Implementação de uma Política Nacional de C&T e Inovação no Brasil

Transcrição

1 Implementação de uma Política Nacional de C&T e Inovação no Brasil A política (científico)-tecnológica entrou formalmente na agenda de discussão e ação governamental no Brasil no final dos anos 1960 a partir da elaboração do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND, 1972/74) e do Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PBDCT, 1973/74) seguidos do II e III PBDCTs. Embora tenham sido publicados há mais de 30 anos, esses planos contêm idéias e proposições que aparecem com freqüência nos textos atuais. No início da década de 1990 destacam-se os importantes e pioneiros estudos sobre a competitividade de setores industriais da economia brasileira que geraram o importante documento Estudo da competitividade da economia brasileira. Não obstante os méritos desses estudos, uma de suas limitações e, particularmente, deste último é que não foram implementados à base de modelos analíticos e métricas (ou taxonomias) coerentes. Mais especificamente, tais estudos, basearam-se muito pouco, ou quase nada, em modelos analíticos centrados no processo de aprendizagem tecnológica e inovação industrial no contexto de empresas de economias emergentes. Durante o final da década de 1990, o governo federal, por meio do Ministério da Ciência e Tecnologia, liderou uma iniciativa de sistematizar, de maneira detalhada e exaustiva, os vários elementos relacionados ao sistema de ciência, tecnologia e inovação (CT&I) considerados necessários ao desenvolvimento nacional, através da edição do documento Ciência, Tecnologia e Inovação: Desafio para a Sociedade Brasileira Livro Verde (Brasil, 2001). Em setembro de 2001, como resultado da Conferência Nacional de CT&I, foi gerado o Livro Branco da Ciência, Tecnologia e Inovação, cujo objetivo é apontar caminhos para que a Ciência, Tecnologia e Inovação possam contribuir para a construção de um País mais dinâmico, competitivo e socialmente mais justo (Brasil, 2002: 21) para o período Considerando os vários esforços mencionados acima, é pertinente ressaltar que alguns dos temas referentes à interação entre CT&I e desenvolvimento nacional têm sido recorrentes no debate brasileiro nos últimos 30 anos. Apesar dessa recorrência, a inscrição da nação em definitivo em uma agenda que busque um maior vigor no desenvolvimento científico e perceba-o como elemento fulcral para produção de conhecimento nos tem sido apenas parcialmente resolvida. Essa agenda reveste-se de especial importância, se considerarmos que o desenvolvimento científico é uma condição essencial para um efetivo processo de inovação tecnológica. Dentre os elementos de uma agenda efetiva de pesquisa científica ressaltamos: Atingir a meta de se investir 2% do Produto Interno Bruto em pesquisa e desenvolvimento nos próximos quatro anos e elevar os gastos em Educação dos atuais cerca de 4% para 5% do PIB, com um horizonte de atingir-se 3% do PIB no primeiro caso e 6% do PIB no segundo, ao final de dez anos. De fato, o Governo Brasileiro recentemente aumentou seu investimento em C&T&I, mas houve diminuição da empresa privada, o que fez o investimento total decair de pouco mais de 1% do PIB para algo acima de 0,9% do PIB. Este dado revela um sério gargalo em nosso crescimento, que é a transferência do conhecimento para a inovação no setor produtivo. Este é um dos grandes desafios do Governo e da comunidade científicotecnológica nos próximos anos. Se houver vontade política da Nação, é perfeitamente Página 1 de 9

2 possível vencê-lo. E vencê-lo é fundamental para aumentar substancialmente nossa independência tecnológica e agregar valores expressivos às nossas exportações. Estimular de forma significativa a indústria instalada no país para aqui realizar Pesquisa e Desenvolvimento de forma regular, por exemplo, por meio de estímulo de ordem fiscal ou correspondente à utilização do poder de compra do Estado. Uma revolução de competência similar ao que ocorre no Inmetro deve ser promovida no INPI, acelerando substancialmente a produção de patentes no país e seu registro expedito. A Lei de Propriedade Intelectual deve ser atualizada. Ampliar a utilização de fundos setoriais que encontram-se fechados, colocando-os à disposição do FNDCT da FINEP e a partir daí a seus Comitês Gestores, cumprindo a Lei e a Constituição. Priorizar a consolidação e a criação às Universidades e Institutos de Pesquisa de caráter científico-tecnológico e, no nível médio, especial ênfase na formação de técnicos de laboratório científico-tecnológico. Implantar um Sistema Nacional de Educação em Ciência, abrangente e de grande porte, nos próximos anos. Aí se incluem olimpíadas regionais e nacionais de ciências, com participação nacional em olimpíadas internacionais, a formação e o aperfeiçoamento intensivo de professores do Ensino Médio e Fundamental e os museus e mostras de ciências. Investir em um crescimento vigoroso na formação de novos pesquisadores. A prioridade neste crescimento deve ser dada às áreas de ciências básicas e engenharias. Além disso, é necessário ligar esse investimento à inserção desses pesquisadores em centros de pesquisa, de forma que a formação realizada produza desenvolvimento científico de forma sustentada. Dar continuidade, e mesmo maior densidade, à política externa de cooperação científico-tecnológica, sobretudo, mas não exclusivamente, a chamada Cooperação Sul-Sul, dentro de uma visão estratégica global para o País. Ao se consolidar uma base de desenvolvimento científico mais densa, torna-se possível a constituição bem sucedida de suas derivações, dentre as quais, em especial, o incremento dos processos de inovação tecnológica. Nesse sentido, juntamente com o estabelecimento de políticas positivas de adensamento do esforço de desenvolvimento científico e de pesquisa, há que se considerar que esforços complementares, relativos ao desenho e implementação de uma Política Nacional de Inovação orientada para a aceleração do desenvolvimento nacional, implicam em considerar também, entre outras variáveis: (1) Intensificação de liberalização comercial (comércio/pib mundial de 38% em 1990 para 57% em 2001); (2) Globalização de atividades (valor adicionado por empresas transnacionais em 2002 foi cerca de 27% do PIB mundial); (3) Valor de produtos e serviços associados, de maneira crescente, à inovação e à criatividade, ou seja, à capacidade tecnológica inovadora de empresas, indústrias e Página 2 de 9

3 países, torna-se fator determinante na diferenciação entre empresas, setores industriais e países no mercado global. (4) Por isso, é a luz dessa Economia baseada no Conhecimento, Criatividade e Inovação e não mais na mera oferta de recursos naturais e de investimentos em formação de capital físico que se torna necessário ao Brasil o aprimoramento de esforços já existentes, mas também a implementação de estratégias de inovação, em nível nacional, para responder aos atuais requisitos da Economia à base de Conhecimento (tecnológico) em um contexto de intensificação da liberalização comercial e de competição globalizada. Apenas a título de ilustração e dentro da concisão deste documento, mostramos na Figura 1 a seguir a seguir o resultado Índice da Economia do Conhecimento para ilustrar a posição (e os desafios) do Brasil frente a outros países. Muito embora o gráfico sugira uma melhoria na posição do país de 1995 a período recente (2004), há ainda uma distância considerável a ser superada em relação a outros países, não apenas industrializados, mas também países de economias em transição. Figura 1. Índice da Economia do Conhecimento K n o w led g e fo r D e v e lopm e n t, W B I K n ow ledg e fo r De v e lo p m en t, W B I Como pode ser implementada essa ação governamental para o crescimento industrial? Há duas perspectivas distintas: (i) a Perspectiva da Acumulação e (ii) a Perspectiva da Assimilação Embora ambas as perspectivas ou teorias reconheçam a importância de altos níveis de investimento em capital físico e capital humano, os seus mecanismos causais diferem. Enquanto a Perspectiva de Acumulação enfatiza que a oferta de investimentos em capital físico e capital humano são suficientes (uma vez que empresas otimizarão tais recursos a partir de acesso simétrico de informação e conhecimento), a Perspectiva de Assimilação enfatiza o papel da o papel da acumulação de conhecimento, via processos de aprendizagem (uma vez que firmas possuem acesso assimétrico ao conhecimento e a informação), para a implementação de inovação tecnológica na aceleração do crescimento econômico e que, por Página 3 de 9

4 isso, deveriam receber atenção governamental e da sociedade em proporção similar á atenção dada à acumulação de fatores primários. Entre os requisitos de política para promover desenvolvimento de capacidade tecnológica inovadora aprendizagem tecnológica, destacam-se: (1) Seletividade ( picking winners ) vs. intervenções funcionais (intervenções relativas ao aprimoramento de mercados sem favorecer setores industriais específicos). (2) Um terceiro modo é denominado horizontal (enfocam atividades nas quais o mercado não se interessa em atuar). Em termos de desenvolvimento tecnológico significa financiamento à inovação ou subsídios às diferentes atividades de engenharia, pesquisa e desenvolvimento (E,P&D). Cada uma das intervenções é justificável. Porém, para que o desenvolvimento tecnológico possa render benefícios ao crescimento econômico, especialmente no contexto de economias de industrialização recente, é necessária uma combinação de políticas de natureza seletiva, funcional e horizontal. A ação governamental envolve, portanto, quatro categorias: Categoria 1: Prioridade Desenvolvimento de Capacidade Tecnológica Nacional (para Inovação) Categoria 2: Incentivos (i) (ii) (iii) Macro-econômicos: sinais que emanam do crescimento do PIB (taxa e estabilidade), mudanças de preços, taxas de juros, crédito. Ou seja, o impacto do crescimento, estabilidade, sensata balança de pagamentos, políticas fiscais e monetárias, em investimentos e desenvolvimento de capacidade tecnológica são óbvias. Incentivos da competição. Incentivos de fatores de mercado. Categoria 3: Instituições (moldura institucional) Regras do jogo envolvendo sistema regulatório e tributário, e legislação específica para apoiar o empreendedorismo e inovação (por exemplo, a recém criada Lei de Inovação no Brasil), leis de incentivo à inovação. Categoria 4: Sistema de coordenação e de integração (inter-organizacional) de atividades governamentais e industriais. É importante para garantir que medidas institucionalizadas e regulamentadas sejam efetivamente implementadas no dia-a-dia das organizações de apoio ao desenvolvimento tecnológico (governamentais e não governamentais), assim como em nível das empresas e indústrias. A título de ilustração da Categoria 2 (Incentivos econômicos), a Figura 2 a seguir apresenta a classificação (e os desafios) do Brasil frente a outras economias, conforme dados do Banco Mundial (Knowledge for Development Survey). Página 4 de 9

5 K now led ge for D evelopm ent, W B I K now ledg e for De velopm ent, W B I Elementos-chave para aprofundamento de discussão sobre desenho e implementação de uma política de ciência, tecnologia e inovação (CT&I) Política Nacional de Inovação. A idéia-chave é que a Política Nacional de Inovação (Política de CT&I) deve estar diretamente conectada à Política Industrial e à Política Macro-econômica. Política de Inovação é uma política integradora. A premissa dessa política deveria ser a de conseguir que a indústria se mova para o alcance de níveis avançados de capacidade tecnológica criativa, inovadora. Para isso, a política de CT&I deveria ser funcionalmente relacionada ao nível de capacidade tecnológica de cada setor industrial. Nenhum país, nem mesmo os mais ricos, conseguem apoiar uma base compreensiva de CT&I (pela perspectiva se oferta) na esperança de que isto conduzirá ao crescimento industrial. Pelo contrário, ao redor do mundo, políticas de CT&I são desenhadas e implementadas em relação à política industrial. O processo de inovação ocorre na indústria e, mais precisamente, em nível das firmas. Por isso, são necessários esforços para gerir a oferta de recursos (financeiros, físicos, humanos) com as necessidades atuais e potenciais da indústria. Outro requisito importante é que Inovação (no sentido Schumpeteriano) seja entendida de ampla de maneira a abranger atividades de imitação, adaptação, experimentação, assimilação e absorção de tecnologias existentes assim como a geração de inovação tecnológica em termos de sistemas técnico-físicos (maquinarias e equipamentos, instalações físicas, bancos de dados, software), produtos, processos e organização da produção, e arranjos organizacionais, novos materiais e novos insumos de produção. Por outro lado, uma vez que o processo inovador caracteriza-se: (i) por crescente grau de incerteza, (ii) pela sua forte dependência em avanços científicos, (iii) pela natureza multitecnológica dos produtos e serviços, (iv) e pela mobilidade (e descontinuidade) da fronteira tecnológica internacional, as empresas não podem realizar atividades tecnológicas de maneira isolada. Muito embora o processo inovador ocorra primariamente dentro de empresas, este Página 5 de 9

6 processo é apoiado e complementado por organizações de apoio ao Sistema Nacional de Inovação. Por isso, é necessária a criação e fortalecimento de um Sistema Nacional de Inovação que envolve, além das empresas e setores industriais, um conjunto de organizações entre as quais: universidades, institutos de pesquisa (privados e governamentais), centros de formação e treinamento técnicos, organizações de metrologia, consultorias, assim como parques tecnológicos e incubadoras de empresas além de organizações de fomento e de financiamento à inovação. É esse conjunto de organizações que forma o Sistema Nacional de Inovação que, por sua vez, pode ser desagregado em Sistemas Regionais/Locais e/ou Setoriais de Inovação para lidar com as particularidades regionais e setoriais. As ações dos diversos componentes do Sistema Nacional de Inovação devem convergir para a emergência de um número significativo de empresas que se movam de níveis de capacidade tecnológica para operar sistemas de produção para níveis de capacidade tecnológica para realizar atividades inovadoras em níveis cada vez mais avançados, com adequada velocidade frente à mobilidade (e freqüentes descontinuidades) da fronteira tecnológica internacional. Empresas referem-se aqui tanto a empresas de capital nacional como de capital estrangeiro. É importante considerar o capital estrangeiro produtivo (FDI) como uma das fontes-chave para o desenvolvimento de capacidade tecnológica. Por outro lado, é preciso considerar que não há correlação entre nacionalidade do capital e esforços para desenvolvimento de capacidade tecnológica no país receptor ou hospedeiro de empresas transnacionais. Por isso, políticas governamentais que tentar selecionar FDI a partir de sua nacionalidade são equivocadas. Por isso, à luz dos pontos acima, são importantes as seguintes ações no que concerne ao aprimoramento de uma Política Nacional de Inovação: (1) Fortalecimento Sistema Nacional de Inovação a partir da construção e fortalecimento de sistemas de inovação regionais e setoriais (da infra-estrutura de inovação ao processo de inovação no âmbito de clusters tecnológicos); (2) Formação, educação, treinamento e (re)-treinamento de recursos humanos para inovação tecnológica: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) Revisão de currículos de engenharia (cursos de relacionados à tecnologia de informação como recente exemplo de mudança curricular a partir de demanda da indústria de software) Revisão de currículos de cursos de administração Acesso a diferentes níveis de eduçação, porém, com incentivo à formação técnica vocacionada; Balanço entre níveis educacionais; Qualidade do conteúdo educacional; Estímulo à formação em engenharias; (3) Fortalecimento de organizações voltadas para Tecnologia Industrial Básica (por exemplo, em metrologia); Página 6 de 9

7 (4) Esforços inter-organizacionais para pesquisa em tecnologias voltadas para fontes alternativas de energia; (5) Esforços inter-organizacionais para pesquisa em tecnologias voltadas para inovações no campo da biotecnologia, nanotecnologia e biomassa; (6) Esforços para integrar e acelerar relativos às áreas de segurança nacional tais como: (i) (ii) (iii) (iv) (v) Atividades espaciais (Programa Nacional de Atividades Espaciais) Atividades nucleares (Programa Nacional de Atividades Nucleares) Desenvolvimento da Região Amazônica Recursos fluviais e marítimos Sistema de pesquisa e monitoração de clima e tempo (7) Racionalização e focalização de parques tecnológicos (potenciais e existentes) e incubadoras de acordo com as reais demandas existentes e potenciais da indústria. (8) Racionalização focalização das atividades de pesquisa e gestão em saneamento básico, saúde, segurança alimentar e nutricional (9) Esforços sistemáticos inter-ministeriais para melhoria do sistema legal, organizacional e gerencial (em nível nacional) para que os recursos financeiros existentes e disponíveis possam ser concretamente usados em nível federal, estadual e municipal. As Fundações de Amparo à Pesquisa (FAPs), em nível estadual, são organizaçõeschave para canalizar tais recursos para os setores industrial e acadêmico. A titulo de ilustração, e com base em informação já divulgada na imprensa, vale mencionar que no sistema de CT&I no Brasil existem, em várias áreas, entraves ao uso de recursos financeiros disponíveis (reembolsáveis e/ou não reembolsáveis) em função de obstáculos legais e administrativos. A pavimentação de aspectos legais e gerenciais é fundamental para operacionalização de avanços institucionais como é o caso da Lei de Inovação. (10) O aprimoramento contínuo de alguns instrumentos importantes, recentes ou relativamente recentes, já implantados ou em implantação, podem permitir um salto sustentável extraordinário de C&T&I no Brasil: joint-ventures da FINEP com o setor produtivo, a Lei de Inovação e a de Biosegurança, Lei de Informática, e quatro pilares do Sistema de C&T: Fundos Setoriais, os Institutos do Milênio, o Programa de Núcleos de Excelência Pronex e o programa Universal de apoio direto ao pesquisador. Além disso, há ênfase na formação de pesquisadores e uma revolução em curso em alguns Institutos, fundamentais para C&T&I, como o Inmetro. Porém, a simples oferta de recursos financeiros assim como a oferta de elementos óbvios de infra-estrutura tecnológica (capital físico e capital) não é suficiente. Torna-se necessário um esforço contínuo e sistemático de avaliação, a partir da perspectiva de demanda, principalmente, por parte de setores industriais. Ou seja: o crescimento industrial e parte considerável do desenvolvimento econômico é explicado pela capacidade da indústria de implementar atividades tecnológicas inovadoras e aumentar o conteúdo tecnológico de seus produtos e serviços comercializados no mercando mundial. Por isso, torna-se necessário que, boa parte do Sistema Nacional de Inovação possa contribuir, de maneira concreta, para o aumento do grau de inovação industrial. Página 7 de 9

8 Levando-se em conta o princípio básico de gestão segundo o qual se pode gerir (e mudar) com eficácia aquilo que se podem medir, os esforços de avaliações independentes tornam-se cruciais para correções e ajustes na Política Nacional de Inovação. Por isso, os esforços de avaliação deveriam concentrar-se tanto no lado da oferta de Infraestrutura tecnológica (parques tecnológicos, universidades, etc.) como no lado da demanda (setores industriais). Por exemplo, no lado da demanda, os esforços de avaliação à base de métricas específicas, seriam importantes pelos motivos expostos a seguir: (1) Permitem clarificar as definições subjacentes ao desenho estudos empíricos e de estratégias de inovação industrial. A partir de uma noção mais clara do real escopo do tema e das variáveis envolvidas, é possível calibrar, desenhar ou re-desenhar estratégias com foco mais coerente com as necessidades do contexto industrial e tecnológico do Brasil e das suas diferentes regiões. (2) Permitem auxiliar a condução de novos estudos de inovação industrial, baseados fortemente em trabalho de campo em vez de basear-se somente em análise de estatísticas oficiais a fim coletar evidências, tanto qualitativas como quantitativas de primeira mão, no intuito de captar, com adequado nível de detalhe e profundidade, a realidade das atividades tecnológicas na indústria. Mais especificamente, a aplicação empírica das métricas aqui apresentados permitem: (i) avaliar, identificar e pontuar o nível tecnológico dos setores industriais chave da economia brasileira; (ii) identificar a maneira e a velocidade com que certos setores têm acumulado suas capacidades tecnológicas ao longo do tempo; (iii) ou seja, distinguir os setores mais dinâmicos dos mais lentos em termos de acumulação de capacidades tecnológicas. Por exemplo, setores mais vagarosos em termos de acumulação tecnológica talvez necessitem de incentivos diferentes e de maior exposição às pressões competitivas internacionais; (iv) identificar setores industriais que têm maior potencial para receber maior atenção em termos de recursos materiais, humanos, técnicos, organizacionais e financeiros para aprofundar o desenvolvimento de capacidades tecnológicas; (v) recomendar políticas específicas para disseminar atividades que conduzam ao desenvolvimento de capacidades tecnológicas nos setores mais relevantes para cada uma regiões do Brasil. Em decorrência, no intuito de contribuir para facilitar a materialização de certos objetivos, tanto governamentais como empresariais, como por exemplo, o alcance de alto nível de desempenho inovador e exportador numa perspectiva de 2020 para certos segmentos da indústria no Brasil, sugere-se a criação de metas de desenvolvimento de capacidade tecnológica. Isto significa criar prazos para o alcance de diferentes tipos e níveis de capacidades tecnológicas para os diferentes setores industriais no longo prazo, com avaliação a cada dois anos. Essa medida possibilitaria que ajustes periódicos em termos, por exemplo, de fortalecimento e/ou reorganização da infra-estrutura tecnológica e de processos de aprendizagem pudessem ser implementados, a fim de contribuir para a materialização dos Página 8 de 9

9 níveis tecnológicos desejados. O processo de elaboração e implementação das metas de desenvolvimento de capacidade tecnológica poderia envolver lideranças empresariais, governamentais, da academia, e de outras organizações da sociedade comprometidas com o desenvolvimento industrial e tecnológico nacional. Finlândia e Malásia (assim como países do Leste Europeu) são alguns dos exemplos de países que implementam essa prática. Por exemplo, a Malásia, que fixou a meta de tornar-se um país tecnologicamente desenvolvido até 2020, formou recentemente um grupo de trabalho, internacional e inter-institucional, justamente para examinar tipos, níveis e velocidade de acumulação de capacidades tecnológicas em setores industriais estratégicos para a sua economia: de óleo de palma a semicondutores. Isso também mostra que a responsabilidade pelo aprimoramento da estratégia de inovação industrial de um país não é apenas do governo federal, mas também envolve o setor privado e outros componentes do sistema nacional de inovação. Como sugere a perspectiva subjacente ao modelo na Figura 3 (a escada ), durante processo de desenho de estratégias de inovação industrial é importante distinguir dois tipos de desenvolvimento de capacidade tecnológica: rotineira (para usar) e inovadora (para gerar e gerir mudança tecnológica). Enquanto governos estão interessados em acelerar ambos os tipos de trajetória, diferentes recursos e ações são necessários para cada caso. Decisões relativas a essas duas trajetórias estão no coração das opções estratégicas de desenvolvimento industrial de um país. Para economias emergentes, a questão chave é não apenas calibrar o grau de incentivos a empresas, como por exemplo, para compra de máquinas e equipamentos ou exportação (abordagem estática), mas, em paralelo, estimular que um grande número de empresas se mova, com adequada velocidade, para a acumulação de níveis inovadores de capacidade tecnológica por meio de um contínuo processo de aprendizagem (abordagem dinâmica). Finalmente, o tipo de desenvolvimento industrial seguido por empresas e países deriva, em grande parte, da qualidade das decisões estratégicas tomadas em certo ponto no tempo. Por isso, as opções feitas hoje sobre a diretriz de desenvolvimento industrial e tecnológico no Brasil certamente influenciarão o nível e a velocidade do desenvolvimento econômico (e social) nas próximas décadas no Brasil. Página 9 de 9