CIDADES CONTEMPORÂNEAS POLÍTICA URBANA, ACUMULAÇÃO CAPITALISTA E VULNERABILIDADE SOCIAL Nelba Azevedo Penna Universidade de Brasília nelba@unb.br INTRODUÇÃO: A profundidade da transformação dos processos de desenvolvimento dos modelos atuais do crescimento urbano (e da urbanização em geral) está afetando gravemente o acesso das pessoas (da população em geral) aos bens públicos e as políticas sociais urbanas relacionadas à cidade (e ao direito à cidade). Atualmente, entre os fatores que afetam a instabilidade física e social das cidades estão desde os macroeconômicos, tais como, a incorporação acelerada de novas tecnologias, uma crescente desvinculação do salário com relação às instituições de proteção social relacionadas a um aumento do emprego informal, ao ajuste fiscal do estado e aos seus impactos sobre o emprego e as políticas sociais (Kaztman e Filgueira, 2006: 67), e até os mais localizados como a falta de moradia com redes de infra-estruturas urbanas adequadas ao transporte e à saúde para uma melhor qualidade de vida para a população. Fatos estes, estão relacionados ao processo de globalização que se realiza impondo uma forte desindustrialização e desemprego, principalmente sobre os países menos desenvolvidos e mais dependentes da aquisição de novas tecnologias de engenharia, comunicação e computação, como os da America Latina, por exemplo, além da dependência financeira e monetária mundial. Somados estes aspectos, a pobreza e a exclusão social assumem, para a sua análise e explicação, uma multiplicidade de indicadores que permitem constatar uma rede mensurável e encadeada de causas, impactos e efeitos sobre as mesmas, que se apresentam de formas cada vez mais visíveis e empíricas, permitindo explicações cada vez mais rápidas e causais. Segundo Kaztman e Filgueira (2006: 68) isso implica, ainda, em uma ciência míope cada vez mais compelida a dar explicações apressadas sobre fenômenos rápidos e visíveis a olho nu. Ninguém agüenta mais o trânsito, ninguém agüenta mais o transporte público, ninguém agüenta mais a violência, ninguém agüenta mais o lixo, a sujeira. Ninguém agüenta mais a cidade! Estas conseqüências sociais e territoriais urbanas podem ser relacionadas aos novos padrões de acumulação capitalista na cidade que tem levado a um processo de endurecimento das estruturas sociais urbanas, que, responde a três processos interconectados: de segregação urbana, transformação familiar e destruição de vínculos dos setores populares urbanos com o mercado de trabalho (Kaztman e Filgueira, 2006: 70), os quais possuem uma territorialidade extremamente impactante na vida social. 1
Neste contexto, as políticas públicas para a habitação de interesse social é um tema da maior importância para se estabelecer uma visão mais abrangente do processo de urbanização no Brasil. As políticas públicas abrem um caminho que permite identificar as grandes questões que envolvem, atualmente, a ocupação do território e as condições de vida das classes mais desfavorecidas nas cidades. Além da segregação urbana e moradia, envolvem, também, as condições de acesso ao trabalho, ao transporte e à saúde. Este trabalho discute (1) a desarticulação existente entre as políticas de desenvolvimento urbano de emprego e renda, política fundiária, de infra-estrutura e saneamento básico (e ambiental), que segundo as proposta do governo federal (e distrital) deveriam estar estreitamente articuladas, incluindo o direito à cidade sustentável no conjunto dos direitos humanos (Estatuto da Cidade, capítulo 1); (2) resgata o papel ativo da dimensão territorial na reprodução das relações sociais, e (3) examina as transformações urbanas identificando os atores que participam desse processo, para estabelecer suas capacidades (e vulnerabilidades) de mudança territorial e social. Neste contexto, a análise da situação apresentada por Brasília (DF) revela profundamente o contexto das cidades brasileiras da desarticulação com as políticas de desenvolvimento urbano (emprego e renda), fundiária, infra-estrutura e saneamento básico (e ambiental), que segundo as proposta do governo federal deveriam estar estreitamente articuladas, incluindo o direito à cidade sustentável no conjunto dos direitos humanos (Estatuto da Cidade, capítulo 1). CIDADES CONTEMPORÂNEAS: O URBANO, A HABITAÇÃO E O TRABALHO Segundo o Ministério das Cidades (2004), mais de sete milhões de famílias necessitam de novas moradias, e dez milhões de domicílios possuem problemas de infra-estrutura básica. Os instrumentos governamentais para o planejamento da política de habitação de interesse social não privilegiaram o combate às desigualdades e concentração de renda, embora o discurso recorrente das políticas habitacionais postule o contrário. Segundo o Ministério das Cidades (2004: 13), a meta principal da Política Nacional de Habitação (PNH) é promover as condições de acesso à moradia digna, urbanizada e integrada à cidade, a todos os segmentos da população e, em especial, para a população de baixa renda. Muitos estudos apontam que existe uma causalidade, entre o aumento das desigualdades sociais e o aumento da criminalidade, que atualmente passa a atingir todos os segmentos sociais, colocando-os em perigo, sem distinção do local de moradia. Atualmente a criminalidade representa um risco para a ordem urbana. Porém, o aumento da criminalidade encontra-se relacionado também a outros problemas de ordem social, tais como: a falta de emprego, de saúde, do baixo nível educacional, e até ao modelo de consumo da sociedade atual, que cada vez mais, aumenta as necessidades de consumo. Isso significa que não podemos afirmar que a pobreza, por si só, é geradora de violência. Também são importantes as diferenças existentes entre as oportunidades oferecidas e os riscos apresentados as comunidades, principalmente sociais, presentes/ausentes nas localidades mais pobres, e que geram diferentes tipos de vulnerabilidades, as quais sujeitam os moradores, dependendo das suas condições de enfrentamento e das vulnerabilidades a esses riscos e perigos. A discussão é a de que o processo de urbanização que se desenvolve no país e as políticas para habitação de interesse social estão associados à precariedade da moradia e da infra-estrutura instalada; 2
à ocupação ilegal de áreas e à dificuldade de acesso aos equipamentos e serviços sociais ofertados pelo poder público. Esses fatos definem, hoje, o que se denomina de urbanização de risco, pois se consolida na forma de moradias precárias, falta de condições de trabalho e degradação do ambiente urbano (falta de rede de água e saneamento e recolhimento do lixo). Às classes menos favorecidas resta a ocupação ilegal e irregular na periferia das cidades, fundamentada na autoconstrução e na utilização de materiais de baixa qualidade, ou não adequada. Deste modo, há um crescimento acelerado e desordenado das áreas periféricas da cidade, fragmentando o espaço urbano em malhas descontinuas de ocupação, produzindo assentamentos desarticulados, dificultando, mais ainda, a instalação de redes de transporte público coletivo e de infra-estrutura de água e saneamento, pois, neste modelo, aumenta muito os custos de execução das mesmas. Processo este que tem contribuído para o acirramento das condições de segregação e exclusão territorial das populações carentes, comprometendo sua qualidade de vida. As ações governamentais historicamente têm priorizado a intervenção em áreas centrais, para as classes medias e altas, financiadas pelo sistema bancário; na regulação, estabelecendo regras de uso, ocupação e parcelamento do solo urbano para empreendimentos residenciais, comerciais e para a construção de casas, nos bairros nobres. Ou seja, as ações públicas são executadas em estreita relação com o mercado imobiliário formal para a produção da habitação e da cidade. Por outro lado, a expansão dos assentamentos ilegais e irregulares tanto atinge a população carente de habitação, quanto os loteamentos periféricos para classes de maior poder aquisitivo. Estes envolvem loteamentos que não passaram por processos de aprovação por parte dos órgãos públicos, e/ou estão localizados em terrenos públicos grilados, e revela a grande dificuldade do poder público em oferecer acesso a terra urbanizada, o que compromete a qualidade de vida nas cidades, além de provocar a degradação ambiental, aumentando os riscos a enchentes, inundações e doenças provocadas pelo acumulo de lixo nas vias, e, principalmente, nos corpos hídricos. Associado e reforçando o processo da urbanização de risco, destaca-se a ação dos agentes imobiliários, produtores de espaço urbano, estreitamente ligados ao mercado financeiro, fazendo da cidade um produto de especulação econômica. Os empreendedores, muitas vezes associados ao Estado (Parceria Público-Privado), obtém a garantia do retorno lucrativo dos seus investimentos imobiliários. Novos modelos de gestão urbana são empregados para tornar as cidades competitivas economicamente, atraindo capitais externos e fomentando os investimentos internos, principalmente na área de informação e alta tecnologia para os setores industriais, de lazer, turismo, negócios financeiros. Estes setores são os que concentram os empregos para profissionais de maior qualificação, e localizam-se nas áreas privilegiadas em termos de conforto técnico (prédios inteligentes, infra-estrutura de comunicações e transporte) e ambiental (menor número de congestionamentos e diminuição dos poluentes). Este processo ocorre nas cidades com a extensão do desenvolvimento do capitalismo sobre o espaço, o que faz da produção do espaço um elemento definidor dos conteúdos da prática sócio-espacial, posto que a extensão do capital ocorre realizando a lei do valor (CARLOS, 2004, p. 8). Cabe, então, ao setor público e às parcerias público-privado produzir os espaços necessários à modernização e reprodução do capital, como se todo esse processo, pudesse beneficiar, também, as populações mais carentes. Pelo contrário, com menor nível de escolaridade e treinamento técnico; 3
dificuldade de mobilidade e acesso ao transporte coletivo; com maior custo e tempo das viagens, a população que já vive destituída de seus direitos sociais básicos, também não encontra no lugar onde vive uma estrutura de oportunidades para transformação de seu estado de vulnerabilidade, e de (quem sabe) ascensão social. Neste contexto, admite-se que a própria cidade revela os conteúdos mais significativos do processo de urbanização, no qual a produção do espaço urbano assume um papel fundamental para o entendimento da reprodução social. Essas questões têm despertado o interesse da comunidade acadêmica, dos planejadores e gestores públicos, suscitando um amplo estudo sobre seus efeitos no futuro das metrópoles. As mudanças que ocorrem estão diretamente relacionadas à propriedade privada, à apropriação do espaço, à qualidade de vida, às desigualdades, à pobreza e às mobilizações políticas e sociais, e inserem-se com destaque na agenda contemporânea. Sendo assim, é necessário compreender como se articulam as ações da reprodução capitalista e como se configuram as novas territorialidades urbanas considerando o espaço como uma dimensão mediadora dessas ações, e como uma necessidade imposta pelo processo de transformação da economia da metrópole, apoiada pelo planejamento estatal. EMPREGO, HABITAÇÃO E PERIFERIA URBANA NO DISTRITO FEDERAL O problema apontado da falta de dotar os territórios, onde vive a população mais carente, de uma estrutura de oportunidades adequada aponta para uma matriz espacial que aprofunda de forma bastante perversa o modelo da urbanização de risco, pois maximiza os riscos num processo gradual e contínuo de vulnerabilidade. O trabalho de Ferreira, Vasconcelos e Penna (2008) aponta que no Distrito Federal vem ocorrendo o que tradicionalmente se observa nas demais cidades brasileiras: à medida que se afasta das áreas centrais ocorre a concentração de população com menor nível de renda e de escolaridade; a diminuição no número de equipamentos de segurança, de saúde e de lazer; diminui a qualidade das redes de água, saneamento e coleta de lixo; diminui a acessibilidade ao emprego, diminui a qualidade de vida e do ambiente urbano. O trabalho mostra, ainda, que o aumento da criminalidade segue, não apenas a diminuição de renda, e sim persegue o caminho da urbanização de risco, ou seja, a maior criminalidade ocorre nas localidades onde não existe uma presença massiva do poder público, capaz de oferecer uma estrutura de oportunidades que atenda, de fato, a situação de carência e vulnerabilidade existente nos lugares. De acordo com o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal (PDOT/2009: 32) a oferta de áreas habitacionais pelo poder público fundamenta-se, principalmente, no adensamento dos núcleos urbanos que já contam com equipamentos, serviços e comércio, com o objetivo de adensar a malha urbana existente, ainda caracterizada pelo polinucleamento (dispersão dos assentamentos urbanos). Com exceção do Setor Habitacional Noroeste, as demais propostas de oferta áreas habitacionais, apresentadas no planejamento, localizam-se fora do Plano Piloto (área central de Brasília), adensando as localidades que já possuem as mais altas densidades demográficas. Nesse sentido, o documento propõe, também, a dinamização desses espaços por intermédio da promoção do desenvolvimento econômico local e regional, implementando pólos de centralidade, objetivando a 4
ampliação da oportunidade de postos de trabalho e a diminuição da concentração dos empregos no Plano Piloto (PDOT/2009:22). Nesse contexto, de acordo com o estudo realizado por Ferreira, Vasconcelos e Penna (2008: 11), observa-se que Os estabelecimentos públicos e privados localizam-se, sobretudo, na área central: 40% na Região Administrativa de Brasília (Plano Piloto), 17% em Taguatinga e 10,5% no Guará. Essas características levam a que 78% dos empregos formais se localizem na área central, o que representa uma dificuldade a mais para os grupos de menor renda, quanto ao acesso aos mesmos. Ainda de acordo com pesquisa citada, as localidades mais distantes do centro apresentam as mais elevadas taxas de desemprego em todos os anos pesquisados, isso demonstra a menor capacidade de a população de mais baixa renda, e mais distantes da área central, de se inserir no mercado de trabalho, principalmente, tratando-se da população jovem, para a qual a taxa de desemprego se eleva a 36,5%. Isso representa uma taxa 70% mais elevada que os jovens residentes nas áreas periféricas devem enfrentar para conseguiram alguma ocupação (Ferreira, Vasconcelos e Penna 2008: 11). BRASÍLIA CONTEMPORÂNEA: EMPREENDEDORISMO E MODERNISMO As áreas definidas como pólos de centralidade para a dinamização da economia urbana são espaços abertos a novas oportunidades de investimentos, tanto do setor imobiliário, quanto industrial, científico, tecnológico, e especialmente comercial (PDOT/2009:22). Assim, definidas e oferecidas como áreas de habitação popular, parece que a política para habitação popular está interessada no conforto da população que ali vive. No entanto, as barreiras colocadas pela diferença existente entre o que o governo propõe e define como objetivos para a moradia das classes de menor renda, não corresponde à realidade das condições de apropriação do território para essa população. O que acontece muitas vezes é a transferência dos moradores para outros locais, com condições de moradia ainda mais precárias. Nesse sentido, a definição dos pólos de centralidade e de eixos de dinamização do território ocorre associada à ação dos agentes imobiliários, produtores de espaço urbano, estreitamente ligados ao mercado financeiro, que possuem como objetivo transformar a cidade num produto de especulação econômica. Os empreendedores associam-se ao Estado (Parceria Público-Privado), para obter uma garantia lucrativa dos investimentos imobiliários, por meio de ações denominadas de empreendedoras e modernas, pois teriam o efeito de atrair capitais, empregos e melhorar a renda dos trabalhadores locais. Novos modelos de gestão urbana são empregados para tornar as cidades competitivas economicamente, atraindo capitais externos e fomentando os investimentos internos, principalmente na área de informação e alta tecnologia para os setores industriais, de lazer, turismo, negócios financeiros. Neste sentido, a política pública volta-se para a produção de novos e diferenciados espaços para investimento promovendo a formação de condomínios empresariais, o que proporciona uma economia nos custos de urbanização, como está proposto para o Pólo JK em Santa Maria, por exemplo, localizado as margens da rodovia BR 040. De acordo com o PDOT/2009, atenderia a criação deste pólo atenderia a uma população de mais de 365.000 habitantes e que recebe o maior fluxo diário de veículos do DF (PDOT/2009: 23). 5
Projeto Pólo JK - Santa Maria (DF) O projeto Pólo JK prevê a formação de condomínios empresariais na área central do Pólo, onde é prevista uma avenida de atividades, destinada a edifícios corporativos, com térreos comerciais em torres de 15 pavimentos. Essa proposta gera indagações imediatas, tais como: Primeiro, como uma população, onde apenas 10,0% possui o segundo grau completo, e 25% ganha até 2 salários mínimos, se apropria, ou se beneficia dessa política oferecida pelos setores público e privado? Segundo, como os condomínios empresariais de 15 andares podem representar uma estrutura de oportunidades, e serem apropriados pela população como mudança social e resgate da cidadania? Avenida de atividades, destinada a edifícios corporativos, com térreos comerciais em torres de 15 pavimentos, em princípio, parece servir a especulação imobiliária, abrindo e ampliando o espaço urbano para novos empreendimentos. Segundo pesquisa realizada por Pessoa (2009: 44;46;48), utilizando dados da SETE (Sete Serviços Técnicos Especializados) as Áreas de Desenvolvimento Econômico (ADE) implantadas em Ceilândia, pelo Governo do Distrito Federal, ainda não conseguiram atingir suas metas, pois não houve um aumento significativo no número de estabelecimentos (comerciais e/ou industriais) capazes de fomentar o desenvolvimento econômico e social local e muito menos contribuir para a problemática concentração de empregos na área central de Brasília. Segundo a mesma pesquisa, muitos lotes ainda encontram-se vagos, alguns invadidos e muitos com ocupação apenas residencial. Pesquisa realizada por Cavalcante (2009: 147) aponta, entre outros motivos, para o insucesso das Áreas Desenvolvimento Econômico instaladas na periferia, junto a moradias de baixa renda, o fato de que os parcelamentos constituíram-se em reservas fundiárias incorporadas ao mercado de terras e desse modo, não seguiram o objetivo de promover a descentralização das atividades e dos empregos na área central de Brasília. Portanto, como política pública indutora do desenvolvimento urbano integrado não conseguiu atingir a meta de promoção, flexibilização de usos e a intensificação do aproveitamento do solo; reduzir a carência de infra-estrutura urbana, de serviços sociais e de moradia, por meio de investimentos; e modernizar a gestão urbana, com mecanismos de consórcios e de gestão compartilhada com os estados e os municípios limítrofes do Distrito Federal (PDOT, 2009). Sendo assim, também, sua 6
intenção no plano social não foi atingida, pois os lugares periféricos apresentam, de maneira geral, uma estrutura de risco que está ligada ao processo de formação do território, à estrutura de oportunidades dos lugares periferizados e a ação local de segregação da população carente e das atividades de baixo rendimento (Ferreira, Vasconcelos e Penna, 2008:11), relacionadas à inadequação das ações políticas estratégicas para a habitação de interesse popular, onde os trabalhadores, principalmente, sem qualificação, se concentram. CONSIDERAÇÕES FINAIS A busca de alternativas de geração de renda no próprio local de moradia associa-se à precarização do acesso ao trabalho (alto preço das passagens e péssimas condições do transporte público coletivo), pois se observa também a imobilidade dos desempregados, que causa uma descentralização perversa dos empregos, uma vez que a economia local é caracterizada, principalmente, pelos baixos salários, baixa qualificação técnica e informalidade (Ferreira,Vasconcelos e Penna, 2008). O grande percentual de desempregados nas cidades mais distantes, sem condições de deslocamento para o centro, de certa forma perpetua a condição de desempregado, tendo em vista o alto grau de desalento (7,1% para a população entre 15 e 29 anos) apresentado pela pesquisa do DIEESE/2004. Assim, se pode considerar a falta de qualificação necessária para o acesso as oportunidades de empregos oferecidas pelas políticas públicas urbanas. Nas áreas de habitação de interesse popular, as estratégias de dinamização do território referem-se à implantação de atividades econômicas (eixos de dinamização, pólo digital e pólos de negócios e agronegócios) e ignoram a questão da educação, capacitação e formação dos recursos humanos, principalmente para as populações mais carentes dessa atenção (PDOT: 33). Fato que revela a contradição existente no discurso que o poder público realiza sobre a necessidade de promover a articulação da política habitacional com as demais políticas setoriais, principalmente para atender a habitação em áreas de interesse social. Entretanto, historicamente, vem sendo comprovado que o setor privado não tem conseguido atingir o desenvolvimento social e cultural da população mais carente, pois a lógica da produção do espaço pelo capital é ampliar tanto os espaços para investimentos imobiliários quanto ampliar o lucro sobre os empreendimentos realizados. A produção de moradias nobres em periferias e também o deslocamento do trabalho para periferias, já se apresentam como uma realidade possível, tendo em vista a desconcentração perversa do trabalho, e o grandioso processo de ampliação e construção de vias e viadutos estruturais que se realiza atualmente no Distrito Federal (Cavalcante, 2009), criando uma nova e complexa conexão da rede viária interna e externa, transformando a configuração metropolitana numa malha muito mais complexa do que aquela construída pelo modelo centro periferia (polinucleamento). Nem sempre os efeitos das novas configurações espaciais sobre as formas de interação entre os diferentes segmentos sociais tornam-se positivos para a redução das desigualdades espaciais e sociais de acesso ao trabalho, a estrutura de oportunidades instalada e aos bens e serviços urbanos. De acordo com Pereira (2009), A discussão sobre habitação de interesse social costuma preocupar-se com o déficit de moradias, com o baixo custo das construções e com a monofuncionalidade da ocupação (residencial), e isso resulta em experiências mal sucedidas, não apenas no Brasil, mas no mundo inteiro. De modo geral, as habitações são construções realizadas desconectadas do tecido 7
urbano tradicional (Pereira, 2009), localizados na periferia e distante dos centros de empregos, formando grandes conjuntos habitacionais e/ou favelas. Cada vez mais, se observa nas áreas periféricas das cidades, associadas à presença das novas centralidades, que vem se consolidando, a expansão de edifícios de apartamentos e/ou condomínios fechados, tendo como modelo os empreendimentos dos bairros de classe média (e/ou alta), encontrados em diversas cidades do Brasil e do Distrito Federal. Estes formam enclaves desconectados da vida urbana local (os condomínios), aproximando classes médias das populares - como já é tradicional nas cidades brasileiras: aproximação física e distanciamento social (novidade em Brasilia?). Esse processo exerce uma forte pressão de valorização imobiliária, aumenta a mercantilização da terra nos assentamentos populares, que sofrem transformações relacionadas não apenas à moradia para população de classes médias, as quais não possuem vínculos sociais, econômicos ou culturais com o lugar, porém encontram melhor conforto (apartamentos mais amplos) e alta mobilidade para as áreas centrais, por preços mais em conta do que os praticados nas áreas nobres e mais próximas. O processo de urbanização apresenta a cidade como uma nova produção resultante da capacidade singular de se produzir um novo e apropriado espaço por intermédio de sua relação com as políticas estatais (principalmente de habitação) e da articulação entre os capitais financeiros e imobiliários. A importância estratégica do espaço urbano para a reprodução do capital em uma economia globalizada produz a cidade para os negócios. Nem sempre a produção de moradia para o interesse social, a geração de emprego e renda para a população mais carente serão o motim principal dos interesses e objetivos políticos e econômicos. As estratégias de ocupação e uso da terra urbana possuem um corte empresarial, voltadas para a atração de investimentos (comércio, serviços e marketing ), que tenham um suporte econômico para a sustentação dos interesses hegemônicos. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS CARLOS, Ana Fani A. A Questão da Cidade e do Campo: teorias e política. Mercator. Revista de Geografia da UFC. Ano 3. Número 5. Fortaleza. 2004. CAVALCANTE. Formação e Transformação da Centralidade Intraurbana em Brasília. Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Geografia. UnB. 2009. (www.posgea.unb.br). FERREIRA, VASCONCELOS & PENNA. Violência Urbana: a vulnerabilidade dos jovens da periferia das cidades. Anais XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais. Caxambu (MG). 2008. GOVERNO DO DISTRTO FEDERAL. Secretaria de Estado de Desenvolvimento urbano e Meio Ambiente (SEDUMA). Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal. Brasília. 2009. PEREIRA, E. Manoel. Zoneamento Urbano e Habitação de Interesse Social. Universidade Federal de Santa Catarina. Florianópolis. 2009. http://www.cce.ufsc.br/~elson/artigo%20campinas.rtf. MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos MCidades. Política Nacional de Habitação. Volume 4. Brasília. (DF) 2004. PESSOA. Ocupação Irregular de Terras e Criação de Centros de Desenvolvimento Econômicos em Ceilândia (DF). Departamento de Geografia. Universidade de Brasília. 2009. 8
KAZTMAN e FILGUEIRA. As normas como bem público e privado: reflexões nas fronteiras do enfoque ativos, vulnerabilidades e estrutura de oportunidades (Aveo). In: CUNHA (Org.). Novas Metrópoles Paulistas. População, vulnerabilidades e segregação.nepo. Sitta Gráfica e Editora Ltda. Campinas (SP). 2006. 9