PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO: uma análise da continuidade dos investimentos na Câmara dos Deputados

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1 ALESSANDRO LUIZ CHAHINI ESCUDERO PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO: uma análise da continuidade dos investimentos na Câmara dos Deputados Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do CEFOR, como parte das exigências do curso de Especialização em Orçamento Público Brasília Outubro

2 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO: uma análise da continuidade dos investimentos na Câmara dos Deputados. Autor: Alessandro Luiz Chahini Escudero Finalidade/Natureza do projeto: projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do CEFOR como parte das exigências do curso de Especialização em Orçamento Público. Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento CEFOR, da Câmara dos Deputados, e Instituto Serzedello Corrêa ICS, do Tribunal do Tribunal de Contas da União. Data: 30 de outubro de Orientador: Prof. Roberto Bocaccio Piscitelli. 2. APRESENTAÇÃO O tema proposto abrange a área de finanças públicas na questão do orçamento público e de sua gestão. O planejamento orçamentário e a análise dos gastos públicos é tema constante das organizações que se propõem a elaborar um planejamento estratégico e atingir seus objetivos. O uso dos recursos disponíveis de forma eficiente e eficaz é ponto fundamental para uma boa gestão pública. A tomada de decisão na execução orçamentária, como elemento político e de poder, deve ser subsidiada por informações estratégicas, para não haver interrupção de projetos, que possa causar prejuízos imediatos ou futuros. Nesse contexto, é importante que os gerentes desses projetos, assim como os ordenadores de despesas, ofereçam elementos de controle para evitar a descontinuidade dos programas prioritários da organização, como é o caso constatado pelo autor deste projeto, um dos técnicos responsáveis pela elaboração CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO 2

3 de projetos e controle da execução orçamentária de investimentos na Câmara dos Deputados. 3. PROBLEMA A questão central deste projeto é identificar os principais fatores que determinam a descontinuidade ou a continuidade de projetos previstos nas peças orçamentárias da Câmara dos Deputados. 4. OBJETIVOS 1. Analisar as mudanças no planejamento orçamentário da Câmara dos Deputados e seu impacto na gestão dos projetos previstos ou em andamento. 2. Verificar a viabilidade da execução do orçamento planejado e autorizado em consonância com as diretrizes políticas estabelecidas num cenário repleto de variação político-partidário, como o vivido pelo Poder Legislativo, quando da mudança de sua Mesa Diretora Observar as tendências de planejamento e execução orçamentária da administração pública atual e sinalizar um caminho para melhorar a qualidade dos gastos com investimentos no âmbito da Câmara dos Deputados. 5. JUSTIFICATIVA O assunto da qualidade do gasto público permeia a literatura especializada com indicativos de que é necessário melhorar a gestão pública, por meio de novas práticas orçamentárias que evitem o desperdício. Por isso, a necessidade de se analisar as interferências políticas na execução orçamentária, quando estas afetam a eficiência do gasto público e limitam a eficácia dos objetivos pretendidos. 1 Composta por sete membros, todos deputados federais: o Presidente, dois vice-presidentes e quatro secretários, com mandato de dois anos; é o órgão responsável pela condução dos trabalhos CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO 3

4 Analisando algumas peças do orçamento setorial da Câmara dos Deputados no período de 2000 a 2005, observou-se que algumas ações que estavam previstas foram iniciadas e não concluídas, ou ainda, constaram por várias peças em anos subseqüentes, sem que fossem levadas a efeito. Isso pode deflagrar uma série de desperdícios de recursos humanos e financeiros que, de certa maneira, poderiam ser evitados por meio de um planejamento mais eficaz. Com o estudo proposto pode-se ter um diagnóstico das causas que levam a descontinuidade dos investimentos na Câmara dos Deputados e, assim, verificar alternativas para que os efeitos de possíveis desperdícios de recursos públicos possam ser minimizados, tornando mais eficiente sua aplicação. 6. REVISÃO DA LITERATURA Poucas foram as obras que se pôde identificar na literatura sobre a questão do planejamento, intervenções políticas e a qualidade do gasto público. Essas obras ajudarão no desenvolvimento da pesquisa, na medida em que explicitem métodos de planejamento orçamentário e auxiliem os gestores no controle da qualidade na realização dos gastos. A interferência política na execução orçamentária pode, em certo modo, afetar a eficiência e a eficácia das políticas públicas. Segundo Rezende (2005), isto não significa que a tomada de decisão na esfera pública seja um processo tecnocrático e apolítico, mas é importante que os dirigentes tomem decisões orientadas, também, por informações qualificadas sobre o desempenho das organizações e programas cuja gestão lhes foi confiada por meio do voto. 2 Ainda segundo essa mesma obra, o aperfeiçoamento normativo e melhorias nas práticas orçamentárias enfrentam vários tipos de resistências, em face de heranças culturais, interesses contrariados e custos envolvidos. A literatura e algumas experiências de governo apontam para a tendência de implementação de políticas da gestão pública por meio de choques de gestão, que, legislativos e administrativos da Câmara dos Deputados. 2 Rezende e Cunha, CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO 4

5 segundo Vilhena (2006), no livro que aborda o choque de gestão em Minas Gerais, é um conjunto integrado de políticas de gestão públicas orientado para o desenvolvimento 3, modelo este também questionado por outras correntes. As peças orçamentárias representadas na legislação pelos planos plurianuais e leis orçamentárias anuais servirão de base para a pesquisa dos dados, assim como o relatório 4 sobre as contas do Governo Federal, referente aos exercícios de 2000 a 2005, com a análise das receitas e despesas e das ações setoriais do Governo, com enfoque no Poder Legislativo, além das normas legais e infralegais sobre finanças e orçamento público. 7. METODOLOGIA O trabalho será desenvolvido por meio de uma pesquisa de campo, baseada em estudo de caso do planejamento orçamentário da Câmara dos Deputados, com os dados coletados entre os anos de 2000 a , dentro das 51ª e 52ª Legislaturas 6, para observar os efeitos das mudanças político-partidárias da Mesa Diretora, por meio de levantamento de dados referentes ao planejamento e à execução orçamentária junto aos órgãos daquela Instituição responsáveis pela realização dos investimentos previstos. Serão comparados ao longo desses anos os gastos: autorizados com os executados; com os projetos iniciados e depois suspensos; com revisão de projetos interrompidos; com a paralisação de projetos; e 3 Vilhena, Tribunal de Contas da União, Compreendendo os anos referentes ao planejamento de dois PPAs (Planos Plurianuais do Governo Federal) : 2000/2003 e 2004/ Período de quatro anos, coincidente com o mandato de deputado federal. A 51ª Legislatura compreendeu o período de 1999 a 2003 e a 52ª, de 2003 a CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO 5

6 outros dados que possam ser considerados relevantes durante o processo de coleta. A coleta de dados será feita mediante sua extração dos relatórios anuais do orçamento da Câmara dos Deputados e, principalmente, de informações obtidas em entrevistas com os gestores responsáveis pelos principais investimentos daquela Casa Legislativa, quais sejam: Departamento Técnico Detec 7 e Centro de Informática Cenin 8. No Departamento de Finanças, Orçamento e Contabilidade Defin, serão contatados os responsáveis pela elaboração do orçamento geral da Câmara dos Deputados. E, como órgãos ordenadores de despesa, a Diretoria-Geral e a Diretoria Administrativa por delegação, respectivamente, da Mesa Diretora e da Diretoria-Geral. 8. CRONOGRAMA Etapa out nov dez jan fev mar abr mai Revisão da literatura Coleta de dados e entrevistas Análise e interpretação dos dados Redação Revisão e redação final 7 Órgão responsável pela área de obras, equipamentos e manutenção predial da Câmara dos Deputados. 8 Órgão responsável pela área de tecnologia da informação da Câmara dos Deputados. CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO 6

7 9. BIBLIOGRAFIA REZENDE, F.; CUNHA, A. (Coord.). Contribuintes e cidadãos: compreendendo o orçamento federal. Rio de Janeiro: Editora FGV, ; (Coord.). O orçamento público a transição do poder. Rio de Janeiro: Editora FGV, ; (Coord.). Disciplina fiscal e qualidade do gasto público: fundamentos da reforma orçamentária. Rio de Janeiro: Editora FGV, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Relatório e pareceres prévios sobre as contas do Governo da república: exercício Ministro Valmir Campelo (Relator). Brasília: TCU, Secretaria-geral de Controle Externo, Secretaria de Macroavaliação Governamental, UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE. Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós- Graduação. Apresentação de trabalhos monográficos de conclusão de curso. 8. ed. rev. por Estela dos Santos Abreu e José Carlos Abreu Teixeira. Niterói: EdUFF, VILHENA, Renata; MARTINS, Humberto F.; MARINI, Caio; GUIMARÃES, Tadeu B. (Organizadores). O choque de gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora UFMG, CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO 7