Estudos Legislativos. Fernando Limongi. Introdução

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1 Introdução Estudos Legislativos Fernando Limongi A constituição da área no Brasil é recente. A definição dos limites e as distinções com as demais áreas não são fáceis de ser estabelecidas. É difícil identificar a característica comum dos trabalhos normalmente associados à área. Seria por demais restritivo afirmar ou limitar a área a trabalhos que se ocupem do Poder Legislativo. No mais das vezes, o objeto dos estudos identificados com essa área tem por objeto o sistema político brasileiro em seu conjunto. A constituição e existência da área no Brasil é sem dúvida alguma uma importação. Os estudos legislativos são uma subárea consolidada no interior do estudo da política norte-americana. A sua constituição no Brasil se dá pela referência e assimilação explícita dessa literatura, de tal sorte que a referência a essa fonte original é, em certa medida, o que a define a área. Contudo, estamos longe de ter assistido a um processo de assimilação ou importação acrítica de um modelo. Para todos os efeitos, a política comparada que se fazia até então, o modelo a inspirar os estudos brasileiros e de brasilianistas sobre o nosso sistema político, ignorava os estudos legislativos. Incorporar essa temática representou uma ruptura no foco dos estudos sobre o sistema político brasileiro, a passagem dos estudos voltados para a consolidação da democracia para os estudos sobre o funcionamento da ordem democrática. A distinção não é pequena e tampouco de menor importância. Nos anos 1980 e 1990, a agenda de pesquisa em política comparada foi ditada pelos estudos sobre as transições entre regimes políticos. As principais referências da área foram os volumes editados por Juan Linz e Alfred Stepan The brakedown of democratic regimes (O colapso de regimes democráticos) e por Guillermo O Donnel, Philip Schmitter e Laurence Whitehead Transitions from authoritarian rule (Transições do regime autoritário) respectivamente. Findo o ciclo de transições do autoritarismo, a Fernando Limongi é professor da Universidade de São Paulo (USP) e pesquisador do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap). Este texto foi escrito durante o período em que o autor esteve na Universidade de Yale com uma bolsa de estudos do Coca-Cola World Fund. O autor agradece a leitura e os comentários de Pedro Neiva, Simone Diniz, Fernando Guarnieri, Octavio Amorim Neto. Apesar de escrito na primeira pessoa do singular, o texto expressa e se beneficia de forma direta da longa cooperação de Limongi com Argelina Figueiredo. 1

2 comunidade dos comparativistas e os cientistas políticos brasileiros passaram prioritariamente a se ocupar do processo de consolidação dessas democracias nascentes. Implicitamente, tais estudos assumem que havia um processo a percorrer até que esses regimes dispensassem qualificativos e pudessem ser comparados às democracias avançadas. Ao distinguir esses dois tipos de democracia, os comparativistas ressuscitaram a teoria da modernização, incorporando às suas análises o pessimismo característico dos estudos sobre a ordem política nas sociedades em mudança. Democracias em países do Terceiro Mundo seriam necessariamente instáveis, ameaçadas pela radicalização e inconstância das massas. O problema maior era evitar o retrocesso a uma ordem autoritária, algo que a perspectiva resgata como muito provável. Essa literatura tomou tons francamente normativos. Reversões autoritárias só seriam evitadas se as instituições políticas adequadas às condições adversas vigentes fossem adotadas. Dado esse pano de fundo, formou-se um amplo consenso sobre a fragilidade da democracia brasileira e da necessidade de se alterar o quadro institucional. Essa certeza, contudo, não se ancorava no estudo das democracias ditas consolidadas ou mesmo do que se passava no Brasil. Tais certezas e recomendações eram alimentadas pelos diagnósticos formulados pela teoria da modernização nos anos O fato é que comparativistas ocupados com estudos de países do Terceiro Mundo não estudavam democracias. Esse era um tema deixado para outros especialistas. Logo, a distinção democracias em consolidação/consolidadas não era baseada em comparações ou em alguma mensuração de variáveis políticas. Paradoxalmente, inexistiam indicadores para avaliar possíveis avanços do processo de consolidação da democracia. O mundo era simplesmente dividido em duas classes de países e se havia um critério para distingui-los, este deveria ser encontrado em variáveis não políticas. A profunda crise em que o Brasil mergulhou após a retirada dos militares do poder reforçava a confiança no acerto do diagnóstico, dispensando o recurso à demonstração empírica sistemática. Fatos eram usados apenas para ilustrar as certezas adquiridas. 1 A incapacidade dos sucessivos governos de debelar o processo inflacionário seria a prova 1 Tome-se como exemplo a condenação da fragmentação partidária. Tem-se como um fato demonstrado que a fragmentação excessiva corrói a ordem democrática. Contudo, essa relação não foi comprovada. Isso para não falar da ausência da apresentação de argumentos para estabelecer a relação. Afinal de contas, por que muitos partidos trariam consequências negativas para a ordem democrática? 2

3 cabal de que, sem reformas das instituições políticas, o país não sairia do lamaçal em que se encontrava. Fundamentalmente, presidentes fracassavam porque as medidas necessárias para estabilizar a economia e enxugar a máquina pública, cortando gastos para reequilibrar as contas, não contavam com o apoio necessário. Os sucessivos planos econômicos com que o país se habituou a conviver não obtinham sucesso porque barrados ou desfigurados pelo Congresso mais fragmentado do mundo e pautados pelos interesses menores dos parlamentares. Partidos mais fortes e em menor número seriam as condições necessárias para o sucesso de qualquer governo. Só assim escaparíamos da crise de governabilidade. Os estudos legislativos norte-americanos entram em cena nesse ponto. E se o que se dava por prova de fragilidade democrática fosse a norma nesse tipo de regime político? Como o Poder Legislativo se organiza em outras democracias presidencialistas? Será verdade que o Congresso brasileiro é especialmente dominado por interesses individuais? Como são compatibilizados, se é que são, interesses individuais e partidários dos parlamentares? O Congresso norte-americano ocupa uma posição central em um sistema democrático estável, e a literatura especializada sobre essa instituição é provavelmente a mais volumosa no interior da Ciência Política. Logo, encontrava-se ali um corpo consolidado de estudos sobre o funcionamento da democracia, ainda que estruturados com base no estudo de uma instituição específica. Tratava-se de um modelo a ser seguido, uma porta de entrada para fundamentar o estudo da democracia brasileira. Entende-se assim por que a definição da área no Brasil é mais ampla do que a sua contraparte e fonte inspiradora, não se limitando a estudos que se refiram exclusivamente ao Poder Legislativo. Os estudos legislativos no Brasil marcam a ruptura com a última encarnação da teoria da modernização e seu pessimismo. Assinalam o abandono do estudo sobre a consolidação da democracia e a passagem ao estudo comparado do funcionamento efetivo da democracia no Brasil. A novidade da área, o que a distinguiu da produção anterior e lhe valeu um nome próprio, foi menos a sua fonte inspiradora, os estudos sobre o Congresso norte-americano, e mais a sua novidade em relação ao debate nacional. Essa ruptura não seria suficiente para constituir uma nova área de pesquisa sem que fosse acompanhada por uma alteração de foco e de objeto. O estudo das relações entre o Executivo e o Legislativo passa a oferecer uma forma alternativa de se estudar o processo 3

4 político brasileiro, ganhando autonomia em relação aos estudos do processo eleitoral partidário até então dominantes. Tal processo foi alimentado pela afirmação paulatina do neoinstitucionalismo no interior do campo da política comparada. Na realidade, o que se assiste é a metamorfose da engenharia institucional em neoinstitucionalismo. A pauta do debate institucional foi ditada pela engenharia institucional e sua preocupação com a adoção de instituições capazes de amortecer o impacto da assimilação das massas pelo sistema político. Este o objetivo último da defesa de sistemas eleitorais e partidários que restringem as opções dos eleitores. Esta a razão para a condenação do presidencialismo e do multipartidarismo. Com o neoinstitucionalismo, a natureza dos argumentos muda, passando-se a privilegiar a estrutura de incentivos criada pelas leis eleitorais e pela forma de governo. O problema maior passa a ser a ausência de mecanismos que induzam à cooperação entre o Poder Executivo e o Legislativo e os custos que o multipartidarismo impõe à formação de maiorias no Congresso. A despeito dessa alteração nos argumentos dos riscos impostos pela explosão de demandas que se segue à entrada das massas no sistema político aos incentivos à cooperação os males, presidencialismo e multipartidarismo, e os remédios permanecem os mesmos. Mais interessante: o nome da doença também resiste: o problema que afligiria o Brasil seria a crise de governabilidade. A inspiração nos estudos legislativos norte-americanos permitiu que os estudos nacionais contribuíssem de forma original para o debate propriamente institucionalista, chamando a atenção para outras variáveis institucionais, como os poderes legislativos do presidente e a organização dos trabalhos parlamentares. O texto que se segue desenvolve e aprofunda os pontos levantados nesta introdução. O mapa do percurso é o seguinte: a primeira seção apresenta os principais achados dos trabalhos que podem ser considerados os fundadores da área de estudos legislativos no Brasil. Procuro reconstituir o que pode ser considerado o núcleo fundador da contribuição da área ao debate acadêmico nacional. Tendo estabelecido o básico, passo a discutir alguns dos principais debates travados no interior da área. Privilegio dois temas. Discuto primeiro o papel do Poder Executivo e seus poderes, com atenção especial ao debate sobre o significado do uso recorrente de Medidas Provisórias. Em seguida, apresento 4

5 o debate relativo à constituição de uma base de apoio partidária às iniciativas do governo e a sua relação com o sucesso legislativo do Executivo. A seleção desses temas é mais ilustrativa do que substantiva, isto é, uso esses debates para apresentar a diversidade de perspectivas existentes na área, frisando problemas teóricos e metodológicos que estão na raiz desse debate. Fecho o texto com uma breve conclusão. Estudos legislativos Os estudos legislativos se constituem em uma perspectiva analítica distinta daquela mostrada pela noção de consolidação da democracia e a visão negativa que esta construiu da democracia brasileira. Não há um manifesto ou mesmo a constituição prévia de um programa de pesquisa consciente que possa ser associado à emergência dos estudos legislativos como área. Os seus contornos foram sendo definidos de forma incremental por meio da veiculação de uma série de estudos. No mais das vezes, esses estudos foram originalmente apresentados no Grupo de Trabalho (GT) Elites Políticas, da Anpocs. Apresento a seguir um sumário das principais contribuições ao debate político nacional feito por esses estudos. Tomarei alguns trabalhos seminais na área como ponto de partida para a reconstituição do cerne dessa contribuição. Feito isso, passo a discutir dois temas: (1) Medidas Provisórias e (2) a organização da base de apoio ao Executivo, como formas de explorar o debate interno da área. A emergência dos estudos legislativos Em texto publicado em 1995, Figueiredo e Limongi demonstraram que a grande maioria das iniciativas do Executivo era aprovada pelo Legislativo. Mostraram ainda que as evidências disponíveis indicam que isso ocorre porque o Congresso dá tratamento especial às matérias introduzidas pelo Executivo. Por exemplo, as matérias do Executivo são aprovadas em menos tempo do que aquelas originadas do próprio Poder Legislativo. Mais do que isso, por iniciativa própria, por meio da aprovação de requerimentos de urgência, o Congresso apressa a tramitação das matérias do Executivo. Há sinais, portanto, de cooperação entre os poderes. 5

6 Os autores notaram ainda que o debate institucional nacional não se dera conta das diferenças entre os textos constitucionais de 1946 e As alterações institucionais promovidas pelos militares com vistas a reforçar o poder do presidente foram preservadas. Mesmo onde alterações foram introduzidas, como no poder de decreto passagem do Decreto-lei à Medida Provisória e na participação do Legislativo no processo orçamentário, as continuidades são maiores que as rupturas. Logo, 1988 não representa um retorno a Legislação eleitoral e forma de governo não exaurem o conjunto de decisões institucionais. Os poderes legislativos do presidente e a organização do processo decisório são variáveis-chaves para a definição do modus operandi de um sistema político. Em outro texto, igualmente publicado em 1995, Figueiredo e Limongi mostraram que a esperada fragilidade dos partidos políticos brasileiros não se manifestava nas votações nominais a ter lugar no plenário da Câmara dos Deputados. Da mesma forma como se inferia que presidentes não seriam capazes de aprovar as matérias legislativas de seu interesse, dava-se como certo que partidos políticos brasileiros careciam da unidade necessária para atuar como atores coletivos no processo legislativo. A lista aberta agiria como um elemento corrosivo sobre a unidade partidária. Uma vez mais, os dados negaram as certezas arraigadas. Ao contrário das expectativas, partidos se mostraram coesos. Os autores apontaram que nove em dez deputados seguiam a orientação de seu líder nas votações a ter lugar na Câmara dos Deputados. Em mais de 90% das votações, pelo menos 80% dos deputados votavam com a maioria de seu partido. Para os autores a disciplina partidária é explicada pelos recursos controlados pelos líderes partidários para definir a pauta dos trabalhos legislativos. A centralização do processo decisório implica seu contrário: a expropriação dos direitos dos parlamentares afetarem a matéria e o ritmo das decisões. De acordo com os autores, o sucesso legislativo do Executivo e a disciplina partidária estão intimamente relacionados. O governo é bem-sucedido porque conta com o apoio de uma coalizão partidária disciplinada. Nada radicalmente diverso do que se passa em governos parlamentaristas. Votam com o governo em plenário os políticos filiados aos partidos que detêm pastas ministeriais. Formar o governo por meio da distribuição de pastas ministeriais é o modo pelo qual o presidente assegura o seu sucesso na arena legislativa. 6

7 Esses estudos, em última análise, questionam a procedência da ideia de que a relação entre presidentes e o Legislativo é antes de tudo uma relação conflituosa, visão que impera mesmo entre os estudiosos mais simpáticos ao presidencialismo, como é o caso de Shugart e Carey (1992). Para esses autores, presidentes com amplos poderes legislativos não terão incentivos para buscar a cooperação do Legislativo. Antes pelo contrário, farão uso dos seus recursos para subjugar o Legislativo. Mas essa não é a interpretação que se dá na presença dos mesmos recursos em governos parlamentaristas, nos quais tendem a ser vistos como condição para a organização e preservação da coesão interna da coalizão dominante. Mas não há uma boa razão para supor que presidentes e primeiros-ministros agirão de forma diversa. O controle presidencial sobre a agenda legislativa está na raiz do funcionamento da base de apoio ao governo. E esse apoio, vale frisar, pode ser construído em bases partidárias, implicando que não há incompatibilidade de fundo entre o presidencialismo e a organização de coalizões partidárias. Os trabalhos produzidos pela área de estudos legislativos no Brasil dialogam e participam do cerne do debate neoinstitucionalista em curso no início dos anos Para tais trabalhos, presidencialismo e parlamentarismo não são sistemas diametralmente opostos. Sugerem ainda não ser suficiente conhecer as leis eleitorais para inferir o comportamento dos políticos: para definir a estrutura de incentivos que orientam tal comportamento, é necessário que se leve em conta a organização do processo decisório. Dois aspectos, segundo tais estudos, merecem destaque: os poderes legislativos do presidente e a organização dos trabalhos legislativos. As bases institucionais que definem as relações entre o Executivo e o Legislativo são estabelecidas pela Constituição de O presidente é o principal legislador do país porque a Constituição lhe assegura esse papel, conferindo-lhe a prerrogativa exclusiva para iniciar as leis mais importantes, como as relativas a orçamento, taxação e composição do serviço público. A Constituição permite ainda que o presidente defina a pauta dos trabalhos do Poder Legislativo por meio da edição de Medidas Provisórias e pela introdução de matérias acompanhadas da solicitação de urgência constitucional. Usando esses recursos, o presidente tem como forçar decisões nas matérias que considera prioritárias. Minorias não têm como bloquear as pretensões presidenciais. 7

8 No entanto, o texto constitucional impõe limites à participação dos parlamentares na formulação e implementação de políticas públicas, expressa de forma mais clara nas restrições à atuação dos parlamentares na elaboração do orçamento. A vedação de iniciativas de lei que acarretem gastos sem a previsão de sua fonte de financiamento nega aos parlamentares a possibilidade de aprovarem políticas distributivistas. Contudo, a preponderância legislativa do Executivo não implica fraqueza do Poder Legislativo e não deve ser tomada nesse sentido. O sucesso e a dominância do Executivo só são possíveis se este contar com o apoio do Legislativo. Importa, portanto, saber como este é organizado e como a maioria é estruturada do ponto de vista institucional. A forma como o Congresso é organizado facilita a coordenação das ações da maioria. A definição interna da pauta dos trabalhos legislativos é altamente centralizada, sendo definida basicamente pela Mesa e pelo Colégio de Líderes. Partidos políticos são os elementos estruturadores do processo decisório no interior do Poder Legislativo. Para a definição da pauta, as assinaturas dos líderes são contabilizadas de acordo com o tamanho de suas bancadas. Do ponto de vista prático, líderes votam por suas bancadas em questões procedimentais, ou seja, não importa quão fraco possam ser os partidos políticos brasileiros na arena eleitoral, o fato é que na arena legislativa eles contam e contam de forma decisiva. Os Regimentos Internos das casas legislativas garantem que assim seja. A centralização do processo decisório no interior do Poder Legislativo se expressa no privilégio dado ao plenário como principal lócus das deliberações. A organização do Poder Legislativo no Brasil, portanto, se afasta do padrão encontrado nos Estados Unidos, onde as comissões são os polos estruturadores das atividades legislativas. No Brasil, a maioria dos projetos convertidos em lei é retirada das comissões após a aprovação de um requerimento de urgência, seguido de deliberação em plenário. Os estudos da área contribuíram para a revisão da forma tradicional de equacionar as relações entre o Executivo e o Legislativo, deixando de vê-las como expressão de um conflito institucional latente e passando a concebê-las como manifestação de envolvimento na coordenação da maioria. Se o presidente é o principal legislador, não segue que este subjugue o Congresso. A maioria deve se mostrar capaz de coordenar as ações dos dois ramos do poder e, sendo assim, à maioria legislativa pode interessar delegar a iniciativa 8

9 legal ao presidente. Dado o quadro institucional vigente, essa é a melhor estratégia para a maioria. Em lugar de usurpação, teríamos um tipo de delegação. Essa discussão nos leva ao tema da seção seguinte, a controvérsia em torno da edição de Medidas Provisórias. Temas e debates Tendo resumido os principais argumentos da área, passo agora a revisar alguns dos debates mais importantes travados no seu interior. Escolhi dois temas como forma de ilustrar os desenvolvimentos e diálogos internos da área, apontando os aspectos teóricos, substantivos e metodológicos envolvidos. Começo discutindo o recurso usado pelo presidente para a edição de Medidas Provisórias. O segundo ponto diz respeito às bases de sustentação do presidente e sua relação com o comportamento dos parlamentares. Em ambos os casos, está em jogo o entendimento da natureza das relações entre os Poderes e a forma como a maioria plasma essas relações. Medidas Provisórias A prerrogativa do Executivo de editar Medidas Provisórias (MPs) com força de lei é prevista pelo artigo 62 da Constituição de 1988, na qual se lê que em caso de relevância e urgência, o presidente da República poderá adotar Medidas Provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. Este, segundo o texto original, teria trinta dias para apreciar a medida, que perderia sua validade caso não fosse explicitamente aprovada nesse prazo. Contudo, a Constituição silenciava sobre a possibilidade de reedição das medidas não aprovadas. A interpretação dada pelo Executivo e sustentada pelo STF foi de que caducidade não era o mesmo que rejeição, isto é, que o Executivo poderia reapresentar as medidas não apreciadas. O artigo 62 foi emendado em setembro de A validade das medidas foi estendida para sessenta dias, passível de uma única reedição em caso de não deliberação dentro do prazo. As consequências desta alteração são discutidas adiante. Todos os presidentes mostraram ter um entendimento amplo do que constitui caso relevante e urgente, recorrendo com frequência à edição de MPs. Os dados são, por si só, eloquentes. Antes da aprovação da Emenda Constitucional de 31 em setembro de 2001, 9

10 foram editadas nada mais nada menos do que 612 MPs originais, 2 uma média de 3,94 por mês. Há diferenças no uso dessa prerrogativa pelos presidentes, mas esta é menos significativa do que o fato de todos a terem usado com frequência. Sarney editou em média 7,08 ao mês, Collor 2,78, Itamar 5,38, Fernando Henrique Cardoso 3,31 em seu primeiro mandato e 6,24 no segundo. A aprovação da Emenda Constitucional 31 em 2001, ao contrário do que se poderia esperar, não alterou a estratégia do Executivo. Deu-se o inverso. A medida mensal cresceu. Fernando Henrique editou 6,8 MPs ao mês após a entrada em vigor da Emenda Constitucional. Lula, por sua vez, editou 239 MPs em seu primeiro mandato, uma média de 4,97 ao mês. 3 Obviamente, é difícil acreditar que situações excepcionais tenham ocorrido tão amiúde. O alto número de MPs editadas é suficiente para se concluir que o Executivo recorre ao poder de decreto para legislar sobre matérias corriqueiras e ordinárias, violando a condição expressa pela Constituição. Em sendo assim, para um sem-número de autores e analistas, o Executivo estaria extrapolando seus poderes, violando o princípio da separação de poderes ao assumir a posição reservada ao Legislativo, negando o princípio da separação dos poderes e, dessa forma, colocando em dúvida a continuidade da ordem democrática. Mas por que o presidente lançaria mão desse recurso reservado a situações extremas para legislar sobre matérias de menor importância? A resposta mais óbvia é a de que o faz porque a medida entra em vigor imediatamente, dispensando a aprovação do Legislativo. O presidente seria capaz de impor a sua vontade, governando sozinho. Nestes termos, a edição de MPs seria uma forma de contornar e superar a oposição do Congresso. Mas, se for assim, presidentes carentes de apoio legislativo e/ou dispostos a subordinar o Congresso deveriam editar mais MPs do que aqueles que contam com apoio e/ou se mostram dispostos a observar procedimentos democráticos. Na realidade, estes últimos não teriam porque privilegiar as MPs como forma de ter sua agenda aprovada. A relação entre edição de decretos e governo minoritários é um verdadeiro lugarcomum da literatura comparada, na qual a menção ao Governo Collor de Mello é 2 Originais porque foram descontadas as reedições. O total bruto de MPs editadas chegou a O crescimento em relação à média do período anterior não é grande e pode ser explicado pelo fato de o Executivo não poder mais recorrer à reedição com modificações, isto é, ao fato de, quando necessárias, as modificações levarem à edição de uma nova MP. 10

11 obrigatória (Cox e Mongerstern, 2001, por exemplo). Nesse tipo de análise, as relações entre o Executivo e o Legislativo são vistas como necessariamente conflitantes. Sem condições de passar a legislação pelo Congresso, presidentes minoritários recorreriam a decretos, impondo a sua vontade. A despeito das constantes afirmações em contrário, o fato é que MPs não permitem que o Executivo governe contra a vontade da maioria. Não há como contornar o Congresso. Se a maioria se opuser à medida, esta não será aprovada. O Congresso pode emendar e/ou rejeitar MPs. A maioria tem a última palavra (Figueiredo e Limongi, 1997). As vantagens obtidas pelo Executivo ao recorrer à edição de um decreto vis-à-vis à proposição de um projeto de lei ordinário são menores do que aparentam. Certas proposições serão aprovadas se tomarem a forma de MP, mas não seriam se introduzidas como projetos de lei ordinários. Mas isso é verdade apenas para casos extremos, quando a vigência provisória do decreto traz consequências que elevam os custos da sua rejeição, ou seja, a vantagem só se verifica em situações que se aproximam do critério constitucional de urgência e relevância. E se assim for, ainda fica por explicar por que presidentes lançariam mão de decretos para legislar sobre questões de menor importância. Como mostrado acima, o fato é que todos os presidentes recorreram com frequência a MPs. Collor não foi o único a fazê-lo. Na realidade, ao contrário do folclore, Collor foi o que menos o fez. Presidentes com sólido suporte de uma coalizão majoritária recorrem com frequência à edição de MPs. Este é manifestamente o caso do primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso, cuja base de apoio garantiu a implementação de amplas reformas no texto constitucional, incluindo a emenda que permitiu a sua própria reeleição. Logo, parece duvidoso afirmar que Cardoso não tivesse que recorrer à edição de MPs para aprovar matérias de menor importância. Por quê? A questão torna-se ainda mais importante quando se leva em conta que a reedição tornou-se uma prática comum e muitas MPs foram reeditadas por anos a fio. 4 A questão que se coloca, portanto, é a de se saber por 4 A prática da reedição continuada e indefinida começou na verdade no Governo Itamar. Collor também lançou mão da reedição, mas em menor escala. No seu caso, porém, as reedições indicavam a dificuldade de aprová-las. O interessante desse governo é o fato de que a distribuição de forças era tal que a oposição, comandada pelo PMDB, também não se mostrava forte o suficiente para rejeitar as MPs. Portanto, Collor lançou mão da reedição em contexto radicalmente diverso daquele enfrentado por Itamar e Fernando Henrique. 11

12 que presidentes que, ao que tudo indica, contariam com suporte para aprovar suas proposições recorrem à edição e reedição de MPs. Amorim Neto e Tafner (2002, p. 21) aprofundam a discussão, recorrendo à relação entre agente e principal envolvida e, com base nesse entendimento, explicar a variação na edição e reedição de Medidas Provisórias por diferentes presidentes como uma função dos diferentes tipos de coalizão formados. Os autores mostram que tanto governos minoritários (Collor) como os que contam com o apoio de coalizões sólidas (Cardoso), editaram e reeditaram MPs com frequência. Ainda assim, há uma diferença fundamental nos dois casos, dado que, no segundo, a reedição é um recurso que permite à maioria legislativa minorar suas perdas de agência por meio da introdução de modificações no texto. Pereira, Power e Rennó (2005), por seu turno, procuram estudar a estratégia presidencial, isto é, a escolha entre recorrer a um projeto de lei ordinário ou a uma MP. Os autores criticam os estudos anteriores por desconsiderarem as alternativas à disposição do presidente. Decreto ou projeto de lei é uma opção presidencial. Por que alguns presidentes governam recorrendo com mais frequência a uma ou outra opção? A variação da razão entre MPs e o total das proposições presidenciais constitui a variável dependente do estudo. 5 Com isso, os autores procuram discriminar o poder explicativo das hipóteses conflitantes que identificam, a saber, a unilateral e a delegativa. Para além das variáveis já consideradas por Amorim Neto e Tafner, ainda que não especificadas da mesma maneira, os autores consideram ainda a influência e o peso da popularidade presidencial sobre o uso dos decretos, argumentando que a edição de Medidas Provisórias deve acompanhar o apoio popular ao presidente. Os autores encontram suporte nos dados para ambas as teorias, confirmando, em boa medida, os resultados obtidos por Amorim Neto e Tafner. Ainda que ambos os trabalhos revisados sofram com as limitações impostas pela pequena variação das variáveis independentes escolhidas, decorrente em parte da própria série temporal disponível, pareceme mais importante frisar o surgimento de um debate estruturado no interior da área, um debate no qual teorias são confrontadas e testadas com base em análises empíricas. Nos trabalhos revisados acima, a base de dados utilizada é restrita ao período anterior à aprovação da Emenda Constitucional 31 em setembro de O novo texto 5 Cabe notar que essa crítica não se aplica a Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003). 12

13 impede que MPs sejam reeditadas indefinidamente e condiciona a validade legal do ato à aprovação explícita da matéria pela maioria. A nova regulamentação, portanto, aumentou os custos do recurso a decretos. Deve-se notar que não se trata de uma medida isolada. O Congresso vem ao longo do tempo procurando regulamentar o uso da prerrogativa presidencial, alterando suas normas internas para tanto. 6 Sem dúvida, a emenda constitucional foi a mais consequente e forte dessas medidas. Figueiredo e Limongi (2003), por exemplo, apostaram que a emenda teria o efeito pretendido por seus defensores, isto é, limitaria a edição de MPs. Mas, como vimos, não foi o que aconteceu. Não foi esse o único resultado inesperado da reforma. O trancamento da pauta passou a ocorrer com frequência, fazendo com que as deliberações do Congresso praticamente se reduzissem à apreciação das MPs. 7 Um novo debate na literatura se estabeleceu em torno desse ponto e seus efeitos para as relações governo e oposição. Ignacio (2009) argumenta que o trancamento acaba por limitar o campo de ação do governo, reforçando dessa forma o poder de barganha da oposição. Machiavelli (2009) toma posição contrária, defendendo que a reforma saiu pela culatra, reforçando a posição do Executivo e o próprio papel das MPs no interior da produção legal. Dado que a pauta está constantemente trancada, só há uma maneira de aprovar mudanças legais, qual seja, pela edição de nova MP. E se uma nova MP é editada, a probabilidade de que a pauta seja trancada cresce, fechando o círculo. A autora nota ainda que o trancamento de pauta levou à busca de caminhos alternativos para a aprovação de matérias, dando vida ao Poder Terminativo das Comissões, isto é, passou-se a recorrer a essa alternativa para evitar as restrições impostas às deliberações do plenário. 8 Uma vez mais, cabe notar que o debate no interior da área é animado pela relação entre o avanço de hipóteses e a análise de dados. A literatura sobre MPs exemplifica a diversidade interna da área, mostrando a existência de um debate em torno das proposições e explicações amparadas por evidências e argumentos teóricos. Muitas das questões envolvidas continuam abertas, aguardando novas proposições e seu teste. Nesse ponto, talvez o mais importante seja não perder de 6 Para uma análise dessas iniciativas, ver Figueiredo e Limongi (1997). 7 Pelo novo texto constitucional, se a MP não tiver sido aprovada até o quadragésimo quinto dia de sua tramitação, ela passa a trancar a pauta, isto é, cessam todas as deliberações até que se aprove a MP. 8 Uma vez mais, deve-se notar que o Congresso reagiu ao problema enfrentado, propondo uma reinterpretação da cláusula referente ao trancamento de pauta, que passou a ser aplicável apenas à apreciação de MPs e Projetos de Lei. 13

14 vista que a estabilidade entre governos é maior do que a variação. Tampouco se deve perder de vista que, como observam Amorim Neto e Tafner (2002, p. 17), a grande maioria das MPs versa sobre matérias econômicas e temas afins ou correlatos. Picos na edição de MPs estão relacionados a planos econômicos para o combate da inflação (Plano Verão, Plano Collor I e II, Plano Real), assim como o enfrentamento de crises internacionais (Crises Mexicana, Asiática e Russa). Além disso, o Executivo nunca deixa de introduzir legislação por meios ordinários e, por vezes, como mostra Simone Diniz (2005), o governo edita uma MP ao mesmo tempo em que propõe legislação ordinária versando sobre o mesmo tema. 9 O poder de decreto é, sem dúvida alguma, uma importante arma nas mãos do Executivo. Contudo, seu papel não pode ser exagerado. Emendas podem ser apresentadas e o decreto, ser rejeitado. Os ganhos estratégicos advindos da edição de uma MP não são assim tão grandes. Em última análise, a grande vantagem do decreto é o de garantir a apreciação imediata da proposta, neutralizando as possibilidades de que a oposição ou mesmo grupos minoritários da coalizão governante anteponham obstáculos à deliberação da matéria. Nesses termos, trata-se de um mecanismo que preserva e protege a barganha obtida no interior da maioria (Figueiredo e Limongi; 1997; Huber, 1996). Menos estudadas ou discutidas, porém mais importantes, são as restrições impostas à participação do Congresso no processo orçamentário. O Congresso pode emendar a proposta feita pelo Executivo, mas o poder de emenda é restrito. Somente os gastos com investimento podem ser emendados e desde que respeitem os tetos de gastos e os programas definidos pelo Executivo, ou seja, a capacidade de os parlamentares desenharem políticas públicas que atendam os interesses específicos de suas clientelas eleitorais é limitado. Em última análise, a atuação dos parlamentares é circunscrita aos limites definidos pelo governo. O resultado dessa limitação é a ausência da aprovação de legislação voltada ao atendimento de interesses particulares aprovada por iniciativa de parlamentares (Ricci, 2003; Amorim Neto e Santos, 2003). O apoio ao Executivo 9 A maior fonte de variação nas medidas ordinárias está relacionada às matérias orçamentárias, mais especificamente ao volume de créditos ordinários a aprovar. 14

15 O sucesso legislativo do Executivo, medido como proporção das medidas aprovadas sobre as submetidas, é um fato. Qualquer consideração sobre crise de governabilidade ou paralisia política não pode deixar de levar em conta que 75,8% das propostas enviadas pelos presidentes são aprovadas em seu próprio governo. O dado é tanto mais forte quando se considera a pequena variação entre os mandatos presidenciais. Collor foi o presidente menos bem-sucedido, tendo a aprovação de 65,7% das matérias que propôs. No outro extremo, temos o primeiro governo de Luiz Inácio Lula da Silva, que teve a mais alta taxa de sucesso: 81,5%. O contraste com o período não poderia ser mais forte. Naquele período, o sucesso do Executivo foi de 29,5%. Vargas, o mais bemsucedido presidente do período , aprovou apenas 45,9% de suas propostas. 10 Os dados indicam ainda que o Executivo atual domina a produção legislativa. Das leis aprovadas entre a promulgação do novo texto constitucional e 2006, ao final do primeiro mandato de Lula, 83,3% foram introduzidas pelo Executivo. A dominância do Executivo é uma característica estrutural do período, apresentando pequena variação entre mandatos presidenciais. Mais uma vez, a comparação com o período revela um acentuado contraste; naquele período, o presidente foi responsável por 38,5% das leis aprovadas. 11 O Executivo raramente tem suas propostas rejeitadas e as mudanças no status quo legal do país dependem da iniciativa presidencial. E essas características são estruturais, isto é, não variam significativamente com as características pessoais do presidente, o número de cadeiras controlado por seu partido no Congresso ou o tipo de coalizão. Todos os presidentes pós-1988 são igualmente bem-sucedidos e exercem o mesmo domínio sobre a produção legal. Ainda assim, o significado ou interpretação a ser dada aos dados apresentados permanece matéria de disputa. São eles suficientes para afirmar a inexistência de bloqueios institucionais à governabilidade? Uma segunda questão, diretamente relacionada a esta, diz respeito à forma como o apoio para aprovação dessas matérias é obtido. Trata-se de um apoio construído em bases partidárias ou individuais? Ou para colocar de forma um pouco diferente: qual o preço, em termos de concessões, pago para obter esse apoio? 10 Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap. 11 Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap. 15

16 Figueiredo e Limongi (1999) argumentam que o padrão de produção legal encontrado é similar ao dos governos parlamentaristas. Estendendo essa aproximação, os autores afirmam que as explicações usuais para tais fatos em governos parlamentaristas controle da agenda legislativa pelo Executivo e disciplina partidária podem ser invocados para explicar o caso brasileiro. Apoiando-se na conhecida lei da antecipação das reações, normalmente atribuída a Carl Friedrich, Barry Ames (2003) argumenta que as taxas de sucesso não são suficientes para rejeitar a tese de um governo paralisado. Como o presidente não submete ao Congresso o que sabe de antemão que será rejeitado, o que é apresentado ao Congresso não é a verdadeira agenda presidencial, mais sim uma agenda prelecionada justamente por suas chances de sucesso. 12 Ames procura reconstituir a verdadeira agenda do Poder Executivo com base nas propostas veiculadas por membros do Executivo junto à imprensa. Tomando essa agenda como referência, o autor conclui que o sucesso do Executivo precisa ser relativizado, que ele é pequeno quando se leva em conta sua agenda latente, isto é, quando se incluem as propostas que sequer foram enviadas ao Legislativo. 13 A objeção, contudo, é mais geral e se aplica igualmente a governos parlamentaristas. Na realidade, que o Executivo leve em conta as preferências do Legislativo ao fazer suas propostas é da essência de um governo representativo. Se as estratégias do Executivo não fossem pautadas pela lei da antecipação das reações, então nos veríamos forçados a concluir que o presidente seria capaz de governar unilateralmente. 14 A objeção levantada por Ames pede que se identifique a especificidade do caso brasileiro. A questão de fundo diz respeito à forma como o governo obtém a aprovação de sua agenda. Essa mesma questão trata da possibilidade de aproximar o presidencialismo ao parlamentarismo. A distinção radical entre as formas de operar de governos 12 Em modelos em que todos os atores possuem informação perfeita e completa, a antecipação das reações seria perfeita. Logo, não deveriam ser observadas rejeições de matérias. E isso deveria ser verdade para as matérias introduzidas tanto pelo presidente como por legisladores. Seguindo essa linha de argumento, o problema a explicar seria o inverso: por que observamos rejeições. Para uma excelente introdução e aplicação desse tipo de modelo, consultar Cameron (2000). 13 Objeção similar foi levantada por Stepan (1999). Para a crítica dessa visão, consultar Diniz (2005). 14 Por exemplo, que o presidente seria capaz de governar por decretos, contornando o Executivo. Note-se que as relações entre o presidente e o Congresso acabam tomando versões contraditórias. O presidente é visto tanto como forte como fraco, como capaz de impor unilateralmente a sua vontade e ao mesmo tempo ser paralisado pelos obstáculos impostos pelo Congresso. Devo essa observação a Simone Diniz. 16

17 parlamentaristas e presidencialistas baseia-se na suposição de que presidentes não são capazes de formar coalizões partidárias a fim de obter apoio para sua agenda legislativa. Essa é, na realidade, a suposição básica que sustenta os argumentos avançados por Linz (1994) e demais críticos do presidencialismo. A presunção é a de que presidentes relutariam em dividir seu poder com a oposição e, caso o fizessem, não seriam capazes de atraí-la para junto do governo. A oposição preferiria esperar a próxima eleição para ganhar o grande prêmio. Por essas razões e apenas por essas razões, o presidencialismo é definido como um sistema em que o ganhador leva tudo e a competição pela presidência é equiparada a um jogo de soma zero. Os argumentos apresentados para sustentar essa suposição fundamental estão longe de ser convincentes. Em última análise, presidentes se recusariam a dividir seu poder porque inebriados pelo apoio popular recebido nas urnas. Em lugar de negociar com os demais partidos no Congresso, prefeririam apelar diretamente para as massas. Mas, se presidentes forem capazes de ler e entender a Constituição, isto é, se forem dotados de um mínimo de racionalidade, concluirão que precisam de maioria no Congresso para aprovar sua agenda. E essa maioria pode ser obtida de várias formas. Dois métodos merecem atenção: a formação de uma coalizão partidária e a negociação caso a caso com a constituição de maiorias ad hoc. Estudos comparativos de Amorim Neto (1998) e Déeza (1997) mostram que presidentes formam coalizões. Mais recentemente, Cheibub, Przeworski e Saiegh (2002) mostraram que o principal modelo para explicar a formação de governos sob parlamentarismo, o proposto por Austen-Smith e Banks (1988),pode ser adaptado e aplicado ao presidencialismo sem maiores problemas. Sendo assim, o sucesso e a dominância do Executivo podem ser creditados ao fato de este contar com apoio da maioria dos legisladores. A razão última desse apoio é o fato de o presidente partilhar o poder com outros partidos, isto é, decorre do fato de o presidente formar um governo em bases multipartidárias distribuindo pastas ministeriais. 15 Cabe frisar o óbvio: coalizões são formadas baseando-se na antecipação das reações do Congresso. 15 Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) contestam essa conclusão. Para esses autores, o governo brasileiro funcionou em bases similares às do parlamentarismo apenas a partir do Governo Fernando Henrique Cardoso. A alternativa a governos de coalizão seria dada pela possibilidade de o presidente governar recorrendo à edição de medidas provisórias. Ver a nota anterior. 17

18 Os dados das votações nominais indicam que a coalizão de governo realmente funciona como tal, isto é, que os partidos que controlam pastas ministeriais votam de forma unida e em favor do governo. É possível avaliar esse apoio porque o governo conta com um líder em plenário e este anuncia, antes da votação, como devem votar os membros da coalizão. Os líderes partidários contam com a mesma prerrogativa. Assim, levando em conta essas informações, sabemos que na Câmara dos Deputados os partidos que fazem parte da coalizão do governo votam de forma unida e que nove em dez membros da coalizão seguem a orientação do líder do governo em uma votação qualquer. O governo pode contar com sua base, e são os votos dessa base que garantem a aprovação das suas propostas (Figueiredo e Limongi, 2007). Os dados para o Senado mostram realidade similar (Neiva, 2009). A constatação não é propriamente uma explicação. Por que os deputados filiados aos partidos que recebem pastas ministeriais votam com o governo? Note-se que a questão não se refere à qualificação do nível de disciplina alcançado, se este é alto ou baixo em termos comparativos. Em certa medida, este é um ponto de menor interesse. O relevante é saber se os níveis obtidos são ou não suficientes para dar garantias ao Executivo de que as suas propostas serão aprovadas. E este é o caso. O plenário é altamente previsível. Uma vez que tem o apoio formal da maioria, o Executivo raramente é derrotado. Contam-se nos dedos da mão as derrotas presidenciais em votações nominais. Há, por certo, nesse campo, um importante debate que, em última análise, diz respeito à dificuldade de se distinguir empiricamente entre coesão e disciplina partidária. Coesão é uma função das preferências dos parlamentares, enquanto a disciplina resulta da ação das lideranças partidárias, da capacidade de estas alterarem o comportamento dos membros do seu partido. No primeiro caso, os membros de um partido votam de maneira similar porque concordam sobre o tema. Eles têm as mesmas preferências. No segundo, alguns deputados não votariam de acordo com suas preferências sinceras, mas sim de acordo com a posição do partido. Mudariam seus votos porque sabem que serão punidos caso desafiem a linha partidária. Como não temos como saber quais são as preferências dos deputados 16 e como ameaças de punição podem ser suficientes para alterar o 16 Apesar de óbvio, vale notar que não adianta perguntar aos parlamentares qual é sua posição sobre as políticas para saber suas preferências: políticos se comportam de forma estratégica e estão sempre calculando os efeitos eleitorais de suas respostas. Além dos mais, posições sempre dependem do contexto. Uma resposta 18

19 comportamento, não temos como distinguir empiricamente entre coesão e disciplina. 17 Do ponto de vista observacional, coesão e disciplina são equivalentes. Os índices calculados com base no comportamento observado em votações nominais, como o índice de Rice e suas variações, não permitem distinguir um do outro. Deixando de lado essa questão que vem desafiando cientistas políticos já há algum tempo, voltemos ao debate nacional sobre a forma pela qual é construída a base de apoio ao Executivo. Como dito acima, Figueiredo e Limongi apontam para o processo de formação do governo e os vínculos partidários intrínsecos a essa relação. Além disso, chamam a atenção para a relação entre a posição ideológica dos partidos e sua adesão ou não ao governo. Mantendo essa visão, o papel dos partidos e das preferências individuais acaba por se confundir. Afinal, parlamentares podem votar com o governo porque fazem parte da coalizão que o apoia ou porque a agenda do governo corresponde à sua posição ideológica. Leoni (2002) oferece um tratamento mais sofisticado da questão, aplicando o modelo estatístico desenvolvido por Poole e Rosenthal para estimar preferências individuais levando-se em conta votações nominais. Leoni mostra que deputados e partidos podem ser dispostos no contínuo esquerda-direita com grande acurácia. Mostra ainda a existência de uma diferença significativa no comportamento dos parlamentares após o advento do Governo Fernando Henrique, qual seja, o desaparecimento da centro-esquerda com o maior afastamento entre os deputados filiados a partidos que apoiam o governo e os que fazem parte da oposição. Mais recentemente, o tema foi retomado por Zucco (2009). Usando técnica similar àquela empregada por Leoni, mas tirando proveito de uma base de dados ampliada que inclui o primeiro Governo Lula, o autor demonstrou que a chave para a estruturação do plenário é dada pela relação entre os partidos e o governo. A distância que separa o PT e o PSDB-DEM foi mantida após a chegada do PT ao poder. De modo contrário, deputados filiados aos demais partidos atravessaram o rubicão com a troca de governo. Zucco argumenta que isso prova que o comportamento desses parlamentares é ditado pela adesão a uma pergunta abstrata é diferente de uma situação em que opções concretas são oferecidas pelo processo político. 17 Dada a lei da antecipação das reações, não precisaríamos observar punições. Se os potencialmente punidos fossem capazes de antecipá-las, comportar-se-iam como se tivessem sido punidos. A ameaça velada seria suficiente. Em equilíbrio, nunca seriam observadas punições. Por isso, mesmo que não sejam observadas, é possível argumentar que a possibilidade de elas ocorrerem influencia o comportamento. 19

20 ao governo e não pela sua ideologia. O modelo espacial continua a funcionar, mas a principal dimensão a estruturar o conflito político é dada pela relação com o governo, pelo fato de ser parte dele ou da oposição, e não pela ideologia. Pereira e Mueller (2002, 2003) argumentam que o apoio ao governo é construído em bases individuais. Os autores procuram relacionar o individualismo e a fragilidade partidária observada na arena eleitoral à forte presença dos partidos na arena parlamentar. 18 A liberação de verbas orçamentárias previstas nas emendas individuais fornece o elo que une as duas arenas, resolvendo assim a contradição encontrada na literatura entre a força partidária nessas duas instâncias. Os deputados têm o direito de apresentar emendas individuais ao orçamento e o fazem de acordo com seus interesses particulares, isto é, destinam verbas para suas bases. O Executivo conta com amplo grau de discrição para decidir quais e que porcentagem dessas emendas serão efetivamente executadas. Os autores mostram que há forte correlação positiva entre execução de emendas e apoio ao Executivo, comprovada por meio da análise de regressão. Os autores concluem que a execução das emendas individuais explica o comportamento dos parlamentares. Há, portanto, uma troca de votos por liberação de verbas para atender as necessidades eleitorais dos parlamentares. A relação, no entanto, comporta interpretação diversa. Um modelo partidário, isto é, em que o governo discrimina favoravelmente as emendas dos deputados filiados aos partidos que receberam pastas ministeriais é igualmente, do ponto de vista estatístico, bemsucedido. Limongi e Figueiredo (2005) argumentam que o modelo partidário explica melhor os dados. O pertencimento à coalizão do governo explica tanto o comportamento em plenário como a execução das emendas individuais. Uma vez mais, temos hipóteses divergentes com previsões empíricas similares. Contudo, neste caso, alguns padrões podem ser explicados por um modelo e não por outro. O fato de membros de partidos da oposição terem suas emendas executadas e votarem com o governo é compatível com a versão de Pereira e Mueller, mas não com a de Figueiredo e Limongi. De modo inverso, o fato de membros da coalizão do governo votarem com o governo sem ter emendas executadas é compatível com a explicação partidária e não com a 18 Para uma visão alternativa do elo entre as duas arenas, ver Santos (1999). O autor nota que deputados dependem fortemente da transferência de votos para ser eleitos e que, portanto, precisam sinalizar suas posições para um eleitorado difuso e não claramente conhecido. A posição em relação ao governo é a forma encontrada para sinalizar para seus eleitores potenciais a sua posição. 20