VAZIOS URBANOS ou melhor VACÂNCIAS FUNDIÁRIAS NAS CIDADES BRASILEIRAS

Transcrição

1 Universidade Federal do Rio Grande do Norte Seminário Departamento de Políticas Públicas Organização: prof.dr. Marcio Valença VAZIOS URBANOS ou melhor VACÂNCIAS FUNDIÁRIAS NAS CIDADES BRASILEIRAS Regina Dulce Barbosa Lins Núcleo de Estudos do Estatuto da Cidade - NEST/CNPq Faculdade de Arquitetura e Urbanismo UFAL (agradecimentos ao CNPq e à FAPEAL pelo financiamento da pesquisa) 21 de setembro de 2011

2 1. Após a aprovação do Estatuto da Cidade, que fez 10 anos em julho de 2011, a discussão sobre o papel dos vazios urbanos nas cidades brasileiras foi retomada... lei nº regulamenta os arts. 182 e 183 da CF/1988 = diretrizes gerais da política urbana nacional MRNU...normas de ordem pública e interesse social que regulem o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (CAP I; Art. 1º; único) VI - ordenação e controle do uso do solo de forma a evitar:... e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; (CAP I; Art. 2º) [grifo meu.]

3 CAP 2: Instrumentos da Política Urbana; Seção I: Instrumentos em geral: Art. 4º; alínea V: institutos jurídicos e políticos: item i): parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e por fim na Seção II do mesmo CAP II: Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios Art 5º: lei municipal específica para área incluída no Plano Diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado... [grifo meu] 1º Considera-se subutilizado o imóvel: I - cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente. [ não enfocaremos esta questão agora ]

4 2. O argumento que tem estimulado a discussão é o de que há um déficit habitacional dos mais pobres ao mesmo tempo em que muitos objetos imobiliários, em áreas centrais e infraestruturadas, permanecem ociosos, ou seja, desocupados ou sub-ocupados......ou seja: A retenção de terras e imóveis edificados urbanos vazios é um dos motivos da carência habitacional e dos preços inacessíveis... Em alguns casos, como é o exemplo de Campo Grande e Palmas, as áreas vazias servidas de infra-estrutura poderiam acomodar mais do que o dobro da população dessas cidades... Por outro lado, nas metrópoles, em especial no Rio de Janeiro e em São Paulo ganha mais importância o número de imóveis edificados vazios (MARICATO, 2005) NÃO SOMOS TODOS IGUAIS...

5 Pergunta-se então: Como o conhecimento mais amplo deste fato relacionou-se com a democratização do acesso à terra urbanizada, e ainda, como este acesso instrumentalizou-se por meio dos novos planos diretores brasileiros? Mas antes: o que é o empírico no Brasil: vacância fundiária onde? e em que condições? Navegar é preciso...: vacâncias fundiárias não se confundem com espaços livres, ou ainda, sistemas de espaços livres (dependência, articulação e conjunto: GRUPO QUAPÁ/USP)

6 Todo arranjo espacial urbano é constituído por dois tipos de espaços físicos: os espaços edificados e os espaços livres de edificação. Segundo Magnoli (1982): O espaço livre é todo espaço não ocupado por um volume edificado ao redor das edificações e que as pessoas tem acesso (apud GALLENDER, 2011) AQUI OS ESPAÇOS LIVRES (EL) CONFUNDEM-SE COM OS VAZIOS URBANOS, e não precisam AS DISCUSSÕES... entretanto, para o QUAPÁ: EL 3 tipos-padrão: circulação, convívio e recreação preservação ou conservação ambiental relacionados a usos específicos; espaços de redes infra estruturais [ ex: complexos militares, educacionais, esportivos, penitenciários, centros de pesquisa ]

7 PORTANTO... Espaços livres... Vazios urbanos: apresentamse como conceitos polissêmicos, descrevem vários fenômenos, não ajudando a precisar sobre o que se pensa... para esta discussão: apropriar-se do conceito de VACÁNCIAS FUNDIÁRIAS (ver Clichevisky: TIERRAS VACANTES; cf GOOGLE ACADÊMICO) para recortar de forma mais específica esta discussão que diz respeito à ocupação da terra urbana ainda não edificada nesse sentido os espaços livres devem continuar como livres de forma a constituir um sistema, e não pressupõem a sua ocupação por edificações, a não ser algumas já especificadas o que não é o caso das VFs, inclusive sendo estas objetos de intensa disputa entre atores e agentes com interesses distintos

8 O CONTEXTO TERRITORIAL E AMBIENTAL DAS VACANCIAS FUNDIÁRIAS NA CIDADE DE MACEIÓ não tem características das metrópoles apontadas por Maricato mas apresenta elementos que são gerais em todas as situações urbanas brasileiras reflexo e fator do processo de urbanização no país apresentam particularidades oriundas de suas história e geografia, mas que como contextos territoriais e ambientais alertam que não há situações iguais e por fim serve para demonstrar que a idéia de vacancias em áreas centrais não se constitui em fenômeno generalizável, havendo que conhecer empiricamente os casos específicos... [ texto em PDF...]

9 O CONTEXTO TERRITORIAL E AMBIENTAL DAS VACANCIAS FUNDIÁRIAS NA CIDADE DE MACEIÓ: alguns elementos para uma síntese 1. Contextualização das vacâncias fundiárias na cidade setorização da área urbana por meio de 2 indicadores sócioterritoriais: urbanização e consolidação (para esta escala dados do IBGE) 2. Urbanização: sub-indicadores -- 2 grandes sistemas da infraestrutura urbana: I. sistema sanitário (i - abastecimento de água e ii esgotamento sanitário) II. sistema viário (iii - pavimentação e iv - concentração de atividades/viagens de ônibus)

10 50 bairros da cidade distribuídos em setores -- diferenças de acesso aos serviços analisados = 5 diferentes graus de urbanização: (Quadro 1/Figura 3). grau 1: bairros cujos indicadores não existem ou são abaixo do que se define nos parâmetros; grau 2: bairros que possuem 1 indicador que corresponde ao parâmetro; grau 3: bairros que possuem 2 indicadores que correspondem ao parâmetro; grau 4: bairros que possuem 3 indicadores que correspondem ao parâmetro grau 5: bairros que possuem todos os quatro indicadores, correspondentes aos parâmetros ou acima deles

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12 Fig. 3 Graus de urbanização de Maceió, por bairros Fontes: Base Cartográfica de Maceió, PMM, 1999/2000; IBGE, 2000; Visita de campo. Elaboração: Chris Scott.

13 3. Consolidação: sub-indicador = densidade (habitantes/há) como medida do grau de consolidação das áreas ocupadas, independentemente do grau de urbanização. 50 bairros distribuídos em 5 setores com diferenças de densificação (Figura 4) grau 1: muito baixo (até 10hab/ha); grau 2: baixo (de 10,01 a 40hab/ha); grau 3: médio (de 40,01 a 100hab/ha); grau 4: alto (de 100,01 a 200hab/ha) grau 5: muito alto (acima de 200hab/ha).

14 Fig. 4 Graus de densificação de Maceió, por bairros Fontes: Base Cartográfica de Maceió, PMM, 1999/2000; IBGE, 2000; Visita de campo. Elaboração: Chris Scott.

15 3 hipóteses: a partir da agregação dos graus de densificação não é possível compará-lo com outros parâmetros de realidades ideais ou desejáveis; a densidade é um indicador bastante relativo que depende das origens sociais, econômicas e étnicas dos habitantes e da configuração, forma e uso do solo urbano; (cf. ACIOLY e DAVIDSON, 1998). desta forma, as hipóteses foram propostas de acordo com o conhecimento empírico da cidade de Maceió e dai o agrupamento dos bairros que possuíssem configurações espaciais semelhantes

16 (i) Entre MUITO BAIXA E BAIXA reduzido número de pessoas residindo na área urbana em comparação a extensão total da área do bairro; elevado custo de oferta e manutenção dos serviços; precariedade de acessibilidade aos serviços ofertados; excessivo consumo da terra urbana X infra-estrutura instalada (aqui se inserem os bairros do litoral norte); (ii) Entre MUITO ALTA/ALTA elevado número de habitantes em comparação a área total do bairro; sobrecarga na infra-estrutura; saturação do solo urbano e maiores riscos de degradação ambiental (iii) MÉDIA distribuição de habitantes na área total do bairro de forma equilibrada; uso eficiente da terra no que se refere a área X população, mas ainda se desconhece se esse suposto equilíbrio ocorre também em relação a eficiência da oferta da infra-estrutura instalada

17 A INTERPOLAÇÃO dos GRAUS de URBANIZAÇÃO com os graus de DENSIFICAÇÃO permite entender a fragmentação e as características sociais e territoriais de forma mais cuidadosa evitando generalizações sobre as vacâncias fundiárias mesmo que na mesma cidade. (Figura 5) RESULTADOS: uma escala útil para destacar os extremos, com os seguintes resultados: (i)bairros mais urbanizados e menos densos (Tipo 3), cujos vazios PODERIAM ser utilizados de forma a implementar a função social da cidade (a la EC!), mas que precisam ainda de uma caracterização ambiental mais acurada; (ii)bairros menos urbanizados e mais densos (Tipo -2), que EXCLUIRIAM quaisquer possibilidades de uso de suas terras sem edificações a não ser após a implantação de sistemas sanitários e viários.

18 Fig. 5 Interpolação entre graus de urbanização e densificação Fontes: Base Cartográfica de Maceió, PMM, 1999/2000; IBGE, 2000; Visita de campo. Elaboração: Chris Scott.

19 A partir desta CONTEXTUALIZAÇÃO é que a análise espacial das VACÂNCIAS FUNDIÁRIAS ganha sentido. (Figura 6) A distinção proposta neste estudo; NÃO NECESSARIAMENTE ENCONTRA PARALELO COM OS CONCEITOS TRADICIONAIS DE PARTIÇÃO DA CIDADE EM ÁREAS CENTRAIS, INTERSTÍCIAIS OU PERIFÉRICAS

20 Fig. 6 Vazios potenciais no litoral norte Fontes: Base Cartográfica de Maceió, PMM, 1999/2000; Visita de campo. Elaboração: Chris Scott.

21 No Brasil, dadas as características de sua urbanização pode haver: VACÃNCIAS EM ÁREAS CENTRAIS QUE NÃO DEVAM SER OCUPADAS (alerta-se aqui que o problema não está no EC; e sim no conhecimento das distintas realidades dos distintos lugares no Brasil) ou ainda que: em ÁREAS PERIFÉRICAS, o potencial construtivo das VACANCIAS EXISTENTES possa abrir espaços para políticas de inclusão de populações mais pobres em programas habitacionais de interesse social OU AINDA PARA OS INTERESSES IMOBILIÁRIOS EM SUAS FRENTES DE EXPANSÃO DA OCUPAÇÃO URBANA mas também para comporem o futuro SISTEMAS DE ESPAÇOS LIVRES

22 3. A política urbana desenhada desde então definiu instrumentos de controle sobre o não-uso desses objetos na política urbana brasileira, em escalas distintas... por exemplo, na política urbana brasileira -- essencialmente reguladora e descrita nos novos PDPs: avaliados em pesquisa nacional 526 leis de PDs = 1/3 dos municípios com obrigações de realizar PDs de acordo com o EC em 1 dos 7 temas avaliados: acesso à terra urbanizada expectativa : possibilidade de intervenção pública no processo de desenvolvimento urbano, especificamente no que se refere á promoção do acesso á moradia regulamentação, nos PDs, dos instrumentos voltados para a ocupação de áreas vazias...

23 cumprimento da função social da propriedade pode aparecer associado à ocupação dos vazios urbanos estão menos presentes/enfatizadas, as diretrizes para a redução das desigualdades sociais e para redistribuição de renda e investimentos na cidade, tais como: a ordenação e controle do uso e ocupação do solo de modo a evitar a retenção especulativa de terrenos novos parcelamentos (apenas 8 PDs) devem reservar áreas para HIS esmagadora maioria dos planos delimita ZEIs em áreas já ocupadas por assentamentos precários de população de baixa renda Zeis vazias 41 planos paulistas; 2 em RN: Natal e Extremoz; e mais 5 outros

24 4.Entretanto, o foco em áreas infraestruturadas, relativamente poucas no contexto da maioria das cidades brasileiras, deixou relativamente sem discussão a situação desses vazios em áreas qualificadas como intersticiais e periféricas... e daí veio o programa MCMV (Lei /09) e o PAC na cartilha Como produzir moradia bem localizada com os recursos do Programa MCMV (MCIDADES, 2010) p modelo de urbanização da maioria dos municípios brasileiros [um dos elementos da lógica de expansão horizontal] é a grande quantidade de vazios urbanos em áreas consolidadas e a consolidar ou seja o foco mudou... glebas e terrenos urbanos: resquícios internos à processos desarticulados de aprovação de loteamentos práticas conscientes de especulação dificultando a locomoção urbana e subutilizando a infraestrutura investida ao longo destas áreas

25 5. Neste caso, as terra não ocupadas loteadas ou não tem se apresentado como um grande potencial, ou seja, como vacâncias fundiárias para a expansão extensiva do tecido urbano... duas distinções expansão das áreas urbanas dispersão (GOULART), difusão (ABRAMO) expansão da ocupação nas áreas urbanas densificação (ABRAMO) que modelo escolher? o Estado e o mercado ambos agentes políticos e econômicos) já escolheram MCMV e outros... para os outros atores quais as possiblidades?

26 6. Isso implica no domínio do mercado imobiliário sobre o interesse público? qual é o interesse público quando se trata das decisões sobre o desenho-localização dos objetos que compõem a cidade? 7. Ou seja, mesmo com o Estatuto da Cidade, tudo continua como sempre foi? como a norma é só um dos aspectos da questão, e não menos importante não dá para jogar fora a água do banho, a banheira e o bebê dificuldades políticas intervenção no mercado de terras não é novidade, mas resta aberta no campo da elaboração das instrumentos urbanísticos um processo ainda em disputa... Jogos de poder com somas distintas

27 Muito obrigada!