A GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL E SEUS CONTROLES INTERNO E EXTERNO RESUMO

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1 A GESTÃO PÚBLICA NO BRASIL E SEUS CONTROLES INTERNO E EXTERNO RESUMO O presente estudo é resultado de uma revisão bibliográfica e tem por objetivo apresentar a contextualização teórica e legislativa sobre o conceito, função e alguns mecanismos existentes e necessários para o exercício do controle Interno e Externo da Gestão Pública. Traz-se a contextualização do tema controle interno e externo relacionado com a evolução da Administração Pública no Brasil. Apresenta-se de que forma as ações de controle são efetivadas, a função do controle, seus objetivos, sua legitimidade e alguns desafios a serem enfrentados. Diante da contextualização, conclui-se que é necessário propagar a cultura do exercício do controle, cabendo ao Estado reconhecer a importância dos controles como ferramenta de uma gestão pública de qualidade. Palavras-Chaves: Administração Pública. Controles Interno e Externo. Transparência. 1. OBJETIVO O objetivo desse estudo é apresentar a contextualização teórica e legislativa do tema controle interno e externo, elencando a função desses controles, seus objetivos, sua legitimidade e alguns desafios a serem enfrentados. 2. PROBLEMA Porque os controles são essenciais na gestão pública? 3. METODOLOGIA O estudo é resultado de uma pesquisa bibliográfica, através de obras atuais, em grande maioria, vinculadas a Órgãos de Controle ou Instituições Públicas Federais. Por sua vez, a legislação utilizada, considerando o contexto histórico, representa alguns dos marcos normativos do controle da administração pública no Brasil. 4. RESULTADOS O controle da gestão pública pode ser realizado pela Sociedade, pela própria Administração, pelo Poder Legislativo, pelo Poder Judiciário, pelo Ministério Público e pelos Tribunais de Contas, e ser classificado segundo o momento de sua realização em prévio, concomitante e subseqüente. Para Albuquerque, Medeiros e Feijó (2013), O controle da gestão pública se realiza mediante adoção de um amplo conjunto de mecanismos, jurídicos e administrativos, por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade de todos os agentes públicos, em qualquer das esferas de governo e em todos os poderes da república, sempre tendo como fundamento o princípio da legalidade (ALBUQUERQUE, MEDEIROS e FEIJÓ, 2013, p. 384). 1

2 4.1 O CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA AO LONGO DOS ANOS De acordo com a Controladoria Geral da União (2013, p. 3), a partir de 1914 o Governo Federal e a sociedade civil somaram esforços para a implantação de técnicas de contabilidade pública com a padronização de registros, orientação metodológica e controle dos atos de gestão em todos os níveis. No entanto, o controle da coisa pública já estava previsto na Constituição da República de 1891, a qual institui o Tribunal de Contas. O quadro a seguir demonstra, de forma resumida, a evolução dos controles da gestão pública ao longo dos anos. Quadro I Evolução dos Controles da Gestão Pública 1890 Decreto 966-A cria o Tribunal de Contas da União Redigido por Rui Barbosa, definiu as coordenadas básicas dentro das quais a instituição funcionaria até hoje (SILVA, 2009, p. 57) Constituição Federal institui o Tribunal de Contas no Brasil Implantação de técnicas de contabilidade pública com a padronização de registros, orientação metodológica e controle dos atos de gestão em todos os níveis Decreto n Primeira estrutura da Contabilidade Pública Constituição Federal atribuiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) o controle prévio dos atos de gestão do executivo. Assim, o controle interno estava sendo exercido pelo Ministério da Fazenda (aspecto contábil) e no aspecto administrativo pelo Tribunal de Contas Lei 4.320, a qual estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. É através desta lei que fica definida a separação entre o controle interno, exercido pelo próprio governo, e o controle externo, exercido pelo Congresso Nacional/TCU A Constituição definiu que a fiscalização financeira e orçamentária da União passaria a ser exercida pelo Congresso Nacional, por meio de controle externo, e dos sistemas de controle interno, instituídos por lei Decreto-Lei n 200/1967 (Estatuto da Reforma Administrativa Federal), elencou cinco princípios fundamentais aos quais deve se submeter à administração pública: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle O controle interno é transferido do Ministério da Fazenda para o Ministério do Planejamento através do Decreto n /1979, com o objetivo de aumentar o controle sobre os gastos da administração direta. Foi criado a SECIN - Secretaria Central de Controle Interno O controle interno retorna ao Ministério da Fazenda, transferindo-se para este a SECIN 1986 Extingue-se a SECIN e cria-se a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que assumiu a função de órgão central dos Sistemas de Administração Financeira, Contabilidade e Auditoria Criou-se o Sistema de Controle Interno (SCI). O Decreto /1986 (Revogado pelo Decreto 3.591, de 2000), estabeleceu a estrutura da STN e determinou que o SCI fosse composto pelos Sistemas de Programação Financeira, Contabilidade e Auditoria 1988 A Constituição Federal estabelece que A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo Único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (art. 70) Após impeachment do Presidente Collor, reformulou-se o Sistema de Controle Interno, por conta das pressões da sociedade que exigia que fossem prevenidos e corrigidos os principais problemas da Administração Pública. Assim, através da MP n 480/94, o Ministério da Fazenda foi posicionado como Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal A regulamentação do Sistema de Controle Interno (SCI) dá-se pelo Decreto 3.591/2000, editado enquanto ainda eram continuamente reeditadas as Medidas Provisórias que culminaram a Lei /2001. Lei Complementar 101/2000, popularmente conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual estabelece as normas orientadoras das finanças públicas no País com o objetivo de aprimorar a responsabilidade da gestão fiscal dos recursos públicos através da ação planejada e transparente, assim, facilitando o controle interno, externo e social Lei /2001 a qual organizou e disciplinou os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal, da Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Concomitantemente a Instrução Normativa SFC n 01/2001 definiu diretrizes, princípios, conceitos e aprovou normas técnicas para atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal Decreto n 4.113/2002, a Secretaria Federal de Controle (SFC), é transferida para a Presidência da República Decreto n 4.177/2002, transfere novamente a SFC, agora para Corregedoria Geral da União. 2

3 2003 A Medida Provisória n 103/2003, convertida na Lei n /2003 alterou a denominação de Corregedoria Geral da União para Controladoria Geral da União e atribuiu a seu titular a denominação de Ministro de Estado do Controle e da Transparência A Controladoria Geral da União tem alteração em sua estrutura através do Decreto n 5.683, que agora envolve numa única estrutura funcional, as funções de Controle, Correição, Prevenção da Corrupção e Ouvidoria Surge a Lei de Acesso à Informação (Lei n ), a qual entrou em vigor em 16/05/2012 visando proporcionar mais um mecanismo de controle social. Fonte: CGU (2013) e Silva (2009). 4.2 OS CONTROLES INTERNO E EXTERNO Quanto à posição em que se localiza o controle, podemos dizer que ele pode ser interno (decorrente de órgão integrante da própria estrutura em que está inserido o órgão controlado) ou externo (exercido de um Poder sobre o outro, por órgão que não é componente da estrutura administrativa controlada). Já o controle social é o tipo de controle exercido pela sociedade, e quanto mais transparente a gestão, maior será o controle social Controle Interno Conforme Albuquerque, Medeiros e Feijó (2013), em âmbito federal, o Tribunal de Contas da União através da Instrução Normativa n 57, de 2008 (atualizada pela Instrução Normativa n 63, de 2010) estabelece a seguinte distinção entre órgãos de controle internos e sistemas de controle interno: Controles Internos (sistemas e Procedimentos) Conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e procedimentos interligados utilizados com vistas a assegurar a conformidade dos atos de gestão e a concorrer para que os objetivos e metas estabelecidos para as unidades jurisdicionadas sejam alcançados. Órgão de Controle Interno (organizações e instituições) Unidades administrativas integrantes dos sistemas de controle interno da administração pública federal, incumbidos, dentre outras funções, da verificação da consistência e qualidade dos controles internos, bem como, do apoio às atividades de controle externo exercidas pelo TCU. (ALBUQUERQUE, MEDEIROS e FEIJÓ 2013, p. 393) Para Chaves (2009, p. 33 e 34), As finalidades do sistema de controle interno estão insculpidas no art. 74 da Constituição Federal, entre elas, a de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficiência e eficácia, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração Federal, bem como da aplicação dos recursos públicos por entidade de direitos privados. A estruturação dos órgãos de controle interno no País, não dispõe de um regramento específico. Assim, cabe a cada um dos Poderes, em cada ente da federação, estabelecer por ato próprio à estrutura administrativa e a orientação estratégica que adotará para o seu próprio controle interno (ALBUQUERQUE, MEDEIROS e FEIJÓ, 2013, p. 394). No Poder Executivo Federal, se dá através do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SCI) integrado pela Controladoria Geral da União CGU (Órgão Central), Secretarias de Controle Interno (CISET) da Casa Civil, da Advocacia Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa (órgãos Setoriais) e pelas unidades de controle interno dos comandos militares, como unidades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministério da Defesa (ALBUQUERQUE, MEDEIROS e FEIJÓ, 2013). 3

4 De acordo com o Decreto n 3.591/2000, no âmbito do SCI, as entidades da Administração Pública Federal Indireta deverão organizar a respectiva unidade de auditoria interna, as quais ficam sujeitas à orientação normativa e supervisão técnica do órgão central e dos órgãos setoriais do SCI, em suas respectivas áreas de jurisdição. Segundo a Controladoria Geral da União (2013, p. 7), o sistema de controle interno do poder executivo federal visa avaliar a ação governamental, a gestão dos administradores públicos federais e a aplicação de recursos públicos federais por entidades de direito privado, estados e municípios; por meio de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial Da Auditoria Interna como parte do Controle Interno O Conselho Federal de Contabilidade, através da NBCT 12, define a auditoria interna como a atividade que compreende os exames, análises, avaliações, levantamentos e comprovações, metodologicamente estruturados para avaliação da integridade, adequação, eficácia, eficiência e economicidade dos processos, dos sistemas de informações e de controles internos integrados ao ambiente e de gerenciamento de riscos, com vistas a assistir a administração da entidade no cumprimento de seus objetivos. Podemos afirmar que a auditoria interna está intrinsecamente ligada ao sistema de controle interno, que nada mais é do que o conjunto de normas e procedimentos criados pela entidade para salvaguardar o patrimônio público (SILVA, 2009, p. 16). 4.3 Controle Externo Chaves (2009, p. 17) resume, A Controladoria, classificada como órgão central do sistema de controle interno, seria um espécie de órgão da Administração Pública localizado no nível de assessoramento do dirigente máximo da administração, com a finalidade de agregar diversas atividades como auditoria, correição, prevenção e combate a desvios para otimizar o resultado da administração. A Auditoria Interna é um órgão que realiza auditorias nas atividades de gestão pública em períodos determinados com o objetivo de assistir a administração da entidade no cumprimento de seus objetivos. O Controle Interno Administrativo é todo o conjunto de atividades e procedimentos executado pela Administração Pública cotidianamente para garantir que os atos sejam realizados em conformidade com a norma. Para Albuquerque, Medeiros e Feijó (2013, p. 401), O controle externo é aquele realizado pelo Poder legislativo, com auxílio das cortes de contas, compreendendo também um conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos estruturados e integrados. O propósito do controle externo é, sobretudo, garantir a isenção dos agentes controladores quanto a avaliação da gestão e à evidenciação de eventuais desvios ou ajustes que se mostrem necessários e oportunos. Segundo a Constituição de 1988, cabe ao Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União, à incumbência de realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Pública Direta e Indireta. O art. 71 da Constituição Federal apresenta as competências do TCU para a execução técnica do controle externo, entre elas a de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta e Indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal e as contas daqueles que deram causa e perda, extravio ou outra irregularidade que resulte prejuízos ao erário público (CHAVES, 2009, p. 33). O sistema de Controle Externo é composto, também, pelos tribunais de contas estaduais e dos municípios (além do Ministério Público). (ROCHA e QUINTIERE, 2008, p. 22). 4

5 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Proporcionar os mecanismos adequados para exercício do controle é dever do Estado, que deve possibilitar a fiscalização da aplicação dos recursos públicos. O exercício do controle visa, entre outros, à qualidade, eficiência e eficácia da gestão pública, cabendo ao Estado, não apenas que atenda ao princípio da legalidade, da publicidade e da transparência, mas que proporcione aos órgãos responsáveis pelos controles interno e externo, bem como ao cidadão, ferramentas e estruturas suficientes para o efetivo exercício do controle. Porém, não basta existirem os mecanismos sem que se tenha a cultura do controle, assim torna-se necessário propagar a cultura do controle como ferramenta da gestão pública. Cabe ao Estado, não somente sob a ótica da legalidade, mas também, sob a ótica do planejamento e da apresentação de resultados, reconhecer os controles como ferramenta de gestão. A cultura do exercício do controle, é um desafio para o Estado, no entanto tem ganhado destaque nos últimos anos e precisa consolidar-se como instrumento de gestão. Cabe ao Estado reavaliar suas ações de forma que os controles internos e externos passem a ser vistos e valorizados como ferramenta de gestão pública, para que estes sejam de fato efetivos e se revelem como medida de qualidade de governança pública. REFERÊNCIAS ALBUQUERQUE, C.; MEDEIROS, M.; FEIJÓ, P. H. Gestão de Finanças Públicas: Fundamentos e Práticas de Planejamento, Orçamento e Administração Financeira com Responsabilidade Fiscal. 3. Ed. Brasília: p. BRASIL. Constituição Da República Federativa do Brasil de Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em 30 de julho de Decreto 3.591, de 06 de setembro de Dispõe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e dá outras providências. CFC Conselho Federal de Contabilidade. Normas Brasileiras de Contabilidade. CGU Controladoria Geral da União. Instrução Normativa n 01 de 06 de abril de Define diretrizes, princípios, conceitos e aprova normas técnicas para o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. CHAVES, Renato Santos. Auditoria e Controladoria no Setor Público: Fortalecimento dos Controles Internos. 1ª Ed. Curitiba: Juruá, ROCHA, A. C.; QUINTIERE, M. M. R. Auditoria Governamental: Uma Abordagem Metodológica da Auditoria de Gestão. 1ª Ed. Curitiba: Juruá, SILVA, Moacir Marques. Curso de Auditoria Governamental. São Paulo: Atlas,

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