REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS: Dispositivos Recorrentes no Levantamento de Questões de Ordem

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1 WILLIAM RODRIGUES DA SILVA REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS: Dispositivos Recorrentes no Levantamento de Questões de Ordem Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Processo Legislativo. Brasília 2011

2 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS: Dispositivos Recorrentes no Levantamento de Questões de Ordem Autor: William Rodrigues da Silva Instituição: CEFOR Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados Data: Março/2011 Orientador: - Resumo: Projeto de pesquisa que propõe diagnosticar as causas da indicação recorrente de determinados dispositivos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados a partir da análise das questões de ordem apresentadas ao longo da 53ª legislatura, durante as sessões deliberativas. Observou-se que, durante aquela legislatura, foram levantadas mais de 700 questões de ordem, a maioria delas suscitadas com indicação de dispositivos regimentais e em menor quantidade com indicação de disposições constitucionais. A repetição de determinados dispositivos do Regimento chamou a atenção para um estudo das causas desse fenômeno, conquanto, podemos inferir que decisões pretéritas não foram capazes de superar a dúvida da aplicação de certos dispositivos regimentais em casos concretos distintos. O foco para esta monografia é o regimento, de modo a identificar pontos nevrálgicos nesse instrumento que possam causar óbice aos trabalhos legislativos. 2. APRESENTAÇÃO A discussão sobre a aplicação do Regimento Interno da Câmara dos Deputados - RICD é um tema sensível e controverso, principalmente quando cotejado com a práxis adotada pela Casa e com os princípios do processo legislativo. Isto se torna mais evidente quando ocorrem divergências na interpretação de determinadas disposições Regimentais durante a discussão e votação de matérias importantes. Em razão disso, surge amiúde a figura da questão de ordem, uma ferramenta regimental que pode ser utilizada por qualquer parlamentar para expor determinada dúvida sobre a interpretação do Regimento, na sua prática exclusiva ou relacionada com a Constituição Federal (Art. 95, caput do RICD). Na letra do Regimento, a questão de ordem deve ser objetiva, claramente formulada, com a indicação precisa das disposições regimentais ou constitucionais cuja observância se pretenda elucidar, e referir-se à matéria tratada na ocasião (Art. 95, 4º do RICD). Há, portanto, a obrigatoriedade de se indicar os dispositivos que sustentam a formulação da questão de ordem e relacioná-lo com a matéria tratada. No que se referem às decisões de questões de ordem, propriamente ditas, já existem trabalhos que discutem o tema (ver Rabelo-Santos, 2005; Santos, 2005; e Varella, 2007), com escopo tanto nas questões técnicas como políticas das decisões. No entanto, há uma lacuna no estudo do processo legislativo quando a análise se estrutura em função da indicação recorrente de determinados dispositivos do RICD no levantamento de questões de ordem, ou seja, com foco no Regimento e não nas questões de ordem, a fim de se conhecer as peculiaridades de dispositivos que freqüentemente são suscitados em questões de ordem.

3 Investigar as causas reais desse fenômeno pode revelar pontos críticos ou defectíveis do RICD. As experiências vivenciadas pelo autor em sua rotina laboral, acompanhando in loco as sessões deliberativas do plenário da Câmara dos Deputados; bem como o estudo das teorias e as abordagens relacionadas à prática do processo legislativo durante o curso, formaram um conjunto de idéias a respeito do tema, motivando a elaboração de uma pesquisa capaz de identificar as causas da indicação recorrente de determinados dispositivos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados no levantamento de questões de ordem. 3. PROBLEMA Desta forma, coloca-se a questão: Quais as causas da indicação recorrente de determinados dispositivos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados no levantamento de questões de ordem? 3.1 Definição e características do fenômeno No decorrer de uma legislatura, é possível verificar o levantamento de questões de ordem com fulcro em disposições regimentais já apontadas por outros parlamentares em situação diversa. Não obstante, as decisões dessas questões de ordem podem ter contornos distintos, ao sabor da conjuntura política e das convicções de quem às decide. Rabelo-Santos ratifica este entendimento ao afirmar que questões de ordem idênticas podem ter soluções distintas, umas conforme a letra regimental, outras movidas pelo espectro político-conjuntural do momento. (Rabelo-Santos, 2005, p. 11). Com base na constatação desse fenômeno podem ser formulados os seguintes questionamentos: 1) A redação desses dispositivos contribui para alargar excessivamente as margens para interpretações distintas? 2) Esses dispositivos são mais suscetíveis de gerar dúvidas ou causar algum tipo de óbice? 3) As normas regimentais estão desempenhando função secundária frente às relações políticas? 3.2 Delimitação da pesquisa A pesquisa foi realizada com base nas questões de ordem levantadas durante as sessões deliberativas do plenário da Câmara dos Deputados, na 53ª legislatura.

4 4. OBJETIVOS 4.1 Objetivo Geral Identificar as causas da indicação recorrente de determinados dispositivos do Regimento Interno da Câmara dos Deputados no levantamento de questões de ordem formuladas nas sessões deliberativas do plenário da Câmara dos Deputados, na 53ª legislatura. 4.2 Objetivos específicos Identificar nos dispositivos selecionados a ocorrência de vícios ou erros que possam dar margem a interpretações divergentes ou dúvidas ambiguidades, erros gramaticais, contradições etc.; Comparar as decisões de questões de ordem formuladas com indicação de um mesmo dispositivo regimental. 5. JUSTIFICATIVA Diagnosticar as causas do fenômeno acima descrito é tarefa que revela algumas características do RICD e dos procedimentos adotados no exercício da atividade legislativa, podendo inclusive revelar pontos defectíveis capazes de causar algum tipo de óbice aos trabalhos. Todos os fatores apreciados devem ser tratados com imparcialidade a fim de revelar as verdadeiras causas do fenômeno. Sendo assim, essa pesquisa traz uma contribuição para o estudo do processo legislativo no tocante à aplicação do Regimento Interno da Casa do povo instrumento apto a regular e orientar os procedimentos e por ordem à atividade legiferante, de modo que seja possível identificar e analisar as causas dos frequentes embates regimentais, capazes de causar empecilho aos trabalhos do plenário, inclusive podendo gerar efeitos negativos em todo o processo, prejudicando o produto final. Ressalta-se que, freqüentemente, uma parte considerável do tempo gasto nas sessões é dedicada à contenda em torno de questões regimentais. Nesse ponto, Ferri afirma que: O governo e a oposição normalmente divergem sobre a interpretação do Regimento Interno (RI). Como é relativamente recente (...), dúvidas e ambigüidades têm emergido da aplicação do texto nas situações legislativas mais complexas. Assim, horas de debate processual precedem normalmente qualquer apreciação de um projeto de lei mais importante. (FERRI, 2007, p. 121) O debate processual é sadio. Mas, se houver a possibilidade de se apontar e corrigir possíveis ambigüidades, erros ou contradições no texto regimental, ter-se-á dado um passo na evolução do processo de elaboração das leis. Nisso, a proposta de um estudo do Regimento Interno e sua aplicação na prática legislativa é importante para a própria Câmara dos Deputados e para o Congresso como um todo, pois os resultados da pesquisa poderão auxiliar o legislador a aperfeiçoar os mecanismos que disciplinam a atividade legislativa desta Casa.

5 6. REVISÃO DA LITERATURA A atividade de produção de leis se desenvolve em torno de dois núcleos fundamentais: 1) o debate em torno da matéria discutida, com o contraste de diversas reflexões e possibilidades, para que se possa alcançar o discurso ideal e 2) a concretização do trabalho em tempo hábil, de modo que possa ser suprida a necessidade da sociedade, que espera uma resposta efetiva do legislador. O primeiro núcleo caracteriza-se pela ampliação da discussão, idealiza a análise do tema por todos os ângulos possíveis. O segundo guarda a expectativa da solução tempestiva de demandas sociais. Nesse ponto, vale mencionar o entendimento de Carvalho, quando afirma que estes objetivos são contraditórios: Porque o primeiro pressupõe a possibilidade de se problematizarem indefinidamente todos os ângulos e pontos de vista da questão material em exame, inclusive com a perspectiva de se questionarem as próprias regras do discurso, enquanto o segundo, para realizar-se, impõe limites pragmáticos de tempo, de oportunidade e de matérias a serem submetidas à discussão, sem o que, nos casos controvertidos, seria impossível levar o processo a um resultado útil. (CARVALHO, 2002, p. 117). Os regimentos internos das Casas legislativas reúnem regras procedimentais e normas de composição de conflitos para orientar a deliberação e elaboração das leis. Portanto, possui o condão de abarcar esses dois objetivos, a fim de emoldurar o processo legislativo e tornar mais produtivo e eficaz o trabalho parlamentar. Conforme explica Azevedo (2001, p. 27) a moldura formal em que se processa a elaboração legislativa serve para proteger princípios básicos, que garantam a legitimidade dos produtos legislativos. Esta autora nos adverte, ainda que: No Legislativo há dois instrumentos legais básicos, que são a Constituição e o Regimento Interno. Esses devem ser estáveis, não atingidos ou alterados a cada momento, ao sabor dos choques de interesses. Preservar esses instrumentos do Legislativo é fundamental para garantir a representatividade e a defesa das minorias no decorrer do Jogo Parlamentar (AZEVEDO, 2001, p. 41). Durante uma sessão podem surgir dúvidas a cerca da aplicação do regimento, o que ocorre com certa freqüência devido à complexidade do arcabouço político, sociológico, jurídico, etc. que envolvem a discussão de determinados temas. Surge então a figura da questão de ordem, uma das ferramentas regimentais mais legitima e democrática do processo legislativo, que pode ser utilizada por qualquer parlamentar para expor suas dúvidas a cerca de dispositivos regimentais ou constitucionais. Varella (2007, p. 17) afirma que sua natureza está vinculada à interpretação das normas regimentais na condução do processo legislativo, sujeita ao crivo da hermenêutica. (...) é a garantia primeira de que as normas serão cumpridas no decorrer do processo legislativo. O RICD determina que as questões de ordem devem ser resolvidas pelo Presidente da sessão, no âmbito do plenário. Porém, na maioria das vezes este não o faz na mesma sessão, com o argumento de fluir a pauta. A objetividade e clareza das normas regimentais são aspectos fundamentais para o entendimento e aplicação do que se propõem a regrar. Rabelo-Santos (2005) discorre sobre essa concepção, informando que no Iluminismo se assentou a idéia de que qualquer norma deveria ser extremamente clara, a fim de se alcançar segurança jurídica absoluta, por meio de uma elaboração rigorosa, de modo a se garantir a unidade de decisões judiciais e de todos os atos administrativos, tendo na figura do juiz o escravo da lei. Contudo, a partir do século XIX

6 esta concepção começou a se esvaziar, uma vez que a norma jurídica é, por natureza, abstrata, fixa tipologias, aludindo-se a diversos casos indefinidos e não a casos específicos, concretos (2005, p. 16). Não se espera, hoje, uma clareza absoluta das normas que regem o processo legislativo, porém é mister que a redação de dispositivos regimentais de uma Casa Legislativa seja o tanto quanto possível regular e objetiva, a fim de não dar margem excessiva a dúvidas e interpretações conflitantes, o que pode gerar um ciclo vicioso de longos debates em torno de questões acessórias à matéria em pauta. Ferreira (2008, p. 62) destaca que nota-se que é freqüente, quando da decisão sobre questões de ordem, debates sobre ela, o que, sem dúvida, tumultua os trabalhos da Casa. 7. METODOLOGIA 7.1 Tipos de pesquisa Segundo Vergara (2000), as pesquisas podem ser classificadas quanto a fins e quanto a meios. Segundo as orientações dessa autora, a presente pesquisa pode ser classificada da seguinte forma: a) Quanto a fins: classifica-se como explicativa, pois expõe as características do fenômeno para, então, justificar os motivos e esclarecer os fatores que estão contribuindo, de alguma forma, para a ocorrência da indicação recorrente de determinados dispositivos do RICD no levantamento de questões de ordem; b) Quanto a meios: De campo a investigação será realizada no local onde ocorreu o fenômeno; Documental serão consultados documentos como os registros das questões e ordem, disponíveis no site da Câmara dos Deputados, dados esses organizados pela Coordenação de Apoio ao Plenário da Secretaria-Geral da Mesa; Bibliográfica o estudo sistematizado será desenvolvido com base em material publicado em livros, trabalhos acadêmicos, artigos, textos relevantes e sites, como fontes primária e secundária de informação. Os dados da pesquisa selecionados serão classificados de acordo com a quantidade de vezes que ocorreram, modo a se produzir um ranking das disposições regimentais mais apontadas no período estudado. A partir daí, será realizada uma breve análise da relação destes dispositivos com a matéria ou situação discutida.

7 8. CRONOGRAMA Atividade Revisão da Bibliografia Coleta e organização dos dados Análise e interpretação dos dados Redação final Período Julho/2011 a Agosto/2011 Setembro/2011 Outubro/2011 Novembro/2011

8 9. BIBLIOGRAFIA AMARAL, Gardel; GERÔNIMO, Miguel. O processo legislativo na Câmara dos Deputados: análises temáticas. Brasília: Ed. do autor, p. AMARAL, Júlio Ricardo de Paula. As lacunas da lei e as formas de aplicação do Direito. Jus Navigandi, Teresina, a. 5, n. 49, fev Disponível em: < Acesso em: 15 set AZEVEDO, Márcia Maria de. Prática do processo legislativo: jogo parlamentar, fluxos de poder e ideias no Congresso, exemplos e momentos comentados. São Paulo: Atlas, BRASIL. Congresso Nacional. Senado Federal. Processo Legislativo aplicado: questões de ordem, consultas e outras controvérsias regimentais, acompanhadas das respectivas decisões da Presidência, ocorridas no Plenário do Senado Federal, a partir de 1º de fevereiro de 1971 (vigência da Resolução nº 93, de 1970 Regimento Interno). Brasília: Senado Federal, CARVALHO, Cristiano Viveiros de. Controle Judicial e Processo Legislativo: a observância dos regimentos internos das Casas Legislativas como garantia do estado democrático de direito. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, GONÇALVES, Evaldo. A Hora é esta: discursos, emendas, artigos, noticias, requerimentos, questões de ordem. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, FERREIRA, Oswaldo. Procedimentos Legislativos: Comentários, Críticas e Sugestões. Brasília-DF: Fundação Ulysses Guimarães - FUG, FERRI, Cristiano. Fatores Internos da Câmara dos Deputados e a Coerência das Leis Federais. Caderno da Escola do Legislativo, Belo Horizonte, v. 9, n. 14, p , jan./dez MELO, Orivaldo. Processo legislativo: Rigor e rito. Brasília: Revista Eletrônica da Asselegis Associação dos Assessores Legislativos da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Disponível In: NERY, Carlos Alberto Farias. Questões de Ordem. Apostila Curso Regimento Interno. Brasília: Cefor, RABELO-SANTOS, Lourimar. Questões de Ordem na Câmara dos Deputados: estabilidade ou instabilidade hermenêutica. Brasília: Monografia do Curso de Especialização em Administração, Universidade de Brasília, SANTOS, Lílian de Cássia Albuquerque. Questão de Ordem como procedimento concentrador de poder legislativo. Brasília: Monografia do Curso de Especialização em Administração, Unb, 2005.

9 SANTOS, Luiz Claudio Alves dos; NETTO, Miguel Gerônimo da Nóbrega; CARNEIRO, André Corrêa de Sá. Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados. Brasília: Vestcon, p. SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, SILVA, José Afonso da. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, VARELLA, Alexandre Augusto Castro. As decisões do Presidente da Câmara dos Deputados às Questões de Ordem : ato técnico ou político? Brasília: Monografia do Curso de Especialização em Administração, Câmara dos Deputados/CEFOR, f. VAZ, Anderson R. Reestruturação do Poder Legislativo: novos paradigmas de atuação político parlamentar. Disponível In: VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatórios de pesquisa em administração. São Paulo: Atlas, 2000.