Resumo Objetivo e Definição do problema

Transcrição

1 1 Resumo Objetivo e Definição do problema O presente trabalho estuda o uso potencial de instrumentos que utilizam uma interação próxima entre os setores público, privado e o terceiro setor, visando aumentar o acesso à terra urbana por populações de baixa renda. É baseado no reconhecimento de que o problema habitacional brasileiro é grave, ameaçando o desenvolvimento e o meio-ambiente dos centro urbanos no país, estando, também, intimamente relacionado à dificuldade de acesso à terra por uma parcela significativa da população urbana. A idéia de explorar o tema parcerias para urbanização de terras como solução alternativa para os grupos de baixa renda nasceu de uma série de percepções de mudanças ocorridas no cenário internacional e no contexto brasileiro. Os dois argumentos mais importantes, no entanto, são: o reconhecimento de que nenhum setor isoladamente conseguiu dar uma reposta adequada à questão habitacional para baixa renda, e a necessidade de mudanças nos papéis desempenhados pelos setores público, privado e o terceiro setor. A solução para a questão habitacional terá, cada vez mais, que envolver opções legais para a apropriação de terras por camadas de baixa renda, em contraposição à estratégia dominante de urbanização informal/ilegal. Instrumentos que dependam de uma interação mais produtiva entre os setores na procura de soluções mutualmente satisfatórias para os problemas existentes são, no mínimo, uma idéia atraente a explorar. Esta interação colaborativa entre os setores tem sido freqüentemente denominada parceria. Embora a expressão parceria público-privado esteja consolidada, o presente trabalho adota a terminologia parcerias multi-setoriais em seu lugar (emprestado de Hastings, 1996), em reconhecimento à importância cada vez maior do terceiro setor e da sociedade organizada em ações conjuntas, especialmente no que concerne à defesa dos interesses de grupos vulneráveis. A ênfase na questão da terra é intencional e explícita no desenvolvimento do presente trabalho, que também enfatiza o papel dos governos locais como orquestradores do mercado de terras e como principais articuladores de arranjos conjuntos. A visão multidisciplinar também é adotada na medida em que se reconhece a importância das dimensões legais, políticas e econômicas em contraposição a visão meramente de planejamento.

2 2 Perguntas da pesquisa Várias perguntas guiam o presente estudo, sendo as principais: I. Os arranjos de parcerias podem contribuir de alguma forma para aumentar a oferta de alternativas legais para populações de baixa renda? Em caso positivo, sob quais condições? Como os interesses particulares dos diferentes setores poderiam ser combinados em uma agenda convergente? II. Em que medida as conclusões e descobertas podem ser generalizadas? Qual o cenário previsto para o uso de parcerias multi-setoriais no Brasil? Existem, também, outras perguntas secundárias que são respondidas no decorrer do desenvolvimento do trabalho e dizem respeito especificamente aos temas dos respectivos capítulos. Estrutura da pesquisa A tese está estruturada em duas partes com três capítulos cada, mais a introdução e a conclusão. A Parte I discute a Questão urbana e os Desempenhos estratégicos dos setores público, privado e do terceiro setor (intervenções e interações), enquanto a Parte II trata do Instrumento de parceria (teoria e prática) e do Quadro de referência proposto para orientar parcerias multi-setoriais no Brasil. O Capítulo 1 discute principalmente a questão da terra no Brasil e cobre também questões que vão desde a estrutura de distribuição de terra no país até a dinâmica do mercado de terras. O Capítulo 2 discute quais têm sido as intervenções públicas e privadas (formal e informal) no mercado de terras e inclui o debate sobre a reforma do estado e sobre a abordagem em direção de uma distribuição mais balanceada de funções entre setores. O Capítulo 3 analisa o escopo de ação entre os três setores, os tipos de cooperação multi-setoriais e os respectivos arranjos institucionais. O Capítulo 4 introduz o universo de parcerias; o conceito é revisitado, suas principais características e as condições para as suas aplicações discutidas, além de apresentadas algumas experiências internacionais. O Capítulo 5 apresenta as experiências brasileiras, incluindo a discussão de quatro casos de aplicação de instrumentos baseados em parcerias, enquanto que o Capítulo 6 propõe um quadro de referência para orientar o uso de arranjos de parcerias, discutindo os elementos relevantes a serem abordados e revelando as estratégias que são mais benéficas para grupos de baixa renda no que diz respeito a suas opções habitacionais. Finalmente, as conclusões apontam o grau de viabilidade e generalização de arranjos de parcerias no

3 3 contexto brasileiro e os diferentes aspectos das mudanças exigidas para o seu sucesso ao mesmo tempo em que algumas recomendações são dadas (tanto de cunho prático como teórico). Conclusões Com relação à questão habitacional no país. A raiz do problema habitacional é econômica e social e não simplesmente técnica. A questão habitacional é também agravada por algumas características do mercado de terras no Brasil, que permitem que a especulação imobiliária seja uma prática comum em grandes centros urbanos. Com isso, deseja-se admitir que a questão habitacional não é trivial, mas ao contrário, é uma questão complexa com muitas facetas. Por outro lado, não deveria ser vista como uma questão sem solução. Como ressaltado ao longo da pesquisa, os governos locais que tem conseguido ser bem sucedidos em promover políticas habitacionais adequadas, particularmente promovendo continuidade administrativa, tem alcançado resultados positivos. Com relação à ênfase na questão fundiária e no papel do setor público. O presente trabalho reconhece que o setor público possui um papel insubstituível na orquestração das mudanças necessárias para permitir um mercado de terras mais eficiente e eficaz. A idéia de trabalhar com instrumentos de parceira de forma alguma pretende sugerir que o papel preponderante do setor público nesta questão seja obscurecido. Com relação ao debate sobre as mudanças necessárias para cada setor. A abordagem individualista refletida pelo desenvolvimento informal provou não ser um modelo de desenvolvimento sustentável, particularmente com a crescente preocupação da sociedade com questões ambientais. Um relacionamento mais cooperativo entre os três setores implica em mudanças com relação ao desempenho de cada setor. Do ponto de vista do setor público, as mudanças discutidas vão na direção de se criar um empresariamento público. Do ponto de vista privado, as mudanças indicam tornar-se mais envolvido em desenvolvimento social, não com uma abordagem filantrópica, mas como uma forma de aumentar sua participação no mercado dentro de um arcabouço legal ou mesmo expandir suas fronteiras de mercado. As mudanças necessárias ao terceiro setor relacionam-se em substituir a lógica demandante tradicional por uma lógica mais propositiva, assegurando o

4 4 envolvimento de grupos organizados para influenciar a definição de políticas e prioridades governamentais. Com relação à busca de cooperação. É reconhecido que a complexidade das sociedades contemporâneas implica em uma interdependência maior entre os setores. Uma abordagem cooperativa é, desta forma, defendida como uma estratégia para melhor qualificar os setores a enfrentar essa nova situação. De fato, visto no Capítulo 3 que cooperação é um conceito-chave tanto para melhorar o desenvolvimento individual dos setores em papéis tradicionais, como para ampliar seu escopo de atuação em novos campos. Com relação a como abordar parcerias. Embora as parcerias sejam freqüentemente associadas à idéia de privatização, este trabalho propõe uma visão diferente de abordar o instrumento. No caso específico de parcerias multi-setoriais para a urbanização de terras direcionadas à população de baixa renda, as parcerias são consideradas uma forma de aumentar a participação do setor público neste segmento de mercado, que tem sido tradicionalmente dominado pelo setor privado informal. Desta forma, o instrumento é melhor entendido como uma expressão de política de gestão compartilhada. Com relação ao conceito de parceria. Em termos gerais, o conceito de parceria público-privado na literatura é ainda vago e não oferece um modelo para guiar sua utilização (Weaver and Manning 1992). Na Capítulo 4, é proposta uma distinção entre o uso do termo parceria, primeiramente como um mero princípio de colaboração entre setores e posteriormente, como um instrumento para implantação de uma política de desenvolvimento definida. É esse último conceito o objeto do presente trabalho. Com relação à parceria como um instrumento de política. Uma implicação importante de se considerar a parceria multi-setorial como um instrumento de desenvolvimento é que ela pode ser usada para alcançar diferentes objetivos. O Capítulo 6 identifica três estratégias amplas de políticas para o desenvolvimento local, que podem ser alcançadas através do uso de parcerias: a resolução de conflitos, a inclusão social e a transformação social. Elas são apresentadas como diferentes momentos de uma linha de um continuum de estratégias de desenvolvimento que movem suas características desde ações burocráticas, orientadas para a provisão, com foco estreito, baseada em projetos e cobrindo uma área geográfica limitada até ações democráticas, orientadas para o empowerment, com foco amplo, baseada em programas e com um escala geográfica mais aberta.

5 5 Respondendo as perguntas As parcerias possuem o potencial de aproximar os setores para alcançar soluções mutuamente benéficas. As parcerias multi-setoriais podem trazer uma contribuição importante para melhorar o acesso à terra na medida que sejam usadas para implementar estratégias de desenvolvimento cujo objetivo seja beneficiar os mais pobres. Quanto mais inclusivas e mais capazes de promover transformações sociais elas forem, mais benéficas serão. Identificadas as situações em que faz sentido para os setores juntar esforços (situações apresentando algum nível de interdependência e situações de impasse), tais situações deveriam ser abordadas estrategicamente. Isso significa substituir o relacionamento tradicional competitivo entre os setores por um ambiente cooperativo. Em termos práticos, os objetivos deveriam ser analisados para avaliar se eles combinam em um arranjo compatível. O quadro de referência desenvolvido no Capítulo 6 propõe um conjunto de passos a serem seguidos em arranjos de parceria particularmente objetivando melhorar sua contribuição para a questão habitacional. Em resumo, elas dizem respeito a ações como: a) julgar a adequação do uso de parcerias; b) estabelecer o ambiente correto para o início de parcerias; c) garantir as condições de processo adequadas para o desenvolvimento de parcerias; e d) monitorar e avaliar o processo. As parcerias multi-setoriais são basicamente interações entre certos grupos de pessoas que são determinados localmente. Podem ser, no entanto, replicadas e adaptadas para outros contextos locais, desde que todos os contextos compartilhem a mesma configuração básica de problema. Mesmo quando as situações diferem, um quadro de referência geral de parceria pode contribuir com elementos sujeitos a generalização. A possibilidade de emergência da aplicação de parceria irá depender das circunstâncias locais e da habilidade dos respectivos setores em alcançar uma agenda convergente. Em última instância irá depender fortemente do desempenho de governos locais em orientar e gerar oportunidades de desenvolvimento e da capacidade da sociedade em melhor distribuir o exercício do poder político. Implicações e recomendações O Capítulo conclusivo lista uma série de implicações e recomendações. Com relação às implicações teóricas, deveria ser mencionada a contribuição do presente

6 6 trabalho para o debate do ambiente no qual o uso potencial das parcerias multisetoriais pode ser abordado. A contribuição principal é o delineamento de um quadro de referência para ajudar a orientar o uso potencial de parcerias. É desenhado como uma seqüência de passos para ajudar a manter o foco nas áreas mais sensíveis a serem abordadas em esquemas de parcerias. A necessidade de se ligar o uso de parcerias como um instrumento de uma estratégia de desenvolvimento estabelecida é enfatizada e o quadro de referência propõe posicionar a aplicação de parceria de acordo com as respectivas estratégias, de modo que a posição obtida fique visível em relação ao que é considerado uma situação mais desejável, no que se refere ao alcance de populações de baixa renda. Com relação às implicações práticas, elas refletem mais uma vez o papel preponderante atribuído ao setor público e são discutidas com outras recomendações dirigidas ao terceiro setor e a instituições de pesquisa. Comentários finais A magnitude e a diversidade do problema habitacional no Brasil exige a procura de uma variedade de soluções, dentre as quais o instrumento de parceria deve ser investigado. A intenção do presente trabalho não está restrita a simplesmente qualificar ou desqualificar o uso de parcerias multi-setoriais como um instrumento de políticas. Ao invés disto, a idéia é investigar as questões relevantes multidimensionais que deveriam ser consideradas como um quadro de referência para orientar o uso potencial de esquemas de parcerias. O estudo das experiências revelou diferentes graus de sucesso no uso de arranjos de parcerias. As soluções apresentando maior alcance social e melhor endereçamento das várias dimensões da questão habitacional são as que melhor apresentam condições de perseguir a inclusão social e promover transformação social. Em termos práticos, isso significa soluções que sejam democráticas, com o objetivo de obter o empowerment de populações de baixa renda, com um foco multidimensional e possuindo a orientação de estabelecer a construção de programas no âmbito da cidade. Os casos mais bem sucedidos também revelam que os mais benéficos para os pobres são aqueles que centram a parceria nas relações entre o setor público e o terceiro setor. Além disso, eles revelaram que um sistema de monitoramento de longo prazo apoiado ou pelo setor público ou pelo terceiro setor é crucial para consolidar e perpetuar o processo de transformação social disparado pela

7 7 parceria. Finalmente, eles indicam a importância da continuidade administrativa para os projetos ou programas. A articulação futura de parcerias multi-setoriais no Brasil irá depender do nível de articulação e confronto político entre os três setores. Há evidência, no entanto, de que há um movimento de governos locais que estão movendo-se na direção de uma interação mais próxima com os outros setores visando um desenvolvimento urbano mais balanceado e sustentável. Existe também evidência de que a sociedade está se organizando na procura de soluções alternativas para lidar com questões de interesse público, constituindo uma gestão pública não governamental (Bonduki 1996, p.265). É dentro desse contexto que as parcerias multi-setoriais podem florescer. O ponto final a ser levantado é que, considerando que a urbanização é de fato um processo que produz valor e, portanto, riqueza, (Doebele 1994, p.49), aumentar o acesso à terra para comunidades de baixa renda é, em última instância, uma forma de incorporar grupos de excluídos no processo de valorização da terra e, portanto, uma forma efetiva de distribuir riqueza. Considerando o papel preponderante creditado aos governos locais no direcionamento do mercado de terras, o instrumento de parcerias multi-setoriais só será efetivo em endereçar as questões habitacionais nas mãos de governos comprometidos em induzir e conduzir processos de transformação social, permitindo um desenvolvimento urbano mais igualitário e sustentável.