ISABEL CRISTINA ALVES VIÉGAS DOMINGUES APENSAÇÃO DE PROJETOS DE LEI: IMPLICAÇÕES PARA O PROCESSO LEGISLATIVO

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1 CÂMARA DOS DEPUTADOS ISABEL CRISTINA ALVES VIÉGAS DOMINGUES APENSAÇÃO DE PROJETOS DE LEI: IMPLICAÇÕES PARA O PROCESSO LEGISLATIVO Brasília 2007

2 2 ISABEL CRISTINA ALVES VIÉGAS DOMINGUES APENSAÇÃO DE PROJETOS DE LEI: IMPLICAÇÕES PARA O PROCESSO LEGISLATIVO Pré-Projeto apresentado ao Curso de Processo Legislativo do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados, apresentado como requisito parcial à obtenção de créditos da disciplina de Pesquisa Científica. Área de Concentração: Processo Legislativo Orientador: Prof. MSc. Carlos Augusto Medeiros Brasília 2007

3 3 CEFOR CENTRO DE TREINAMENTOE APERFEIÇOAMENTO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PROCESSO LEGISLATIVO DISCIPLINA: PESQUISA CIENTÍFICA PROFESSOR: CARLOS AUGUSTO DE MEDEIROS ISABEL CRISTINA ALVES VIÉGAS DOMINGUES Projeto de pesquisa apresentado no Curso de Pós-Graduação em Processo Legislativo do Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados, intitulado Apensação de Projetos de Lei: Implicações para o processo legislativo, avaliado pela banca examinadora constituída pelo professor: Prof. MSc. Carlos Augusto Medeiros CEFOR Orientador Prof. MSc Carlos Augusto Medeiros Orientador do Curso de Processo Legislativo Câmara dos Deputados RESULTADO ( ) APROVADO ( ) REPROVADO Brasília, 7 de maio de 2007

4 Dedico este trabalho à minha família, pela compreensão e estímulo constantes para que eu pudesse desempenhar com êxito mais esta empreitada. 4

5 5 Agradecimento À Marcelo e à Caroline, Por existirem na minha vida. Aos meus pais, pela educação que me proporcionaram. À minha família, pelo incentivo. A todos os professores pela dedicação e entusiasmo demonstrados ao longo do curso. Aos colegas de classe pela espontaneidade e alegria na troca de informações e materiais numa rara demonstração de amizade e solidariedade. E, finalmente, a DEUS, por tudo.

6 6 "Há homens que lutam um dia e são bons. Há outros que lutam um ano e são melhores. Há os que lutam muitos anos e são muito bons. Porém, há os que lutam toda a vida. Esses são os imprescindíveis." Bertolt Brecht

7 7 Resumo Apensação de projetos de lei: Implicações para o processo legislativo. Este trabalho tem por escopo analisar a aplicação da regra regimental da tramitação conjunta de projetos de lei na Câmara dos Deputados a fim de estudar as implicações para o processo legislativo. Com tal intuito, serão estudados projetos de lei que tramitam em conjunto, a partir do pedido de apensação feito pela Comissão técnica respectiva, no período de uma legislatura, e a evolução no seu andamento dentro daquela Comissão em relação a outros que tramitam separadamente. Palavras-chave: tramitação conjunta; apensação; dependência; projeto de lei.

8 8 Résumé L annexion de projets de loi. Des implications pour le procès législatif. Ce travail a comme but l analyse de l application du règlement intérieur de la Chambre des Deputés dans l annexion des projets de loi, à fin de étudier ses implications pour le procés législatif. Avec cette finalité, ils seront étudiés des projets de loi qui sont attachés, à partir de l annexion fait sur la demande de la Comission technique respective, dans la période d une législature, et l évolution de sa marche dans telle Comission par raport les autres projets que marchent seules. Mots-clés: annexion, attachement, projets de loi.

9 9 Lista de Ilustrações Figura 1. Fluxograma de Tramitação de Projeto de Lei

10 Lista de Tabelas 10

11 11 Lista de Abreviaturas e Siglas CD SF PL RICD - Câmara dos Deputados - Senado Federal - Projeto de Lei - Regimento Interno da Câmara dos Deputados

12 12 Sumário 1 TEMA DELIMITAÇÃO DO TEMA PROBLEMA DE PESQUISA JUSTIFICATIVA OBJETIVOS Objetivo Geral Objetivos Específicos ASPECTOS METODOLÓGICOS REFERENCIAL TEÓRICO CRONOGRAMA DE ATIVIDADES REFERÊNCIAS GLOSSÁRIO APÊNDICE A Título do Apêndice ANEXO A Título do Anexo... 23

13 13 1 TEMA Deputados. As repercussões da tramitação conjunta de projetos de lei na Câmara dos 2 DELIMITAÇÃO DO TEMA O estudo se restringe a analisar, no período de uma legislatura, projetos de lei que tramitam em conjunto formando grandes blocos, identificando a conseqüência da utilização da regra de apensação, para o processo legislativo. 3 PROBLEMA DE PESQUISA Qual a repercussão da tramitação conjunta de projetos de lei em grandes blocos quando há pedido de apensação feito pela Comissão de mérito atinente à matéria? Há celeridade ou não no processo? 4 JUSTIFICATIVA Sou servidora da Câmara dos Deputados há 17 anos e durante grande parte desse tempo, 15 anos, trabalho na Secretaria-Geral da Mesa, órgão que presta assessoria direta ao Plenário e por onde se inicia oficialmente a tramitação das proposições. Há alguns anos trabalhando com a análise de proposições, pude perceber a freqüência com que determinados temas voltam a ser apresentados como projetos de lei, seja por influência de algum fato social, seja pelo apelo político ou pela necessidade de resposta do parlamentar aos seus eleitores. Não é incomum a apresentação de projetos que tratam de mesmo assunto por parlamentares diferentes. Também não existe impedimento regimental para tal procedimento. A finalidade precípua do processo legislativo é a criação de leis, logo, cabe ao parlamentar ou ao detentor da iniciativa legiferante provocar o processo. Desde a

14 14 apresentação das proposições tem início um conjunto de atos previstos na Constituição Federal e nos Regimentos Internos do Senado Federal e da Câmara dos Deputados cujo objetivo é regular a tramitação dos projetos apresentados em cada uma das Casas legislativas, de modo a propiciar a apreciação de matérias de forma ordenada e obediente aos preceitos constitucionais e regimentais. Dentre as possibilidades de tramitação dos projetos existe a tramitação por dependência, ou simplesmente, a apensação de proposições. Trata-se de recurso regimental em que se considera a similaridade ou conexão da matéria para sugerir a tramitação conjunta de uma proposição com outra visando à otimização do processo legislativo. Entretanto isto não é suficiente para evitar repetições quando matérias iguais se encontram em estágios diferentes de tramitação. Os regimentos internos do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, cada qual dentro da sua competência, prevêem os critérios para apensação de projetos. Dentre esses critérios, há regras de prioridade, cronologia e regime de tramitação que se estendem entre as proposições. Diante do exposto, este estudo tem por objetivo avaliar se o procedimento da apensação afeta a tramitação de projetos, por meio de análise, durante o período de uma legislatura, de projetos que tramitam com apensados formando grandes blocos e cuja apensação ocorreu por solicitação da respectiva Comissão de mérito, comparar o tempo de tramitação destes blocos em relação a proposições não apensadas e verificar, por meio dos dados, se o procedimento da apensação foi ou não prejudicial para a proposição.

15 15 5 OBJETIVOS 5.1 Objetivo Geral Estudar, no período de uma legislatura, projetos de lei que tramitam em conjunto formando grandes blocos, a partir do pedido de apensação feito pela Comissão técnica respectiva e a evolução do seu andamento dentro daquela Comissão em relação a outros que tramitam separadamente. 5.2 Objetivos Específicos. Estudar comparativamente a tramitação de proposições apensadas em grandes blocos, a pedido da Comissão técnica respectiva, em relação a projetos que tramitam separadamente;. Analisar os pedidos de desapensação a motivação e os resultados. Estudar a existência de problema procedimental a apensação acelera ou retarda o trâmite da proposição.

16 16 6 ASPECTOS METODOLÓGICOS Pesquisar é simplesmente reunir informações necessárias para encontrar resposta para uma pergunta e assim chegar à solução de um problema (BOOTH, COLOMB e WILLIAMS, 2000, p. 7, apud, MEDEIROS, COELHO e BRAGA, 2006). Assim, o objeto desta pesquisa começou a ser definido obedecendo a critérios sugeridos em MEDEIROS, COELHO E BRAGA, 2006, inicialmente a partir de uma série de questões triadas, por critérios de qualidade (exeqüibilidade, clareza, e pertinência) para que se pudesse chegar ao problema de pesquisa e daí conhecerse a problematização. Uma vez conhecida a problematização, tivemos definidos os objetivos geral e específicos do trabalho. Esta pesquisa pode ser considerada de cunho positivista posto que se utiliza de estudos descritivos como técnica de investigação e também estabelece relações entre variáveis e fatos. Serão estudadas proposições apensadas durante uma legislatura, sem se fazer juízo de valor relativo ao seu conteúdo, porém utilizando-se dos parâmetros relativos à sua tramitação e realizando-se uma análise quantitativa dos dados colhidos para comparação entre si e interpretação da utilização da regra regimental. Para o levantamento de dados, a metodologia a ser utilizada será, conforme sugere o esquema proposto em MEDEIROS, COELHO E BRAGA, 2006, a documentação direta, ou seja, o levantamento de dados no próprio local de trabalho, como pesquisa de campo, e também de forma indireta, por meio de pesquisa bibliográfica, onde a fonte de documentos será o Sistema de Informações Legislativas da Câmara dos Deputados SILEG. Quanto ao procedimento, esta pesquisa tem como método de investigação a análise quantitativa e comparativa dos dados obtidos, por meio da pesquisa bibliográfica e documental.

17 17 7 REFERENCIAL TEÓRICO A referência básica para este trabalho será a seguinte: 1. Regimento Interno da Câmara dos Deputados O texto do Regimento Interno da Câmara dos Deputados apresenta, em seus artigos 139, I e 143 as regras alusivas à tramitação de proposições por dependência. A partir do entendimento dessas regras, serão estudados os casos identificados de apensação e os desdobramentos existentes no trâmite desses projetos de lei em decorrência da tramitação conjunta. 2. Constituição Federal Trata sobre proposições em seus artigos 59 e 61, em que dispõe sobre o Processo Legislativo e a Iniciativa das Leis. 3. Monografia de Dirnamara Luckemeyer Guimarães Moraes Trabalho que aborda o tema O Problema da Apensação de Proposição da Câmara a Proposição do Senado Federal, apresentado em 2002, no Curso de Extensão de Formação de Secretário de Comissão, em que o assunto apensação é tratado de forma específica em relação a tramitação de projetos da Câmara conjuntamente com projetos do Senado Federal em fase de revisão. A autora analisa a possibilidade de o processo legislativo não chegar a atingir o seu objetivo de elaboração de leis quando a proposição do Senado for rejeitada na Câmara e a da Câmara, após aprovada e encaminhada ao Senado for declarada prejudicada em função de já ter havido deliberação anterior sobre o tema naquela Casa. Ou seja, ambas as matérias foram aprovadas em cada uma das suas Casas autoras, entretanto, nenhuma chegou a ser transformada em lei, o que denota um resultado estéril para o processo legislativo.

18 18 8 CRONOGRAMA DE ATIVIDADES Palestras Preliminares Delineação do Interesse de pesquisa Estabelecimento da Pergunta de Partida Definição do Problema de Pesquisa Elaboração da Justificativa Fixação dos Objetivos Levantamento Bibliográfico Seleção de Referencial Teórico Construção da Metodologia Apresentação do Projeto de Pesquisa Coleta de Dados Análise dos Dados Construção do Referencial Teórico Revisão Entrega Apresentação MAR MAR MAR ABR ABR MAI AGO SET OUT NOV DEZ DEZ

19 Figura 1: Tramitação de um Projeto de Lei Ordinária na Câmara dos Deputados 19

20 20 9 REFERÊNCIAS BRASIL.Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: Texto Constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais de n. 1, de 1992, a 53, de 2006, e pelas Emendas Constitucionais de Revisão de n. 1 a 6, de Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, p. REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 7. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, MEDEIROS, Carlos Augusto de; COELHO, Hilbernon Fernandes; BRAGA, Karem Kolarik. Curso de Metodologia Científica, v. 2 Textos Escolhidos, Distrito Federal : 2006 MORAES. DIRNAMARA LUCKEMEYER GUIMARÃES. O Problema da apensação de proposição da Câmara a proposição do Senado Federal. Brasília: Câmara dos Deputados, Centro de Documentação e Informações, 2002.

21 21 GLOSSÁRIO Apensação tramitação conjunta ou por dependência de proposição que trate de matéria análoga ou conexa. RICD, arts. 139 e 143. Casa revisora É assim conhecida uma das duas Casas Legislativas a quem cabe examinar proposição já aprovada pela outra. Esse papel é quase sempre exercido pelo Senado Federal, pois as propostas geralmente começam a tramitar pela Câmara dos Deputados. A exceção é quando a proposição é de iniciativa de Senador. Nesse caso, ela recomeça a tramitar no Senado e a Câmara assume a função de revisora.

22 APÊNDICE A Título do Apêndice 22

23 ANEXO A Título do Anexo 23