DEZ ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: BALANÇO E PESPECTIVAS

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1 DEZ ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: BALANÇO E PESPECTIVAS Tribunal de Contas do Estado do Paraná Palestra na Comemoração dos 63 Anos da Instituição José Roberto R. Afonso Curitiba, 27/05/2010

2 10 Anos de LRF no Brasil Primeira economia emergente a adotar uma lei desse tipo e, mesmo em relação aos países ricos, é a mais abrangente. Define princípios (à moda anglo-saxônica) e fixa limites e regras (à moda dos norte-americanos e latinos). As metas fiscais são móveis, com cláusulas de escape precisas e detalha mecanismos de correção de rota em caso de eventual ultrapassagem dos seus limites. Privilegia prudência mas estabelece sanções amplas e duras, tanto institucionais quanto pessoais. Divulgação ampla e tempestiva de contas públicas, mesmo numa federação com milhares de entes.

3 Papel do Legislativo Assembléia Constituinte (1987/88) - inovações maiores em finanças públicos e orçamento que tributos: capítulo exclusivo; código de finanças públicas; relações entre banco central x tesouro; novos instrumentos (PPA x LDO); regra de ouro Emenda reforma administrativa (1998) comando para envio do projeto de lei complementar do art. 163 LRF (2000) Congresso ampliou e melhorou proposta do Executivo (tributos e renúncia; banco central e impactos) Projetos para revisar Lei 4320 (anos 90) sempre iniciativa parlamentar, nunca do Executivo: fracassados!

4 Evolução do Superávit Primário por Esfera Jan2000/Dez BACEN NFSP - Primário (% do PIB) 4,50 4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 jan/00 abr/00 jul/00 out/00 jan/01 abr/01 jul/01 out/01 jan/02 abr/02 jul/02 out/02 jan/03 abr/03 jul/03 out/03 jan/04 abr/04 jul/04 out/04 jan/05 abr/05 jul/05 out/05 jan/06 abr/06 jul/06 out/06 jan/07 abr/07 jul/07 out/07 jan/08 abr/08 jul/08 out/08 jan/09 abr/09 jul/09 out/09-0,50 Total Governo Central Estados e Municípios Estatais Fonte: BACEN. Elaboração própria.

5 Evolução da Dívida Líquida do Setor Público Final Dez1991xDez BACEN DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO (exclusive Petrobras pós2001): EM % DO PIB Dívida interna /a 13,5 36,6 37,7 44,7 47,0 49,8 47,9 52,2 4,3 14,5 15,6 38,7 Governo federal e BC /a,b -2,1 21,7 20,8 28,5 32,3 36,7 35,1 39,9 4,8 19,1 18,2 42,0 Governos estaduais/municip. 5,9 14,1 15,6 15,6 14,5 12,9 12,8 12,4-0,4-3,2-1,7 6,5 Empresas estatais /b 9,7 0,8 1,3 0,6 0,2 0,2 0,0-0,1-0,1-1,4-0,9-9,8 Dívida externa /b 23,3 9,0 13,6 3,3-1,1-7,0-10,6-9,2 1,4-22,8-18,2-32,5 Governo federal e BC /b 14,5 6,9 11,3 2,2-2,0-7,7-11,4-10,1 1,3-21,4-17,0-24,6 Governos estaduais/municip. 1,0 0,9 1,3 0,7 0,6 0,5 0,6 0,6 0,0-0,7-0,3-0,4 Empresas estatais/b 7,8 1,2 1,0 0,4 0,3 0,2 0,2 0,3 0,1-0,7-0,9-7,5 Total governo federal e BC /a 12,4 28,6 32,1 30,7 30,3 29,0 23,7 29,8 6,1-2,3 1,2 17,4 Total governos estaduais/municip. 6,9 15,0 16,9 16,3 15,1 13,4 13,4 13,0-0,4-3,9-2,0 6,1 Total empresas estatais/b 17,5 2,0 2,3 1,0 0,5 0,4 0,2 0,2 0,0-2, Dívida líquida/a 36,8 45,6 51,3 48,0 45,9 42,8 37,3 43,0 5,7-8,3-2,6 6,2 Memo: Base monetária 1,5 3,9 4,2 4,7 5,0 5,2 4,8 5,3 0,5 1,1 1,4 3,8 Elaborado por Fabio Giambiagi Fontes: Brasil - Programa Econômico, Boletim do Banco Central e notas para a imprensa do Banco Central. /a Inclui base monetária /b O saldo pode ser negativo, devido ao fato de o volume de créditos ser maior que o de passivos. A partir de 2001 (inclusive), exclui resultados da Petrobras. Fonte: BACEN. Elaboração Fabio Giambiagi.

6 65 Dívidas Bruta do Governo Geral e Líquida do Setor Público Dez 2000/Fev 2010 (% do PIB) dez/00 fev/01 abr/01 jun/01 ago/01 out/01 dez/01 fev/02 abr/02 jun/02 ago/02 out/02 dez/02 fev/03 abr/03 jun/03 ago/03 out/03 dez/03 fev/04 abr/04 jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 ago/06 out/06 dez/06 fev/07 abr/07 jun/07 ago/07 out/07 dez/07 fev/08 abr/08 jun/08 ago/08 out/08 dez/08 fev/09 abr/09 jun/09 ago/09 out/09 dez/09 fev/10 Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) Fonte: BACEN. Elaboração própria.

7 Variação Real de Indicadores Selecionados Por esfera de governo 2005/2009

8 Participação da Despesa com Pessoal e dos Investimentos na Receita Corrente Líquida Por esfera de governo 2005/2009

9 Comparações internacionais investimento público % do PIB, meados década FMI (fonte primária) 20% 15% 10% 6,4% 5% 1,7% 0%

10 Pós-LRF A evolução das NFSP (resultado) e DLSP (dívida) entre 2000 e 2009 mostra um comportamento discrepante entre as esferas de governo no caso da NFSP. O desempenho dos governos subnacionais foi amplamente favorável se comparado ao governo central no período de vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal Embora não seja o objetivo da análise, não custa lembrar que a Dívida Mobiliária do Tesouro atingiu 44,1% do PIB em Somadas as operações compromissadas, a dívida chegou a 58,6% do PIB ao final de 2009, enquanto estados e municípios ficaram proibidos de emitir títulos desde que renegociaram suas dívidas

11 Metas: móveis (3 anos); não fixadas na lei complementar mas em lei ordinária e por cada ente federado; nada impede meta de déficit primário e aumento do endividamento (se há limite, competência constitucional exclusiva do Senado) Clausulas de escape na LRF para dívida: LRF e o ciclo automática suspensos limites caso de calamidade ou estado de defesa/sítio; prazos de enquadramento duplicados em baixo crecimento (abaixo 1% anual) chancela parlamentar revisão anual do limite (Presidente avalia com LDO e pode pedir mudança ao Senado); prazo ampliado pelo Senado em caso de mudanças drásticas nas políticas monetária-cambial Diferencial brasileiro: outras LRFs mais recentes e já modificas uma ou mais vezes (não aplicar metas)

12 Propostas do Executivo em 2000: ainda não votadas pelo Congresso Limites para dívida federal: Regulação da LRF consolidada projeto de resolução do Senado (conceitos bruto e líquido) mobiliária projeto de lei (ordinária) Conselho de Gestão Fiscal: projeto de lei (ordinária) para definir composição (representantes por esfera de governo e também por poder) e funcionamento

13 Projeto Transparente: LC 131, 27/5/2009 primeira mudança já feita na LRF (abertura SIAFI na internet). Projetos Executivo Federal: Gasto com pessoal federal: limitar variação da folha salarial (PLP 549) Revoga vedação de crédito se houver excesso em folha poderes independentes: incluída flexibilização da rolagem na Câmara (PLC 132) Projetos Senado Federal: Alterações na LRF Fomento a investimentos: garantias de estatais para subsidiária e crédito pró-modernização de gestão (PLS 243) Responsabilidade orçamentária: além de qualidade fiscal, aperfeiçoa e reforca responsabilidade fiscal (PLS 229)

14 Nova Reforma Projeto de Lei Complementar Responsabilidade Orçamentária e Qualidade Fiscal O Senado Federal percebeu a oportunidade histórica de tomar a iniciativa dessa reforma institucional, aprovando lei complementar que crie um novo regime de responsabilidade orçamentária e contábil. Destaca-se o termo responsabilidade : a nova lei deve ir muito além de apenas modernizar a Lei 4320/64 não basta apenas mudar classificações ou definir o formato dos orçamentos ou dos balanços. É preciso reestruturar o processo de elaboração do orçamento, tornar a participação parlamentar mais eficiente, utilizar a contabilidade e o controle para dar maior transparência às contas públicas, e aperfeiçoar e reforçar a austeridade da LRF.

15 Histórico e contexto Reformar institucionais: Lei nº 4320/1964: regime de competência; balanços integrados; inovação mundial Constituição de 1988: redemocratiza orçamento; criação do PPA e LDO LRF 2000: mescla princípios e regras; limites para dívida/pessoal; código de conduta Vácuo regulação: sem padrões nacionais em instrumentos; não criado conselho de gestão e nem limite para dívida federal

16 Tramitação no Senado O Senador Tasso Jereissati apresentou o PLS 229/09, que inova mais no planejamento e no orçamento. O Senador Renato Casagrande propôs o PLS 248/09, que avança mais na contabilidade e no controle. Os projetos passaram a ter tramitação conjunta. Na CCJ, já foi aprovado o texto do Senador Artur Vírgilio que fundiu os dois projetos e considerou sugestões dos três seminários de técnicos realizados na ESAF. Projeto estava na CAE tendo como relator o Senador Francisco Dornelles, mas voltou a CCJ para fusão com outros projetos (Senadores Colombo e Borges). Breve, serão retomadas audiências públicas.

17 Projeto - PLS 229 Estrutura O substitutivo tem 138 artigos, distribuídos em 9 títulos (com dezenas de capítulos e seções), que compreendem, além de disposições preliminares e transitórias: Do Planejamento; Dos Orçamentos; da Programação da Execução Orçamentária; Dos Fundos e das Dívidas Ativa e Pública; Dos Classificadores Orçamentários e da Contabilidade; Do Controle e da Avaliação; Da Gestão Responsável das Finanças Públicas.

18 Pilares Responsabilidade Orçamentária: ciclo plano/orçamento processo legislativo Qualidade Fiscal transparência contabilidade pública Re-Responsabilidade Fiscal aperfeiçoamento e ampliação

19 Plano Plurianual: Longo Prazo Simplifica e antecipa (15/4) a apresentação do PPA, que passará a ser um documento político, refletindo o Plano de Governo do candidato eleito, que definirá estratégias e diretrizes, bem como a estrutura dos programas orçamentários. Introduz no PPA cenário prospectivo contendo os objetivos da estratégia fiscal de longo prazo, e inclui nos programas as despesas de pessoal que concorrem para a consecução de seus objetivos.

20 Médio Prazo Controle Fiscal: Institui cenário fiscal de médio prazo, definido anualmente na LDO, de forma a evitar que a plurianualidade ameace o equilíbrio fiscal no médio prazo. Anexo da LDO conterá tabela detalhada explicitando receitas e despesas, bem como o espaço fiscal disponível para novas iniciativas de investimentos em cada um dos quatro exercícios subseqüentes.

21 Apreciação Legislativa Proposta: Estimativa das Receitas Estabelece Comitê para estimar as receitas que constarão da proposta e da lei orçamentária, sendo metade de seus membros originários do Poder Executivo, e a outra metade composta por representantes do Poder Legislativo e da sociedade civil. Dispõe ainda, extensivo a todos os entes da Federação, que eventuais acréscimos de receita identificados durante a apreciação legislativa, a título de erros ou omissões, serão apropriados à LOA somente durante a sua execução, por intermédio dos créditos adicionais.

22 Apreciação Legislativa Proposta: Emendas Individuais Passam a ser apresentadas exclusivamente por deputados, sendo limitadas a apenas dez por mandato parlamentar, proibida a indicação de entidade privada como beneficiária de emenda individual. Haverá limite financeiro ao conjunto dessas emendas, equivalente a 0,3% da RCL.

23 Apreciação Legislativa Proposta: Comissões Temáticas Permanentes da Câmara Assumem papel mais relevante no processo de tramitação do PLOA, sendo responsáveis pela apreciação das emendas de bancada e individuais e por alterações de natureza programática em suas respectivas áreas temáticas, podendo aprovar emendas de caráter institucional e de interesse nacional. A CMO exercerá a coordenação macro-econômica, fixando os montantes para cada setor, e sistematizará a tramitação no Congresso Nacional.

24 Alterações nos Processos e Procedimentos Orçamentários Banco de Projetos: conterá as obras com estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental concluído. Execução Mandatória: Executivo obrigado a executar emendas parlamentares que demonstrem viabilidade; sem risco fiscal. Restos a Pagar: limitados, por destinação, ao saldo da disponibilidade, bem como regras diferenciadas para cancelamento (ex., 3 meses para custeio). Contabilidade: separação da contabilidade patrimonial daquela relativa ao orçamento; regras homogeneizadas de avaliação e mensuração do ativo e do passivo. Classificadores Orçamentários, Revalidação de Fundos, Prazos de Encaminhamento, etc.

25 LRF - Problemas: (1) Gestão Fiscal Penalização ao Poder Executivo por excesso de gasto com pessoal verificado nos outros Poderes; frouxidão de limite máximo para o DF. Falta de clareza quanto a quais despesas considerar nos limites: interpretações flexíveis não computem parte dos gastos com pessoal (caso de inativos e do IR fonte). Dificuldade de implementação das restrições a que estão sujeitos os entes que não alcançarem a redução de excesso de gastos.

26 LRF - Problemas: (2) Gestão Fiscal Falta de definição das contribuições que podem ser deduzidas da RCL, no cálculo pela União, e o que pode ser considerada duplicidade. Possibilidade de celebração de operações de crédito entre os entes. Ausência de limites para a União, em relação a sua dívida consolidada (Senado) e a sua dívida mobiliária (Congresso).

27 LRF algumas mudanças: Gestão Fiscal Exige a escrituração da RCL pelos seus valores brutos, vedada dedução não expressamente autorizada; especificar o que são despesas realizadas (inativos), fechar a margem para interpretações. Redefine o limite máximo para gastos com pessoal do Distrito Federal e desagrega os limites de Poderes e órgãos autônomos (com revisão). Institui condições para a celebração de operações de crédito entre os entes e ressalvas à vedação à contratação de operações de crédito. Reduz prazo e introduz exceções à declaração de nulidade de ato de nomeação e provimento de servidores públicos, permitindo a reposição de servidores aposentados e falecidos das áreas de saúde, educação e segurança (ou calamidade pública).

28 Gestão Fiscal Conselho de Gestão Fiscal: Centraliza definições e regulamentação, com auxílio dos órgãos centrais. Três comitês técnicos permanentes. Demonstrativos: Cria o Relatório de Gestão Administrativa, padroniza os da LRF e estabelece novos relatórios no âmbito da LDO. Alocação de Recursos: Publicidade e discussão dos critérios e fórmulas utilizados pelo Executivo. Participação Popular: Institui incentivos para o controle social, como audiências públicas durante a elaboração dos planos e orçamentos. Transição Governamental: Cria relatório sintético de transição e regras de final de mandato para as contas públicas.

29 Recomendação de Teresa Ter-Minassian Reformar a legislação orçamentária para promover uma política fiscal apropriada Continuar e levar a conclusão oportuna os esforços para reformar a legislação sobre planejamento e gestão orçamentária(como a proposta de Lei de Responsabilidade Orçamentária do Senado), especialmente nas seguintes direções: Tornar o PPA um quadro de alto nível das prioridades de cada novo governo Melhor detalhamento na LDO das projeções plurianuais e da avaliação de riscos Introdução de orçamento plurianual para despesas de investimento Limitação do âmbito e número das emendas parlamentares Limitação dos restos a pagar Melhor clarificação das definições das variáveis sujeitas aos limites Mais enfoque sobre a qualidade do gasto público (orçamento por resultados, contabilidade de custos, etc.) Slide copiado de apresentação de Teresa Ter-Minassian no seminário IDP/FGV 10 Anos da LRF

30 Dez anos depois, ainda há o que melhorar O governo anterior enviou propostas ao Congresso poucos meses depois de editada a lei e que, até hoje não foram votadas. Instalação de um conselho fiscal que pode contribuir para a padronização de relatórios e interpretações. Ainda perdura a ausência de limites para a dívida federal, consolidada e mobiliária, cuja fixação cabe à resolução do Senado e à lei ordinária, respectivamente, por mandamento constitucional. Só foram estabelecidos limites, e bem rígidos, para Estados e municípios. É preciso reformar a lei geral dos orçamentos, que data de A lei de diretrizes (LDO) e a do plano plurianual (PPA), outras inovações da nossa comissão na Constituinte, nunca foram regulamentadas nacionalmente. A definição da receita nos orçamentos precisa ser mais transparente para evitar a criação de espuma em vez de arrecadação efetiva. Para garantir a credibilidade da contabilidade pública, é preciso antes de tudo acabar com truques como o cancelamento de empenhos de despesas essenciais no fim do mandato, o que impõe ao governo sucessor um orçamento desequilibrado.

31 A LRF deve valer para todos A responsabilidade na gestão pública exige uma nova postura em relação aos gastos, pois o novo cenário macroeconômico não permitirá seguir aumentando indefinidamente a carga tributária Isto implica fomento aos investimentos em modernização da gestão. Os investimentos do setor público devem ser aumentados e remodelados para eliminar os gargalos da infraestrutura que florescem pelo Brasil afora. Caímos num desconfortável paradoxo: comparado a outros países, o Brasil é líder em carga tributária dentre os emergentes, campeão mundial de taxa de juros reais, e penúltimo colocado em matéria de taxa de investimentos governamentais. O governo federal permaneceu em certa medida à margem da LRF, num falso paraíso, à custa de saltos da carga tributária, enquanto os governos estaduais e municipais apresentaram um desempenho espetacular: elevaram o superávit primário, reduziram a dívida e ainda empreenderam um maior esforço relativo de investimento, como veremos a seguir.

32 Dívida Federal ENDIVIDAMENTO PÚBLICO FEDERAL: EVOLUÇÃO (2000 X 2009) E LIMITES PROPOSTOS Indicador Em R$ milhões correntes Variação Em % do PIB Em % da RCL dez/00 dez/09 Nominal dez/00 dez/09 dez/00 dez/09 DC - Dívida Consolidada % 66,14% 69,33% 5,636 4,984 DCL - Dívida Consolidada Líquida % 34,77% 30,92% 2,963 2,223 DM - Dívida Mobiliária % 52,82% 66,42% 4,501 4,775 RAP* % 0,25% 0,28% 0,021 0,020 RAP não processados* % 1,09% 2,90% 0,093 0,209 RAP + RAP não Processados % 1,34% 3,18% 0,115 0,229 Receita Corrente Líquida % 11,73% 13,91% 1,000 1,000 PIB Nominal (Acumulado em 12 Meses) % 100,00% 100,00% DC/RCL 5,636 4,984-12% DCL/RCL 2,963 2,223-25% Obs.: folga para União se endividar Limite da Proposta (DCL/RCL) 3,500 %RCL r$ mi DM/RCL 4,501 4,775 6% DCL 1, Limite da Proposta (DM-STN/RCL) 6, % DM 1, Fonte primá ria: STN, RGF e, apena s para RAP/2000, Balanço Pa trimonial; BACEN (PIB valorado para fins de período). Limites Propostos pelo Presidente da República em 2000 e ainda tramita ndo no Senado: DM - PLS 54/2009; DC - PRS 84/2007. *Os valores de RAP e RAP/NP referentes ao ano de 2000 foram retirados do balanço patrimonial da Uniã o. Elaboração própria.

33 Conclusões A responsabilidade orçamentária é uma frente de batalha aberta. É premente reformar a lei geral dos orçamentos, que data de A lei de diretrizes (LDO) e a do plano plurianual (PPA) nunca foram regulamentadas nacionalmente. A definição da receita nos orçamentos precisa ser mais transparente para evitar a criação de espuma em vez de arrecadação efetiva. A grande maioria das emendas parlamentares traduz pleitos pertinentes de diferentes Estados e municípios, mas precisam ser formuladas com mais rigor técnico e econômico e liberadas sem discricionariedade política. Para garantir a credibilidade da contabilidade pública, é preciso antes de tudo acabar com truques como o cancelamento de empenhos de despesas essenciais no fim do mandato, o que impõe ao governo sucessor um orçamento desequilibrado.

34 Conclusões A responsabilidade na gestão pública exige uma nova postura em relação aos gastos, pois o novo cenário macroeconômico não permitirá seguir aumentando indefinidamente a carga tributária. Os governos, como as famílias, também precisam se guiar pelo princípio de: fazer mais com os mesmos recursos. Isto implica fomento aos investimentos em modernização da gestão. Muito que já se avançou no lado da arrecadação (hoje quase todas as declarações de imposto de renda são entregues por meio digital), precisa ser estendido para o lado do gasto. Apesar das brechas e arranhões aqui e ali, do que falta completar e dos avanços possíveis, a responsabilidade fiscal virou mais do que uma lei em nosso país. Plantou a semente de uma nova cultura na administração pública. Muito já foi feito, mas ainda há muito por melhorar. Já passa a hora de retomar as mudanças nas instituições fiscais.

35 Obrigado Economista de carreira do BNDES, a serviço do Senado Federal; mestre em econmia pela UFRJ e doutorando do IE/UNICAMP. Como de praxe, as opiniões são de exclusiva responsabilidade do autor, e não das instituições a que está vinculado.

36 Projeto de Responsabilidade Orçamentária: íntegra SENADO FEDERAL Projeto de Lei de Complementar n.229/2009 (do Senador Tasso Jereissati) Parecer aprovado da CCJ (Senador Arthur Vírgilio):