TEORIA BUROCRÁTICA TEORIA BUROCRÁTICA CARLOS MAGNO DOS ANJOS VERAS

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1 INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIENCIA E TECNOLOGIA DO MARANHÃO DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS CURSOS DE ENGENHARIA INDUSTRIAL ELÉTRICA E MECANICA ADMINISTRAÇÃO TEORIA BUROCRÁTICA Max Weber ( ) TEORIA BUROCRÁTICA CARLOS MAGNO DOS ANJOS VERAS São Luís Maranhão 2009

2 SUMARIO 1. INTRODUÇÃO TEORIA BUROCRÁTICA TIPOS DE AUTORIDADE CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA DESDOBRAMENTOS NEGATIVOS DA BUROCRACIA A PRESENÇA DA BUROCRACIA NA ATUALIDADE EM RESUMO...8 REFERENCIAS...10

3 1. INTRODUÇÃO A expressão burocracia, muito conhecida do povo brasileiro, nos lembra morosidade, ineficiência e papelório. Exigências de uma série de documentos com firmas reconhecidas, pagamento de taxas, carimbos, processos, demoras, propinas e mais propinas para que determinado problema seja resolvido. A burocracia está presente nos órgãos dos governos, federal, estadual e municipal seja na administração direta ou nas estatais controladas pelo governo. A burocracia existente nas instituições governamentais dificulta, dentre outros, a criação de empresas e o funcionamento da economia. Outro problema é que, num mercado internacional disputado, a burocracia brasileira torna o produto nacional mais caro e menos competitivo. A burocracia está presente nos hospitais públicos, nas universidades, institutos, previdência social, órgãos de trânsito, nos diversos segmentos da justiça federal e estadual, nas instituições municipais e demais organismos da administração pública para infernizar a vida do cidadão fazendo-o muitas vezes a abdicar de um serviço ou direito devido à morosidade. A burocracia é um conceito administrativo amplamente usado, caracterizado principalmente por um sistema de diversos níveis hierárquicos, com alta divisão de responsabilidade, onde seus membros executam invariavelmente regras e procedimentos padrões, como engrenagens de uma máquina. É também usado com sentido pejorativo, significando uma administração com muitas divisões, regras e procedimentos redundantes, desnecessárias ao funcionamento do sistema. A Teoria Burocrática a autoridade pode ser distinguida segundo três tipos básicos: a racional-legal, a tradicional e a carismática. Esses três tipos de autoridade correspondem a três tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a utilitarista. Há nítidas vantagens na Teoria Burocrática que são muito bem aproveitadas por várias empresas com as instruções formais de serviços, a sua interpretação inequívoca, os cumprimento dos procedimentos padronizados, a comunicação eficiente. Mas a prática em muitos casos acaba por desvirtuar certas características dessa teoria: os procedimentos transformam-se em desculpa para a inoperância, para a incompetência; a meritocracia, face a inclinações políticas e pessoais, acaba sendo aviltada e a eficiência do todo fica comprometida.

4 2 2. TEORIA BUROCRÁTICA Burocracia vem do francês bureaucratie, termo inventado por Gournay, na primeira metade do século XVIII. É o tipo ideal de uma organização formal da sociedade, caracterizada pela legitimação hierárquica da autoridade, com poderes e responsabilidades atribuídas a funcionários que ocupam posições numa determinada hierarquia marcada pelo direito à carreira. Cada posição tem objectivos previamente fixados e há uma codificação de todas as regras de conduta que tratam da organização como um todo, onde há ordens comunicadas por escrito. Para Weber trata-se de uma das características do Estado Moderno, um conjunto de pessoas marcadas pela competência e não pela fidelidade. O Estado Moderno seria, acima de tudo, um Estado Racional marcado pelo surgimento de uma administração burocrática. E isto porque em todos os domínios (Estado, Igreja, exército, partido, empresa econômica, grupo de interesses, associação, fundação, etc.), o desenvolvimento das formas modernas de agrupamento identifica-se muito simplesmente com o desenvolvimento e com a progressão constante da administração burocrática: o nascimento desta é, por assim dizer, o esporo do Estado ocidental moderno. A burocracia racional é, pois, uma ditadura do funcionário. Apoia-se na crença na legalidade de ordens estatuídas e dos direitos de mando dos chamados por essas ordenações a exercer a autoridade. Tem uma impessoalidade formalista, consistindo numa dominação graças ao saber que destrói os antigos sistemas de legitimação. Assim, o saber e a ideologia passam a ser os principais pontos de apoio do Estado. Uma burocracia também se tornou possível pelo aparecimento de uma economia monetarista que permitiu ao Estado passar a pagar com regularidade aos seus funcionários, abandonando-se o anterior pagamento em espécie, por exemplo, através do aluguer da função de cobrador de impostos. Max Weber foi o estudioso que cuidou de se aprofundar sobre a organização burocrática e teorizar o estudo da burocracia. Ele analisa o Estado como uma instituição burocrática, pois o Estado é uma parte da sociedade que está acima dos demais fundamentado numa relação de direito. A criação do Estado é necessária, segundo ele, a partir do conflito de classes, e que o Estado veio para assegurar à classe dominante economicamente, uma dominação política, a fim de garantir a apropriação do excedente econômico. Para garantir a sua dominação, o Estado dispõe de instituições para transmitir a sua ideologia, de instituições de repressão para garantir que as leis que são criadas, sejam cumpridas, e de instituições econômicas para poder intervir na economia. Para se entender melhor a forma de dominação no Estado, é preciso analisar a teoria da dominação de Weber. Segundo ele, existem três tipos de dominação: tradicional, carismática e legal. A dominação tradicional se caracteriza por uma legitimação que se baseia na crença na justiça e qualidade do dominador. O governante tem liberdade para

5 3 emitir ordens, ficando restrito apenas aos costumes e hábitos da sua sociedade. A dominação carismática consiste na crença em qualidades excepcionais de um indivíduo para governar outros. Quando atinge uma complexidade maior, ele é assessorado pelos seus discípulos mais próximos. Trata - se de uma dominação instável e inconstante. Já a dominação legal se baseia num aparato de regras que legitimam o seu poder. Os assessores administrativos são chamados burocratas e também tem seu poder regulamentado legalmente, não podendo vendê-lo ou transferi-lo. Max Weber não tentou definir as organizações, nem estabelecer padrões de administração que elas devessem seguir. Weber descreveu as organizações como máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais. Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridade-obediência que, no caso das organizações modernas, depende de leis. 3. TIPOS DE AUTORIDADE Segundo Max Weber, a autoridade pode ser distinguida segundo três tipos básicos: a racional-legal, a tradicional e a carismática. Esses três tipos de autoridade correspondem a três tipos de legitimidade: a racional, a puramente afetiva e a utilitarista. O tipo racional-legal tem como fundamento a dominação em virtude da crença na validade do estatuto legal e da competência funcional, baseada, por sua vez, em regras racionalmente criadas. A autoridade desse tipo mantém-se, assim, segundo uma ordem impessoal e universalista, e os limites de seus poderes são determinados pelas esferas de competência, defendidas pela própria ordem. Quando a autoridade racional-legal envolve um corpo administrativo organizado, toma a forma de estrutura burocrática, amplamente analisada por Weber. A autoridade tradicional é imposta por procedimentos considerados legítimos porque sempre teria existido, e é aceita em nome de uma tradição reconhecida como válida. O exercício da autoridade nos Estados desse tipo é definido por um sistema de status, cujos poderes são determinados, em primeiro lugar, por prescrições concretas da ordem tradicional e, em segundo lugar, pela autoridade de outras pessoas que estão acima de um status particular no sistema hierárquico estabelecido. A dominação carismática é um tipo de apelo que se opõe às bases de legitimidade da ordem estabelecida e institucionalizada. O líder carismático, em certo sentido, é sempre revolucionário, na medida em que se coloca em oposição consciente a algum aspecto estabelecido da sociedade em que atua. Para que se estabeleça uma autoridade desse tipo, é necessário que o apelo do líder seja considerado como legítimo por seus seguidores, os quais estabelecem com ele uma lealdade

6 4 de tipo pessoal. Fenômeno excepcional, a dominação carismática não pode estabilizar-se sem sofrer profundas mudanças estruturais, tornando-se, de acordo com os padrões de sucessão que adotar e com a evolução do corpo administrativo, ou racional-legal ou tradicional, em algumas de suas configurações básicas. 4. CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA Segundo Weber, a burocracia tem as seguintes características principais: Regulamentação e normatização. A estrutura e o funcionamento da organização são definidas em regras e regulamentos formais escritos. As regras são rígidas e buscam cobrir pormenorizadamente todos os processos existentes na organização. A regulamentação é estável, sofrendo poucas modificações ao longo do tempo. Formalidade das ordens e comunicações. Todas as comunicações devem ser escritas e documentadas, possuindo caráter oficial. Elas devem detalhadas, para serem interpretadas univocamente por todos os membros da organização. Divisão e especialização do trabalho. As atribuições de cada membro da organização são prévia e rigidamente definidas. Cada membro deve ser um especialista na sua esfera de competência, sem ultrapassar os limites de conhecimento e poder afetos a seu cargo. Profissionalização ou separação entre propriedade e administração. Os membros da burocracia administram a organização profissionalmente, isto é, eles não são os donos dos meios de produção, e sim gestores especializados. Hierarquização e impessoalidade. A organização estrutura-se em cargos com atribuições e poder definidos. A subordinação é devida àquele que ocupa um cargo hierarquicamente superior, independendo do respeito e consideração que o subordinado tem pelo seu chefe como pessoa. Inexiste a figura do líder natural. O sistema está organizado em pirâmide, sendo as funções subalternas controladas pelas funções de chefia, de forma a permitir a coesão do funcionamento do sistema. Meritocracia e Competência técnica. É o princípio que assegura a racionalidade da escolha das pessoas para ocuparem determinados cargos. A admissão e a promoção dos funcionários é baseada em sua competência técnica e em seu mérito. A avaliação de capacidade é realizada por meio de processos objetivos. Completa previsibilidade do funcionamento: todos os funcionários deverão comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organização a fim de que esta atinja a máxima eficiência possível. Impessoalidade. As pessoas, enquanto elementos da organização, limitamse a cumprir as suas tarefas, podendo sempre serem substituídas por outras - o sistema, como está formalizado, funcionará tanto com uma pessoa como com outra.

7 5 5. DESDOBRAMENTOS NEGATIVOS DA BUROCRACIA Fatalmente a Teoria Burocrática não levou em conta o principal ator das organizações sociais, seja como colaborador (funcionário, empregado, servidor), seja como cliente o fornecedor: o ser humano que é tratado como máquina previsível destituída de necessidades imediatas, de criatividade e outros ativos emocionais. Vários desdobramentos negativos e muito presentes ainda nos dias atuais fizeram com que as propostas de eficiência e previsibilidade não se cumprissem, dando origem a organizações caras, lentas e de difícil relacionamento com outros sistemas de gestão que buscam resultados em suas ações. Há nítidas vantagens na Teoria Burocrática que são muito bem aproveitadas por várias empresas com as instruções formais de serviços, a sua interpretação inequívoca, os cumprimento dos procedimentos padronizados, a comunicação eficiente. Mas a prática em muitos casos acaba por desvirtuar certas características dessa teoria: os procedimentos transformam-se em desculpa para a inoperância, para a incompetência; a meritocracia, face a inclinações políticas e pessoais, acaba sendo aviltada e a eficiência do todo fica comprometida. Os principais desdobramentos negativos da Teoria Burocrática estão a seguir descritos: Exagerado apego a normas e regulamentos. Criados para moldarem os meios, acabam por de transformar em objetivos. A estrutura passa a agir em função da norma, com pouca ou nenhuma preocupação com a efetiva necessidade da atividade em relação ao objetivo final. Excesso de formalismo e papelório (documentos). Simples informações, que poderiam ser passadas de modo verbal e informal, geram um trabalho extra para a sua formalização escrita. A tendência de registrar tudo para posterior comprovação faz com surja uma quantidade desmensurada de documentos, cópias e formulários com um sem número de vistos, autorizações e assinaturas. A morosidade e o custo elevado tornam-se óbvios. A redução das atividades que possam comprovar a suposta lisura justificativas do porquê da decisão tomada, além de reduzir a auto-estima das pessoas ( o papel e a prova vale mais do que a palavra e a idoneidade das pessoas) levam a uma alocação de recursos exagerada para a função controle e comprovação em detrimento do real objetivo da organização. Inflexibilidade. A resistência a tudo que é modificador: a novas idéias, a tudo que foge da rotina estabelecida. As pessoas aceitam por se acomodar a um determinado padrão de ação que, sendo alterado, provoca insegurança. A mudança passa a ser vista como uma ameaça.

8 Relacionamento impessoal. AS pessoas ocupam cargos e são os cargos que se relacionam de maneira formal com toda a descrição de autoridade e responsabilidade inerente a eles. As pessoas acabam sentindo-se reduzidas a um número, a uma classificação hierárquica, sem que se considere a sua condição de ser humano em patamar adequado, o que reduz a motivação, a participação e o empenho destas. Não leva em conta a organização informal e nem a variabilidade humana. Estratificação por hierarquias. As decisões são tomadas sempre pelo estrato superior, independente dos seus conhecimentos específicos acerca do assunto a ser decidido, gerando a chamada delegação por cima os escalçoes inferiores se ressentem do desprestígio e empurram as decisões para o escalão superior. A desmotivação e a morosidade também decorrem desse componente que é uma nítida desvalorização do talento humano. Distinção da autoridade. Devido ao apego à hierarquia torna-se necessário demonstrar autoridade através de sinais exteriores, tais como uniformes (Presidente da Venezuela Hugo Chavez), quantidade de assessores (politiqueiros do Congresso Nacional, Assembléias Estaduais e Câmaras Municipais), tamanho da sala, da mesa, cadeiras diferenciadas. A indústria fabrica móveis de acordo com o grau da autoridade que vai usá-lo: mesa e cadeira de presidente, de diretor, de gerente, de secretaria, de telefonista, de professor, de estudante. Conformismo com o estabelecido em regras e normas que limitam as pessoas na sua iniciativa e criatividade. Isso as conduz a fazer aquilo que estiver disposto nas regras. Relacionamento dificultado com outros sistemas. A morosidade, o apego às normas e a delegação para cima acabam por afungentar clientes, fornecedores e outras instituições. Fica extremamente difícil a sobrevivência de uma organização empresarial burocrática em mercados competitivos,como os atuais, pois, clientes desejam pronto atendimento, não se importando com as suas normas internas. O cliente busca nos produtos e serviços a satisfação de suas necessidades com rapidez, qualidade e bom atendimento, fugindo daquelas que o submete à tortura de suas normas internas. E os usuários de serviços públicos essenciais que não têm a quem recorrer, que se submetem a recastramentos periódicos em filas monumentais, a caminhas expressivas nos corredores da burocracias, ao venha amanhã porque o responsável por este setor não veio hoje ou está em reunião, ou ainda: expediente interno às sextas das 14;00 às 18:00 horas? Tem muito mais: só através do 0800, venha na p roxima semana pois hoje é dia de pagamento e assim por diante. 6

9 7 Para Maximiano (2000) a burocracia de Weber apresenta as seguintes disfunções: Valorização excessiva dos regulamentos Procurando prever e controlar tudo, as organizações formais criam regras em excesso e funcionários em excesso para fiscalizar o cumprimento dessas regras. Muitas vezes, a exigência de cumprir regulamentos passa por cima dos interesses do contribuinte ou cliente e permite que funcionários criem dificuldades para vender facilidades. Valorização da hierarquia Nessas organizações subir na hierarqia não depende de talento e o culto aos chefes torna-se objetivo importante. Defesa de grupos externos Decisões são tomadas em função da associação com grupos externos. Por exemplo um funcionário contrata ou favorece a contrtação dos serviços de uma empresa porque o proprietário e ele estudaram na mesma universidade. Defesa de interesses pessoais Decisões são tomadas em função de interesses pessoais ou seja o funcionário usa a organização para o atendimento de seus interesses pessoais, o que provoca males como nepotismo e corrupção. Patrimonialismo é uma palavra usada para designar essa disfunção, indicando o costume de políticos e dirigentes de usar a máquina do Estado como se fosse propriedade deles. Mecanicismo Pessoas desempenham papéis limitados e como consequência os talentos são subaproveitados pois cada pessoa ocupa um cargo, que tem competências bem definidas. Dessa disfunção: esse assunto ou problema não é da minha competência. Individualismo A burocracia estimula a competição por vantagens. As organizações oferecem muitas vantagens para as pessoas que são alçadas às posições de chefia tais como símbolos diferenciadores e vantagens materiais. 6.A PRESENÇA DA BUROCRACIA NA ATUALIDADE Reflexos da burocracia na administração pública-legal:

10 8 Constituição Federal, artigo 37: A administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Lei 8.112/90 Regime Jurídicos do Servidores: Art. 3º Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor. (...) Art. 13. A posse dar-se-á pela assinatura do respectivo termo, no qual deverão constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, que não poderão ser alterados unilateralmente Requisitos do Ato Administrativo (Hely Lopes Meirelles): Competência. Entende-se por competência administrativa o poder atribuído ao agente da Administração para o desempenho específico de suas funções. A competência resulta da lei e por ela é delimitada. Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado além do limite de que dispõe a autoridade incumbida de sua prática é inválido. Forma. O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindível à sua perfeição. Todo ato administrativo é, em princípio, formal. Nas proposições de Taylor, Fayol, Ford e Weber, a preocupação básica é o desempenho dos recursos e processos, de uma tarefa ou de toda a empresa. As pessoas não são negligenciadas. No entanto, são consideradas primariamente como recursos de produção. Sempre foi evidente que a administração não iria muito longe se as pessoas não fossem consideradas em sua totalidade, e não apenas com peças humanas, como parte importante do processo de administrar organizações. 7. EM RESUMO a) Autoridade Legal-racional:. Baseia-se em normas impessoais e racionais.. Cria figuras de autoridade.. Cria direitos e obrigações.

11 9 b) Autoridade Tradicional:. Baseia-se nos usos e costumes.. Passa de geração a geração.. Depende da crença na santidade dos hábitos. c) Autoridade Carismática:. Baseia-se nas qualidades pessoais de um líder.. Depende de os seguidores admirarem as qualidades do líder. As características da Teoria Burocrática Os desdobramentos negativos Reflexos da burocracia na administração pública-legal Tipo ideal de burocracia Formalidade Impessoalidade Profissionalismo Disfunções Valorização dos regulamentos, normas e instruções Valorização da hierarquia Defesa de grupos externos Defesa de interesses pessoais Mecanicismo Individualismo

12 10 REFERENCIAS IDALBERTO, Chiavenato. Iniciação à administração geral 3ª ed. São Paulo: Makron Books, MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Introdução à administração/antonio César Amaru Maximiano. 5. ed. ver. e ampl. São Paulo: Atlas, Sites Consultados Max Weber ( ) Fonte: Burocracia, o que é? Disponivel em: topicospoliticos.blogspot.com/2004/10/burocracia-oque.html - 17k -