Aula 8 Orçamento Legislativo II: Orçamento Público no Poder Legislativo Paulistano

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1 Aula 8 Orçamento Legislativo II: Orçamento Público no Poder Legislativo Paulistano Curso: Tendências Contemporâneas na Profª Drª Fernanda Cardoso

2 Conteúdo Plano Plurianual (PPA) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Lei Orçamentária Anual (LOA) O papel do Poder Legislativo Paulistano no Orçamento Municipal 2

3 No ar, questões para reflexão 1. Em que medida as Audiências Públicas concorrem para a participação efetiva dos munícipes na confecção das leis orçamentárias? 2. Em que sentido e intensidade as Emendas podem responder às requisições de alteração no Orçamento? 3. O que seria necessário mudar no processo de confecção, apreciação e aprovação das leis orçamentárias para incrementar a transparência e promover um orçamento participativo? 3

4 Plano Plurianual - PPA 4

5 PPA perspectiva geral Estabelecido na Constituição Federal de Determina, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que nortearão a aplicação dos recursos públicos durante 4 anos. Trata-se, portanto, de um instrumento de planejamento de ação do governo. Ou seja, um plano de governo, balizando uma visão estratégica de longo prazo. Representa a mais abrangente peça de planejamento e orçamento governamental: direciona as ações públicas no sentido de cumprir objetivos estratégicos condicionados aos meios orçamentários necessários à sua viabilização. 5

6 PPA determinação Os programas, metas e objetivos são estabelecidos para: 1. As despesas de capital, ou seja, aquelas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. 2. As despesas decorrentes, ou seja, aquelas que representam o incremento de gastos correntes resultante da ampliação dos bens e serviços ofertados pela administração pública. 3. As despesas relativas aos programas de duração continuada, ou seja, que compreendem a manutenção dos bens e serviços ofertados pela administração pública. 6

7 PPA - Objetivos Segundo o Decreto nº de 29/10/1988, são: 1) Organização por Programas; 2) Transparência; 3) Parcerias (seja de outras esferas de governo, seja da iniciativa privada); 4) Gerenciamento; 5) Avaliação. 7

8 PPA - Conteúdo 2 grandes módulos: 1) Base Estratégica Análise da situação econômica e social; Diretrizes, objetivos e prioridades; Previsão de recursos orçamentários e sua distribuição entre os Programas. 2) Programas Definições de problemas a serem solucionados, bem como o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para alcançar os objetivos estabelecidos. 8

9 Exemplo: PPA 2010/2013 LEI Nº , DE 29 DE DEZEMBRO DE 2009 (Projeto de Lei nº 637/09, do Executivo, aprovado na forma de Substitutivo do Legislativo) Dispõe sobre o Plano Plurianual para o quadriênio 2010/2013. Art. 1º. Esta lei institui o Plano Plurianual para o quadriênio 2010/2013, em cumprimento ao disposto no 1º do art. 165 da Constituição Federal e nos arts. 69, inciso X, e 137, inciso I, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, estabelecendo programas, objetivos, valores e metas da Administração Pública Direta e Indireta do Poder Executivo e do Poder Legislativo para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Parágrafo único. Fazem parte desta lei os seguintes anexos: I Cenário Econômico e Demonstrativo da Previsão de Receitas para o Quadriênio 2010/2013; II Demonstrativo dos Programas e Ações da Administração Pública para o Quadriênio 2010/

10 Exemplo: PPA 2010/2013 diretrizes estratégicas Art. 2º. As diretrizes estratégicas de governo [...]: I Cidade de Direitos: promover a universalização dos serviços públicos e melhorar continuamente sua qualidade; II Cidade Sustentável: compatibilizar a busca por melhor qualidade de vida para as gerações presentes e futuras com a necessária redução dos impactos ambientais gerados pelas atividades urbanas; III Cidade Criativa: aproveitar as potencialidades criativas da Cidade para promover o desenvolvimento econômico e social; IV Cidade de Oportunidades: criar ambiente propício à geração de empregos e de negócios, ampliar a qualificação profissional da mãode-obra e promover a descentralização das atividades produtivas; V Cidade Eficiente: assegurar qualidade, agilidade, transparência, responsabilidade social e justiça fiscal às políticas municipais; VI Cidade Inclusiva: reduzir as desigualdades territoriais por meio da articulação e integração de políticas públicas. 10

11 Exemplo PPA 2010/2013 Anexo II, Glossário de indicadores 11

12 Exemplo PPA 2010/2013 Anexo II, Metas 12

13 PPA considerações gerais O ordenamento sob a forma de programas tem como finalidade oferecer maior visibilidade aos produtos gerados quantificados no tempo por metas -, garantindo, ao menos em tese, objetividade e transparência à aplicação dos recursos públicos. Para a implantação bem sucedida do PPA, mostra-se fundamental a integração das LDO s e LOA s. 13

14 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 14

15 LDO perspectiva geral Elo entre o PPA (o plano de governo) e a Lei Orçamentária Anual - LOA (o instrumento de viabilização da execução dos programas governamentais). Uma de suas principais funções é estabelecer quais programas do PPA terão prioridade na programação e execução do orçamento subsequente. Por conta de seu papel intermediário, cumpre função de balanceamento entre a estratégia traçada no início de um governo e as reais possibilidades que vão se apresentando ao longo dos quatro anos de vigência do PPA. Ligação entre o longo prazo (planejamento) e o curto prazo (execução do orçamento). 15

16 LDO - objetivos Segundo a Constituição Federal, são objetivos da LDO, dentre outros: 1) Definir metas e prioridades da administração pública; 2) Orientar a elaboração da LOA; 3) Dispor sobre alterações na legislação tributária. 16

17 LDO - objetivos Com a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Comp. Nº 101/2000), a LDO assumiu outras funções, dentre elas: i) Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas; ii) Definir, no Anexo de Metas Fiscais, metas anuais relativas a receitas, despesas, montante da dívida pública, etc., para os três exercícios subsequentes; iii) Apresentar Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. 17

18 LDO - estrutura 1) Anexo de Prioridades e Metas Serão definidas as despesas que terão precedência na alocação dos recursos do exercício subsequente. Só não adquirem prioridade sobre as despesas que constituem obrigação constitucional ou legal. No entanto, enquanto as iniciativas de avaliação não amadurecerem, a função normativa da LDO será timidamente expressa. 18

19 LDO - estrutura 2) Anexo de Riscos Fiscais Contempla a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos, informando as providências necessárias caso ocorram de fato. Poderá servir como base para a fixação do porcentual a ser destinado à Reserva de Contingência. Riscos Fiscais podem ser: orçamentários (receita ou despesa) ou da dívida (administração da dívida e passivos contingentes ex: ações judiciais). 19

20 LDO - estrutura 3) Anexo de Metas Fiscais Previsão de receitas e despesas e do montante da dívida pública para 3 anos. Contém a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior e o demonstrativo das metas anuais, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores. 20

21 LEI Nº , DE 22 DE JULHO DE Exemplo: LDO 2012 (Projeto de Lei nº 183/11, do Executivo, aprovado na forma de Substitutivo do Legislativo) [...] Art. 1º. Em cumprimento ao disposto no 2º do art. 165 da Constituição Federal e no 2º do art. 137 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, esta lei estabelece as diretrizes orçamentárias do Município para o exercício de 2012, compreendendo orientações para: I - a elaboração da proposta orçamentária; II - a estrutura e a organização do orçamento; III - as alterações na legislação tributária do Município; IV - as despesas do Município com pessoal e encargos; V - a execução orçamentária; VI - as disposições gerais. Art. 2º. Em cumprimento ao disposto na Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000, integram esta lei os seguintes anexos: I - de Prioridades e Metas; II - de Riscos Fiscais; III - de Metas Fiscais, composto de: [...] 21

22 Exemplo: LDO 2012 Anexo de Prioridades e Metas 22

23 Lei Orçamentária Anual - LOA 23

24 LOA breve histórico O Decreto nº 2.829/1998 estabeleceu normas para a elaboração e execução do PPA e dos orçamentos da União. Dentre as orientações, encontrava-se a revisão da classificação funcional-programática: Art. 3º - A classificação funcional-programática deverá ser aperfeiçoada de modo a estimular a adoção, em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por Programas. 24

25 LOA breve histórico A Portaria nº 117/1998 do Min. do Planej. (posteriormente substituída pela Portaria nº 42/1999 do Min. do Orç. e Gestão), definiu os conceitos de: função, subfunção, programa, projeto, atividade e operações especiais. Essa classificação funcional-programática passou a vigorar nos âmbitos federal e estadual a partir de 2000 e, no municipal, em

26 LOA - requisitos Fundamentos da Transparência Orçamentária (Lei nº 4.320/1960): 1. Unidade 2. Universalidade 3. Anualidade 4. Exclusividade 5. Especificação/Especialização 6. Publicidade 7. Orçamento Bruto 8. Não-Afetação da Receitas exceção às vinculações constitucionais 9. Equilíbrio Em cumprimento ao art. 5º da LRF, o Projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser elaborado de maneira compatível ao PPA e à LDO. 26

27 LOA - estrutura 1) orçamento fiscal referente aos poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta; 2) orçamento de investimento das empresas em que o Município, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. 27

28 LOA Créditos Adicionais Mecanismos que permitem corrigir as falhas de previsão e retificar o orçamento. Tipos de créditos adicionais: 1) Suplementares reforço de dotação; autorizados por lei. 2) Especiais destinados a despesas para as quais não haja dotação específica; autorizados por lei. 3) Extraordinários destinados a despesas urgentes e imprevistas; autorizados por Ato do Executivo. Quanto aos recursos para abertura de créditos adicionais, dentre outros: i) Excesso de arrecadação; ii) Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias; iii) Dotação global Reserva de Contingência. 28

29 Exemplo LOA 2012 LEI Nº , DE 5 DE JANEIRO DE 2012 (Projeto de Lei nº 479/11, do Executivo, aprovado na forma de Substitutivo do Legislativo) Estima a receita e fixa a despesa do Município de São Paulo para o exercício de [...] Art 1º. Esta lei estima a receita e fixa a despesa do Município de São Paulo para o exercício de 2012, compreendendo, nos termos do 5º do art. 137 da Lei Orgânica do Município de São Paulo: I - o Orçamento Fiscal referente aos Poderes Executivo e Legislativo, órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta e de seus Fundos Especiais; II - o Orçamento de Investimentos das Empresas. 29

30 Exemplo LOA 2012, Demonstrativo de Execução Orçamentária 30

31 Orçamento Público no Legislativo Paulistano 31

32 Prazos Legais de encaminhamento ao Legislativo 1) PPA: Para os municípios, a entrega do Projeto do PPA deve ocorrer até 30 de setembro do primeiro ano do mandato. Votado e remetido à sanção até 31 de dezembro. 2) LDO O Projeto é enviado até dia 15 de abril de cada ano à Câmara, que deve concluir sua votação até 30 de junho. 3) LOA O Projeto é enviado à Câmara dos Vereadores até 30 de setembro de cada ano. Votado e remetido à sanção até 31 de dezembro. 32

33 Sobre a Composição do Legislativo LOM, Art O Poder Legislativo é exercido pela Câmara Municipal, composta de 55 (cinquenta e cinco) Vereadores eleitos dentre os cidadãos maiores de 18 (dezoito) anos e no exercício dos direitos políticos. LOM, Art O Tribunal de Contas, órgão de auxílio da Câmara Municipal, integrado por 5 (cinco) conselheiros, tem sede no Município de São Paulo e quadro próprio de pessoal, exercendo as atribuições previstas na Constituição da República, no que couber, e nesta Lei, em todo o Município. LOM, Art Os Conselheiros do Tribunal de Contas serão escolhidos, obedecidas as seguintes condições: I - 2 (dois) pelo Prefeito, com aprovação da Câmara Municipal; II - 3 (três) pela Câmara Municipal. [...] 33

34 Câmara Municipal e Tribunal de Contas Enquanto órgãos, devem apresentar seus próprios orçamentos. O orçamento do Poder Legislativo não pode ultrapassar o limite legal de 3,5% da base de receita, relativa ao ano anterior. 34

35 O papel fiscalizador do Legislativo Segundo os incisos XII, XV e XVIII do art. 14 da LOM, compete privativamente à Câmara: tomar e julgar as contas do Prefeito; fiscalizar e controlar diretamente os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, acompanhando sua gestão e avaliando seu resultado operacional; e exercer a fiscalização financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Município. O Art. 48 da LOM determina que o controle externo, a cargo da Câmara Municipal, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Município de São Paulo, ao qual compete apreciar contas prestadas anualmente pelo Prefeito, pela Mesa da Câmara e pelo próprio Tribunal. 35

36 O papel avaliador do Legislativo Segundo o inciso IV do art. 13 da Lei Orgânica do Município (LOM), cabe à Câmara, com sanção do Prefeito, dispor sobre as matérias de competência do Município, dentre elas, votar o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual, bem como autorizar a abertura de créditos suplementares e especiais. 36

37 Processo de discussão e votação Regimento Interno, Art. 103 O Plenário deliberará: I - Por maioria absoluta sobre: [...] i) Lei de diretrizes orçamentárias, plano plurianual e lei orçamentária anual; [...] Regimento Interno, Art. 242 Nenhum projeto será dado por definitivamente aprovado antes de passar por duas discussões e votações, além da redação final, quando for o caso, à exceção dos projetos passíveis de serem discutidos e votados conclusivamente pelas Comissões e dos projetos de resolução e de decreto legislativo, que sofrerão apenas uma discussão e votação. 37

38 Tramitação - Audiências Públicas Obrigatórias LOM, Art A Câmara Municipal, através de suas Comissões Permanentes, na forma regimental e mediante prévia e ampla publicidade, convocará obrigatoriamente pelo menos 2 (duas) audiências públicas durante a tramitação de projetos de leis que versem sobre: [...] II - plano plurianual; III - diretrizes orçamentárias; IV - orçamento; [...] 38

39 Papel da Comissão de Finanças e Orçamento Regimento Interno, Art. 47 É da competência específica: [...] II Da Comissão de Finanças e Orçamentos: a) Examinar e emitir parecer sobre projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, além das contas apresentadas anualmente pelo Prefeito, pela Mesa da Câmara e pelo Tribunal de Contas do Município; [...] c) Receber as emendas à proposta orçamentária do Município e sobre elas emitir parecer; d) Elaborar a redação final do projeto de lei orçamentária; [...] 39

40 Substitutivo e Emendas - Definição Regimento Interno, Art. 269 Substitutivo é a proposição apresentada por Vereadores, por Comissão Permanente ou pela Mesa, para substituir outra já existente sobre o mesmo assunto. [...] Regimento Interno, Art. 271 Emenda é a proposição apresentada por Vereadores, por Comissão Permanente ou pela Mesa, e visa a alterar parte do projeto a que se refere. [...] Regimento Interno, Art. 272 As emendas, depois de aprovado o projeto ou o substitutivo, serão votadas, uma a uma, na ordem direta de sua apresentação, exceto quanto às de autoria de Comissão, que terão sempre preferência. 40

41 Critérios de aprovação de Emendas LOM, Art º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviços da dívida; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões ou; b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 41

42 Tramitação dos Projetos de Leis Orçamentárias PPA, LDO e LOA Regimento Interno, Art. 335 A Comissão de Finanças e Orçamento, para apreciação dos projetos de leis orçamentárias, observará as mesmas normas que disciplinam os trabalhos das Comissões Permanentes [...] Regimento Interno, Art. 336 Publicado o parecer, será o projeto, dentro do prazo máximo de 2 (dois) dias úteis, incluído na Ordem do Dia para primeira discussão, vedando-se, nesta fase, apresentação de substitutivos e emendas. Regimento Interno, Art. 337 Aprovado em primeira discussão, permanecerá o projeto sobre a Mesa durante as duas sessões ordinárias seguintes, para o recebimento de emendas [...] Regimento Interno, Art. 339 Publicado o parecer sobre as emendas, o projeto será incluído na Ordem do Dia dentro do prazo máximo de 2 (dois) dias úteis, para segunda discussão, sendo vedada a apresentação de novas emendas em Plenário. 42

43 Tramitação dos Projetos de Leis Orçamentárias PPA, LDO e LOA Regimento Interno, Art. 340 Aprovado o projeto, a votação das emendas será feita em grupos, conforme dispuser o parecer da Comissão de Finanças e Orçamento. Regimento Interno, Art. 341 Se aprovado, em fase de segunda discussão, sem emendas, o projeto será enviado à sanção do Prefeito; caso contrário, o processo retornará à Comissão de Finanças de Orçamento para, dentro do prazo máximo e improrrogável de 5 (cinco) dias, elaborar redação final. Regimento Interno, Art. 342 Publicado o parecer, o projeto em fase de redação final será incluído na Ordem do Dia dentro do prazo máximo de 48 (quarenta e oito) horas [...] Regimento Interno, Art. 343 Aprovada a redação final, será o projeto encaminhado à sanção do Prefeito. 43

44 Retomando questões para reflexão 1. Em que medida as Audiências Públicas concorrem para a participação efetiva dos munícipes na confecção das leis orçamentárias? 2. Em que sentido e intensidade as Emendas podem responder às requisições de alteração no Orçamento? 3. O que seria necessário mudar no processo de confecção, apreciação e aprovação das leis orçamentárias para incrementar a transparência e promover um orçamento participativo? 44

45 Referências Lei Orgânica do Município de São Paulo, VI Consolidação do Regimento Interno, Câmara Municipal de São Paulo, Albuquerque, C.; Medeiros, M.; Feijó, P. H. Gestão de Finanças Públicas, 1ª edição revisada, Brasília: