Observatório do Analista Edição Especial - LOAT

Transcrição

1 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT 1 Revista Eletrônica LOAT Como a Lei Orgânica da Administração Tributária Federal pode tornar-se um entrave para toda a administração tributária das três esferas do Poder Executivo Admiiniistração Triibutáriia Concceeiitto Prriinccíípiioss Essttrrutturraa Leii Orgâniica Concceeiitto Prreeviissãão cconssttiittucciionaall Leeiiss Orrgââniiccaass dee Caarrrreeiirraass Feedeerraaiiss Carreiira Audiitoriia da RFB Hiissttórriicco Cllaassssiiffiiccaaççãão Caarrrreeiirraass daa Admiiniissttrraaççãão Feedeerraall

2 2 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT Receita Federal do Brasil Novo órgão com antigos entraves Depois de avivada discussão no Congresso Nacional, foi criada a Secretaria da Receita Federal do Brasil em substituição às Secretarias da Receita Federal e da Receita Previdenciária. O novo órgão já nasceu gigante, em competências e importância, concentrando a responsabilidade pela arrecadação dos impostos e contribuições federais, inclusive as previdenciárias. Entretanto, a Lei nº /2007 não enfrentou os principais problemas existentes nos órgãos originais, postergando a discussão da concepção de sistema de carreira para o Fisco Federal unificado. Da mesma forma, também restou para segundo momento a discussão e implementação de lei orgânica que disciplinasse a estrutura do novo órgão. Com a retomada da discussão sobre a formulação de Lei Orgânica para a Administração Tributária, fez-se a opção em unir em um mesmo arcabouço legal a fórmula estrutural do órgão e a divisão das competências do mesmo nas atribuições dos cargos que o integram. Sanar-se-ia, em um só ato, os dois principais problemas atualmente vividos, a escassez de recursos materiais e humanos para a consecução das metas e excelência na prestação dos serviços, que suprem a União Federal dos recursos necessários a toda estrutura estatal. O Observatório do Analista destaca esse projeto, trazendo conceitos, histórico, assim como os desdobramentos que dele advirão caso mantenha-se mal formulado, atendendo a interesses corporativistas que inviabilizam o verdadeiro atendimento do interesse público.

3 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT 3 ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA Conceito Segundo entendimento do Governo Federal, a administração tributária e aduaneira constitui-se num conjunto de ações e atividades, integradas e complementares entre si, que visam garantir o cumprimento pela sociedade da legislação tributária e aduaneira e que se materializam numa presença fiscal ampla e atuante, quer seja no âmbito da facilitação do cumprimento das obrigações tributárias, quer seja na construção e manutenção de uma forte percepção de risco sobre os contribuintes faltosos 1. Assim, por consequência da forma federativa de Estado, integram a Administração Tributária vários órgãos que participam dessas a- ções ou atividades, sendo o principal órgão no âmbito federal a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Secretaria da Receita Federal do Brasil A Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), órgão central de direção superior, é responsável pela administração de todos os tributos de competência da União, das principais contribuições sociais para a Seguridade Social e, a partir da Lei nº /2007. Sua missão é exercer a administração tributária e o controle aduaneiro, com justiça fiscal e respeito ao cidadão, em benefício da sociedade. Nesse intuito, mesmo antes da fusão das extintas Secretarias da Receita Federal e da Receita Previdenciária, percebeu-se a necessidade de constante modernização da Administração Tributária sob pena desta não ser capaz de acompanhar a evolução das relações jurídicas de que cuida. Tal preocupação é recorrente nas Administrações Públicas modernas que, através de convênios, acordos e instituições internacionais, buscam soluções comuns para desafios semelhantes.

4 4 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT Necessidade de cooperação entre países Com a globalização do comércio, atividades industriais e relações interpessoais, os problemas enfrentados pelas Administrações Públicas tendem a assemelharse, além de gerar a necessidade de cooperação entre países soberanos para sua solução. O Centro Inter-Americano de Administrações Tributárias CI- AT que na atualidade reúne 37 países membros em três continentes, sendo 29 países americanos (dentre os quais o Brasil), 6 países europeus e 2 países africanos; publicou carta (aprovada pela Assembleia Geral realizada em Santo Domingo, República Dominicana, em 19 de março de 1996) onde define os atributos mínimos considerados desejáveis e necessários pelos países membros do CIAT, para que uma administração tributária possa considerar-se eficiente, eficaz, moderna e profissional. Nessa carta-documento, declaram os países membros do CIAT serem necessários atributos mínimos necessários para uma SAUDÁVEL E EFICAZ ADMINIS- TRAÇÃO TRIBUTÁRIA observando os seguintes requisitos: 1. Garantir a integridade e imparcialidade de uma administração tributária 2. Garantir a continuidade de uma administração tributária adequada 3. Garantir a confiança dos contribuintes Princípios Comuns às Iniciativas Internacionais Em área tão sensível ao Governo dos países, experimentalismos não são usuais, sendo as mudanças sempre precedidas de amplos estudos que antecipem os efeitos das mudanças pretendidas. Talvez por esse motivo, veem-se, em todas as Administrações Tributárias abordadas, iniciativas para aprimoramento ou transformação que se assemelham e indicam a tendência que será seguida mundialmente nos próximos anos. Podemos identificar os seguintes princípios comuns que nortearão as mudanças a serem implementadas: 1. visão integral do e ou para o contribuinte; 2. melhoria,simplificação e automação de processos; 3. uso crescente da tecnologia da informação; 4. incentivo à espontaneidade do contribuinte; 5. educação fiscal da sociedade; 6. integração das atividades fiscais; 7. processo contínuo de aprimoramento do órgão; 8. quadro de servidores especializados; 9. fixação de remuneração e condições de trabalho que torne competitivo o cargo oferecido.

5 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT 5 LEI ORGÂNICA Lei nº / 2007 A Lei nº , de 16 de março de 2007, que criou a Receita Federal do Brasil, no seu artigo 50, prevê o encaminhamento ao Congresso Nacional, no prazo de um ano da data da sua publicação, de Lei Orgânica das Auditorias Federais, dispondo sobre direitos, deveres, garantias e prerrogativas dos servidores integrantes das Carreiras de que trata a Lei nº , de A perspectiva quanto ao envio, pelo Poder Executivo, de projeto de lei tratando dessa matéria tem fomentado discussões, entre as categorias funcionais, e suas respectivas entidades representativas, sobre o seu conteúdo e respectivos efeitos. Por isso, cabe apresentarmos inicialmente alguns conceitos e i- deias gerais sobre o assunto. Uma lei orgânica tem como objetivo principal estruturar o seu objeto, definindo e disciplinando os elementos basilares que a compõem. No Brasil, quando falamos de lei orgânica, somos remetidos às leis que regulamentam dispositivos da Constituição Federal referentes a funções do Estado e/ou carreiras públicas, como é o caso da Lei Orgânica da Magistratura Nacional, da Lei Orgânica do Ministério Público e da Lei Orgânica da Advocacia- Geral da União. Em quase todos os casos, a Constituição demanda lei complementar para tratar da matéria. Os órgãos e carreiras alvo de leis orgânicas passam a gozar de mais estabilidade na sua estrutura, que não pode mais ser alterada por um simples ato normativo editado por um determinado governo, além de dispor de autonomia, direitos, deveres, prerrogativas e garantias, o que envolve, por exemplo, um regime jurídico diferenciado para os seus servidores. Para as administrações tributárias, a Constituição não demanda, de forma expressa, lei ordinária que disponha sobre sua organização, ela trata das administrações tributárias em alguns dispositivos, concedendo distinções e prerrogativas que outros setores da administração pública não possuem, como o reconhecimento de exercerem atividades essenciais ao funcionamento do Estado, prioridade de recursos, precedência sobre demais setores, etc. Cabe transcrever aqui esses dispositivos: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e e- ficiência e, também, ao seguinte:.xviii - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;.xxii - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de ) Art São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, 8º, bem como o disposto no 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de )

6 6 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT Para produzir efeitos, esses dispositivos carecem de regulamentação por lei ordinária. Daí a conveniência e oportunidade de criação de uma lei orgânica que discipline em um único texto todos esses dispositivos constitucionais. Sem previsão constitucional de lei que trate da matéria em nível nacional, impõe-se a existência de uma lei orgânica por ente federativo. O art. 50 da Lei nº /2007 veio apenas reforçar a ideia da criação de uma lei orgânica para a administração tributária federal com o estabelecimento de prazo para o seu envio ao Legislativo. Embora intitulada Lei Orgânica das Auditorias Federais, ela certamente disporá sobre a estrutura da Administração Tributária da U- nião. Leis Orgânicas da Administração Federal Há a previsão de leis de organização para alguns setores da Administração Pública e para outros não, sendo exemplos de Leis Orgânicas vigentes ou em discussão as seguintes: Lei Orgânica da Previdência Social (pré-cf 88); Lei Orgânica da Assistência Social; Lei Orgânica da Magistratura Nacional; Lei Orgânica do Ministério Público; Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União; Lei Orgânica da Defensoria-Pública da União; Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União; Lei orgânica da Polícia Federal (tramitando no Congresso Nacional). Propósito Estruturante Conceito No Direito Administrativo e Constitucional atual, no Brasil, inexiste um conceito claro de lei orgânica. Sua adoção tem sido discricionária, tanto por leis ordinárias, quanto complementares. Em geral, é a Lei que trata da organização de um setor ou órgão da Administração Pública. Previsão Constitucional A Constituição Federal traz expressamente o termo Lei Orgânica apenas como espécies de constituições dos Entes Municipais e do Distrito Federal, subordinadas ao princípio do paralelismo com a Constituição Federal e restritas às competências do Ente. As Leis Orgânicas existentes visam dar maior estabilidade às normas que regulam as instituições às quais se referem. Com efeito, reduzem a profusão de normas editadas de forma casuísta para esse fim. Também se propõem a estruturar a normatização relativa a um setor de forma sistêmica e integrada. Conteúdo da Lei Orgânica da Administração Tributária Federal A Lei Orgânica da Administração Tributária Federal deve ter conteúdo direcionado à organização e funcionamento desse setor da Administração Federal. Seu texto deve cuidar da definição: da natureza jurídica do órgão e de suas prerrogativas funcionais (autonomia, custeio, precedência, privilégios); dos direitos e garantias dos agentes públicos; de competências e atribuições dos dirigentes e unidades da estrutura básica do setor; das proibições e vedações aos agentes públicos, e respectivo regime disciplinar; dos requisitos para provimento de cargos efetivos e de direção; e das estruturas de Carreira e Quadros de Pessoal.

7 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT 7 CARREIRA Histórico O termo carreira tem origem na língua inglesa, onde correspondia originalmente à estrada para carruagens. Somente a partir do século XIX, tem-se registro de seu uso nas relações de trabalho, designando a sequência indefinida de experiências relacionadas ao trabalho vivenciadas pela pessoa ao longo do tempo. Com o surgimento das grandes corporações, que se presumem perenes, surgiu a ideia de relações trabalhistas mais estáveis, pois o comprometimento organizacional preconizava a ligação contínua entre o indivíduo e a organização, emergindo a ideia de carreira organizacional. Na carreira organizacional impera a previsibilidade, progressão e determinação. As tarefas são bem definidas para garantir a padronização e produtividade máxima. Desde o ingresso na empresa já se conhece a trajetória devido à movimentação ser previsível à medida que ocorre em uma escala hierárquica estabelecida, sem abrir espaço para o planejamento individual do percurso profissional, que é determinado pela organização, sobretudo pelo tempo de serviço. O Serviço Público brasileiro convive com o modelo de carreira organizacional, por força da estabilidade dos servidores e da rigidez de suas estruturas. Tais características do modelo de Administração Pública Burocrática, ou weberiana (que veio romper em grande parte com o patrimonialismo antes vigente), sofrem contínuo processo de aperfeiçoamento, notadamente por influência do modelo gerencial (caracterizado pelo foco no resultado), destacando-se: a admissão de pessoal segundo critérios rígidos (com o intuito de impedir a volta do clientelismo e do nepotismo), a meritocracia da carreira pública; as avaliações de desempenho; o aperfeiçoamento profissional; e sistema de remuneração estruturado. Conceito Carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional. (artº 4º nº 1 do D.L. nº 248/85, de 15 de Julho). Segundo Arthur e Rousseau, as carreiras do setor público caracterizam-se como 1 : 1. conjunto de cargos que dividem algumas propriedades tais como a forma de ingresso e promoção, lotação, movimentação entre órgãos do poder executivo federal e a remuneração dos integrantes; 2. exigência de qualificações comuns; 3. pessoas lotadas de acordo com essas propriedades são designadas como servidoras permanentes do Estado exercendo atividades típicas de Estado. 1 Michael B. Arthur e Dense M. Rousseau. 1996, apud Moisés Balassiano, Planejamento prospective de carreiras no setor público, XIII Congresso Internacional Del CLAD sobre la Reforma Del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aidres, Argentina, 4-7 nov

8 8 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT Luiz Alberto dos Santos, em seu livro Reforma Administrativa no Contexto da Democracia (1997) 2, apresenta o seguinte entendimento alinhado com o modelo weberiano: Na prática, e segundo o ponto de vista dos funcionários, o conceito de carreira pode subdividirse em vários componentes essenciais: a) o acesso ao serviço público deve estar aberto a todas as pessoas que possuam as qualificações necessárias, aplicando-se imparcialmente as normas de ingresso; b) as nomeações efetuam-se para postos, cargos ou graus dentro de uma estrutura hierárquica claramente definida; c) deve ser possível ascender até o cargo mais alto da estrutura hierárquica, a partir dos méritos profissionais, ou, pelo menos, deve-se poder aspirar a promoções regulares, ao menos dentro do grau, se cumpridas satisfatoriamente suas obrigações; d) aplica-se e fixa-se uniformemente uma política de pessoal para todos os funcionários; e) esta política uniforme compreende procedimentos estabelecidos para solucionar todos os incidentes que possam surgir no exercício do cargo, inclusive a disciplina; f) todos os funcionários devem ter direito a uma pensão adequada, em caso de aposentadoria. Classificação As carreiras podem ser classificadas quanto à sua estrutura como: a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade; b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas; c) Mistas, quando combinem características das carreiras verticais e das horizontais. (artº 5º do D.L. nº 248/85, de 15 de Julho) 2 Luiz Alberto dos Santos, 1997, apud Marcelo de Matos Ramos, Fundamentos para uma política de carreiras no contexto da reforma gerencial, Revista do Serviço Público, ano 49, nº 3, jul-set 1998.

9 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT 9 Carreiras da Administração Pública Federal A maior parte das carreiras da Administração Pública Federal (com exceção das carreiras militar e diplomática) foi formatada na forma aberta, sem hierarquia entre seus servidores, uma vez que a progressão e promoção valem-se unicamente como forma de galgar os degraus da estrutura salarial vertical estabelecida (por antiguidade ou merecimento). Por força das normas que regulam as formas de seleção e contratação da Administração Pública Federal, as formas de provimento derivado foram banidas do ordenamento jurídico brasileiro, não se permitindo a comunicação por promoção entre os cargos da carreira. Dessa forma, pela opção por carreiras abertas de livre provimento e pela incomunicabilidade dos cargos, as carreiras apresentam estruturas paralelas, distinguindo em atribuições e remuneração os cargos que as compõem. Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil Histórico Fabrício Augusto de Oliveira, em trabalho elaborado no âmbito do convênio Ipea/Cepal, entre agosto e novembro de 2009, publicou no capítulo intitulado A Evolução da Estrutura Tributária e do Fisco Brasileiro: , do livro Estado (2010), o seguinte histórico: No plano federal, após a unificação ainda que parcial do fisco ocorrida com a criação da SRF, em 1968, quando os antigos departamentos da Direção- Geral da Fazenda Nacional foram extintos e integrados em uma estrutura sistêmica, que se reproduziu em todos os órgãos descentralizados, continuou-se avançando, nas décadas seguintes, no aprofundamento deste processo. Sucessivas mudanças nos planos de carreira dos técnicos da SRF (em 1970, 1975 e 1985) foram reduzindo as diferenças das categorias em termos de funções e remuneração até culminar com a edição da Lei no , de 06/12/2002, que a reestruturou e organizou a Carreira Auditoria-Fiscal da Previdência Social e a Carreira Auditoria-Fiscal do Trabalho. Nesta reestruturação, a Carreira da Auditoria da Receita Federal passou a contar com dois quadros, o de Auditor-Fiscal da Receita Federal (antes Auditor- Fiscal do Tesouro Nacional) e o de Técnico da Receita Federal (antes Técnico do Tesouro Nacional), passando-se a exigir, de ambos, curso superior ou equivalente, o que antes só existia com o primeiro. Ao avanço na unificação da carreira e na exigência de melhor qualificação dos técnicos somou-se a ampliação de seu quantitativo: de acordo com o estudo da FGV/SindiReceita (2005, p.80-82), entre 1995 e 2005 registrou-se um crescimento de 33,3% no número de Auditores-Fiscais e de 38% no de Técnicos da Receita Federal. Confirma estas mudanças a conclusão a que chega o estudo da FGV/SindiReceita (2005, p. 83), ao atribuir papel de destaque alcançado pela Secretaria da Receita Federal no setor público brasileiro de que isto se devia também (...) à alta qualificação técnica dos integrantes de seu quadro de pessoal próprio. O maior avanço no processo de unificação do fisco federal, que poderia se traduzir em redução de custos administrativos tanto para o fisco como para o contribuinte a unificação e compartilhamento dos cadastros dos contribuintes e, em síntese, em mais eficiência na administração dos tributos, veio na forma da criação do que passou a ser chamado de Supereceita, em 2007, quando a Lei nº , de 16 de março, aprovou a fusão da Secretaria da Receita Federal e da Secretaria da Receita Previdenciária, com a nova denominação de

10 10 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT Secretaria da Receita Federal Brasileira (SRFB). Era este o passo que faltava para, conforme o estudo da FGV/SindiReceita (2005, p. 84) complementar a modernização da administração tributária brasileira. Completou-se, com isto, o processo iniciado, no final da década de 1960, de unificação dos serviços de controles aduaneiros e dos tributos internos. A unificação das estruturas da SRF e da SRP acarretou ainda mais um passo rumo à modernização da carreira de Auditoria, que passou a se chamar Auditoria da Receita Federal do Brasil, composta pelos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil (resultado da fusão dos cargos de Auditor- Fiscal da Receita Previdenciária com Auditor-Fiscal da Receita Federal) e de Analista- Tributário (antes Técnico da Receita Federal). Perspectivas Vários estudiosos tem se debruçado sobre o tema carreira pública, divergindo quanto à adoção ou não do modelo gerencial originado nas grandes corporações, mas todos convergindo quanto à necessidade de mudanças no modelo rígido inspirado na burocracia weberiana. Segundo Moisés Balassiano (2008), a manutenção da perspectiva de carreira que leve o servidor a assumir constantemente novos desafios ao longo de sua vida profissional torna-se um importante instrumento para a manutenção de um quadro profissional de alto nível, ao contrário do que ocorria até há pouco tempo, quando tal manutenção só era possível por meio da revisão periódica dos planos de carreira. Ainda segundo Balassiano, os elevados níveis de rotatividade de pessoas observados nas posições de nível superior no setor privado já sinalizam uma possível replicação no setor público. Para evitar tal e- feito, preconiza o autor que a Administração Pública, para preservar os talentos em seus quadros, deve oferecer perspectiva de carreira e aprendizado constantes. A Receita Federal do Brasil Como visto, a Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil compreende dois cargos de nível superior, estruturados em classes e padrões remuneratórios, não havendo hierarquia entre os cargos ou diferenciação de atribuições à medida em que o servidor progride ou passa para nova classe/padrão. conta com servidores de alta capacidade técnica que, ao longo de sua existência, possibilitaram que esse órgão despontasse como referência a ser seguida no âmbito do serviço público federal. Entretanto severas questões internas vêm se perpetuando ao longo de sua evolução, tendo como consequência a subtilização de seu quadro funcional e a perda de eficiência. Há alto nível de rotatividade no cargo de Analista- Tributário que, por perceber subsídio menor que o cargo de Auditor-Fiscal e vários cargos de nível superior das carreiras do Executivo, perde, a cada concurso para estas, relevante número de servidores. Somada à diferença salarial está o alto grau de corporativismo da categoria dos Auditores-Fiscais que acirra disputas e conflitos entre os cargos. Não restam dúvidas que necessária se faz a reforma da carreira por ser geradora de conflitos e incapaz de possibilitar o ambiente propício para que os servidores vençam os desafios surgidos com a criação da Receita Federal do Brasil. Mas qual o modelo a ser adotado? Conforme aponta Clovis Bueno de Azevedo e Maria Rita Loureiro, em artigo nominado Carreira públicas em uma ordem democrática: entre os modelos burocrático e gerencial, publicado na Revista do Serviço Público, ano 54, nº 1 (2003), o modelo de carreira mais compatível com as novas funções do Estado deve-se basear no clássico modelo burocrático, porém flexibilizado. Não entendem os autores que princípios como a legalidade, impessoali-

11 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT 11 dade, regras formais e universais, próprias do modelo burocrático, devam ser abandonadas pelo foco exclusivo no resultado proposto pelo modelo gerencial puro. Sugerem a soma dos controles administrativos a priori (controle de processos) com os controles administrativos a posteriori (controle de resultados). A introdução da cobrança de resultados não é novidade para a Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil que, há muito, já trabalha com metas estipuladas e somente recentemente deixou de receber gratificações condicionadas ao resultado. Entretanto tais elementos não foram suficientes para o a- perfeiçoamento da carreira instigando seus servidores a se engajarem na missão do órgão. A experiência internacional tem conciliado a especialização de seus servidores (característica do modelo burocrático) com características do modelo gerencial, obtendo resultados promissores. Trazendo essa experiência para o âmbito da Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil, teríamos a formatação de carreira com cargos em paralelo, desempenhando atividades especializadas, integrados por um comando central. Outros modelos aplicáveis seriam o da carreira fechada, onde o servidor ingressaria em cargo único e evoluiria por tempo e merecimento (que envolveria não só metas alcançadas, mas também capacitação contínua do servidor) A experiência internacional tem conciliado a especialização de seus servidores (característica do modelo burocrático) com características do modelo gerencial, obtendo resultados promissores. Trazendo essa experiência para o âmbito da Carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil, teríamos a formatação de carreira com cargos em paralelo, desempenhando atividades especializadas, integrados por um comando central. em carreira vertical, com vencimentos e atribuições crescentes. Tal proposta foi apresentada pelo Sindireceita como resultado do estudo Caravana, uma Receita para o Brasil na forma de um cargo único com as classes de Analista- Tributário e Auditor-Fiscal. Todavia, nada impede a estruturação de dois cargos em carreira, onde o cargo de ingresso teria atribuições menos complexas e, por critérios de tempo, capacitação e merecimento, seria promovido a cargo com atribuições mais complexas, porém similares no mesmo órgão da Administração Federal, como tem admitido o Supremo Tribunal Federal. Independente do modelo a ser adotado, carreira com dois cargos paralelos especializados ou a carreira fechada com cargo único ou dois cargos em carreira, certa é a necessidade de aperfeiçoamento da carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil no sentido de garantir o atendimento do interesse público no conseguimento de todos os fins a ela propostos. Histórico da Discussão ProPessoas Diante das experiências internacionais que balizaram a fusão das Secretarias da Receita Federal e da Receita Previdenciária, entendeu a Receita Federal a necessidade de cuidar também das pessoas que, inevitavelmente, seriam envolvidas no processo, sob pena de não alcançar os objetivos pretendidos. A exemplo do Reino Unido e do México, formatou programa integral com o intuito de modelar a política institucional de gestão de pessoas da Secretaria da Re-

12 12 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT ceita Federal do Brasil, adequando-a a estratégia da Instituição, agregando as iniciativas a- tuais e futuras e articulando as ações nacionais, regionais e locais, bem como fazer o vínculo dessas ao processo de gestão organizacional ( Com o programa, intitulado Pro- Pessoas, esperavam alcançar os seguintes benefícios: 1. Satisfação, valorização e motivação das pessoas; 2. Profissionalização técnica e gerencial do corpo funcional; 3. Identificação e qualificação das competências gerais, gerenciais e técnicas necessárias à instituição; 4. Melhoria da qualidade, produtividade e sustentabilidade das ações institucionais; 5. Transparência das ações voltadas para a gestão de pessoas; 6. Fortalecimento e consolidação dos valores éticos e institucionais; 7. Melhoria da Comunicação institucional eficaz; 8. Melhoria do Clima organizacional harmônico; 9. Racionalização e sinergia de esforços empreendidos pelos vários setores e unidades; 10. Modernização da gestão institucional; 11. Fortalecimento do planejamento integrado; 12. Melhoria da imagem institucional. Segundo esclarecimento da SRF o ProPessoas constitui um conjunto de projetos homogêneos quanto ao seu objetivo maior. O objetivo maior do ProPessoas está posto assim: modelar e harmonizar a política integral de gestão de pessoas da Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB, favorecendo o cumprimento de sua missão institucional. A proposição inicial do Programa se constituía no documentobase do ProPessoas, e foi elaborada dentro das normas espe-

13 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT 13 cificadas pela técnica de projeto. Essa metodologia de projetos determina que estejam presentes no documento aspectos tais como descrição do programa, contexto, justificativa, objetivos específicos, estratégias de implantação, gerenciamento, papéis e responsabilidades, etc. O quadro-resumo que se apresentava, demonstra a amplitude do programa criado e os vários projetos que abrangia, sendo e- leito como primeiro a Estruturação da Lei Orgânica da RFB. Segundo o quadro, os objetivos específicos do programa são estes: Hierarquia do Pessoal estabelecer a estrutura hierárquica do pessoal e o regime de ocupação dos cargos e funções nos diversos níveis da organização. Carreiras da RFB estabelecer critérios de promoção, evolução, atribuições e remuneração nas carreiras. Funções e Competências promover o levantamento, a descrição e a análise dos postos de trabalho e estabelecer as competências e- xigidas para seu o preenchimento. Recrutamento, Seleção e Formação - Captar e selecionar os melhores profissionais com base nas competências estabelecidas para os cargos e funções Alocação, Movimentação e Afastamento - Alinhar e/ou adequar o perfil dos servidores às competências requeridas pelos postos de trabalho. Capacitação e Desenvolvimento - Vincular o desenvolvimento das pessoas às estratégias de atuação da instituição. Desenvolver e promover as competências dos servidores. Promover o compartilhamento das informações e do conhecimento. Promover e incentivar o desenvolvimento pessoal e profissional dos servidores. Avaliação e Recompensa - Estabelecer modelo de avaliação e recompensa com base na gestão das competências, habilidades e avaliação de desempenho. Reconhecimento e Valorização - Contribuir para a motivação e integração do servidor. Promover a melhoria do clima organizacional. Valorizar o servidor por meio de mecanismos de profissionalização e responsabilização. Promover a valorização do servidor na sua dimensão integral. Promover a assistência ao servidor. Promover a melhoria da comunicação pessoal e institucional. Os objetivos específicos ordenadores são estes: Opção Estratégica: Adequar e modernizar a estrutura e o funcionamento da organização - (Re)configurar permanentemente a estrutura e funcionamento da instituição em face das mudanças organizacionais, de novas formas de trabalho e da evolução na área de gestão das pessoas. Opção Estratégica: Consolidar modelo de Gestão Administrativa do Pessoal - Manter tecnologia e sistemas modernos e atualizados de informações, controles e acompanhamento da vida funcional, das competências dos servidores, da folha de pagamento, da concessão de direitos e benefícios. Ética e Disciplina - Disseminar os marcos institucionais, os valores éticos, os direitos e deveres e as regras de conduta funcional das pessoas da organização. Estabelecer e aplicar as regras de conduta profissional das pessoas na organização.

14 14 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT Há que se reconhecer a similaridade dos objetivos e estratégias delineadas no programa com as adotadas em Administrações Tributárias de outros países, conforme visto. Dentre as macro ações especificadas no projeto para alcançar esses objetivos, especificou-se a formulação de Projeto de Lei Orgânica para a RFB, entendida como norma de propósito estruturante para o órgão Secretaria da Receita Federal do Brasil. Tal projeto seria conduzido por grupos de trabalho coordenados, devendo a proposta abranger: 1 - Modelo Organizacional da RFB (princípios e orientações gerais); 2 - Modelo de Gestão (princípios e orientações gerais) nas dimensões: Administrativa, Orçamentária e Financeira; 3 - Modelo de Carreiras: Técnica, Administrativa e Gerencial; 4 - Modelo Gerencial (Formação, Valorização e Estruturação dos cargos gerenciais); 5 - Prerrogativas e Garantias da Administração Tributária; 6 - Da Gestão da Ética e Disciplina; 7 - Dos Direitos, Deveres e Vedações dos Servidores; 8 - Dos critérios de Ocupação de Cargos; 9 - Dos Critérios de Provimento (recrutamento, seleção, fixação, alocação e movimentação). Projeto de LOFF ou Projeto de Poder? Em detrimento das diretrizes, princípios. objetivos e estratégias originalmente estabelecidos, ignorando toda a orientação que os objetivos específicos traziam, por ocasião da composição dos grupos de trabalho coordenados, a Receita Federal optou por favorecer projeto histórico de poder de um dos cargos da Carreira Auditoria da Receita Federal (o cargo de Auditor-Fiscal). O objetivo principal de tal projeto é alçar o cargo de Auditor- Fiscal à categoria de membro de poder, confundindo-o com a própria Administração Tributária. Seria como voltar ao tempo dos coletores e exatores, antes da criação da Receita Federal em Para tanto, os grupos de trabalho foram compostos majoritariamente por integrantes desse cargo e definiu-se que as controvérsias entre os integrantes seriam decididas em votação simples. Obviamente, as votações resultaram em artigos que afirmavam o cargo de Auditor-Fiscal como a autoridade administrativa da Receita Federal do Brasil Assim, formatou-se projeto onde essa autoridade é textualmente afirmada para todos os ocupantes do cargo de Auditor- Fiscal (independentemente de sua área de atuação), quebrando fortemente com a hierarquia estabelecida, uma vez que cada servidor teria grande autonomia de atuação. Não se trata de gestão colegiada do órgão (experiência holandesa), mas de autogestão das atividades do Auditor-Fiscal (aparentemente inspirado no modelo do Ministério Público Fe-

15 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT 15 O ocaso do Propessoas Os auspícios de glória encontraram limite no evento que deveria convalidar o projeto gerado sem a participação dos A- nalistas-tributários (os dois representantes da categoria, inconformados com a condução do grupo de trabalho, solicitaram sua exclusão do grupo ainda na primeira reunião). O workshop promovido na ESAF de Brasília, evidenciou para a coordenação do projeto sua inviabilidade e dissonância com o projeto do Governo Federal. O projeto acabou rejeitado pelos representantes da AGU, do MPOG e da Casa Civil. deral). As atribuições do cargo, consideradas exclusivas, foram vastamente ampliadas, assim como prerrogativas e garantias. Estranhamente, não se cuidou dos deveres dos servidores e muito menos dos direitos e garantias de seu público-alvo, os contribuintes. Blinda-se o a- gente e fragiliza-se o contribuinte. Tal projeto caminhou em direção oposta às experiências internacionais (que, cada vez mais, prima pela especialização de seus servidores e pelo controle de metas e resultados), uma vez que determinava a ditadura dos cargos de Auditor-Fiscal sobre toda a estrutura da Administração Tributária, denotando seu forte viés corporativista tendente ao autoritarismo. Reutilização de modelo fracassado como base para nova proposta O que pareceu um ocaso, na verdade foi apenas um percalço para o projeto. Novamente o projeto foi apresentado para discussão, dessa vez com as entidades representativas dos servidores. Após duas oportunidades de discussão, o que se colheu foi a completa divergência das entidades representativas quanto à melhor definição das atribuições de cada cargo. As entidades representativas dos Auditores-Fiscais insistiam em querer restringir as atividades dos Analistas-Tributários através da instituição de novas atribuições privativas. A Administração da RFB não se pronunciou e toda a controvérsia foi encaminhada para a Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda para lá prosseguirem a discussão.

16 16 Observatório do Analista Edição Especial - LOAT Proposta de LOAT em discussão na Secretaria Executiva do MF Com o Grupo de Trabalho da LOF, criado em negociação do MPOG com o Sindifisco Nacional, ressurge a apreensão em torno do projeto que está em discussão na Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda. A discussão unilateral com a representação dos Auditores- Fiscais preocupa, tendo em vista o projeto que ainda traz elementos que cerceiam as atividades dos Analistas-Tributários. Antes de negligenciar o projeto, com jactâncias e arroubos de soberba como tem feito a Diretoria Executiva Nacional do Sindireceita, necessária se faz discussão séria a respeito do projeto, muito necessário para o aprimoramento do Órgão, mas que pode tornar-se o grande empecilho no caminho do melhor aproveitamento da mão de obra do Analista-Tributário. Proposta do Observatório do Analista Muito antes de disputas sindicais ou corporativas, o projeto de Lei Orgânica da Administração Tributária deve primar por ser ferramenta útil na consecução dos objetivos da República Federativa do Brasil. Os consecutivos cortes orçamentários acabam por comprometer a atividade do principal órgão arrecadador do Governo Federal. Assim, ao invés de incentivar o ingresso de recursos para fazer frente aos gastos e investimentos necessários para superar a crise, promove-se o contingenciamento da atividade necessária para que isso ocorra com maior celeridade. A Lei Orgânica pode colaborar para que tenhamos um órgão forte, que planeje e realize suas atividades com foco em metas e na justiça fiscal. Mais que isso, deve compreender o dever social do órgão e garantir os direitos do cidadão contribuinte e de todo aquele que busca atendimento em suas unidades, sem abusos de poder. Não há mais espaço para soluções fáceis. Os bons pagadores já estão no limite de sua capacidade contributiva e aumentos da carga tributária podem lançá-los no arriscado jogo da sonegação, onde todos perdem. Propiciar condições para que todos paguem o certo, garantirá os recursos necessários para a atividade estatal e equilibrará as condições das empresas e cidadãos em suas atividades. Contudo, desvios de finalidade podem comprometer todos os benefícios que poderiam ser alcançados. Assim, o Observatório do Analista mantém-se atento, através de todos os seus colaboradores, quanto ao projeto que está sendo conduzido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda para que esse não se consolide como foi derradeiramente apresentado.