Geraldo Márcio Timóteo Mauro Macedo Campos Roberto Dutra. 1. Introdução

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1 Governança Corporativa na Produção Offshore de Petróleo: ações e impactos nas comunidades pesqueiras da Bacia de Campos, no Estado do Rio de Janeiro, Brasil Geraldo Márcio Timóteo Mauro Macedo Campos Roberto Dutra 1. Introdução A ideia de boa governança traz a necessidade de se trabalhar uma diversidade de atores, parcerias e novas formas de gestão e coordenação a partir do local, onde atores e instituições conformam suas identidades e territórios, dando enfoque às práticas sociais locais. Neste sentido, este artigo busca justamente identificar as ações que podem referenciar as práticas de governança coorporativa, dos atores públicos e privados, que convivem em um ambiente de águas marítimas, delimitado geograficamente pela Bacia de Campos, na produção Offshore de petróleo no Brasil. Trata-se do maior reservatório de petróleo do Brasil, responsável por mais de 80% de toda a produção nacional. Deste modo, a proposta deste artigo é identificar o arranjo entre a Petrobras, cinco outras grandes corporações petroleiras privadas (nacionais e internacionais) e os órgãos públicos de controle e fiscalização, de modo que se possa identificar as ações de mitigação de impacto junto às 28 comunidades pesqueiras no raio de ação destas empresas. O que se pretende enfatizar aqui, é que o espaço ocupado pelo mercado (no caso, as petroleiras que atuam na Bacia de Campos), na proposição de ações de cunho sócioambiental, é o mesmo espaço desocupado (ou parcialmente ocupado) pelo Estado, seja por razões fiscais, administrativas ou mesmo de legitimidade, como já apontado anteriormente. Portanto, a proposta aqui, vai no sentido de tentar identificar as ações das empresas, no sentido de atender as demandas sociais destas comunidades e, com isso, suprirem a carência das políticas públicas, junto a estas comunidades. Por outro, o braço do Estado que regulamenta e controla as ações de impacto ambiental (e neste caso, também social), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), não entende tais ações, pautadas pela conceito

2 de responsabilidade social, como sendo ações de mitigação de impactos. Ou seja, mais um ingrediente que se mistura a este conjunto de ações, atores e indivíduos em um ambiente extremamente competitivo. A originalidade deste estudo pode ser resumida no esforço de tratar a questão da governança a partir das relações em um ambiente competitivo e regulado, de modo que se possa evidenciar ações de mitigação dos impactos sociais, econômicos e ambientais junto às comunidades pesqueiras da Bacia de Campos. Para tanto, busca-se identificar as principais ações praticadas pelas concessionárias, no sentido de intervenção social e mitigação dos impactos causados pela atividade da indústria de petróleo e gás, junto às comunidades pesqueiras atingidas por essa indústria. 2. Contexto social, histórico e político dos conceitos de governabilidade e governança A partir do começo dos anos 1970 os países do Atlântico Norte vivenciaram um longo período de crise em suas instituições políticas. Trata-se de uma crise do Estado moderno, que veio a afetar especialmente suas relações com a sociedade. Nos países da periferia do Atlântico Norte, sobretudo na América Latina, esta criseteve enorme efeitos negativos sobre o Estado-nacional desenvolvimentista, desafiando e contradizendo as expectativas de que o Estado fosse capaz de organizar ou mesmo de traçar os rumos do desenvolvimento econômico e social. Seja na teoria política academicamente produzida, seja na esfera pública mais ampla, esta crise do Estado foi diagnosticada a partir de três aspectos gerais: a crise fiscal, a crise de legitimidade e a crise administrativa do Estado. Estas três dimensões da crise demonstram claramente que o centro da questão são as relações do Estado com a sociedade. No primeiro caso, o problema tem a ver com a capacidade do sistema político de financiar suas atividades, ou seja, afeta sua relação com o sistema econômico; no segundo, o foco recaí sobre a capacidade dos atores e organizações do sistema político de produzir e manter a lealdade do público de cidadãos em suas diversas clivagens de interesses, expectativas, visões de mundo e valores; no terceiro caso, o problema é a capacidade do Estado, especialmente de seu braço administrativo, de conduzir o processo de implementação de políticas públicas, entre outras coisas em função de crescente complexidade das redes de atores e organizações que afetam a execução das decisões

3 políticas e impedem, em grande medida, uma convergência segura entre a formulação de políticas públicas e os resultados obtidos em sua implementação. No que se refere a esta dimensão da crise administrativa, é interessante destacar que os diferentes modelos teóricos criados para explicar os impasses da fase de implementação de políticas públicas têm em comum o desafio de explicar (e não raro propor estratégias de intervenção) os fracassos e dificuldades dos agentes governamentais e da administração pública em conduzir a fase de implementação (HUDSON e LOWE, 2004: 205). E a evolução analítica daí decorrente pode ser entendida como um crescente distanciamento (apesar das tentativas de síntese) em relação ao paradigma top-down, cuja ênfase está justamente na capacidade dos agentes da administração pública em emanarem diretrizes claras e controlarem a ação dos atores e instituições envolvidos na fase de implementação Os diagnósticos sobre a crise de governabilidade As três dimensões da crise do Estado mencionadas acima aparecem de forma bem nítida nos diagnósticos sobre a crise de governabilidade do Estado. Em sua maioria, os diagnósticos priorizam uma destas dimensões. Alguns outros, porém, tentam combinalas. O diagnóstico sobre a crise fiscal (O CONNOR, 1997) entende que a crescenteincapacidade do Estado em resolver problemas colocados pela sociedade (crise de governabilidade) resulta essencialmente dos impasses que encontra para financiar a expansão de atividades e serviços demandadas pelos cidadãos. Segundo este diagnóstico, a cadeia causal começa pela sobrecarga de problemas e demandas sociais que levam ao crescimento da intervenção estatal e, consequentemente, à necessidade de aumentar a arrecadação para financiar as atividades e serviços estatais. Ou seja, embora o problema afete diretamente a relação entre Estado e economia, ele surgiria dentro do sistema político, sendo primariamente uma questão de inflação das demandas sociais endereçadas ao sistema político. A terapia daí deduzida consiste em reduzir as expectativas e demandas dos diferentes grupos e setores sociais em relação ao Estado como meio para diminuir as atividades e os gastos governamentais. Em resumo, a crise é percebida não como a crise do Estado em geral, mas sim como a crise de uma forma particular de Estado: o Estado interventor de bem estar social. O diagnóstico sobre a crise de legitimidade concorda com a existência de uma crise fiscal do Estado; mas sua ênfase recai sobre o crescente déficit de legitimidade das

4 atividades governamentais. A principal razão deste déficit de legitimidade do sistema político seria a combinação entre o crescimento da participação política, ocorrida, sobretudo a partir dos anos 1960, e a diminuição da confiança pública nas autoridades e instituições políticas, claramente identificável nos anos Enquanto o aumento da participação, ao trazer mais problemas e demandas sociais para o sistema, gera um crescimento da atividade governamental, a diminuição da confiança nas instituições e autoridades enfraquece a capacidade do Estado de resolver problemas e atender demandas. O resultado é uma crise de governabilidade que se retroalimenta em espiral:mais problemas e demandas e menos legitimidade das instituições responsáveis por atende-los, logo problemas e demandas não atendidos que irão corroer ainda mais a legitimidade e a governabilidade do Estado. A terapia, muito parecida com aquela recomendada para enfrentar a crise fiscal, consiste em, por um lado, descarregar o sistema político das muitas demandas sociais e, por outro lado, em descentralizar suas atividades como forma de redistribuir as responsabilidades e os riscos de deslegitimação entre os diversos níveis de governo (HUNTINGTON, 1975). O diagnóstico sobre a crise administrativa tenta, na verdade, combinar os efeitos desta dimensão sobre a atividade estatal com os problemas de legitimidade daí decorrentes. A raiz do problema residiria na crescente incapacidade do Estado de controlar e induzir o desenvolvimento econômico. É dizer, na crescente incapacidade do Estado de administrar a esfera social que mais fortemente afeta, positiva e negativamente, as demandas por inclusão e integração social. Daí que a crise administrativa quase automaticamente se converte em uma crise de legitimidade da ação do Estado: ao tornarse incapaz de administrar as chances de inclusão e integração social vinculadas ao desenvolvimento econômico o Estado perde lealdade popular e portanto legitimidade (HABERMAS, 2002). Neste diagnóstico, a crise de legitimidade resulta diretamente da crise administrativa, entendida como a crescente incapacidade do sistema político de controlar e dirigir sistemas sociais especialmente o sistema econômico, mas também o próprio sistema administrativo que funcionam crescentemente sob a base de sua racionalidade interna, cada vez mais desacoplada do mundo vivido e da esfera pública e, com isso, também cada vez mais insensível às demandas, interesses, expectativas, visões de mundo e valores sociais. Apesar de suas diferenças, tanto em termos de abordagem teórica como em termos de orientação ideológica, os diagnósticos sobre a crise de governabilidade parecem convergir em um aspecto decisivo: o Estado, seja por razões fiscais, administrativas ou

5 de legitimidade, ou mesmo pela combinação delas, aparece como cada vez mais incapaz de resolver os problemas e atender as demandas sociais. Na linguagem da velha teoria dos sistemas: o Estado releva-se crescentemente incapaz de produzir os outputs necessários para gerar e manter a lealdade dos atores, grupos e organizações com seus novos e crescentes inputs endereçados ao sistema político. Deste modo, abrem-se novos espaços para a atuação de setores do mercado privado, seja pelo cumprimento das regulamentações do Estado, ou mesmo por meio de renúncias fiscais, por ações praticadas pelas empresas de cunho social, cultural, esportiva, dentre outras áreas de caráter público O conceito de governança e as reformas gerencialistas do Estado Se o conceito de governabilidade surge como reação semântica à necessidade de diagnósticos e soluções para a crise do Estado em dirigir processos sociais e em atender às demandas sociais a ele endereçadas, o conceito de governança refere-se mais fortemente à dimensão normativa da atividade estatal. Em que pese suas possíveis ambiguidades e imprecisões, a noção de governança, seja em seu uso pioneiro pelo Banco Mundial para entender os problemas políticos dos países periféricos seja em seu uso atual, está constitutivamente vinculada à questão das condições de funcionamento do bom governo, explícita ou implicitamente entendido como governo democrático. O uso deste conceito para descrever e entender fenômenos políticos nos remete às preocupações do Banco Mundial com as condições de funcionamento da democracia em países periféricos (ou em desenvolvimento, se se preferir algum eufemismo). O contexto social e histórico no qual o conceito de governança ganha seu sentido específico é o contexto da perda de plausibilidade da teoria de modernização, vigente com toda força até o final dos anos 1960, enquanto explicação para as possibilidades de surgimento e manutenção da democracia nestes países que não fazem parte do seleto grupo das democracias do Atlântico Norte. Para a teoria da modernização o bom governo (democracia) seria uma consequência automática do desenvolvimento econômico. O pressuposto não tematizado é o de que a esfera econômica, em seu desenvolvimento nos países mais pobres, possui uma relação de afinidade quase automática com uma determinada forma de organização do sistema político: a democracia representativa como melhor formato institucional que garante os direitos de cidadania. Entre os diferentes sistemas sociais, especialmente entre economia, política e direito, haveriam relações necessárias de harmonia e integração, de modo que allgoodthings go togheter. Daí que

6 possíveis tensões, conflitos e desequilíbrios entre desenvolvimento econômico, desenvolvimento político e cidadania sejam ignorados ou negligenciados. Os regimes autoritários na América Latina, para ficar apenas em um exemplo, que tanta afinidade mostraram com o desenvolvimento econômico acelerado, mas pouca ou nenhuma com a garantia dos direitos de cidadania, minaram o poder de convencimento desta concepção etapista da mudança política. O sentido específico do conceito de governança consiste exatamente no distanciamento que ele marca em relação a teoria da modernização. Ao enfrentar o problema do inegável desacoplamento entre desenvolvimento econômico e democracia, o conceito de governança lança luz sobre o caráter contingente da relação entre Estado e sociedade, evidenciando que as condições do bom governo não estão dadas pelodesenvolvimento econômico, devendo ser buscadas sobretudo nos aspectos institucionais e culturais próprios da vida política. Não se trata aqui de afirmar que este sentido específico está explicitamente contido nas diferentes formulações sobre o conceito de governança. Trata-se antes de identificar o problema central (desenvolvimento econômico não é garantia suficiente de governos democráticos) com o qual o conceito vai se ocupar em sua aplicação aos fenômenos do sistema político. Ou seja, o sentido específico que atribuímos ao conceito refere-se diretamente ao modo como ele foi e é usado na política, e menos ao modo como seus diversos formuladores quiserem defini-lo. No entanto, como o conceito foi e é objeto de um uso inflacionado em diversos contextos (fala-se, para ficar em poucos exemplos, em governança global, governança eleitoral, governança corporativa), torna-se quase impossível livra-lo de significados polissêmicos, por vezes incompatíveis entre si. E está é a razão pela qual alguns autores (SANTOS, 1997) defendem uma fusão entre as noções de governança e governabilidade por meio do conceito de capacidade governativa, entendida aqui como a capacidade do Estado em produzir políticas públicas que resolvam os problemas da sociedade. Segundo esta proposta de fusão, os dois conceitos (governabilidade e governança) referem-se a uma única e mesmaquestão: a questão funcionalista da performance do sistema político em processar as pressões oriundas tanto do ambiente social externo (inputs) como do próprio sistema político (wihtinputs). Mesmo que implicitamente, esta concepção funcionalista também está presente na definição que o conceito de governança assume nos diagnósticos e terapias sobre a crise do Estado nos anos 1980 e Para Bresser Pereira (1997: 40), principal

7 formulador dos diagnósticos e terapias sobre a crise do Estado brasileiro na década de 1990, governança refere-se às condições financeiras e administrativas que o Estado precisa reunir para transformar em realidade as decisões que toma. Neste sentido, tanto a crise fiscal do Estado como sua incapacidade de produzir e implementar políticas públicas devem ser concebidas como parte essencialda crise de governança dos sistemas políticos contemporâneos. Para Bresser Pereira, esta crise de governança seria um problema específico do modelo de administração burocrática, tal como definido por Max Weber, e sua superação passaria pela reforma do Estado em direção ao modelo gerencial (New Public Management). Em seu diagnóstico, o modelo weberiano, por muito tempo pensado como sinônimo de eficiência e bom governo, aparece como definido pelo formalismo cego (confirmando a previsão do próprio Weber sobre a dominação da racionalidade formal nas organizações modernas), pelo centralismo e por sua crescente incompatibilidade com a democracia. Em síntese: a administração burocrática contemporânea contrapõe-se às práticas do bom governo (governança), sendo a principal causa da crise do Estado brasileiro. Por contraste, a administração pública gerencial, como consta no Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995, é concebida como a mais afinada com a governança contemporânea, promovendo a ênfase no resultado (na racionalidade material para usar novamente Weber), e não tanto no formalismo dos procedimentos, a descentralização das atribuições administrativas e uma participação mais direta da sociedade na gestão pública (BRESSER PEREIRA, 1997: 41). Neste quadro, embora a crise fiscal seja o principal agravante conjuntural, a crise de governança (a falta de bom governo ) é percebida como estando estruturalmente ligada a incapacidade gerencial do Estado em fazer funcionar as políticas públicas. Daí que o ajuste fiscal seja percebido apenas como etapa inicial de uma reforma mais ampla do aparelho do Estado visando recuperas sua capacidade gerencial: Em síntese, a governança será alcançada e a reforma do Estado será bem sucedida quando o Estado se tornar mais forte embora menor (BRESSER PEREIRA, 1997: 42). Esta concepção sobre a crise de governança e a reforma do Estado, mesmo concebendo que a qualidade de administração pública (governança) está intimamente ligada à prestação de contas dos governos aos eleitores, adere, em parte, ao diagnóstico da sobrecarga de demandas que o pensamento liberal-conservador utiliza para explicar a crise de governabilidade nos países do Atlântico Norte. Este diagnóstico da sobrecarga de demandas implica na recusa da noção de responsiviness (responsividade) como

8 elemento chave da governança: o bom governo pode, em medida significativa, dispensar o compromisso com a consecução de metas coletivas por meio de políticas públicas voltadas para atender às preferências dos cidadãos legitimadas pelo procedimento democrático. Ou seja, a apregoada afinidade da administração pública gerencial com a participação mais direta da sociedade nas decisões do Estado não implica, paradoxalmente, em maior compromisso com as metas coletivas formuladas na interrelação da política com os diversos grupos e setores sociais. Nesse sentido, o bom governo, embora democrático, deve, por assim dizer, ser protegido da sobrecarga de demandas sociais que a democracia pode representar. Portanto, alicerçado em bases que permitam espaços de inserção de instituições públicas (não estatais), sejam vinculadas ao terceiro setor, sociedade civil ou setores do mercado privado. Semanticamente, podemos dizer que aqui se trata de uma tentativa de atualizar, na transição do século XX para o XXI, o ideário liberal de uma democracia protegida do povo. Contra o diagnóstico e a terapia propostos por Bresser Pereira, norteadoras dos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, Eli Diniz (2013) vai desenvolver uma reflexão sobre o conceito de governança com o objetivo de reabilitar o compromisso com a realização de metas coletivas e preferências dos cidadãos (responsiviness) enquanto uma componente chave do bom governo. Neste sentido, governança engloba necessariamente duas características que balizam a relação entre Estado e sociedade, qual seja, (1) a capacidade estatal de penetrar na sociedade e implementar logisticamente suas decisões e (2), em forte relação com esta primeira característica, sua capacidade de realizar metas coletivase responder às preferências dos cidadãos por meio das políticas públicas postas em prática (responsiviness). Em suas próprias palavras: Como utilizo o conceito, refiro-me às formas de gestão caracterizadas pela capacidade de construir instâncias de interlocução com a sociedade, voltadas para definir as prioridades da agenda pública, abrindo espaço para a consecução das metas coletivas e a sustentação política das decisões tomadas (DINIZ, 2013: 17) Assim, a crise de governança não resulta apenas da incapacidade do Estado de gerir e implementar políticas públicas, mas também de sua incapacidade de ser responsivo em relação às preferências dos cidadãos e às metas coletivas formuladas no jogo político. A reforma do Estado da década de 1990, idealizada por Bresser Pereira como uma reforma que deveria superar os impasses da administração burocrática por meio do modelo gerencial, teria, segundo Diniz, priorizado quase que de forma exclusiva à dimensão fiscal da crise, negligenciando tanto o aspecto mais propriamente administrativo, ou seja, a capacidade do Estadode penetrar na sociedade e implementar

9 políticas públicas, como também o aspecto normativo da responsividade face às metas coletivas e às preferências dos cidadãos. Na prática, a reforma gerencialista da década de 1990, orientada equivocadamente pelo diagnóstico de que o modelo burocrático é parte do problema e não da solução, ao invés de fortalecer, acabou por debilitar ainda mais a capacidade administrativa do Estado, reduzindo seu poder de penetração e implementação de políticas na sociedade. Nesse sentido, a redução do tamanho do Estado, pelo menos no que tange a seu braço administrativo, ao invés de ser parte da solução, acabando se tornando parte do problema. Além disso, do ponto de vista das metas coletivas, o Estado, já debilitado pela crise fiscal e pela redução de sua capacidade administrativa, pouco teria avançado em sua capacidade de atende-las, delegando cada vez mais ao terceiro setor, à sociedade civil e ao mercado, a responsabilidade por coordenar o desenvolvimento social e econômico. A terapia para a crise de governança não passa, portanto, pela superação da administração burocrática, mas sim pela sua reconstrução, uma vez que, entre nós, a burocracia estatal sempre foi fraca e impedida de desenvolver suas virtualidades, especialmente a capacidade de funcionar como aparato implementador do Estado e das decisões coletivamente vinculantes. Ao invés de fazer a transição para o modelo gerencial, deveríamos, a exemplo do segundo governo Lula, apostarno reforço, na profissionalização e na ampliação da burocracia estatal, por um lado, e no aumento da responsividade do Estado em relação as demandas e metas dos diversos grupos, classes e setores da sociedade, por outro lado. O quadro teórico desenvolvido nesta seção, partindo da diferença entre poder formal e poder informal, culmina na tese de que a tentativa de normatizar as relações de poder informais que se estabelecem entre o Estado o setor organizado do público de cidadãos é o consenso semântico em torno do qual gravitam as diferentes concepções da ideia de governança. Uma diferença importante, no entanto, é aquela que se estabelece entre aqueles que colocam o acento normativo na simples abertura do Estado à sociedade civil e aqueles que prescrevem um papel ativo do Estado no sentido de reestruturar as relações e assimetrias de poder na sociedade. Tanto o elemento consensual como esta diferença podem nos ajudar a compreender a complexidade das relações, assim como de seus significados para as distintas visões normativas associadas ao conceito, que se estabelecem na governança. Como iremos ver na seção seguinte, trata-se aqui de um caso no qual a diferença entre, de um lado, o espaço formal de poder jurídica e democraticamente legitimado, e o espaço informal de poder, construído e estruturado nas

10 relações entre segmentos da administração pública e setores organizados da sociedade civil, de outro lado, se mostra bastante clara e relevante. Além disso, o caso da governança de recursos hídricos parece ser também exemplar no que se refere ao esforço, embasado em diferentes visões normativas sobre a sociedade civil, de criar modelos para a relação entre a administração pública (órgãos fiscalizadores das obrigações ambientais e sociais das empresas exploradores de petróleo, por exemplo) e os distintos segmentos da sociedade civil afetados (empresas, associações de pescadores etc.) pela atividade petrolífera. 3. Governança Corporativa em Ambiente Marítimo de Produção Offshore de Petróleo na Bacia de Campos A proposta desta etapa do capítulo é identificar o arranjo entre a Petrobras e cinco outras grandes corporações petroleiras privadas (nacionais e internacionais) e os órgãos públicos de controle e fiscalização, de modo que se possa identificar as ações de mitigação de impacto junto às comunidades pesqueiras no raio de ação destas empresas. O que se pretende enfatizar aqui, é que o espaço ocupado pelo mercado (no caso, as petroleiras que atuam na Bacia de Campos), na proposição de ações de cunho sócioambiental, é o mesmo espaço desocupado (ou parcialmente ocupado) pelo Estado, seja por razões fiscais, administrativas ou mesmo de legitimidade, como já apontado anteriormente. Portanto,a proposta aqui, vai no sentido de tentar identificar as ações das empresas, no sentido de atender as demandas sociais destas comunidades e, com isso, suprirem a carência das políticas públicas, junto a estas comunidades. Isso por um lado. Por outro, o braço do Estado que regulamenta e controla as ações de impacto ambiental (e neste caso, também social), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA 1 ), não entende tais ações, pautadas pela conceito de responsabilidade social, como sendo ações de mitigação de impactos. Ou seja, mais um ingrediente que se mistura a este conjunto de ações, atores e indivíduos em um ambiente extremamente competitivo. A originalidade deste estudo pode ser resumida no esforço de tratar a questão da governança a partir das relações em um ambiente competitivo e regulado, de modo que se possa evidenciar ações de mitigação dos impactos sociais, econômicos e ambientais 1 Ver em:

11 junto às comunidades pesqueiras da Bacia de Campos. Para tanto, busca-se identificar as principais ações praticadas pelas concessionárias, no sentido de intervenção social e mitigação dos impactos causados pela atividade da indústria de petróleo e gás, junto às comunidades pesqueiras atingidas por essa indústria Produção Offshore na Bacia de Campos 2 A Bacia de Campos (BC) compreende uma estrutura sedimentar, localizada na costa brasileira,que se estende do norte do estado do Rio de Janeiro, até o sul do estado do Espírito Santo.Trata-se do maior reservatório de petróleo do Brasil, responsável por mais de 80% de toda a produção nacional. O início das atividades de exploração de petróleo na Bacia de Campos se deu com a descoberta do campo de Garoupa, em Porém, as atividades comerciais tiveram inicio em 1977, no campo de Enchova, com a utilização de plataforma flutuante, de produção offshore 3.Os maiores campos na Bacia são os de Marlim, Marlim Sul e Roncador, que estão localizados no município de Macaé, no estado do Rio de Janeiro. A figura 1 mostra a localização e os campos de petróleo descobertos e em atividade de exploração da Bacia de Campos. Figura 1: Mapa da Bacia de Campos 2 As informações trabalhadas nessa seção são relativas às disponibilizações coletadas nos sítios da internet, tanto da Petrobras, IBAMA e as outras corporações que atuam na Bacia de Campos. Ver em: 3 As plataformas de extração de petróleo podem ser no continente, em terra firme, sendo denominadas de plataforma on-shore ou no mar, que são as chamadas plataforma off-shore, possuindo uma estrutura moderna de perfuração em alto mar, abrigando trabalhadores e equipamentos necessáriosna perfuração de poços, além da extração de petróleo e gás. Tais plataformas podem ser fixas no solo marinho, ou flutuantes.

12 Fonte: A Petrobras assume o papel de liderança nesse setor e espaço geográfico e econômico, que é a Bacia de Campos, além de ser a maior empresa brasileira. Com a capacidade tecnológica de exploração em águas profundas permitiu avançar empoços de alta profundidade, que por sua vez, eleva o potencial de produção da BC. Atualmente são 55 campos de petróleo na Bacia, com 826 poços exploratórios, sendo que destes, aproximadamente 47% podem ser considerados como pioneiros. Todos estes poços de petróleo encontram-se vinculados a 45 plataformas marítimas, sendo a maioria de produção (41 plataformas) e apenas quatro de processamento. Portanto, um ambiente socioeconômico extenso, onde operam conjuntamente com a Petrobras, na Bacia de Campos, outras cinco gigantes corporações do setor petrolífero: a HRT Participações em Petróleo; a OGPar Óleo e Gás Participações; a Chevron Corporation Brasil; a Shell Brasil; e a Statoil. Destas, as duas primeiras são formadas por consórcios com capital nacional. É neste ambiente e com estes atores, que se pretende analisar as políticas de governança corporativas na Bacia de Campos, um espaço marítimo competitivo e regulado, cujo controle do Estado se dá por meio do IBAMA.

13 3.2. Controle e fiscalização pelo Estado: o papel do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) A abordagem que se pretende apontar nessa seção trata-se de escopo puramente normativo. Este desenho tem espaço nos argumentos por se referir ao instrumento de controle e fiscalização, à disposição do Estado, das ações (e omissões) realizadas pelas organizações de exploração de petróleo e gás. Assume este papel o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), assume a forma de uma autarquia federal, com personalidade jurídica de direito público e autonomia administrativa e financeira, respondendo hierarquicamente ao Ministério do Meio Ambiente. O instituto foi criado em , contudo, sua estrutura regimental foi determinada apenas em Atua em todo o território nacional com superintendências nas 26 capitais dos estados e no Distrito Federal e possui, ainda, gerências executivas e escritórios regionais nos municípios estratégicos, onde exerce o poder de polícia ambiental federal, além de executar ações de licenciamento ambiental. É sua função, ainda, a emissão de autorizações de uso dos recursos naturais em que se incluem as licenças para prospecção e produção de petróleo e gás. Para lidar com as questões relativas à exploração e produção de petróleo e gás o IBAMA se vale da Coordenação Geral de Petróleo e Gás (CGPEG), órgão responsável pela emissão das Notas Técnicas, que regulam, dentre outras questões, os Programas de Educação Ambiental 6, implementados nas bacias petrolíferas marítimas em toda a costa brasileira. Seus principais conceitos orientativos podem ser expressos a partir da seguinte forma: 1) Gestão ambiental compartilhada de poder e responsabilidade entre Estado, setores de maior vulnerabilidade socioambiental e outros segmentos sociais interessados no processo de acompanhamento, discussão e intervenção sobre as atividades com maior impacto ambiental, produzidos tanto por agentes públicos, quanto por agentes privados, seja de forma direta ou indireta; 2) Diagnóstico participativo, formado por procedimentos metodológicos aplicados com o intuito de coletar e analisar dados primários de grupos sociais nas áreas de influência dos empreendimentos a serem licenciado; 4 Ver artigo 2º da Lei nº de Decreto nº 6.099, de Os Programas de Educação Ambiental na Bacia de Campos é orientado pela Nota Técnica 01/2010.

14 3) Projeto de mitigação, que se refere ao conjunto de ações que buscam minimizar e, ou, evitar os efeitos difusos negativos dos impactos da atividade a serem licenciada; 4) Projeto de compensação, ligado a um conjunto de procedimentos metodológicos que pretendem ressarcir financeiramente, por meio de projetos coletivos, quando da ocorrência de impactos inevitáveis que produzam interferência sobre a atividade econômica e, ou, sobre o quotidiano de determinados grupos sociais; 5) Programa de educação ambiental, composto por linhas de ação articuláveis que visam promover processos educativos de gestão ambiental compartilhada e têm um caráter regional; 6) Linha de ação, com orientações que permitem o desenvolvimento de projetos de educação ambiental. Cada linha de ação permite desde a mitigação de um impacto específico até a capacitação do público específico, permitindo a articulação entre diferentes projetos de educação ambiental; 7) Projeto de educação ambiental, que é composto pelas atividades que serão desenvolvidas a partir de determinada linha de ação e cuja elaboração é de exclusiva responsabilidade da empresa a ser licenciada, ainda, que sua execução dependa de aprovação prévia da CGPEC/IBAMA. Todos esses elementos permitem ao órgão fiscalizador uma capacidade de monitorar, fiscalizar e determinar ações que atendam aos objetivos definidos pelo órgão, permitindo assim, que sejam alcançados resultados positivos junto aos sujeitos da ação educativa modo pelo qual é chamado os sujeitos impactados pelas ações de exploração de petróleo e gás impactados pelas atividades petrolíferas. Exerce influência, também, na condução das ações de responsabilidade social desenvolvidos pelas empresas, em que pese desconsiderá-las como ações de mitigação de impactos, como poderá ser observado na próxima sessão. Por ora, vale apontar as cinco linhas de ação da Nota Técnica, que permitem a estruturação das ações a serem desenvolvidas pelas empresas dentro da política de educação ambiental desenvolvida pelo IBAMA. O que se quis ressaltar, a partir dos argumentos normativos desta seção, é o ordenamento estabelecido pelo poder público, portanto normativo, que permite ao Estado atuar sobre as variantes mais amplas do conceito de ambiente. A partir deste desenho temse que as ações de governança, coordenadas pelo Estado, extrapola o escopo inicial de suas intenções e consegue pautar as ações particulares das empresas, no sentido de reduzir ou evitar os impactos gerados pela exploração do espaço marinho na produção do petróleo de gás.

15 3.3. Atores e ações no ambiente marítimo da Bacia de Campos A proposta desta seção é buscar compreender as relações entre o órgão fiscalizador, em sua capacidade de impor medidas necessárias à resolução de impactos ambientais provocados pelo processo de exploração e produção de petróleo e gás, e aquelas ações motivadas por razões próprias das empresas, geralmente identificadas como sendo de responsabilidade social. Essas ações buscam atuar sobre os impactos ambientais, econômicos e sociais causados (ou potencialmente causados) às comunidades que se situam no raio de atuação destas corporações, sem, contudo, terem que submeterse à aprovação do órgão fiscalizador e, mais do que isso, são ações que por não serem obrigatórias, desenvolvem-se ante a oportunidade das empresas e podem ser encerradas, também, pelas mesmas motivações. Isso, com certeza, as diferenciam das ações de mitigação, que sofrem diretamente a determinação do órgão fiscalizador. A Petrobrás é a maior operadora, sendo responsável por 90% do petróleo produzido nessa bacia sedimentar que é, por sua vez, responsável por 84% do petróleo produzido no País. As outras empresas operadoras na bacia são: Shell, OGPar, Chevron Corporation Brasil, Statoil Brasil e HRT Participações em Petróleo. Potém, não apresentam operações em outras bacias e, com isso, ao discutirmos a maneira como age a empresa Petrobras nessa região, temos a possibilidade de refletir sua atuação nas demais regiões do País. Todas estas empresas atuam neste ambiente e realizam ações no âmbito da educação ambiental, como mostra a figura 2. Figura 2: Projetos de Educação Ambiental na Bacia de Campos

16 4. Os Pescadores Artesanais da Bacia de Campos. O ponto analítico que se pretende destacar aqui parte da fala dos pescadores e suas famílias, captadas em uma série de reuniões com os comunitários e grupos focais. Tais iniciativas decorrem das pesquisas de campo realizadas pelo Projeto Pescarte 7, realizado pela Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF), localizada em Campos dos Goytacazes, principal município da Região Norte do Estado do Rio de Janeiro, em parceria com a Petrobras e o IBAMA. Para efeito de ordenamento desta proposta, as falas dos pescadores foram elencadas a partir dos municípios em que ocorrem as pesquisas. As subseções que seguem foram construídas com base nas informações colhidas, na primeira fase de campo do projeto (de julho de 2014 até março de 2015), durante as reuniões de campo e pelas relatorias dos grupos focais, que ocorreram em cada um dos municípios integrantes da pesquisa, ao longo deste período. As reuniões foram conduzidas pela equipe de pesquisadores e contaram com a presença de lideranças de instituições representativas dos segmentos de pescadores artesanais nos municípios. As principais instituições que representam os interesses dos pescadores e nas quais eles se organizam, podem ser de três tipos: (1) colônias; (2) associações formais e (3) informais de pescadores. As informações realçadas nesta etapa do artigo tomam por base duas fontes metodológicas: uma refere-se às descrições contidas nas reuniões com os pescadores das comunidades sob análise, portanto, são apontamentos e falas registradas no decorrer destas reuniões pelos pesquisadores de campo. A outra parte, que completa o estudo, é relativa às informações coletadas nos grupos focais, realizados com os pescadores dos municípios. O grupo focal dos pescadores trabalhou questões relativas, principalmente, a realidade pela qual a pesca artesanal está inserida nos dias atuais e suas expectativas e insatisfações em relação ao futuro dos pescadores artesanais. 7 O Pescarte é um projeto de mitigação ambiental, e obedece aos parâmetros estabelecidos em Plano de Trabalho formulado a partir das condicionantes oriundas da Nota Técnica CGPEG/DILIC/IBAMA nº 01/2010, Linha A, e do Diagnóstico Participativo do PEA-BC. O projeto é fruto do Plano de Caracterização Regonal da Bacia de Campos (PCR-BC), e tem como objetivo a execução de ações de mitigação decorrentes da exploração e produção de petróleo e gás na Bacia de Campos (BC) desenvolvida pela Petrobras, tendo como foco as comunidades de pescadores artesanais circunscritas em sete municípios da BC no estado do Rio de Janeiro.

17 4.1.Pescadores de Quissamã O município de Quissamã, no Norte Fluminense, tem pouco mais de 20 mil habitantes segundo o último Censo/IBGE. Para o desenvolvimento da pesquisa foram consideradas as famílias de pescadores de quatro comunidades pesqueiras: Barra do Furado, Centro, Caxias e Ribeira. A pesquisa buscou ouvir os pescadores por meio da realização do Grupo Focal (GF). Em termos operacionais desta metodologia o GF/Quissamã contou na composição de sua mesa de debates com nove pescadores. Importante ressaltar aqui a fala de um dos pescadores que se manifestou opinando que há pouco interesse por parte dos pescadores em participar de eventos como o grupo focal, e que somente quando o projeto estiver gerando resultados positivos para os pescadores, que a parcela descrente passaria a confiar. Refeitos do impacto inicial desta abordagem no campo, as discussões prosseguiram, em um clima amistoso, porém, tenso. De início, foi contestado por um integrante dos pescadores o formato de GF manifestando o desejo de que fosse substituído por uma entrevista na tv. Tal apontamento foi corroborado por outro pescador, tendo em vista o senso comum de que o alcance das entrevistas, com maior cobertura midiática e com o uso de veículos de rádio e TV, dariam maior divulgação para a reunião. Na sequência, foi questionado sobre a falta de interesse do projeto para com a região de Quissamã, pois na sua visão outras regiões como Macaé ou Campos dos Goytacazes estão sendo maiores merecedoras de atenção por parte do projeto. Segundo a opinião do pescador, uma maior presença dos meios de comunicação permitiria, mostrar a situação deles e dos colegas para além de seu município. As discussões do grupo foram sequenciadas e identificadas nas participações de pessoas que não atuam diretamente na pesca, como pescador, mas que [dá] suporte aos amigos que pescam e à sua esposa [que é pescadora]. Bem como outras intervenções nas quais o integrante do GF ressalta que embora seja pescador se encontra afastado da atividade, em função de problemas de saúde, porém, que conhecem de perto o cotidiano da pesca. Tal questão pode ser pensada pela ótica da cadeia produtiva da pesca, em que são abarcadas as funções correlatas à atividade, como também, nas alternativas (mas não excludentes) de trabalho destas pessoas em geral e com uma recorrência maior, no trabalho rural, que buscam em outras profissões um complemento de renda ou substituição temporária, seja pela escassez do pescado, período do Defeso, ou algo que o valha.

18 Estas podem ser justificadas, conforme apontado por um pescador do grupo, pelo fato de que a pesca no passado foi uma atividade lucrativa, mas que atualmente há distorções nos preços cobrados pelo pescado. Após esta fala teve início uma conversa entre três pescadores do GF, acerca da compra e revenda do pescado. A maioria dos pescadores se mostrou sensíveis a esse tema, em que expõem a falta de autonomia dos pescadores em relação aos atravessadores que cobram mais caro pela revenda. Neste momento, foi questionado aos participantes as formas de entraves na comercialização do pescado. A resposta imediata foi a de que a maior dificuldade está no monopólio da compra do produto pelo atravessador. Os participantes da reunião foram questionados em relação à possibilidade de um pescador artesanal sobreviver exclusivamente da renda da pesca. A primeira resposta dada, mencionou o descrédito na atividade pesqueira, seja a fluvial ou marítima, como garantia econômica das famílias. Isso é um fato que leva a considerar a possibilidade de abandonar a profissão. Nesta mesma linha, outro pescador afirma que a renda da pesca varia muito e essa incerteza é um aspecto negativo, que não permite confiar somente na pesca, percepção esta que foi acompanhada por outros pescadores. Outro aspecto foi abordado, a partir da fala de um dos pescadores, que são os conflitos entre fazendeiros e pescadores na região, desencadeado pelo controle que os fazendeiros exercem sobre as comportas que abastecem as lagoas que impacta negativamente o fluxo do pescado na lagoa. Os entraves ganham relevo nas falas de outros pescadores, em que revelam que na comunidade há conflitos de interesse entre os pescadores, gerando ações de pescadores contra seus pares, quando, por exemplo, pescam durante a piracema. Esta afirmação é um reforço às percepções sobre a desunião dos pescadores e que termina por demonstrar a baixa participação dos pescadores nos projetos. A descrença e a desconfiança ganham relevo, tanto que, ao serem provocados sobre a possibilidade de ações conjuntas entre os pescadores, como uma cooperativa, um dos pescadores afirmou que a cooperativa formada pelo Pescarte [projeto desenvolvido pela UENF] ajudará a desenvolver a confiança dos pescadores no projeto, mas que a confiança será um processo construído a partir dos resultados da cooperativa. E, portanto, baseado em sua experiência, ressalta a descrença e os entraves deste empreendimento. Já outro, neste momento, se colocou, afirmando que com a cooperativa apareceriam outros mercados, o que traria alternativas aos atravessadores.

19 Por fim, ainda com destaque para o que chamam de descrença e desconfiança, os pescadores, se mostraram meio que incrédulos quanto ao sucesso do projeto. Em conjunto, concluíram respectivamente que não há confiança, que ninguém se ajuda, e que os pescadores não têm paciência e querem o dinheiro logo. E, nesse bojo, apareceram opiniões acerca desta descrença em relação a todos os projetos ligados a Petrobras, pois, os projetos começam e não terminam nunca. Esse é apenas mais um. Esse elemento foi compartilhado por todos os presentes no Grupo Focal dos pescadores de Quissamã. 4.2.Pescadores de São Francisco do Itabapoana O município de São Francisco do Itabapoana, no Norte Fluminense, tem pouco mais de 41 mil habitantes, segundo o último Censo/IBGE. Para o desenvolvimento da pesquisa foram consideradas as famílias de pescadores de três comunidades pesqueiras: Gargaú, Guaxindiba e Barra de Itabapoana. Em relatos dos pesquisadores, tem-se que, ao abordar alguns pescadores, na Vila dos Pescadores em Gargaú, por exemplo, relatos das dificuldades encontradas na comunidade nesse período de pesca ruim, comentando que vários pescadores de mar viajam, neste período, para Aracruz e Vitória no estado do Espírito Santo, em busca de melhor pescado e retornam somente a partir do dia cinco de novembro quando fecha o período de pesca naquele estado. Colocou também as dificuldades de investimentos/incentivos voltados para a pesca, à falta de confiabilidade da classe em relação aos projetos, a perda de pesqueiros e de espaço da atividade pesqueira em relação à instalação de empreendimentos (plataformas, rebocadores, áreas de exclusão, portos, etc.). Ressaltou-se, também, a falta de participação dos pescadores devido ao descrédito em relação aos projetos. Os problemas são diversos. E o descrédito em relação aos projetos (sejam eles quais forem) é uma condição dada na fala dos pescadores. Os relatos dos pesquisadores apontam que o presidente da associação de moradores de Gargaú colocou que os frigoríficos são grandes formadores de opinião, pela fala do presidente se colocarem para o pescador que o projeto não é bom os pescadores não participam, pois precisam vender seu pescado. Fora as questões relativas aos apontamentos de campo realizados no campo pelos pesquisadores, em São Francisco do Itabapoana, a pesquisa contou, também, com os

20 relatos do Grupo Focal. Participaram dez pescadores, sendo mediados pelos pesquisadores do projeto Pescarte. Logo no início das considerações, um antigo pescador da região, com mais de 20 anos de atividade, e que vive da pesca, relatou decepcionado sobre as diversas promessas que já foram feitas em projetos semelhantes, nenhuma delas concretizada. O participante discorreu sobre a triste realidade atual na pesca, e comentou que ele e seus companheiros estão vivenciando uma verdadeira desgraça, dando fim a sua fala com descrédito ao projeto e desanimo em relação à reunião em si. Na sequência, outro pescador afirmou exercer também atividades de ajudante de pedreiro, carpinteiro, e outras. Ele é morador de Gargaú e informou que começou cedo na pesca, pois desde os oito anos de idade, já ajudava seu pai. Em sua fala relata que, há um tempo, era possível pegar diversas espécies de peixe no rio Paraíba do Sul, e que hoje a realidade é outra. Essa opinião foi compartilhada e acrescida da questão da desconfiança em relação à execução de que os projetos direcionados aos pescadores, salientando, ainda, que pescador não pode viver de projeto, sendo necessários recursos que os auxiliem a vencer as dificuldades criadas pelas empresas de petróleo. Elas roubam nossos pesqueiros, rasgam nossas redes e, se deixar, passam com os rebocadores por cima do nosso barco. As questões relativas ao papel das colônias 8 foram abordadas e os problemas relacionados ao atendimento dos pescadores de fato foram ressaltadas. Na opinião destes pescadores a colônia não os auxilia da maneira adequada. Indagou, ainda, não saber para onde vai o dinheiro que deveria auxiliá-los, e mostra desapontamento em relação à colônia, e que, por conta disso, não recorre mais a ela quando precisa, e sim aos próprios pescadores que se reúnem a fim de ajudar e socorrer uns aos outros. O pescador diz que falta um projeto em que os pescadores possam participar efetivamente e que, de fato, resolva o problema do pescador, porque, até agora, foi só reunião e curso pra inglês ver. Outro problema, também recorrente nas comunidades pesqueiras de São Francisco do Itabapoana, é a questão relacionada à escassez da pesca. Segundo um depoimento de um participante do GF, há lugares em que antes era possível pegar peixes e hoje são areia pura. Além disso, o pescador afirmou que navios do Porto do Açu têm ocupado grande parte da área de pesca dos pescadores impossibilitando a prática dessa atividade 8 As colônias são os sindicatos que representam os pescadores artesanais.

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