Sumário Prefácio, xiii Parte I Estrutura e Controle da Administração Pública, 1 1 Estado e Administração Pública, 3 1.1 Estado: definição, elementos, funções, 3 1.2 Governo, 5 1.3 Administração Pública, 6 1.3.1 Administração Direta, 8 1.3.2 Administração Indireta, 9 1.3.3 Entidades de cooperação com a Administração Pública, 12 1.4 Evolução das despesas públicas no Brasil, 15 Referências, 19 2 Controle na Administração Pública, 21 2.1 Conceitos de controle, 21 2.2 Controle na Administração Pública brasileira, 24 2.3 Fundamentação legal do controle na Administração Pública, 25 2.4 Instâncias do controle na Administração Pública, 33 2.4.1 Controle Interno, 33 2.4.2 Controle Externo, 53 2.4.3 Controle Social, 59 2.4.4 Vinculação do Controle Interno, Externo e Social, 64 Referências, 65
vi Manual de Auditoria Governamental Peter e Machado 3 Prestação e Tomada de Contas, 70 3.1 Accountability, 70 3.2 Prestação de Contas, 72 3.2.1 Prestação de Contas: Breve Histórico, 72 3.2.2 Prestação de Contas de Governo e Prestação de Contas de Gestão, 74 3.3 Tomada de Contas, 76 3.3.1 Tomadas de Contas Especial (TCE), 77 3.4 Processo de Prestação e Tomada de Contas, 79 3.4.1 Processos de Contas Ordinárias ou Anuais, 79 3.4.2 Processo de Tomada de Contas Especial (TCE), 82 Referências, 86 Parte II Aspectos da Auditoria Governamental, 89 4 Introdução à Auditoria Governamental, 91 4.1 Conceitos e origem da auditoria, 91 4.2 Finalidade da auditoria governamental, 96 4.3 Objetivos e objeto da auditoria governamental, 97 4.4 Macroambiente e abrangência da auditoria governamental, 98 4.5 Formas de execução da auditoria governamental, 101 4.5.1 Direta, 101 4.5.2 Indireta, 101 4.5.3 Compartilhada, 101 4.5.4 Subsidiária, 102 4.5.5 Integrada, 102 4.5.6 Simplificada, 102 4.6 Tipos de auditoria governamental, 102 4.6.1 Auditoria de Gestão, 102 4.6.2 Auditoria de Programas, 103 4.6.3 Auditoria Operacional ou de Desempenho, 104 4.6.4 Auditoria Contábil, 105 4.6.5 Auditoria de Sistemas, 106 4.6.6 Auditoria Especial, 106 4.6.7 Auditoria da Qualidade, 106 4.6.8 Auditoria Integral, 109 4.7 Processo de auditoria governamental, 110 4.7.1 Análise Preliminar ou Pré-Auditoria, 111
Sumário vii 4.7.2 Planejamento da Auditoria, 111 4.7.3 Execução, 111 4.7.4 Revisão dos Trabalhos de Campo, 111 4.7.5 Conclusão, 112 Referências, 112 5 Planejamento da Auditoria, 113 5.1 Conceito de planejamento em auditoria, 113 5.2 Etapas do planejamento em auditoria, 114 5.2.1 Análise Preliminar do Objeto de Auditoria, 115 5.2.2 Definição do Objetivo e Escopo da Auditoria, 119 5.2.3 Especificação dos Critérios de Auditoria, 122 5.2.4 Elaboração da Matriz de Planejamento, 124 5.2.5 Validação da Matriz de Planejamento, 125 5.2.6 Técnicas de Auditoria e Instrumentos de Coleta de Dados, 125 5.2.7 Teste-piloto, 126 5.2.8 Elaboração do Plano de Auditoria, 126 5.2.9 Elaboração do Programa de Auditoria, 130 5.3 Designação de pessoal e de outros recursos, 130 Referências, 131 Apêndice A Plano de auditoria para a Prefeitura Municipal de Feliz Cidade, 132 Apêndice B Programa de auditoria para Prefeitura Municipal de Feliz Cidade, 136 6 Técnicas e Procedimentos de Auditoria, 166 6.1 Principais técnicas de auditoria, 166 6.1.1 Exames físicos, 167 6.1.2 Circularizações ou confirmações formais, 167 6.1.3 Triangulação, 169 6.1.4 Exame de documentação original, 169 6.1.5 Conferência de somas e cálculos, 169 6.1.6 Exame de registros contábeis, 170 6.1.7 Entrevistas, 170 6.1.8 Exame de livros e registros auxiliares, 170 6.1.9 Correlação entre as informações obtidas, 171 6.1.10 Observação das atividades, 171 6.1.11 Corte das operações ou cut-off, 171 6.1.12 Rastreamento, 171 6.1.13 Benchmarking, 172
viii Manual de Auditoria Governamental Peter e Machado 6.2 Orientação quanto à utilização das técnicas, 172 6.2.1 Provas seletivas, 174 6.2.2 Testes de auditoria, 174 6.2.3 Amostragem, 175 6.3 Materialidade, relevância e criticidade dos exames, 181 Referências, 182 7 Achados e Evidências em Auditoria, 183 7.1 Etapas da fase de execução dos trabalhos de campo, 183 7.1.1 Reunião de abertura dos trabalhos, 184 7.1.2 Análise das respostas às solicitações de auditoria, 184 7.1.3 Análise dos controles internos, 185 7.1.4 Realização dos exames, 188 7.1.5 Comunicações com o auditado e com terceiros, 188 7.2 Achado em auditoria, 189 7.2.1 Atributos dos achados de auditoria, 190 7.2.2 Desenvolvimento dos achados, 193 7.2.3 Comunicação dos achados, 196 7.2.4 Mudanças no alcance e direção dos trabalhos, 197 7.2.5 Matriz de achados, 197 7.3 Evidências em auditoria, 199 7.3.1 Fontes de evidências, 201 7.3.2 Classificação das evidências quanto à fonte, 205 7.3.3 Classificação das evidências por tipo de prova fornecida, 205 7.3.4 Regras para determinar a confiabilidade da evidência, 206 7.3.5 Qualidades da evidência, 207 7.3.6 Testes de evidência, 208 Referências, 212 Apêndice C Solicitação de auditoria, 213 8 Papéis de Trabalho, 214 8.1 Papéis de trabalho: considerações gerais, 214 8.2 Papéis de trabalho de planejamento, 218 8.3 Papéis de trabalho de execução, 219 8.3.1 Avaliação dos controles internos, 220 8.3.2 Revisão contábil, 221 8.3.3 Registro de verificações ou achados, 221 8.3.4 Folha mestra síntese da área, 224
Sumário ix 8.3.5 Dados complementares, 224 8.3.6 Folha síntese da gestão, 225 8.3.7 Folha pendências relevantes, 225 8.3.8 Organização dos papéis correntes, 226 Referências, 228 9 Relatório, Parecer e Certificado de Auditoria, 229 9.1 Relatório de auditoria, 229 9.1.1 Diretrizes para a elaboração do relatório de auditoria, 231 9.1.2 Atributos de Qualidade do Relatório de Auditoria, 232 9.1.3 Conteúdo do relatório, 238 9.1.4 Forma de Apresentação do Relatório de Auditoria, 244 9.1.5 Relatório de Auditorias Realizadas com base no processo de Tomada e Prestação de Contas, 246 9.1.6 Relatório de Auditorias Referentes à Aplicação de Recursos de Contratos com Organismos Internacionais de Crédito, 247 9.1.7 Relatório em Separado sobre Fraudes, Atos Ilegais, Violações a Cláusulas ou Condições de Contratos ou de Convênios, ou Abusos, 248 9.1.8 Relatório sobre os Comentários dos Dirigentes dos Organismos, 249 9.1.9 Relatório sobre Informações Privilegiadas e Confidenciais, 251 9.1.10 Demais Tipos e Formas de Auditoria, 251 9.1.11 Emissão e Distribuição dos Relatórios, 252 9.2 Parecer de auditoria, 253 9.2.1 Parecer sem Ressalvas ou Pleno, 253 9.2.2 Parecer com Ressalva ou Restritivo, 254 9.2.3 Parecer Adverso ou de Irregularidade, 255 9.2.4 Parecer com Abstenção ou Negativa de Opinião, 255 9.2.5 Requisitos do Parecer de Auditoria, 256 9.2.6 Definição do Parecer a Ser Emitido, 257 9.3 Certificados de auditoria, 257 9.4 Carta de acompanhamento ou gerencial, 258 Referências, 259 Apêndice D Relatório de auditoria, 260 Apêndice E Parecer pleno ou sem ressalvas, 317 Apêndice F Certificado de auditoria, 320
x Manual de Auditoria Governamental Peter e Machado 10 Monitoramento e Controle de Qualidade, 321 10.1 Monitoramento da atividade de auditoria, 321 10.1.1 Tipos de Monitoramento, 324 10.1.2 Planejamento do Monitoramento, 324 10.1.3 Execução do Monitoramento, 326 10.1.4 Relatório do Monitoramento, 326 10.2 Controle de qualidade, 329 10.2.1 Formas de realização do controle de qualidade, 330 10.2.2 Principais responsáveis pelo controle de qualidade, 331 10.2.2.1 Atuação do Supervisor no Controle de Qualidade, 331 10.2.2.2 Atuação do Coordenador no Controle de Qualidade, 332 10.2.3 Instrumentos de Controle de Qualidade, 333 10.2.3.1 Checklists de Qualidade, 333 10.2.3.2 Cronograma, 333 10.2.3.3 Matriz de Planejamento, 333 10.2.3.4 Matriz de Achados, 334 10.2.3.5 Painéis de Referência, 334 10.2.3.6 Comentários dos Gestores, 335 10.2.3.7 Revisão Final, 335 10.3 Recursos humanos, materiais e tecnológicos, 335 10.3.1 Recursos Humanos, 335 10.3.2 Recursos Materiais e Tecnológicos, 336 10.3.2.1 Arquivo Permanente, 336 10.3.2.2 Arquivos Correntes, 336 10.3.2.3 Manuais/Roteiros de procedimentos de auditoria, 337 10.3.2.4 Legislação e Normas Básicas Aplicáveis nos exames de auditoria, 337 10.3.2.5 Computação Eletrônica de Dados, 337 10.3.2.6 Equipamentos em geral, 337 Referências, 337 11 Normas de Auditoria Governamental, 339 11.1 Normas relativas à pessoa do auditor, 339 11.1.1 Credibilidade e Confiança, 340 11.1.2 Integridade, 341 11.1.3 Independência, 341 11.1.4 Objetividade, 341
Sumário xi 11.1.5 Imparcialidade, 342 11.1.5.1 Impedimentos relacionados à Imparcialidade ou a Independência, 342 11.1.6 Confidencialidade ou Sigilo Profissional, 348 11.1.7 Julgamento Profissional, 348 11.1.8 Competência Profissional, 349 11.1.8.1 Conhecimento Técnico e Competência, 350 11.1.8.2 Qualificações Adicionais para Auditorias Contábeis, 350 11.1.8.3 Desenvolvimento Profissional e Educação Profissional Continuada, 351 11.1.9 Cautela e Zelo Profissional, 352 11.1.10 Outras Recomendações ao Auditor, 352 11.2 Normas relativas ao controle interno dos órgãos de auditoria, 352 11.3 Normas relativas à execução do trabalho, 354 11.3.1 Planejamento dos Trabalhos, 355 11.3.2 Avaliação dos Controles Internos, 355 11.3.3 Supervisão dos Trabalhos de Auditoria, 355 11.3.3.1 Responsabilidade de quem dirige a função, 356 11.3.3.2 Supervisão das Equipes de Trabalho, 356 11.3.3.3 Intensidade de Supervisão, 356 11.3.3.4 Áreas e Enfoques da Supervisão, 357 11.3.4 Identificação das Evidências e Achados do Auditado, 357 11.3.5 Impropriedades e Irregularidades, 357 11.3.6 Detecção de Fraudes, Atos Ilegais, Violações a Cláusulas ou Condições de Contratos ou de Convênios, ou Abusos, 359 11.3.6.1 Fraudes, 360 11.3.6.2 Abuso, 361 11.3.7 Identificação dos Critérios de Auditoria, 362 11.3.8 Utilização dos Resultados dos Trabalhos de Auditorias Anteriores, 363 11.3.9 Identificação das Fontes de Evidência de Auditoria, 363 11.4 Normas relativas às auditorias de recursos externos, 364 11.4.1 Demonstrativos e Documentações Complementares, 364 11.4.2 Requisitos do Relatório de Auditoria de Projetos cofinanciadores pelo Bird, 365 11.4.3 Relatório de auditoria em projetos cofinanciados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), 366
xii Manual de Auditoria Governamental Peter e Machado 11.4.4 Relatório de Auditoria em Projetos de Cooperação Técnica, 367 11.5 Normas relativas à opinião do auditor, 367 Referências, 368 12 Casos em Auditoria Governamental, 369 12.1 Área de patrimônio e almoxarifado, 369 12.1.1 Achados, 370 12.1.2 Evidências, 370 12.1.3 Recomendações, 372 12.2 Área de execução orçamentária e financeira, 372 12.2.1 Achados, 372 12.2.2 Evidências, 373 12.2.3 Recomendações, 377 12.3 Área de licitações, 378 12.3.1 Achados, 378 12.3.2 Evidências, 378 12.3.3 Recomendações, 380 12.4 Área de convênios, 380 12.4.1 Achados, 381 12.4.2 Evidências, 381 12.4.3 Recomendações, 381 Referências, 382