O Hypercluster da Economia do Mar.

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1 O Hypercluster da Economia do Mar. Um domínio de potencial estratégico para o desenvolvimento da economia portuguesa. SaeR/ACL, Lisboa 17 de Fevereiro de 2009

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3 ÍNDICE INTRODUÇÃO... 5 PARTE I FUNDAMENTAÇÃO A. O contexto actual da economia portuguesa. Os factores de mudança O quadro de decisões estratégicas da economia portuguesa...15 a. A perda sistemática de vitalidade b. Os relativos insucessos dos programas de modernização c. O conflito dualista de racionalidades nas estratégias d. A resolução do conflito de racionalidades na sociedade e economia portuguesas Economia Completa versus Economia de Sectores. Uma nova matriz estratégica...27 a. Os dispositivos de regulação na sociedade e economia portuguesas. A necessidade de reformular instrumentos b. A regulação na economia completa e na economia de sectores c. A regulação nas relações entre o Estado e as empresas. Os passos necessários d. A regulação dos efeitos sociais da modernização e. A regulação estratégica. A consolidação de uma estratégia de modernização Uma descontinuidade na economia portuguesa. A necessidade de um novo modelo de desenvolvimento...41 a. Os pontos analíticos num processo de mudança crítica b. A influência das escolhas passadas na crise do presente. Estratégias de modernização mal sucedidas c. Os três padrões de modernização d. Os três modelos de desenvolvimento A economia portuguesa do futuro: cenários, domínios e sectores para o 1º quartel do séc. XXI 61 a. Os cenários e os domínios estratégicos para o 1º quartel do séc. XXI b. Os quatro quadros de possibilidades c. Avaliação dos cenários. A mudança necessária no padrão de modernização Uma transformação estrutural inevitável e a importância das actividades da economia do mar.85 a. A economia portuguesa - uma transformação estrutural inevitável b. A importância das actividades da economia do mar B. A importância das actividades da economia do mar. O Hypercluster da economia do mar A evolução das funções estratégicas e económicas dos oceanos na segunda metade do século XX A importância das actividades da economia do mar no mundo e na União Europeia...94 a. A função Transportes e Logística b. A função Energia c. A função Defesa e Segurança d. A função Pesca e Alimentação i

4 e. A função Passageiros, Lazer e Turismo f. A função Construção Naval O peso das actividades económicas do mar na Economia Portuguesa O conceito e a logificação do Hypercluster da Economia do Mar em Portugal Os clusters marítimos na Europa. Uma referência para Portugal a. Holanda b. Noruega c. Dinamarca d. Finlândia e. Alemanha do Norte f. França g. Reino Unido h. Espanha i. O caso especial do Hypercluster do mar na Galiza j. Conclusões de referência C. A identificação e caracterização dos componentes do Hypercluster da Economia do Mar em Portugal Visibilidade, Comunicação, Imagem e Cultura Marítimas (A) Náutica de Recreio e Turismo Náutico (B) Transportes Marítimos, Portos e Logística (C) Construção e Reparação Naval (D) Pesca, Aquicultura e Indústria de Pescado (E) Energia, Minerais e Biotecnologia (F) Obras Marítimas (G) Serviços Marítimos (H) Produção de Pensamento Estratégico (A/Z.1) Ambiente e Conservação da Natureza (A/Z.2) Defesa e Segurança no Mar (A/Z.3) Investigação Científica, Desenvolvimento e Inovação; Ensino e Formação (A/Z.4) PARTE II A AVALIAÇÃO ESTRATÉGICA DOS COMPONENTES E A VISÃO DE CONJUNTO A. A avaliação estratégica dos componentes do Hypercluster da Economia do Mar em Portugal A metodologia e os critérios de avaliação A avaliação dos factores de atractividade A avaliação dos factores de competitividade O posicionamento estratégico de cada componente ii

5 B. A visão de conjunto para o Hypercluster da Economia do Mar em Portugal A posição e o papel de cada componente A visão de conjunto do Hypercluster C. As condições de base para a viabilização do Hypercluster PARTE III A ESTRATÉGIA E OS PLANOS DE ACÇÃO Parte III - A Estratégia e os Planos de Acção A. : uma estratégia para Portugal no 1º Q. XXI B. : um Plano de Acção para Portugal no 1º Q. XXI C. As Acções de Enquadramento D. Objectivos Estratégicos e Acções Parcelares Portos, Logística e Transportes Marítimos Náutica de Recreio e Turismo Náutico Pescas, Aquicultura e Indústria de Pescado Visibilidade, Comunicação, Imagem e Cultura Marítimas Produção de Pensamento Estratégico Energia, Minerais e Biotecnologia Serviços Marítimos Construção e Reparação Navais Obras Marítimas Investigação Científica, Inovação e Desenvolvimento Ensino e Formação Defesa e Segurança no Mar Ambiente e Conservação da Natureza E. As Condições de Financiamento Reflexões Finais Bibliografia iii

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7 INTRODUÇÃO Natureza do estudo Tal como foi referido na proposta de trabalho, o estudo do Hypercluster da Economia do Mar constitui, pela sua natureza, um estudo de economia política, não se focando na abordagem técnico-sectorial de cada um dos componentes parcelares do Hypercluster, antes aproveitando o conhecimento disponível em ordem ao objectivo final do estudo. Deste modo, não se tratando de um estudo sectorial e de caracterização, procurou-se identificar e apresentar, para cada um dos 12 componentes considerados, uma síntese e breve caracterização de um conjunto de indicadores das actividades económicas envolvidas, para suportar uma proposta de estratégia de organização e implementação e planos de acção para o conjunto alargado e complexo de actividades que compõem o Hypercluster da Economia do Mar. Os elementos fundamentais O enfoque do estudo está sistematizado nos 5 seguintes elementos: 1. conceptualização da estrutura interna do Hypercluster 2. estabelecimento e avaliação do papel estratégico do Hypercluster no desenvolvimento da economia portuguesa e seu contexto regional (europeu) e global 3. articulação entre economia empresarial, estratégia macroeconómica de desenvolvimento e política económica; 4. orientação dominante de carácter policy oriented, i.e., focado sobre: por um lado, a identificação dos mecanismos e processos em actuação; e por outro lado, a explicitação das condições, dos tempos e dos modos de actuação por parte dos múltiplos actores, públicos e privados; tendo sido, consequentemente, evitada uma abordagem meramente académica das questões; 5. produção de um Programa de Acção (contendo a expressão prática das propostas para a actuação das várias categorias de actores: empresariais, políticos, institucionais, sociais e culturais). 5

8 A estruturação básica O presente relatório apresenta-se assim estruturado em três partes Fundamentação, A Avaliação Estratégica dos Componentes e a Visão de Conjunto, e A Estratégia e os Planos de Acção. Na primeira parte do relatório Fundamentação são analisados os principais vectores da evolução económica recente de Portugal e sua situação actual, que determinam os desafios e as oportunidades existentes actualmente na economia portuguesa, constituindo este o enquadramento básico de qualquer exercício de formulação de uma estratégia de desenvolvimento e, portanto, também para o Hypercluster da Economia do Mar. Neste contexto, além da avaliação do contexto actual da economia portuguesa e a situação de descontinuidade em que se encontra, analisámos os factores de pressão sobre a mudança e a necessidade de identificar e concretizar novos domínios estratégicos que suportem novos padrões de modernização e novos modelos de desenvolvimento para a economia portuguesa. A importância de novas funções estratégicas e económicas dos oceanos e das actividades económicas ligadas à economia do mar em Portugal foram também avaliadas. Definimos o conceito de Hypercluster da Economia do Mar, a sua lógica estruturante e identificámos quais as actividades económicas que podem e/ou devem fazer parte constituinte desse Hypercluster. Finalmente, identificámos os principais conteúdos e caracterizámos sucintamente cada um dos componentes em termos das actividades económicas relacionadas, os factores de dimensão relativa e procura dessa actividade, numa lógica do mercado global e europeu, as grandes tendências mundiais e avaliámos a situação actual destas actividades económicas em Portugal. A segunda parte do relatório A Avaliação Estratégica dos Componentes e a Visão de Conjunto apresenta uma avaliação estratégica de cada componente e determina o seu posicionamento e papel numa proposta de visão de conjunto e de estratégia para o Hypercluster da Economia do Mar em Portugal, partindo de dois pressupostos de base: 1) a vocação claramente global dos negócios com maior potencial de crescimento e maior efeito de arrastamento, sendo um campo em que dominarão actores com forte capacidade tecnológica e organizativa, utilizando tecnologias avançadas actualmente disponíveis ou ainda em desenvolvimento a nível mundial; e 2) o facto de que o activo potencialmente diferenciador e gerador de oportunidades de negócio e de intensificação tecnológica da economia portuguesa que constitui a posição geográfica de Portugal só pode ser aproveitado através da integração de Portugal e dos seus actores empresariais e científicos em plataformas cooperativas organizadas por actores globais que encontrem razões específicas para investir em Portugal no contexto do desenvolvimento dessas plataformas globais. 6

9 Por fim, a terceira parte do relatório A Estratégia e os Planos de Acção apresenta as linhas de orientação para uma estratégia de implementação do Hypercluster da Economia do Mar em Portugal, um plano de acção geral e as propostas de acção para cada componente. São também identificadas as linhas de orientação e as fontes de financiamentos que permitirão criar as condições de apoio à implementação das acções propostas. O Grupo de Acompanhamento Na elaboração do presente trabalho esteve envolvido um alargado número de técnicos e consultores. O estudo beneficiou, ainda, das críticas, comentários, sugestões e opiniões de um conjunto muito diversificado de especialistas em actividades ligadas à economia do mar, envolvendo personalidades ligadas a entidades públicas e privadas. Foram também realizadas diversas reuniões no âmbito do Grupo de Acompanhamento do Projecto, previsto no contrato de prestação de serviços o que permitiu, de modo exemplar, avaliar/criticar/validar/enriquecer a análise efectuada. A participação activa do Grupo de Acompanhamento do Projecto constituiu uma mais-valia relevante na produção do trabalho ao longo da duração do Projecto. Importa, ainda, sublinhar que é, simplesmente, justo reconhecer o papel decisivo do Presidente da ACL, Senhor Dr. Bruno Bobone, desde a génese à conclusão do Projecto. Constituição do Grupo de Acompanhamento do Projecto: NOME ENTIDADE Antonio Nogueira Leite José de Mello S.G.P.S., S.A. António Vidigal EDP Bruno Bobone ACL Associação Comercial de Lisboa 7

10 Carlos Figueiredo TERTIR - Concessões Portuárias, S.G.P.S., S.A. Fátima Fonseca FLAD Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento Fernando Adão da Fonseca Millennium BCP Frederico J. Spranger Lisnave Estaleiros Navais, S.A. João Bebiano E.T.E. S.G.P.S., S.A. João Carlos Ferreira de Lima ACL Associação Comercial de Lisboa João Lúcio da Costa Lopes ACL Associação Comercial de Lisboa João Paulo Alpendre Espírito Santo Ventures Soc. Capital de Risco, S.A. Joaquim Bensaúde Consórcio Bensaúde Jorge Azedo Galp Energia, S.G.P.S., S.A. Jorge Moreira da Silva Presidência da República José Miguel Júdice ACL Associação Comercial de Lisboa Julián González-Ulecia José de Mello S.G.P.S., S.A. Luis Sousa Macedo Portugal Telecom Manuel Ramirez Ramirez & Cª (Filhos) S.A. Nuno Pinto Magalhães Centralcer Paulo Costa Galp Energia, S.G.P.S., S.A. 8

11 Paulo Zagalo e Melo FLAD Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento Pedro Rocha e Melo ACL Associação Comercial de Lisboa Pierre Debourdeau ACL Associação Comercial de Lisboa Agradecimentos No final dos trabalhos do Projecto, a SaeR quer agradecer os contributos recebidos das personalidades seguidamente enunciadas. Evidentemente, a responsabilidade do texto do presente trabalho é, exclusivamente, da SaeR. NOME ENTIDADE Aníbal Paião Pascoal & Filhos, S.A. António Faria Luciano ENVC Estaleiros Navais de Viana do Castelo, S.A. António Gonçalves APICAN Associação Portuguesa das Indústrias e Comércio de Actividades Náuticas António Mota Mota-Engil S.G.P.S., S.A. António Sarmento Instituto Superior Técnico / Centro de Energia das Ondas António Vidigal EDP Arnaldo Navarro Machado ENVC Estaleiros Navais de Viana do Castelo, S.A. Bruno Bobone ACL Assoc. Comercial de Lisboa / Pinto Basto, S.G.P.S., S.A. 9

12 Carlos Figueiredo TERTIR Concessões Portuárias, S.G.P.S., S.A. Carlos Ventura Soares Instituto Hidrográfico Eduardo Pimentel TERTIR Concessões Portuárias, S.G.P.S., S.A. Emílio Brogueira Dias APDL Administração dos Portos do Douro e Leixões, S.A. Fátima Fonseca FLAD Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento Fernando Adão da Fonseca Millennium BCP Ferreira de Oliveira Galp Energia, S.G.P.S., S.A. Frederico J. Spranger Lisnave Estaleiros Navais, S.A. Hugo Bastos Douro Azul Sociedade Marítimo-Turística, S.A. João Coimbra CIMAR Centro de Investigação Marinha e Ambiental João Lagos João Lagos Sports Gestão de Eventos, S.A. João Paulo Alpendre Espírito Santo Ventures Soc. Capital de Risco, S.A. João Paulo Mateus EDP João Prates Bebiano E.T.E. S.G.P.S., S.A. João Sachetti João Lagos Sports Gestão de Eventos, S.A. Joaquim Bensaude Consórcio Bensaúde Jorge Azedo Galp Energia, S.G.P.S., S.A. 10

13 Jorge Pinho de Almeida PSA SINES Terminais de Contentores, S.A. José Bizarro Pereira Somague S.A. José Luís Júdice PLMJ Sociedade de Advogados, R.L. José Luís Machado Vale Somague S.A. José Luís Simões LS Luís Simões, S.G.P.S., S.A. Julián González-Ulecia José de Mello S.G.P.S., S.A. Lídia Sequeira APS - Administração do Porto de Sines, S.A. Luís Sousa de Macedo Portugal Telecom Manuel Frasquilho APL Administração do Porto de Lisboa Manuel Pinto de Magalhães Portline -Transportes Marítimos Internacionais, S.A. Manuel Ramirez Ramirez & Cª (Filhos) S.A. Martinho Fortunato APPR - Associação Portuguesa de Marinas e Portos de Recreio Miguel Sequeira EMAM - Estrutura de Missão de Assuntos do Mar Natércia Rego Cabral IPTM Instituto Portuário e dos Transportes Marítimos, I.P. Nuno Pinto Magalhães Centralcer Nuno Santos NavalRia Docas Construções e Reparações Navais, S.A. Óscar N. F. Mota AIM Associação das Indústrias Marítimas 11

14 Patrick Moteiro de Barros Argus Resources (UK) Limited Pedro Ressano Garcia Arquitecto Pedro Sampaio Nunes Greencyber Sá da Costa APREN Associação de Energias Renováveis Victor Manuel Gonçalves de Brito Arsenal do Alfeite SaeR, Lisboa, 27 de Outubro de

15 PARTE I FUNDAMENTAÇÃO PARTE I FUNDAMENTAÇÃO 13

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17 A. O contexto actual da economia portuguesa. Os factores de mudança 1. O quadro de decisões estratégicas da economia portuguesa a. A perda sistemática de vitalidade A repetição de fracassos na concretização de estratégias de modernização da economia portuguesa recomenda que se identifiquem os factores responsáveis por esse desvio sistemático entre o que é programado e o que é realizado. Esta identificação é mais importante agora porque um novo programa de modernização tem de considerar a alteração das condições estratégicas quando se passa do padrão de modernização da economia nacional para o padrão de modernização da globalização competitiva. Se não forem devidamente identificados estes dois constrangimentos os factores responsáveis pelos fracassos na concretização de estratégias de modernização e as novas condições estratégicas no actual padrão de modernização os novos programas que forem apresentados estarão condicionados por um grau de risco excessivo A economia portuguesa falhou a sua entrada no padrão de modernização da globalização competitiva, como já tinha falhado o seu programa de ajustamento do seu modelo de desenvolvimento associado com a integração na União Europeia (então designada como Comunidade Económica Europeia), não aproveitando as oportunidades oferecidas pelos recursos transferidos como fundos comunitários e o alargamento do mercado de referência dentro das condições da liberdade de circulação. Identificar os factores e as relações que geraram estes dois fracassos estratégicos é uma condição necessária para que não continuem a ser repetidas estas discrepâncias entre o que é apresentado como possível (e dispondo de recursos suficientes para ser realizado, ainda que muitos desses recursos não fossem gerados no interior da economia portuguesa) e desejado (tendo mesmo a dignidade de ser integrado em programas políticos que foram sufragados em eleições), mas que, de facto, não encontra confirmação nos indicadores que registam o que realmente se obteve. Se o que era possível e era desejado não foi concretizado, terá de se reconhecer que há factores, imprevistos ou não considerados, submersos ou deliberadamente ocultados, que são responsáveis por essa distorção que impede que o que é anunciado seja realizado. A avaliação das possibilidades estratégicas de uma economia, de um sistema político e de uma sociedade está orientada para o futuro, mas não pode dispensar o exame crítico das trajectórias anteriores, sobretudo 15

18 quando estas revelam, de modo sistemático, que não se obteve o que se esperava. Esta discrepância, porque se repete em contextos variados, não pode ser interpretada como o resultado de circunstâncias ocasionais (não é, portanto, um verdadeiro imprevisto, será mais o resultado do que não se quer ver, mas que não se devia ignorar que existe) e deverá ser possível identificar uma estrutura interna de racionalização que explique a distância entre o programado e o realizado que se repete em conjunturas diversas (e é esta especial estrutura de racionalização que, por não ter sido considerada ou por ser mantida oculta, vai ser responsável pela diferença entre o que se esperava e o que se obteve). Não é justificável atribuir a explicação desta discrepância a protagonistas políticos específicos, pois todos os que têm exercido funções de decisão, apesar das suas diferenças de estilos, de conhecimentos próprios e de posições políticas ou analíticas, acabam por produzir a mesma distância entre o que programam e o que concretizam. E nem sequer se poderá circunscrever esta avaliação do que é anómalo aos protagonistas políticos, porque tanto no campo económico ou no campo cultural, como nos debates desenvolvidos na sociedade, não aparecem, em tempo útil, vozes discordantes que alertem para a possibilidade de se voltar a encontrar uma distância irrecuperável entre o que se anuncia (e se aceita como sendo possível) e o que se concretiza (para depois se lamentar esse fracasso, como se não houvesse memória das idênticas lamentações anteriores). A identificação das possibilidades para o futuro não pode ignorar a história dos fracassos anteriores e terá de admitir que há um erro sistemático que se comete na formulação dos pressupostos em que assentam as narrativas programáticas apresentadas para a política, para a economia e para a sociedade em Portugal. Os diversos programas de modernização da economia portuguesa, quando observados isoladamente, têm justificação teórica, têm plausibilidade e, quando examinados por observadores externos, são avaliados como tendo credibilidade. Para além disso, a sociedade portuguesa tem revelado, em situações de crise económica aguda, uma adequada capacidade de adaptação nessas condições críticas e se esse esforço bem sucedido em termos conjunturais não é persistente e não se prolonga no tempo, isso será mais resultado do excesso de confiança dos dirigentes (que assumem, prematuramente, que a racionalidade modernizadora está difundida na sociedade e já é dominante) do que de uma incapacidade colectiva dos portugueses para consolidarem estratégias de longo prazo. Não obstante a qualidade dos programas estratégicos e a capacidade de recuperação revelada pelos portugueses em contextos de crise, a evidência mostra que os períodos de recuperação não têm continuidade e que cada ponto máximo da recuperação (medido em termos de taxa de crescimento anual do produto, que é um indicador de vitalidade modernizadora) depois de uma crise é inferior ao ponto máximo atingido na recuperação da crise anterior o que estabelece uma tendência longa decrescente, revelando 16

19 que a economia portuguesa tem vindo a perder vitalidade de modo sistemático e que, em vez de se aproximar dos padrões de modernização, está a afastar-se em direcção à periferização, à marginalização e à estagnação. PIB TAXA DE CRESCIMENTO ANUAL PORTUGAL UE15 Linear (PORTUGAL) Linear (UE15) TAXA DE CRESCIMENT ANUAL DO PIB ( ) TAXA DE CRESCIMENTO ANUAL Grécia Irlanda Portugal Espanha Linear (Irlanda) Linear (Portugal) Linear (Grécia) Linear (Espanha) -4 Estes dados de facto, estes indicadores da realidade, confirmados nas análises históricas e nas observações do presente, devem ser considerados antes da formulação de qualquer programa de modernização. De facto, não basta que ele seja racionalmente fundamentado ou eleitoralmente sufragado, 17

20 pois também é preciso identificar e neutralizar ou compensar os factores que distorcem essa racionalidade e que frustram essa expressão da vontade eleitoral. A estratégia de modernização, no caso de Portugal, não pode ser apenas o traçado da linha crítica que conduz da situação actual ao objectivo desejado, também tem de explicitar como se poderá neutralizar o sistema de factores que foram responsáveis, nas experiências anteriores, pelos fracassos das tentativas de modernização. O ponto de partida deste texto consiste no reconhecimento de que a crise do presente tem uma alteração qualitativa relevante em relação a crises económicas e estratégicas do passado. A crise do presente ocorre num contexto geral de mudança do padrão de modernização, que passa do padrão tradicional, baseado e estruturado no espaço económico nacional, para o padrão competitivo aberto que se estabelece no espaço mundial. As relações proteccionistas e distributivas geridas pelo poder nacional foram substituídas por fluxos sem comportas, onde a atractividade e a competitividade determinam a configuração e a composição do sistema de actividades económicas em cada espaço económico nacional. Uma crise económica que ocorra neste contexto de transição entre dois padrões de modernização tanto pode ter consequências devastadoras para quem não se ajuste às novas condições de modernização, como pode ser uma oportunidade excepcional para quem oferecer condições atractivas e competitivas aos fluxos de capitais e aos movimentos de deslocalização de empresas e de tecnologias que procuram as melhores localizações para a aplicação desses recursos. Já não é possível responder a uma crise do presente com a repetição das técnicas e dos dispositivos que foram eficazes no passado, porque esses meios de acção já não existem, ou já não têm os mesmos efeitos. Mas também não será possível responder com eficácia a uma crise de intensidade superior, como é a crise do presente, sem antes ter identificado o que distorce a racionalidade superficial e faz emergir racionalidades ocultas que prejudicam a concretização dos programas estratégicos apresentados. b. Os relativos insucessos dos programas de modernização As possibilidades estratégicas e a avaliação das razões que levam à incapacidade para as concretizar podem ser observadas na perspectiva das qualidades e das competências dos protagonistas. Mas, quando o mesmo resultado insatisfatório aparece em diferentes contextos históricos e com diferentes tipos de protagonistas, esta responsabilização dos agentes de decisão não é satisfatória. Se, em lugar de trajectórias que acumulam desequilíbrios, impossibilidades, crises frequentes e frustração das expectativas criadas, se estivesse a avaliar uma trajectória da economia que fosse caracterizada pelo sucesso estratégico e pelo crescimento continuado, seria natural escolher um conjunto de protagonistas e de 18

21 casos empresariais ou sectoriais que fossem exemplares, para assim estabelecer, em função do que foram essas decisões e esses sucessos, a interpretação do que tornou essa estratégia virtuosa e autosustentada. As boas trajectórias estratégicas geram bons exemplos e os bons exemplos podem ser replicados de modo a consolidar as boas estratégias. Os que têm sucesso na concretização de estratégias de desenvolvimento difundem confiança em muitos outros operadores do sistema, generalizando as boas práticas na gestão do risco, na regulação da conflitualidade e na resolução dos antagonismos. Todavia, quando sucessivos programas de modernização, depois de se passar por diversas formulações e por diferentes tipos de oportunidades, não atingem os seus objectivos, a análise dos protagonistas não é esclarecedora das razões efectivas dos fracassos. Pouco importa o que levou cada um desses protagonistas a falhar na realização dos seus projectos quando o que está em primeiro plano é a repetição e a generalização do fracasso. Depositar a responsabilidade desses fracassos na qualidade dos protagonistas, das elites ou dos grupos sociais, não clarifica a questão, porque esses fracassos são repetidos apesar de mudarem os protagonistas e a composição dos grupos sociais, apesar de mudarem as épocas, os recursos disponíveis e até os objectivos concretos da modernização. Aliás, o processo da modernização implica também que haja melhoria da qualificação dos protagonistas, das elites e dos comportamentos ou expectativas dos grupos sociais, o que significa que responsabilizar as elites ou os grupos sociais pelos maus resultados obtidos é apenas outro modo de dizer que o programa de modernização falhou, não houve melhoria na qualificação dos agentes mas essa verificação não aumenta a informação sobre as razões desse fracasso, só o confirma visto por outra perspectiva. O elemento constante na apreciação das anteriores estratégias de modernização da economia portuguesa, considerando apenas as últimas quatro décadas, porque é esse o período relevante para a análise das possibilidades no presente, é o seu resultado negativo. Apesar de mudarem os protagonistas e de mudarem detalhes dos programas, apesar de cada novo protagonista oferecer a garantia de que saberá evitar o fracasso que os seus antecessores encontraram e apesar de cada novo programa estratégico beneficiar da experiência negativa dos anteriores, o saldo de cada nova tentativa de modernização não é superior ao que foi obtido em épocas passadas. Numa análise superficial, poderia dizer-se que não se aprende nada e não se esquece nada, o que é uma receita segura para não se evoluir no sentido da modernização. É certo que, apesar do fracasso da estratégia de modernização, houve evolução nessas quatro décadas, como também tinha havido evolução nos casos anteriores em que a estratégia de modernização não tinha sido bem sucedida. Essa evolução reflecte-se na alteração dos indicadores quantitativos e na alteração das circunstâncias, internas e externas. A reprodução das relações tradicionais não é a cópia de situações e de contextos. Mas essa evolução não será modernização se os critérios de racionalização usados nas decisões 19

22 e nos comportamentos não tiverem sido alterados no sentido de convergirem com aqueles que caracterizam as sociedades desenvolvidas. A reprodução é a repetição do sistema de relações tradicionais e da sua racionalidade, quando a modernização teria de ser a alteração desse sistema de relações e da sua racionalização. Neste sentido, a razão do fracasso deve ser procurada na repetição da racionalidade integrada nas relações tradicionais, que se mostram resistentes às estratégias de mudança. Depois da integração europeia, esta repetição dos insucessos na concretização das estratégias de modernização da economia portuguesa encontra uma dificuldade adicional de interpretação, na medida em que não foi por indefinição dos programas e dos objectivos que a concretização dessas estratégias de modernização não aconteceu. De facto, a integração europeia oferecia um programa de modernização estabilizado e disponibilizava recursos financeiros importantes, constituindo, assim, uma oportunidade excepcional, em que se reduzia a incerteza estratégica e se diminuía a tradicional insuficiência de meios financeiros que prejudicara anteriores estratégias de modernização da economia portuguesa. Não havendo indefinição da linha de orientação estratégica, sendo menor a dependência de recursos financeiros que antes tinham de ser gerados internamente, tendo havido uma taxa de substituição elevada dos protagonistas políticos, a repetição dos mesmos resultados negativos nas tentativas de modernização terá de procurar a sua interpretação em domínios que transcendem a questão económica, que estão para além da incerteza sobre os objectivos e a insuficiência de recursos financeiros internos. c. O conflito dualista de racionalidades nas estratégias A identificação do factor crítico gerador dos fracassos de concretização de estratégias de modernização de Portugal deve procurar-se no modo como se formulam os pressupostos que estão na base da formulação do programa estratégico. A hipótese de estarem em acção dois quadros de racionalização distintos, mas em que um encobre o outro, aparece como uma explicação adequada para a acumulação dos fracassos nas estratégias de modernização em Portugal. A hipótese de ter de se procurar uma estrutura interna de racionalização, oculta ou encoberta, que distorce a estrutura de racionalização superficial que é expressa nas declarações dos decisores e dos responsáveis políticos ganha peso à medida que se eliminam outras hipóteses explicativas. A hipótese da coexistência de duas estruturas de racionalização que competem pela determinação do que vai ser a trajectória seguida não é a mais comum nas avaliações das possibilidades estratégicas em Portugal. Em geral, os avaliadores ponderam as possibilidades que avaliam em função de um sistema de pressupostos que corresponde a um quadro de racionalidade estabelecido nessa época e nesse quadro 20