considerado uma ciência social, iniciou-se num tempo muito remoto, por volta do ano a.c, na Suméria, quando os antigos sumerianos procuravam melhorar a maneira de resolver seus problemas 1 Artigo reformulado e extraído da Monografia Administração Pública e Lei de Responsabilidade Fiscal: o caso do Município de Governador Mangabeira (BA), FAMAM (2011). 2 Economista, Mestrando em Políticas Públicas, Especialista em Gestão Pública e Professor de Economia e Getsão Pública da FAMAM e FCG. 3 Bacharel em Administração de Empresas pela FAMAM.

2 2 práticos, exercitando assim a arte de administrar. Em seguida, na China de 500 a.c, a necessidade de adotar um sistema organizado de governo para o império, a Constituição de Chow 4, com seus oito regulamentos e as Regras de Administração de Confúcio 5, exemplificam a tentativa chinesa de definir regras e princípios de administração. Na evolução histórica da administração, duas instituições se destacaram: a Igreja Católica Romana e as Organizações Militares. A Igreja Católica Romana pode ser considerada a organização formal mais eficiente da civilização ocidental. A Igreja Católica vem através dos séculos, mostrando e provando a força de atração de seus objetivos, a eficácia de suas técnicas administrativas e organizacionais, espalhando-se por todo o mundo e exercendo influência, inclusive sobre o comportamento dos seus fiéis. As Organizações Militares evoluíram das displicentes ordens dos cavaleiros medievais e dos exércitos mercenários dos séculos XVII e XVIII até os tempos modernos com uma hierarquia de poder rígida e adoção de princípios e práticas administrativas comuns a todas as organizações da atualidade. Segundo ensina Di Pietro (2007) Administração Pública divide-se em dois sentidos: A administração pública em sentido objetivo é administrar os interesses da coletividade e em sentido subjetivo é o conjunto de entidades, órgãos e agentes que executam a função administrativa do Estado. Amorim (2006) também trás uma abordagem, na qual apresenta dois sentidos para a Administração Pública, segundo o autor: O sentido Objetivo (ou material), como a própria atividade administrativa, exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando a função administrativa; e o sentido Subjetivo (ou orgânico), como o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas, em qualquer dos poderes estruturais do estado. 2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 4 Constituição de Chow - escrita por volta de 1100 a.c. na China, é um catálogo de todos os servidores civis do Imperador, desde o primeiro-ministro até os criados domésticos. 5 Confúcio - é o nome latino do pensador chinês Kung-Fu-Tse, foi a figura histórica mais conhecida na China como mestre, filósofo e teórico político. Sua doutrina, o confucionismo, teve forte influência não apenas sobre a China, más também, sobre toda a Ásia oriental.

3 3 A administração pública apresenta uma conotação mais relacionada ao Estado e aos interesses da coletividade. De acordo com Matias-Pereira (2008) administração pública tem como propósito a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal), segundo os preceitos de direito e da moral, visando o bem comum. De acordo com GOMES (2005), até a década de 30, a administração estava entendida como parte da ciência jurídica, e se fazia valer através do excessivo formalismo que potencializava uma rigidez. Ainda segundo a autora, o rompimento com estes paradigmas, influenciou para a administração se desvencilhar do profundo e secular direito romano, abrindo caminho para um novo perfil de administração, nesta fase ganha espaço também um ramo da Administração, chamado Administração Pública. A história da Administração Pública no Brasil tem como um dos ícones, o DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público). Este órgão tornou-se necessário, segundo HILARIO (2009), pois as funções do estado ampliaram-se significativamente de forma que surgisse a necessidade de estudá-lo a fim de criar alternativas na busca da solução dos problemas sociais e econômicos. Este tempo de Administração Pública no Brasil, divide-se em 3 fases: Estado Administrativo ( ) As organizações não seguem leis rígidas e sim humanas. Esta fase apresenta elementos de funcionalismo estrutural, comportamentalismo e sistemas teóricos. Estado para o desenvolvimento ( ) Influenciada pelos países ricos, que buscavam criar pré-condições para investimento nos países pobres. Os países desenvolvidos financiavam escolas de governo e de administração pública, além de ceder mão-de-obra emprestada. Estado Intervencionista ( ) - Esta fase apresenta um governo centralizado e desenvolvimentista, num contexto onde o Estado deveria prover o bem estar econômico e social. Os Princípios aplicados àqueles que exercem a função administrativa, ou Poder Público, foram previstos no artigo 37, Caput, da Constituição Federal de A Carta Magna dedica um capítulo a Administração Pública, no qual são determinados diversos princípios, sendo os principais:

4 4 Princípio da Legalidade A Lei do processo Administrativo Federal exige que a Administração Pública atue conforme a lei e o Direito. Princípio da Impessoalidade Exige que a Administração Pública seja impessoal tanto na maneira como se manifesta perante a sociedade, quanto em relação ao mundo pelo qual deve tratar os particulares. Princípio da Moralidade Exige que a Administração Pública atue segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé. Princípio da Publicidade Os atos praticados pela Administração Pública devem ser acessíveis aos particulares, merecendo ampla divulgação de modo a permitir que a sociedade possa ter deles ciência e controlar as ações do Poder Público. Princípio da Eficiência Visa que a Administração Pública possa atingir os melhores resultados na prestação do serviço Pública. A Administração Pública no Brasil atravessa uma mudança significativa quanto aos seus preceitos e parâmetros, pois o contexto mundial baseado na ONU e no FMI, Santos (1997), requer um perfil mais gerencial e transparente. Essa transparência é importante e tem papel fundamental nesse novo contexto, pois assegura maior confiabilidade para a sociedade. Segundo Abrucio (2007) a administração pública brasileira só será mais eficiente e efetiva caso possa ser cobrada e controlada pela sociedade. Segundo Chiavenato (2008) a Administração Pública no Brasil, passa por um período de transição, deixando de ser muito burocrática, rígida e ineficiente, para tornar-se mais gerencial, flexível e eficiente. Essa nova conotação assumida pela Administração Pública relaciona-se aos preceitos da Governança Pública. Assim, faz-se necessário uma distinção e compreensão dos conceitos de governança e governabilidade, dois termos que são relevantes para este trabalho, Governança e Governabilidade. Segundo Chiavenato (2008), Governabilidade é o poder para governar, dada legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Já a Governança é a capacidade de governo do Estado, de forma gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento ao cidadão. Mesmo fazendo esta distinção a respeito destes termos, de acordo com Cavalheiro e Juchem (2009), no contexto atual, o debate em torno do novo Estado, sugere que governabilidade e governança devem ser usados como conceitos

5 5 complementares, pois, trata-se de aspectos distintos, porém interligados pela ação estatal, ou seja, Governabilidade refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder numa dada sociedade. Enquanto, Governança, diz respeito à capacidade de ação estatal na implementação das políticas e na consecução das metas coletivas. (CAVALHEIRO; JUCHEM p. 6, 2009), destacam que: A capacidade governativa engloba tanto características operacionais do Estado (Governabilidade), quanto, eficiência de sua máquina administrativa (Governança), e novas formas de gestão pública, mecanismos de regulação e controle, como sua dimensão político-institucional. Por outro lado, a construção da capacidade governativa de forma mais ou menos democrática fica caracterizada pelos mecanismos e formas que assumem as instâncias da política na interação do Estado com a sociedade, com especial destaque para a maior ou menor inclusão de grupos sociais afetados pelas políticas governamentais. De acordo com Matias-Pereira (2008) a Governança Pública está apoiada em quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as dimensões; transparência; e prestação responsável de contas. O autor ainda reforça que, para haver uma boa governança, deve haver uma participação proativa de todos os atores envolvidos, dirigentes, políticos, órgãos de controle e em especial, da sociedade organizada. Destaca (FREY, 2007, p. 136) que: Reconhecendo as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos atores sociais envolvidas na gestão da coisa pública, a literatura sobre gestão pública vem crescentemente enfatizando o tema de governança (governance), salientando novas tendências de administração pública e de gestão de políticas públicas, particularmente a necessidade de melhoria da performance administrativa e da democratização dos processos decisórios locais. De acordo com Secchi (2009) o termo governança é derivado das ciências políticas e administração pública, esse autor, vê governança como um modelo horizontal de relação entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas. Ainda segundo o autor, A administração pública gerencial ou governança pública é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.

6 6 Segundo Santos (1997), o termo Governança, pode ser compreendido como, o modo como a autoridade é exercida no gerenciamento dos recursos do país em direção ao desenvolvimento. Segundo Secchi (2009), Teorias do desenvolvimento tratam a governança como um conjunto adequado de práticas democráticas e de gestão que ajudam os países a melhorar suas condições de desenvolvimento econômico e social. Ainda segundo o autor, Boa governança é, portanto, a combinação de boas práticas de gestão pública. O Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial exigem boa governança como requisito para países em via de desenvolvimento receber recursos econômicos e apoio técnico. Segundo Bresser-Pereira (2007), A maioria das idéias, referentes à Governança Pública, tem origem nas praticas gerencias desenvolvidas pelas organizações privadas durante o século XX. Ainda segundo o autor, a Administração Pública Gerencial ou Governança Pública, deve buscar construir uma estrutura legal adequada à consecução dos objetivos da sociedade. Quadro 01: Principais características da Administração Pública Gerencial ou Governança Pública. 1. Transparência no planejamento e ações públicas; 2. Criar mecanismos de participação do cidadão; 3. Gestão de Políticas Públicas; 4. Gestão responsável de recursos Públicas; 5. Soluções inovadoras; 6. Efetividade: fazer a coisa certa com responsabilidade social; 7. Ética; 8. Eficácia: atender aos objetivos da organização pública e do cidadão; 9. Administração pública local pode fazer a articulação do desenvolvimento; 10. Avaliação sistemática da gestão pública e do alcance das políticas públicas; 11. Compromisso com a gestão pública; 12. Aprendizagem social e organizacional; 13. Foco nas necessidades do cidadão; 14. Visão de longo prazo; 15. Gestão do entorno político; 16. Construção do consenso em relação ao futuro almejado; 17. Capacidade de interlocução e comunicação social; 18. Elaboração, gestão e avaliação de planejamento estratégico participativo; 19. Arranjos em rede: integração de projetos, ações, instituições e pessoas; Fonte: Adaptado de Filippim e Rossetto (2006)

7 7 Matias-Pereira (2008) cita uma frase de Woodrow Wilson 6 em 1887, que diz A administração é a parte predominante do governo; é o governo em ação; é o executivo, atuante, o aspecto mais proeminente do governo. Essa frase reflete bem a importância que uma Administração tem para o governo, por conseguinte, leis que possam influenciar positivamente, tornando a administração Pública mais eficiente, devem ser cada vez mais discutidas e aplicadas. LRF UMA PRODUÇÃO HISTÓRICA A LRF não surgiu inexoravelmente em 2000, ela concentrou em si, um conjunto de medidas e ações já preestabelecidas, em diversas outras leis ao longo da recente história Brasileira. Far-se-a aqui neste momento, um esboço das contribuições das legislações anteriores para a construção da LRF, assim como identificar as inovações que surgiram a partir da LRF. Código de Contabilidade Pública de Como relata GIACOMONI (2007), o Brasil ultrapassou o século XIX e entrou no século XX sem maiores novidades na questão da organização das finanças públicas. A economia brasileira era predominantemente agroexportadora e a urbanização e a industrialização eram fenômenos tímidos, a ponto de não exigirem grande atuação do setor público. Porém, segundo MAIA (2010), com a aprovação do Código de Contabilidade da União pelo Congresso Nacional, que foi promulgado em 28 de janeiro de 1922, ordenaram-se os procedimentos orçamentários, contábeis, financeiros, patrimoniais, etc. Esse autor, ainda versa que, o código legalizou aspectos da administração pública que já estavam acontecendo, informalmente, na gestão federal da época. Lei 4320/64 (Lei do Rito Administrativo) - Segundo RIBEIRO (2010), a Lei 4.320, que entrou em vigor em 17 de março de 1964, era uma legislação avançada para época e colocava o Brasil na posição de Vanguarda para a administração pública. Ainda segundo este autor, essa Lei surgiu para substituir o Código de Contabilidade Pública. A LEI 4.320, estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do 6 Thomas Woodrow Wilson - Foi eleito presidente dos Estados Unidos por duas vezes seguidas, ficando no cargo de 1912 a Woodrow Wilson é considerado um pai do idealismo, foi o presidente americano durante a Primeira Guerra Mundia e lutou por uma Alemanha livre e com condições para um desenvolvimento econômico e democrático.

8 8 Distrito Federal. Esta Lei influenciou diretamente a administração pública no Brasil, durante varias décadas, seus preceitos ainda são muito importantes para gestores púbicos de todas as esferas. Segundo (MACHADO JR. e REIS, 2008, p. 11), A lei conjugou duas técnicas utilizadas em dois sistemas de informações para o controle: O Orçamento e a Contabilidade. A Lei 4.320/64 assemelha-se a LRF, no sentido de que ambas são consideradas, normas gerais de Direito Financeiro, BERNARDES (2008), trás uma abordagem na qual o autor considera que essas leis foram criadas ou recepcionadas com o objetivo de complementar e balizar as atividades dos entes federados e dar maior eficácia aos princípios que orientam a atividade financeira do Estado. CRFB 1988 (Constituição Federal) Publicada no Diário Oficial da União nº191-a, de 05 de outubro de 1988, é considerada a Carta Magna da República Federativa do Brasil. A CRFB, traz um capitulo dedicado a administração pública, citando princípios, competências e normas que corroboraram na elaboração da LRF. Lei 8429/92 (lei de Improbidade Administrativa) - Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. A Improbidade Administrativa, esta prevista na LRF, e caso seja constatada, provoca punições rigorosas aos gestores. Lei 8666/93 (lei das licitações) - Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Lei 9394/96 (LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) - Esta Lei disciplina a educação escolar, que se desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em instituições próprias. Esta Lei esta incorporada a LRF, constituindo-se um dos índices obrigatórios na prestação de contas, previstas na legislação. Lei 9755/98 (Lei da Transparência) - O Tribunal de Contas da União criará home Page na rede de computadores Internet, com o título "contas públicas", para divulgação dos dados e informações. Emenda Constitucional 29/00 (Gastos em Saúde Pública) - definiu os percentuais mínimos a serem aplicados pela União, estados, municípios e Distrito Federal em ações e serviços públicos de saúde. A aplicação destes percentuais

9 9 mínimos em Saúde, fazem parte dos requisitos para que as contas públicas sejam aprovadas e o gestor, assim como o Estado (em qualquer das esferas), não sofram sacões e sejam penalizados segundo preceitos da LRF. Lei /06 (FUNDEB Fundo Nacional de Des. da Educ. Básica e Val. do Magistério) Regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. A instituição dos Fundos previstos nesta Lei e a aplicação de seus recursos não isentam os Estados, o Distrito Federal e os Municípios da obrigatoriedade da aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino. Essa é uma Lei que surgiu posteriormente à LRF, sendo uma das metas pré-estabelecidas e que compõe um dos índices obrigatórios para os diferentes Entes da Federação. Assim como a LRF não surgiu do acaso em 2000, ela continua sofrendo ajustes e regulamentações. Diversas legislações contribuíram para elaboração da LRF e outras ainda vêm contribuindo para sua execução, pois a LRF pode ser considerada um conjunto de todas essas leis, sendo mais objetiva, mas rígida e possibilita através das ferramentas previstas em seus artigos, uma maior rigorosidade nas punições e sanções aos infratores. Na busca por melhorar o perfil da Administração Pública no País, o governo e o congresso lançaram uma Lei que pode ser considerada uma importante ferramenta de gestão, além de constituir-se num instrumento de controle e acompanhamento dos recursos públicos. A Lei complementar nº101, de 04/05/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foi elaborada pelo poder executivo e encontra respaldo no artigo 165 9º da Constituição Federal, complementada pela lei nº , de A LRF visa reeducar os gestores públicos quanto ao uso devido do dinheiro público. Segundo Pelicioli (2000, p. 109), a LRF dá suporte à criação de um sistema de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal até então inexistente no cenário brasileiro. A LRF chegou para regulamentar uma serie de questões relacionadas à administração pública, visando estabelecer regras e limites precisos, que buscam auxiliar os governantes a lidar com os recursos públicos. Segundo Bresser-Pereira (1997), no contexto da Administração Pública no período compreendido entre as décadas de , A crise desencadeada no governo brasileiro relacionava-se não apenas às finanças, más também ao modelo

10 10 burocrático de gerenciamento da Coisa Pública. Tornava-se necessário, então, reformular as estruturas governamentais no sentido de torná-las mais ágeis e descentralizadas, culminando no exercício do controle mais efetivo das ações e dos recursos estatais, seja por órgãos internos, seja por externos, na avaliação das contas dos agentes públicos. MARQUES (p. 8-9, 2009), destaca que: Internamente, o País se via diante de uma seqüência de atos de improbidade administrativa e déficit público que geraram verdadeiro clamor da sociedade por mudanças na condução da coisa pública. Como resposta, o governo instituiu o Programa de Estabilidade Fiscal, no qual se insere a LRF e que integra o projeto maior de Reforma do Estado, conforme preconiza a Exposição de Motivos da LRF: "Este Projeto integra o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal - PEF, apresentado à sociedade brasileira em outubro de 1998, e que tem como objetivo a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida pública em relação ao Produto Interno Bruto da economia." O objetivo principal desta Lei, esta explicito no art. 1, e consiste em estabelecer normas de finanças publicas voltados para a responsabilidade na gestão fiscal, que pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas púbicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites. O Artigo I 1 o da LRF, ainda nos traz uma ideia geral do objetivo desta lei: 1 o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Segundo Afonso (2010), a Constituição da República, de 5/10/1988, traz no capítulo Das Finanças Públicas, alguns aspectos, que depois, tornaram-se matérias da LRF. Segundo o autor: Art Lei complementar disporá sobre: I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;

11 11 III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003) VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;(...) A LRF estabelece normas e metas relativas à gestão de receitas e despesas, nível de endividamento, gestão de patrimônio, gasto com pessoal e a transparência da gestão publica como mecanismo de controle da sociedade, através da publicação de relatórios e demonstrativos da execução orçamentária. Essa Lei atribui à administração publica novas funções no controle orçamentário e financeiro, dando um caráter mais gerencial, além de tornar essas informações não apenas de interesse da administração pública e seus gestores, segundo analise de Cruz (2001, p. 8), essa Lei visa responsabilizar o Administrador público pela gestão financeira, criando mecanismos de acompanhamento sistemático (mensal, bimestral, trimestral, anual e plurianual) para avaliação do desempenho. Segundo MACHADO JR. e REIS (2008), a idéia central da LRF é operacionalização dos planos, ou seja, colocar os planos em relação aos recursos financeiros disponíveis, permitindo que o gestor tenha prudência em face das disponibilidades dos recursos financeiros. Os autores ainda consideram que a LRF,como o próprio nome indica, dispõe sobre normas de comportamento ético para o gestor público no trato do patrimônio público que lhe foi confiado. De acordo com MACHADO JR. e REIS (2008), a LRF vai além de normas de finanças públicas, pois esta Lei abraça procedimentos de natureza técnicoeconômico que envolve análise do custo-benefício, análise do fluxo de caixa, contabilidade financeira melhor planejada, contabilidade gerencial para possibilitar informações para avaliação de desempenho sob enfoques de eficiência, da eficácia, da economicidade, e da efetividade. A LRF pretende reforçar os mecanismos de responsabilidade na gestão administrativa dos recursos públicos, aumentarem em quantidade e qualidade o controle financeiro de bens e dispêndios dos governos. A LRF disciplina a cerca de diversos aspectos que fazem parte da Administração Pública, podemos citar alguns: Despesa com pessoal - esta não poderá sofrer aumento nos últimos quinze meses de mandato, vetando-se contratações nesse período. Caso tal

12 12 despesa ultrapasse 50% da receita corrente líquida, no caso da União, ou 60%, dos estados e municípios, o ente federado em situação irregular deverá reduzi-la, em pelo menos 20%, das despesas com cargos em comissão e funções de confiança e a exoneração de servidores não estáveis. Despesa pública é aquela da qual se ocupa a Administração, através do critério político da decisão de gasto, objetiva atender ao interesse público, de forma direta ou indireta. O art. 16 da LRF determina que, toda criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação da Administração que aumente a despesa deverá ser acompanhado de estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes, além da declaração daquele de quem o ato emanou de que o aumento é compatível com o PPA, a LDO e a LOA. Despesas com a dívida e o endividamento - a LRF determinou critérios a serem estabelecidos, após a sua publicação, para a denominada Dívida Pública Consolidada, cabendo ao Congresso Nacional criar um projeto de lei estabelecendo limites para o montante da dívida mobiliária. Transparência Segundo os preceitos da LRF, os agentes públicos, tanto na administração direta quanto na indireta, passaram a ter a obrigatoriedade de emissão e divulgação de relatórios, para que as formas de controle fossem mais abrangentes e tornassem os gestores cada vez mais responsáveis pelos atos praticados nas atividades desenvolvidas sob seu comando, além de tornar esses e decisões acessíveis à sociedade em geral. Empenho Definido pelo art. 58 da Lei 4.320/64 como o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. O ato de empenhar significa vincular dotação de créditos orçamentários para o pagamento da referida despesa. Segundo KHAIR (2000), uma das mais importantes restrições da Lei de Responsabilidade Fiscal, é a criação de limitações de empenho aos prefeitos no último ano de mandato. Pois, segundo o autor, Ela permitirá à nova administração, iniciar uma gestão executando o novo plano de governo, não esperando de um a dois anos para tanto, conforme a gravidade da herança financeira deixada.

13 13 CRITICAS À LRF Existem autores que não concordam com alguns pontos presentes na LRF, Rezende (2004), lembra que as mudanças propostas foram padronizadas, ao invés de levar em conta as realidades locais, que geram complexidades e problemas específicos em cada região, por conta das dimensões continentais de nosso país. Matias-Pereira (2008), também trás uma idéia das dificuldades encontradas devido às dimensões do nosso país, segundo o autor, as características e distorções culturais que são peculiares às organizações públicas, representam enormes obstáculos no esforço de promover mudanças. No entanto, deve-se considerar que ainda existem alguns problemas descritos por BERNARDES (2008), que são frequentes na gestão pública, dentre os quais: (...) ausência de formas alternativas de controle por conta das organizações e da sociedade civil; evasão e distorção dos controles mediante pressões políticas sobre os órgãos de controladoria. Segundo ALCÂNTARA (2005), a LRF é contraditória, uma vez que em um primeiro momento ela afirma que não impõe restrições aos gastos com assistência social e saúde, para logo depois restringir a implementação dos benefícios e serviços da Seguridade Social. Essa afirmação demonstra uma crítica feita por determinados gestores, que afirmam que a LRF, impõe limites e índices que inviabilizam a administração. Porém, segundo BERNARDES (2008), as normas e limites previstos pela LRF, são condizentes com as regras existentes no ordenamento jurídico e não têm o objetivo de privilegiar o equilíbrio econômico à custa do desenvolvimento social. Ainda segundo o autor, as críticas realizadas neste sentido evidenciam, na realidade, que a administração pública brasileira possui os graves defeitos da ausência de planejamento e de gestão pública responsável. Outra critica a LRF, de acordo com BERNARDES (2008), é o fato de que, não apenas os gestores que tiveram condutas de acordo com as normas previstas na legislação, segundo a LRF, sofrerão punições, os entes federados também são penalizados e recebem sanções. Porém o mesmo autor mostra uma razoabilidade que pode justificar a aplicabilidade de penalidade para ambas, gestores e Entes. Segundo BERNARDES (pag. 36, 2008):

14 14 A não observância das regras se dá pelo ente, que é pessoa jurídica distinta do gestor, como ocorre na seara do direito privado. Mesmo que se argumente que ao atingir o ente federado estará afetando a toda sociedade, deve-se levar em consideração que a escolha do gestor é responsabilidade da própria sociedade, justificando-se, portanto, que assumam também os ônus do exercício desta autonomia. Criticas à LRF serão cada vez mais frequentes, pois trata-se de uma legislação que influência diretamente a forma de administrar e gerir os recursos públicos. Porém, não deve-se perder o foco e o que deve ser levado em conta, são as críticas que buscarem contribuir de alguma maneira para que esta legislação funcione corretamente e possa atingir seus objetivos principais, ou seja, consiga tornar-se uma ferramenta fundamental para o tratamento sério da coisa pública. A LRF NO NOVO CONTEXTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Segundo MOURELLE (2008), estamos vivendo nos dias atuais, a experiência da transição do modelo público-administrativo burocrático para o novo modelo da administração gerencial. Havendo assim, um fortalecimento de canais de relacionamento estado/sociedade a partir de iniciativas orientadas para a melhoria da qualidade na formulação das políticas públicas. Acerca desta nova tendência, dispõe Bresser Pereira (1998b, p.10) O pressuposto da desconfiança, marca da tradicional administração hierárquica, dá lugar à confiança limitada. Esta confiança, esta pautada no estabelecimento prévio de metas, índices e na exigência de relatórios bimestrais, trimestrais e semestrais, capazes de tornar a gestão mais controlada ou pelo menos monitorada. Quanto a essa fiscalização, MOURELLE (2008), destaca que a fiscalização dos atos dos gestores se dá nos resultados finais de suas ações, portanto, a responsabilização funcional do gestor é calcada nos resultados que sua administração logrou. Segundo COELHO e FARIA (2009), podemos notar que, a partir da vigência da LRF, o desequilíbrio orçamentário, o gasto excessivo com pessoal, as operações irresponsáveis de crédito, o descuido com o patrimônio público, praticas que antes eram corriqueiras, passaram a ser fiscalizadas e passível de sanção. Os autores também destacam que, a efetiva aplicação dos pilares em que se apóia a Lei, o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade, vem tornando a Administração Pública mais responsável e fundamentada em princípios éticos.

15 15 De acordo com CAMPOS (2009), é inegável e já notória a contribuição da LRF para melhorar o estado das finanças públicas e mesmo da política econômica no País. Os indicadores fiscais mais tradicionais, como superávit primário e dívida pública líquida, registraram uma evolução muito favorável na última década. Ainda segundo o autor, a aplicação da LRF aos três níveis e demais entes da federação brasileira, e a mudança que acarretou na gestão, na transparência e na cultura, constituem diferenciais muito destacados por comparações de experiências internacionais, por meio da qual cada vez mais o Brasil é apontado como um caso de sucesso. A LRF é uma ferramenta que deve ser usada para melhorar a Administração Pública e melhorar o perfil dos administradores em nosso país, porém a sociedade tem um papel fundamental. Essa linha reflexiva obtém respaldo na analise de SADDY (2002), segundo o autor, a sociedade deve se mobilizar para fazer valer essa força transformadora da LRF, sob pena de perder uma oportunidade ímpar de implantar um padrão de conduta pública dotado de eficiência, responsabilidade e transparência. A LRF trouxe para a Administração Pública Nacional, uma ferramenta gerencial muito importante para gestão dos recursos públicos, dando aos administradores parâmetros, metas e índices que visão permitir administrar os aparelhos do Estado, com um perfil mais próximo dos preceitos da Governança ou nova Administração Pública. Mas, deve-se ficar claro que a estrutura gerencial já existia em legislações anteriores o principal objeto da LRF foi o caráter penalizador e rígido. Atualmente os gestores, talvez temendo ser responsabilizados ou na busca por uma boa gestão, tem em sua grande maioria, se esforçado para seguir os preceitos da LRF e com isso manter a gestão dos recursos públicos de forma racional e coerente. A LRF determina que o descumprimento de suas regras resulte em penalidades, como a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da contratação de operações de crédito, além das sanções previstas no Código Penal e na LEI 621/99 - a qual prevê crimes relacionados à LRF, com penalidades de reclusão ou detenção que variam de 3 meses a 4 anos. Segundo CULAU e FORTES (2006), A fiscalização deve ser feita por órgãos internos e externos, contando inclusive com a participação da sociedade, pois segundo os autores, a Carta Magna garante que o cidadão pode recorrer ao Tribunal

16 16 de Contas da União para denunciar irregularidades ou ilegalidades. Essa previsão legal garante a assistência de um órgão técnico, especializado do Estado para auxiliar a sociedade no combate à corrupção e ao desvio de dinheiro público. Este órgão que auxilia a sociedade no controle e combate à corrupção no estado da Bahia, é o TCM (Tribunal de Contas do Estado da Bahia). O TCM analisa a Prestação de contas anuais dos Municípios baianos, aprovando ou não as contas e emitindo pareceres contendo as ressalvas, quando necessário, para que o gestor possa corrigir os erros cometidos, enquadrando-se ao que preceitua a legislação vigente e não comprometa a sequência de seu governo. CONSIDERAÇÕES A partir do lançamento da LRF a Administração Pública passou a contar com uma importante ferramenta de gestão, mas ela não é o primeiro ponto, anteriormente, os gestores públicos já contavam com leis que disciplinava e estabeleciam parâmetros para uma boa gestão, a grande novidade com LRF não foi o estabelecimento de parâmetros de gestão e sim o caráter penalizador sobre os gestores, antes de 2001, não havia rigor na responsabilização dos gestores, que transgrediam as normas e burlavam a legislação por não temer as punições. Esse é, sem dúvidas, um dos pontos mais positivos que pode ser atribuído a aplicação da LRF. Vale ressaltar que apenas administrar conforme determina os preceitos da LRF, não significa que a gestão está categoricamente correta, pois a Lei apresenta pontos passiveis de crítica e não pode ser vista como um manual de governo, pois não existe uma formula perfeita para uma boa gestão. Por conseguinte, cabe a cada gestor buscar atender o que determina a Lei, além de administrar de forma eficiente e eficaz, seguindo os princípios fundamentais da Administração Pública previstos na Constituição Federal. A LRF tem provocado melhorias na governança dos municípios Brasileiros, pois diversos prefeitos e ex-prefeitos foram presos, só na Bahia em 2010 foram 64 (Portal da Transparência, 2011), e assim, os gestores atuais passaram a temer as punições e multas previstas na Lei supracitada e estão adotando um perfil mais técnico, buscando administrar os recursos públicos de forma mais gerencial. Um

17 17 bom exemplo deste fato é que antes de 2011 cerca de 70-80% das contas dos municípios interioranos do Nordeste eram reprovadas pelos Tribunais de Contas e hoje esse indicie é abaixo dos 5%. (STN, 2011). De qualquer sorte, a sociedade em geral, deve buscar o uso desta Lei, que destaca diversos mecanismos de acompanhamento e controle social no intuito de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, que devem ser utilizados de maneira que possa proporcionar a todos uma qualidade de vida e bem estar social, objetivo maior de qualquer ente da Federação. Este trabalho apresenta uma relevância devido a necessidade de trabalhos e pesquisas que diz respeito a assuntos referentes à gestão pública, para possibilitar acesso a novas informações referentes a este tema tão importante e presente na realidade de cada setor da sociedade. Outros trabalhos que possam focar na parte contábil e demais setores da Administração Pública podem corroborar para o aumento de informações deste tema. REFERÊNCIAS ABRUCIO, Fernando Luiz. Modelos Organizacionais e reformas da Administração Pública. Revista de Administração Pública- RAP, Rio de Janeiro Edição Especial Comemorativa 67-86, Disponível em: < Acesso em: 08 out ALCANTARA, Gisele Oliveira de. RESPONSABILIDADE FISCAL SIGNIFICA IRRESPONSABILIDADE SOCIAL? In: JORNADA INTERNACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS, 2., 2005, São Luis - Ma. AFONSO, José Roberto. RESPONSABILIDADE FISCAL NO BRASIL: UMA MEMÓRIA DA LEI. Disponível em: Acesso em: 03 Abr BARROS, Aidil Jesus da Silveira e LEHFELD, Neide Aparecida de Souza. Fundamentos de Metodologia Científica. São Paulo. 3. Ed. Pearson Prentice Há, BERNARDES, Flávio Couto. A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL COMO MECANISMO DE IMPLANTAÇÃO. Trabalho publicado nos anais do XVII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em Brasília DF nos dias 20, 21 e 22 de novembro de BNDES - DICAS SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: Disponível em: < Galerias/Arquivos/bf_bancos/DICAS.PDF> Acesso em 11 out BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, Centro Gráfico, BRASIL. lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: < Acesso em: 29 set BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma gerencial do Estado de Brasília: Revista de Administração Pública / Fundação Getúlio Vargas 34 (4), julho 2000: Trabalho apresentado ao Seminário. Moderna Gestão Pública, patrocinado pelo INAP Instituto Nacional de Administração Pública.

18 18 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. O modelo Estrutura de Governança Pública. Revista Eletrônica Sobre, a Reforma do Estado. Nº 10 Junho/Julho/Agosto de 2007 Salvador Bahia. Disponível em: < Acesso em: 22 set CAMPOS, Cesar Cunha. Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma memória da Lei. FGV Projetos, Disponível em: /6941/364.pdf?sequence=1. Acessado em 05/11/2010 CAVALHEIRO, Maria Eloisa e JUCHEM, Dionise Magna. Políticas Públicas: Uma analise mais apurada sobre Governança e Governabilidade. Revista Brasileira de História & Ciências Sociais. Ano I - Número I - Julho de Disponível em: Acesso em: 02 MAR COELHO, Ana Karina Santos e FARIA, José César de. A LEI de Responsabilidade Fiscal E Seu Impacto Na Gestão Pública, XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Científica e IX Encontro Latino Americano de Pós-Graduação Universidade do Vale do Paraíba. Disponível em: Acessado em: 05/11/2010 CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, ª edição. CULAU, Ariosto Antunes. e MARTIN, Francisco de Almeida. Transparência e controle social na administração pública brasileira: avaliação das principais inovações introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Disponível em : XI/documentos/culauari.pdf. Acesso em: 12 Abr DI PIETRO Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, ª edição. FILIPPIM, E. S. ; ROSSETO, C. R. Visões norteadoras de administração pública para o desenvolvimento num contexto regional. In: Encontro de Administração Pública e Governança, 2.,2006, São Paulo. Anais... São Paulo: ANPAD, CD-ROM. Disponível em: Acesso em: 02 Mar FREY, Klaus. Governança Urbana e Participação Pública. RAC Eletrônica, v. 1, nº 1, art. 9, p , jan./abr GIACOMONI, James. ORÇAMENTO PÚBLICO, São Paulo: Editora Atlas. 14ª edição GOMES, Lucinda Pimental - Texto publicado no Informativo Mensal do CRA/CE, CRA em Ação, Ano 1, Nº 07Agosto/Setembro de GUEDES, José Rildo de Medeiros. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: IBAM, 2001 Disponível em: < default/bndes_pt/galerias/arquivos/conhecimento/livro_lrf/cad-01.pdf>. Acesso em 11 out HILARIO, Márcia Augusta de Souza. GESTÃO POR RESULTADOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado a Universidade do Estado do Amazonas Disponível em: Acesso em 01 Fev IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Dados do Censo Disponível em: Acesso em: 25 Mai dia INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA). Subsídios para reforma de Estado: o novo pacto federativo. Rio de Janeiro: IBAM, v.11/2010 KHAIR, Amir Antônio. Lei de Responsabilidade Fiscal: Guia de orientação para as prefeituras. Brasília: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; BNDES, Disponível em: publicacao/lrf/080807_pub_lrf_guiaorientacao.pdf. Acesso em: 03 Abr LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina De Andrade. Técnicas de pesquisa. 5. ed. São Paulo: Atlas, MAIA, Wagner. HISTÓRIA DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL. Disponível em: Acesso em: 29 Abr

19 19 MANHANI, Danilo Antonio. DESPESA PÚBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Disponível em Acesso em: 01 Mar MARINI, Caio. GESTÃO PÚBLICA: O DEBATE CONTEMPORÂNEO. Fundação Luís Eduardo Magalhães. Salvador: FLEM, p. MARQUES, Jales Ramos. INTRODUÇÃO À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Adequação do conteúdo Rízia Guimarães, Maurício Silva, Neyara Kelna. Brasília: TCU, ISC, MATIAS-PEREIRA, José. Administração pública comparada: uma avaliação das reformas administrativas do Brasil, EUA e União Européia. Revista de Administração Pública. 2008, vol.42, n.1, pp Disponível em: < Acesso em: 08 out MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração Pública: foco nas instituições e ações governamentais. São Paulo: Atlas, 2008 MEC Ministério da Educação. Disponível em: com_content&view=article&id=12407&itemid=726. Acesso em: 02 FEV MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Princípios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, v. MOURELLE, José Indalécio Moreira. A CONTRIBUIÇÃO DAS AUDITORIAS DE NATUREZA OPERACIONAL NA f. Dissertação (Pós Graduação) - FGV, Rio De Janeiro, Cap. 1. NASCIMENTO, Daniela Melo do. Metodologia do trabalho Científico. Teoria e Prática. Rio de Janeiro: Forense, PELICIOLI, Angela Cristina. A lei de responsabilidade na gestão fiscal. In: Revista de informação legislativa. Brasília, ano 37 n. 146, abr/jun, 2000, p Disponível em: Acesso em: 30 set Portal da Transparência Disponível em: Acesso em : 02 Fev ROCHA, Valdir de Oliveira. ASPECTOS RELEVANTES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. São Paulo: Dialética, 2001, p.199. SADDY, André. Lei de Responsabilidade Fiscal e democratização da gestão pública. Revista Jus Vigilantibus (jusvi). 9 de outubro de Disponível em: Acesso em: 17 set SANTOS, Lizana Kátia Schmitz e LOBO, Mirna Cortopassi. A GESTÃO MUNICIPAL INTELIGENTE. Disponível em: Acesso em: 04 Abr SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, Governança e Democracia: Criação de Capacidade Governativa e Relações Executivo-Legislativo no Brasil Pós-Constituinte. Rio de Janeiro, Disponível em: < > Acesso em: 11 out SANTOS, Sandra Regina Toledo dos. e MURARO, Mirna. A INFLUÊNCIA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NOS PROCEDIMENTOS DE CONTROLE INTERNO: UMA ANÁLISE NOS MUNICÍPIOS GAÚCHOS DO COREDE PRODUÇÃO. Disponível em: Acesso em: 01 Fev SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Revista de Administração Pública. 2009, vol.43, n.2, pp Disponível em: < Acesso em: 08 out STN. Secretariado Tesouro Nacional. Disponível em: _municipios/transferencias_constitucionais.asp. Acesso em: 02 Fev UPB. União dos Prefeitos da Bahia. Analise dos principais temas que conduziram à reprovação das contas dos Municípios Baianos em Disponível em: tecnica/lista.php?id_cat=33. Acesso em: 08 Abr. 2011