A PROPOSTA DA LEI DE RESPONSABILIDADE ORÇAMENT

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1 Orçamento, Transparência e Qualidade do Gasto Público: A PROPOSTA DA LEI DE RESPONSABILIDADE ORÇAMENT AMENTÁRIA Helio M. Tollini José Roberto R. Afonso Assembleia da Associação Brasileira das Secretarias de Finanças as das Capitais (ABRASF) Belo Horizonte, 12/03/2010

2 Histórico e Contexto 1964 Lei nº 4.320: Antes do Golpe Militar e depois de cerca de 10 anos de debates. Era muito ousada para época ex., dos primeiros países a adotar regime de competência na despesa (muitos países ricos só fazem o mesmo nos anos 80/90). Até hoje, define normas básicas para o orçamento anual e a contabilidade pública, das três esferas de governo, com visão abrangente e instrumentos integrados.

3 Histórico e Contexto 1988 Constituição: Ao redemocratizar o País, nova Carta enfatizou em relação ao orçamento o resgate do poder do Legislativo para alterar e decidir, exigindo a cobertura de todas as despesas. Inovou com dois novos instrumentos, o PPA e a LDO, e uma LOA discriminada entre fiscal, seguridade social e investimento das empresas estatais, além de regras austeras (regra de ouro) e contra vinculações. Regulação é remetida para lei complementar (art. 165, 9º) e obriga outros governos. Em sua ausência, boa parte da LDO tem sido usada para estabelecer regras sobre como União deve elaborar e executar orçamento portanto, há uma lacuna institucional para outros governos e instrumentos como o PPA.

4 Histórico e Contexto 2000 LRF: A Lei Complementar nº 101 define princípios gerais para finanças públicas (art.163 da CF), fixa limites (pessoal e dívida), cria mais transparência e constitui-se numa espécie de código de conduta. Reconhecida internacionalmente como um divisor d água em favor de maior disciplina fiscal, em especial dos governos estaduais e municipais. Mas até hoje não foi criado o Conselho de Gestão Fiscal e fixados limites para a dívida federal, bem assim lacunas e interpretações flexibilizaram algumas de suas regras em especial, para facilitar a criação de novas despesas.

5 Histórico e Contexto 2009 Nova Reforma: O Senado Federal percebeu a oportunidade histórica de tomar a iniciativa dessa reforma institucional. A proposta é aprovar uma lei complementar que crie um novo regime de responsabilidade orçamentária e contábil. Destaca-se o termo responsabilidade : a nova lei deve ir muito além de apenas modernizar a Lei 4320/64 não basta apenas mudar classificações ou definir o formato dos orçamentos ou dos balanços. É preciso reestruturar o processo de elaboração do orçamento, tornar a participação parlamentar mais eficiente, utilizar a contabilidade e o controle para dar maior transparência às contas públicas, e aperfeiçoar e reforçar a austeridade da LRF.

6 Substitutivo Senado Projetos no Senado: O Senador Tasso Jereissati tomou a iniciativa de apresentar um projeto de lei complementar (PLS 229/09) que enfatiza mais o orçamento e a responsabilidade. Depois, o Senador Renato Casagrande propôs outro (PLS 248/09), que enfatiza mais a contabilidade e o controle, e foi apensado ao projeto Jereissati. Como os projetos se complementavam e precisavam ser fundidos, o Relator da CCJ, Senador Arthur Vírgilio, acolheu o projeto Jereissati, dando-lhe nova redação. Para tanto, também considerou sugestões discutidas em Ciclo de Seminários realizados na ESAF, com centenas de técnicos, de diferentes órgãos dos governos, entidades e até empresas (de contabilidade). 6

7 Substitutivo Senado Situação do Projeto no Senado A proposta de lei de responsabilidade orçamentária foi aprovada por unanimidade na CCJ, portanto, não é um projeto partidário. Está agora tramitando na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado (CAE) Relator na CAE: Sen. Francisco Dornelles. A expectativa é que a proposta seja apoiada pelas autoridades econômicas, de qualquer governo; sinalização de melhor disciplina fiscal no longo prazo e manutenção do diferencial do Brasil em relação aos demais países emergentes em torno desta matéria.

8 Substitutivo Senado Estrutura: O substitutivo tem 138 artigos, distribuídos em 9 títulos (com dezenas de capítulos e seções), que compreendem, além de disposições preliminares e transitórias: Do Planejamento; Dos Orçamentos; da Programação da Execução Orçamentária; dos Fundos e das Dívidas Ativa e Pública; Dos Classificadores Orçamentários e da Contabilidade; Do Controle e da Avaliação; Da Gestão Responsável das Finanças Públicas.

9 Visão de Médio Prazo Problema: Plano Plurianual (PPA) O PPA federal tornou-se complexo, burocrático, detalhado e determinista, na pretensão de especificar o gasto das principais ações orçamentárias em cada um dos quatro exercícios do período do plano. Criaram-se mecanismos de revisão e flexibilização do PPA, entre eles a sua alteração por ações incluídas na LOA (que atendam aos requisitos do PPA). Na prática, tornou-se inadequado como indutor da alocação dos gastos públicos no médio prazo.

10 Visão de Médio Prazo Proposta sobre o PPA: Simplifica e antecipa (15/4) a apresentação do PPA, que passará a ser um documento político, refletindo o Plano de Governo do candidato eleito, e definirá estratégias e diretrizes, bem como os programas orçamentários. Introduz no PPA cenário prospectivo contendo os objetivos da estratégia fiscal de longo prazo. Inclui nos programas as despesas de pessoal que concorrem para a consecução de seus objetivos.

11 Visão de Médio Prazo Problemas: Plurianualidade e Priorização Projetos cuja execução ultrapassa um exercício financeiro precisam ser aprovados anualmente pelo Legislativo até o término de sua execução. Caso haja descontinuidade nessa aprovação, pode surgir mais uma obra inacabada. Falta de efetividade na priorização (hoje tudo é prioritário ) do gasto a médio prazo.

12 Visão de Médio Prazo Proposta: Plurianualidade Institui indicativo de plurianualidade para os empreendimentos cujo período de implementação supere o exercício financeiro. Os novos empreendimentos serão aprovados pelo Congresso por seu custo total, incluindose dotação nos orçamentos dos anos seguintes compatível com o cronograma de sua execução financeira. Inibe a geração de obras inacabadas.

13 Visão de Médio Prazo Proposta: Priorização do Gasto Determina que até 20% dos programas constantes do PPA sejam indicados como prioritários pelas LDOs, anualmente, para fins de definição dos gastos no período abrangido pelo PPA. Os orçamentos anuais terão que apresentar, para esses programas, crescimento acima da média nos recursos alocados aos demais programas.

14 Visão de Médio Prazo Proposta: Controle Fiscal Institui cenário fiscal de médio prazo, definido anualmente na LDO, de forma a evitar que a plurianualidade ameace o equilíbrio fiscal no médio prazo. Anexo da LDO conterá tabela detalhada explicitando receitas e despesas, bem como o espaço fiscal disponível para novas iniciativas de investimentos em cada um dos quatro exercícios subseqüentes.

15 Apreciação Legislativa Problemas: Apreciação pelo Congresso Fatos sem paralelo em outros países: aprovação pelo CN de mais de 10 mil emendas à LOA todo ano e a existência de reserva para alocação exclusiva pelo Legislativo. Superestimação das receitas, para inclusão de novos gastos perda de realismo da LOA contingenciamento incerteza. Escândalos de corrupção (anões, sanguesungas, ONGs).

16 Apreciação Legislativa Proposta: Estimativa das Receitas Estabelece Comitê para estimar as receitas que constarão da proposta e da lei orçamentária, sendo metade de seus membros originários do Poder Executivo, e a outra metade composta por representantes do Poder Legislativo e da sociedade civil. Dispõe ainda, extensivo a todos os entes da Federação, que eventuais acréscimos de receita identificados durante a apreciação legislativa, a título de erros ou omissões, serão apropriados à LOA somente durante a sua execução, por intermédio dos créditos adicionais.

17 Apreciação Legislativa Proposta: Emendas de Bancada Passam a ser assinadas exclusivamente pelos três representantes da bancada de senadores, restringindo-se a uma emenda por Estado ou DF, sendo o conjunto das 27 emendas limitadas financeiramente em valor equivalente a 0,2% da receita corrente líquida. A distribuição dos recursos entre os Estados será decidida anualmente no parecer preliminar da Comissão Mista de Orçamento.

18 Apreciação Legislativa Proposta: Emendas Individuais Passam a ser apresentadas exclusivamente por deputados, sendo limitadas a apenas dez por mandato parlamentar, proibida a indicação de entidade privada como beneficiária de emenda individual. Haverá limite financeiro ao conjunto dessas emendas, equivalente a 0,3% da RCL.

19 Apreciação Legislativa Proposta: Comissões Temáticas Permanentes da Câmara Assumem papel mais relevante no processo de tramitação do PLOA, sendo responsáveis pela apreciação das emendas de bancada e individuais e por alterações de natureza programática em suas respectivas áreas temáticas, podendo aprovar emendas de caráter institucional e de interesse nacional. A CMO exercerá a coordenação macroeconômica, fixando os montantes para cada setor, e sistematizará a tramitação no Congresso Nacional.

20 Alterações nos Processos e Procedimentos Orçamentários Banco de Projetos: conterá as obras com estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental concluído. Execução Mandatória: Executivo obrigado a executar emendas parlamentares que demonstrem viabilidade; sem risco fiscal. Restos a Pagar: limitados, por destinação, ao saldo da disponibilidade, bem como regras diferenciadas para cancelamento (ex., 3 meses para custeio). Contabilidade: separação da contabilidade patrimonial daquela relativa ao orçamento; regras homogeneizadas de avaliação e mensuração do ativo e do passivo. Classificadores Orçamentários, Revalidação de Fundos, Prazos de Encaminhamento, etc.

21 Gestão Fiscal e Transparência Problemas: LRF (1) Penalização ao Poder Executivo por excesso de gasto com pessoal verificado nos outros poderes; frouxidão de limite máximo para o DF. Falta de clareza quanto a quais despesas considerar nos limites: interpretações flexíveis não computem parte dos gastos com pessoal (caso de inativos e do IR fonte). Dificuldade de implementação das restrições a que estão sujeitos os entes que não alcançarem a redução de excesso de gastos.

22 Gestão Fiscal e Transparência Problemas: LRF (2) Falta de definição das contribuições que podem ser deduzidas da RCL, no cálculo pela União, e o que pode ser considerada duplicidade. Possibilidade de celebração de operações de crédito entre os entes. Ausência de limites para a União, em relação a sua dívida consolidada (Senado) e a sua dívida mobiliária (Congresso).

23 Gestão Fiscal e Transparência Propostas: LRF Exige a escrituração das receitas pelos seus valores brutos, vedada dedução não expressamente autorizada. Redefine o limite máximo para gastos com pessoal do DF e desagrega os limites de poderes e órgãos autônomos (com revisão periódica); especifica o que são despesas realizadas (inativos), fechar a margem para interpretações. Institui condições para a celebração de operações de crédito entre os entes e ressalvas à vedação à contratação de operações de crédito. Reduz prazo e introduz exceções à declaração de nulidade de ato de nomeação e provimento de servidores públicos, permitindo a reposição de servidores aposentados e falecidos das áreas de saúde, educação e segurança (ou calamidade pública).

24 Gestão Fiscal e Transparência Conselho de Gestão Fiscal: centraliza definições e regulamentação, com auxílio de respectivos órgãos centrais de orçamento e contabilidade; três comitês técnicos permanentes. Demonstrativos: cria novos na LDO, padroniza os da LRF, e cria o Relatório de Gestão Administrativa. Alocação de Recursos: publicidade e discussão dos critérios e fórmulas utilizados pelo Executivo. Participação Popular: institui incentivos e condições para controle social, como audiências públicas durante a elaboração dos planos e orçamentos. Transição Governamental: cria relatório sintético de transição e regras de final de mandato para contas públicas.

25 Para ver a íntegra da proposta legislativa... SENADO FEDERAL Projeto de Lei de Complementar n.229/2009 (do Senador Tasso Jereissati) Parecer aprovado da CCJ (Senador Arthur Vírgilio): ://legis.senado.gov.br/mate-pdf/69449.pdf