CURSO ON-LINE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ICMS-SP PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS. Aula 01

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1 Aula 01 Olá, Pessoal! Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para o ICMS-SP. Gostaria de agradecer a confiança que vocês depositaram em nosso trabalho e espero não desapontá-los. Nosso curso será composto de quatro aulas. Já vimos na aula demonstrativa os modelos de gestão patrimonialista e burocrático, agora estudaremos a continuação com o modelo gerencial: Aula 01 29/01: Análise crítica aos modelos de gestão pública: gerencial. Governabilidade, Governança e Accountability. Gestão Pública Empreendedora Boa Aula! Sumário 1. ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL EVOLUÇÃO DA NOVA GESTÃO PÚBLICA GESTÃO PÚBLICA EMPREENDEDORA GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA CRISE DE GOVERNABILIDADE CONFUSÕES ENTRE OS CONCEITOS NOVA GOVERNANÇA PÚBLICA ACCOUNTABILITY DIVERGÊNCIAS EM RELAÇÃO AO CONCEITO CLASSIFICAÇÃO PONTOS IMPORTANTES DA AULA QUESTÕES COMENTADAS QUESTÕES DE OUTRAS BANCAS LISTA DAS QUESTÕES GABARITO LEITURA SUGERIDA Prof. Rafael Encinas 1

2 1. Administração Gerencial As reformas da segunda metade do Século XX que buscavam implantar a administração gerencial ficaram conhecidas como a Nova Gestão Pública. Segundo Humberto Falcão Martins: O NPM é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do estado nos anos 80. O termo foi originalmente lançado como recurso estruturador da discussão acadêmica sobre as transformações transcorridas na gestão e organização executiva de governos a partir dos anos 80. A Nova Gestão Pública em si não representa um novo paradigma, mas um campo de discussão profissional e de políticas públicas de abrangência internacional sobre assuntos que dizem respeito à gestão pública. Portanto, seu caráter é mais de análise do que prescritivo, ou seja, é mais de estudo do que aconteceu do que afirmação de como deveria ser. As reformas gerenciais estiveram longe de constituir um corpo homogêneo, existiram os mais diversos tipos de reformas, com diferenças significativas em cada país. Porém, podemos dividir as reformas em dois modelos principais: Westminster: teve origem na Nova Zelândia na década de 1970 e rapidamente se espalhou por outras democracias parlamentaristas como Austrália, Canadá e, principalmente, o Reino Unido. Reinventando o Governo: próprio dos EUA, surge com o empreendedorismo governamental, outro item do edital e que estudaremos nesta aula. Os dois modelos compartilham de uma mesma filosofia básica, voltada para a gestão por resultados, aumento da eficiência, descentralização, utilização de técnicas da iniciativa privada e aumento da accountability, que estudaremos mais a frente. São as diferenças institucionais e políticas entre o parlamentarismo do modelo Westminster e o sistema federativo nos EUA que dão as variações entre os modelos. Vamos ver uma questão da ESAF: 1. (ESAF/APO-MPOG/2005) O mangerialism, apesar de ter sido criado nos EUA berço das grandes inovações da administração privada, obteve maior sucesso na Grã-Bretanha, onde encontrou um sistema político mais favorável a sua aplicação. Essa questão foi tirada do texto do Fernando Luiz Abrucio: "O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente". Disponível em: Prof. Rafael Encinas 2

3 Segundo Fernando Luiz Abrúcio: O presidente Ronald Reagan e a primeira-ministra inglesa Margareth Thatcher elegeram-se com um programa de governo muito parecido, inclusive no que se refere à reforma administrativa. Ambos propunham, inicialmente, a implantação de um modelo gerencial puro, com ênfase no corte de custos e no aumento da eficiência. Thatcher foi, em grande medida, bem sucedida em seu programa de reformular o aparato burocrático. Reagan não. Por quê? O autor aponta duas razões para a menor força do gerencialismo nos EUA: Tensão existente entre aumentar a flexibilidade e, ao mesmo tempo, procurar manter as salvaguardas políticas contra a patronagem; O governo nos Estados Unidos é extremamente descentralizado Nos Estados Unidos sempre houve uma maior preocupação com o uso da máquina pública para interesses pessoais, ou seja, patrimonialismo. Eles ficaram mais preocupados em aumentar a autonomia dos gestores, pois acreditavam que poderia resultar em perda de controle. De outro lado, o fato de os EUA ser uma federação dificultou a implementação da reforma nos diversos níveis de governo, pois os estados e municípios contam com autonomia e não precisam obedecer às determinações do governo federal. Já na Inglaterra, a centralização é muito maior, tanto que Thatcher ficou conhecida como a Dama de Ferro. Assim, ela conseguiu empurrar a reforma goela abaixo no país. Ainda segundo Abrúcio: Isto não quer dizer que o managerialism não tenha força nos EUA. Aliás, foi lá que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou hegemônico, mas algumas das suas técnicas gerenciais estão sendo utilizadas pragmaticamente há muito tempo, quando servem aos interesses da comunidade. Portanto, o autor afirma que o managerialism, ou gerencialismo, teve origem nos EUA. Só tomem cuidado, pois o modelo deles era diferente dos demais países. Segundo George Frederickson e Kevin Smith: Nenhuma dúvida de que a moderna administração pública é em grande parte um produto Americano do Século XX. Mas especialistas em administração comparada há muito tempo argumentam contra a exportabilidade da administração pública Americana. Muito do ímpeto por trás da chamada Nova Prof. Rafael Encinas 3

4 Gestão Pública, ou New Managerialism, vem da Europa Ocidental, Austrália e Nova Zelândia. Vamos estudar agora os princípios da administração gerencial, que fazem parte dos dois modelos, depois estudaremos a evolução da Nova Gestão Pública, primeiro pelo modelo Westminster e as suas três fases: gerencialismo puro, consumerismo e Public Service Orientation, que ocorreram basicamente no Reino Unido; então veremos o empreendedorismo governamental dos EUA Princípios da Administração Gerencial Bresser Pereira enumera algumas características da administração gerencial: É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de um grau real ainda que limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação; o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos descentralizados é o contrato de gestão. Podemos observar alguns princípios básicos que foram sendo adotados por esta nova filosofia: Princípios da Administração Gerencial Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores públicos; Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais. Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; Controle por resultados ao invés do controle rígido dos processos; Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de autorreferida. Vamos ver os princípios: a) Descentralização Nos princípios acima, temos dois tipos de descentralização: a política e a administrativa. Maria Sylvia Zanella di Pietro diferencia estas duas formas de descentralização da seguinte forma: Prof. Rafael Encinas 4

5 Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina. Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central. A titularidade do serviço continua com o ente central. Podemos falar ainda numa terceira dimensão de descentralização a social, que corresponde a maior participação da sociedade na gestão pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções da administração pública para a sociedade civil. A descentralização é entendida como a transferência do poder decisório. Na política, é transferido para os entes federados, como estados e municípios; na administrativa, é transferido para os níveis hierárquicos inferiores; na social, é transferido para a população. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas características e função, é sinônimo de descentralização. Esta forma de descentralização também estava presente nas reformas gerenciais. A descentralização política permite que haja uma maior descentralização social. É nas comunidades que as pessoas podem participar das decisões do Estado. As pessoas não irão se deslocar para Brasília para participar. E a descentralização política faz com que as decisões estejam no próprio município, mais próximas das pessoas, que podem controlar tais decisões de forma mais eficaz. Um exemplo disso é o orçamento participativo, que é uma experiência bem sucedida justamente nos municípios, já que permite uma maior participação das pessoas. Outro exemplo são os co0nselhos gestores municipais, criados para permitir que as pessoas possam participar das decisões referentes às políticas públicas. No entanto, há um ponto polêmico aqui. Alguns autores consideram que a maior participação social seria um movimento contrário as reformas gerenciais, principalmente autores que associam estas reformas ao neoliberalismo. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas décadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratização do país, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos. Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos políticos em desenvolvimento e disputa. Prof. Rafael Encinas 5

6 Segundo a autora, a administração gerencial é participativa no nível do discurso, mas centralizadora no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular. Nas questões, se falarem que a administração gerencial tem como princípio a participação popular, será correto. Contudo, se mencionarem a administração societal, significa que estão adotando uma linha mais à esquerda, que considera a administração gerencial fechada. E isso já foi cobrado pelo CESPE: 2. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a relação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo. Questão certa. Veremos nas questões das bancas que em alguns casos elas falam na Administração Societal, em outros fala que a gerencial é participativa. b) Confiança Limitada e Controle por resultados, a posteriori A administração burocrática concentrava-se no processo legalmente definido, buscava definir procedimentos para contratação de pessoal, para compra de bens e serviços; a administração pública gerencial orienta-se pelos resultados. A burocracia concentra-se nos processos, sem considerar a alta ineficiência envolvida, porque acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção. Os controles são preventivos, vêm a priori. Entende, além disso, que punir os desvios é sempre difícil, se não impossível; prefere, pois, prevenir, estabelecendo estritos controles legais. A administração pública gerencial, por sua vez, assume que se deve combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isto, não são necessários procedimentos rígidos. Podem ter sido necessários quando dominavam os valores patrimonialistas; mas não o são hoje, quando já existe uma rejeição universal a que se confundam os patrimônios público e privado. Por outro lado, emergiram novas modalidades de apropriação da res publica pelo setor privado, que não podem ser evitadas pelo recurso aos métodos burocráticos. Rent-seeking é quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas contra-estratégias. Segundo Bresser Pereira: Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administração pública, é preciso que políticos e funcionários públicos mereçam pelo menos um certo grau de confiança. Confiança limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de Prof. Rafael Encinas 6

7 escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas, ao invés de fixar metas e procedimentos em lei. Na administração burocrática, esta confiança não existe. A gestão por resultados se caracteriza pela maior autonomia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. Bresser fala em "confiança limitada" porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administração burocrática. A administração confia no servidor, deixa escolher os meios, mas controla os resultados. Não é uma confiança ilimitada. O CESPE cobrou esta noção de confiança limitada : 3. (CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, na administração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes públicos, que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de competência suficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas. A questão é certa. A gestão por resultados caracteriza-se pela maior autonomia do gestor público na escolha dos meios em troca de uma responsabilização por resultados. A questão fala em "confiança limitada nos agentes públicos" porque a administração gerencial substitui a desconfiança total da administração burocrática pela confiança limitada. A administração confia no servidor, deixa que ele escolha os meios, mas controla os resultados. c) Administração voltada para o atendimento do cidadão Enquanto a administração pública burocrática é autorreferida, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. Como observa Barzelay: Uma agência burocrática se concentra em suas próprias necessidades e perspectivas; uma agência orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do consumidor. A burocracia moderna surgiu no século XIX, quando ainda era preciso afirmar o poder do Estado em oposição a poderes feudais ou regionais. O Estado Nacional nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia patrimonialista desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas modernas são uma evolução da burocracia patrimonialista, que se autodiferenciaram ao fazerem uma distinção clara entre patrimônio público e patrimônio privado, mas que, ainda assim, se mantiveram próximas da matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito à afirmação do poder do Estado. Além de promover seus próprios interesses, interessam-se, primariamente, em afirmar o poder do Estado sobre os cidadãos. Em contraste, o gerencialismo Prof. Rafael Encinas 7

8 assume que o poder não está sob ameaça grave, e o serviço público não precisa ser autorreferido, mas se orientar pela ideia de "serviço ao cidadão". Caio Marini também enumera alguns princípios da Nova Gestão Pública. d) Focalização da ação do Estado no cidadão: Significa o resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania. O Estado deve ser entendido como o fórum onde o cidadão exerce a cidadania; todo e qualquer esforço de reforma, portanto, deve ter como objetivos melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. A interpretação mais radical deste princípio fez com que as relações entre Estado e sociedade fossem reduzidas à relação entre fornecedor e cliente. Nem sempre o cidadão é cliente. Há várias relações entre Estado e cidadão. A exploração pelo Estado de atividades como, por exemplo, a loteria esportiva, pode ser caracterizada como do tipo cliente-fornecedor. Já os prisioneiros não podem ser tratados como clientes; nesse caso, a sociedade é o cliente. Na cobrança de impostos, a relação com o cidadão não é de cliente, é de súdito, pois vale aí o exercício do poder extroverso, o poder de coerção que o Estado tem para arbitrar valores desses impostos e obrigar o cidadão a pagá-los. Pode até haver um bom atendimento para o contribuinte, mas a visão extremada nessa relação cliente/fornecedor pode desvirtuar o papel do Estado. e) Reorientação dos mecanismos de controle por resultados: Significa evoluir de uma lógica baseada tão somente no controle da legalidade e do cumprimento do rito burocrático para uma nova abordagem centrada no alcance de objetivos. Os mecanismos de controle, na perspectiva burocrática atual, representam um entrave à ação eficiente e inovadora; em vez de ajudar, representam um obstáculo à ação. Na medida do possível, deverá acontecer uma evolução natural dos controles a priori para controles a posteriori baseados em indicadores de resultados. f) Flexibilidade administrativa Não se trata de outorgar autonomia pela autonomia, mas, sim, a autonomia necessária para o alcance dos resultados. Isto exigirá a delimitação dos espaços de atuação da administração pública, a partir do fortalecimento dos papéis de formulação de políticas e regulação, gerando, como consequência, um tratamento sob medida da questão, já que o grau de flexibilidade depende da natureza da atividade a ser exercida. Prof. Rafael Encinas 8

9 Hoje, notadamente na administração indireta, ocorre uma realidade no mínimo curiosa, a da autonomia invertida: as instituições são bastante autônomas para decidirem sobre os seus fins, mas quase nada no que diz respeito aos meios. Veremos na próxima aula a evolução da máquina administrativa no Brasil, e dentro dela o Decreto-Lei n.º 200 de Embora houvesse uma nítida e bem intencionada preocupação com a flexibilidade autonomia para os órgãos da administração indireta, era como se a flexibilidade fosse um fim em si mesmo. A premissa era: autarquias, fundações e empresas públicas gozando de maior autonomia seriam mais eficazes. Porém, do ponto de vista prático, como não houve uma preocupação com o controle dos resultados, a flexibilidade teve seu uso desvirtuado. É certo que muitas instituições conseguiram melhorar seu desempenho, mas houve, em muitos casos, usos indevidos da flexibilidade (por exemplo: para contratação de pessoal e para compras de bens e serviços para órgãos da administração direta). A flexibilidade não pode ser de uso extensivo e generalizado, deve ser sob medida. Nem todos os órgãos necessitam da mesma flexibilidade, e ela tem que estar vinculada ao alcance dos resultados. O contrato de gestão pode ser um útil instrumento de vinculação da flexibilidade a resultados. A flexibilidade não deve ser colocada nos fins, deixando que as organizações estabeleçam seus objetivos, mas sim nos meios. g) Controle social Significa desenhar mecanismos de prestação social de contas e avaliação de desempenho próximos da ação. Se o objetivo é o resgate da cidadania e a reorientação para resultados, este controle não pode se limitar apenas à dimensão interna, com base em quem presta o serviço. Tem que ser na perspectiva de quem usa ou se beneficia da prestação dos serviços públicos. O controle social se trata de um controle por parte da população sobre as decisões governamentais. Ele significa fiscalização, mas principalmente participação nas decisões do Estado. Este controle pode ocorrer por meio de instrumentos institucionalizados, como os conselhos gestores e as ações populares; ou não institucionalizados, como sites na internet que divulguem os candidatos com problemas na justiça, ONGs de defesa do consumidor, etc. h) Valorização do servidor Este princípio representa, na verdade, a âncora do processo de construção coletiva do novo paradigma, orientado para o cidadão e realizado pelo conjunto dos servidores de forma participativa. Implantar uma nova gestão pública não significa mudar sistemas, organizações e legislação; muito mais do que isso, significa criar as condições objetivas de desenvolvimento das pessoas que conduzirão e realizarão as reformas. Nesse sentido, valorizar o servidor quer Prof. Rafael Encinas 9

10 dizer estimular sua capacidade empreendedora, sua criatividade, destacando o espírito público de sua missão e o seu comportamento ético. Vamos ver uma questão do CESPE: 4. (CESPE/TCE-AC/2006) Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para a definição dos objetivos que o administrador público deve atingir em sua unidade, para a garantia da autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e para o controle e a cobrança a posteriori de resultados. Esta questão foi tirada do Plano Diretor. Pessoal, é muito importante vocês lerem o Plano Diretor, não só porque a reforma de 1995 é cobrada, mas também porque ele traça um grande histórico da administração pública no Brasil e no mundo, e muitas questões são tiradas do seu texto. Vamos ver o que ele diz sobre a administração gerencial: Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). Se a administração gerencial muda o foco do controle para o resultado, primeiro é preciso ter os objetivos, as metas que devem ser alcançadas. Por isso que deve haver uma definição clara dos objetivos. Não dá para cobrar o que não está definido. Além disso, para que o administrador seja cobrado, é preciso que ele tenha liberdade de ação, por isso é importante a autonomia Evolução da Nova Gestão Pública A Nova Administração Pública evoluiu por meio de três modelos: o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation. Abrúcio elaborou o quadro a seguir, em ele faz uma pequena comparação quanto aos principais objetivos de cada visão e quanto a sua relação com a sociedade, ou melhor, com seu público-alvo. Prof. Rafael Encinas 10

11 Gerencialismo Puro Consumerism Public Service Orientation Economia / eficiência Efetividade / qualidade Accountability / equidade Contribuintes Clientes / consumidores Cidadãos As teorias estão apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronológica de criação. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que a divisão entre as teorias foi estabelecida apenas para facilitar a comparação entre elas. Na realidade, há um grau razoável de intercâmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas últimas. Entretanto, como ponto de partida para a discussão, essa classificação proporciona duas importantes constatações. A primeira é que há uma mudança substancial ao longo do tempo, desde o managerialism até o PSO. A constatação mais importante, no entanto, é que, embora haja diferenças entre as teorias, elas não são mutuamente excludentes. Ao contrário, percebe-se que pode haver uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria. Esses modelos puderam ser observados de forma mais clara principalmente na Inglaterra. Nos demais países não foram observadas essas três fases de forma tão clara. O gerencialismo nos EUA avançou bem menos que no Reino Unido, e lá ganhou mais força o movimento do empreendedorismo governamental, que veremos ainda nesta aula. a) Gerencialismo Puro O Managerialism inglês teve como primeiro momento o gerencialismo puro. Como vimos acima, no início, as reformas gerenciais eram bastante próximas das ideias neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que, no início do NPM, as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizava como um movimento de retração da máquina governamental a um número menor de atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era rolling back the state, o que na prática significou privatização, desregulamentação, devolução de atividades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade e constantes tentativas de reduzir os gastos públicos. Foi, portanto, sob o signo da questão financeira que se implantou o modelo gerencial puro na Grã-Bretanha. O managerialism seria usado no setor público para diminuir gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade. Segundo Caio Marini: Prof. Rafael Encinas 11

12 O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira etapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o fazer mais com menos, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente. Um dos fatores que levaram à crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado não conseguir atender às demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços públicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a esta crise, vem defender que o Estado considere o cidadão como contribuinte e gaste seus recursos com eficiência, com consciência de custos. Segundo Ewan Ferlie, a experiência britânica pós-1979 é dominada por uma série de iniciativas de reforma, observadas em várias unidades operacionais diferentes, conduzidas pelos escalões superiores e sustentada por um longo período de tempo. Há várias importantes mudanças visíveis, algumas contraditórias, mas que incluem as seguintes e abrangentes características: Privatização em larga escala na esfera econômica; Utilização de padrões de gestão semelhantes aos adotados pelas empresas privadas; Ênfase no fazer mais com menos, na eficiência; Ênfase na administração para a mudança, buscando mudar a cultura do setor público. O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, buscou modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional é definida como uma organização com estrutura rígida e extremamente centralizada, que se preocupa demais com regulamentos e procedimentos, além de avaliar o desempenho apenas com base na observância de normas. Em oposição a essa visão, o governo Thatcher propunha: Clara definição das responsabilidades de cada funcionário das agências governamentais; Clara definição dos objetivos governamentais, analisados em sua substância, e não como processo administrativo; Prof. Rafael Encinas 12

13 Maior consciência acerca do valor dos recursos públicos (Value Money), procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados, incorporando o valor da eficiência. Passou-se a adotar uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às agências governamentais e descentralizando a estrutura administrativa. O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores importantes na atuação da administração pública. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficiência governamental, não se atribui à avaliação da efetividade dos serviços públicos a devida importância. O gerencialismo puro se preocupava em demasia com a eficiência sem se preocupar com a efetividade, olhava apenas para a relação custo e produção, sem olhar para o real impacto da ação governamental na sociedade. Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns êxitos. O principal deles está ligado à ênfase na questão financeira, que de fato tornou a burocracia mais consciente acerca dos custos das políticas públicas. A discussão em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou novos rumos a partir da metade da década de A mais importante mudança foi a tentativa de se constituir de serviços públicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores. b) Consumerism As maiores críticas ao gerencialismo puro não buscavam o retorno ao modelo burocrático, mas sim a incorporação de novos significados. Primeiro, introduzindo o conceito de qualidade no serviço público. Com o conceito de efetividade, recupera-se a noção de que o governo deve, acima de tudo, prestar bons serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada. O consumerism introduziu a perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, como incentivo à competição entre organizações públicas e adoção de um novo modelo contratual. Para Marini: O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na prioridade às demandas do consumidor: é o fazer melhor. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente. Prof. Rafael Encinas 13

14 A estratégia voltada à satisfação dos consumidores é reforçada pelo governo britânico através da adoção de três medidas que fazem parte de uma estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas medidas é a descentralização. Ocorreu uma significativa delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será. A descentralização, no entanto, não basta para aumentar o poder do consumidor. É preciso que haja opções caso determinada política pública não esteja funcionando a contento. Neste sentido, procura-se incrementar a competição entre as organizações do setor público, a segunda medida. Quando não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha. A terceira medida é a adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos. A contratualização é uma forma de gestão por resultados, em que é concedida maior autonomia para os administradores públicos em troca de responsabilização por resultados. A criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos. O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. O segundo, quase como consequência do primeiro, é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por fim, o último pressuposto referese à maior possibilidade que os consumidores têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco contratual. Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população. A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor de bens no mercado e o consumidor dos serviços públicos. É mais complexa a relação do prestador de serviço público com a sociedade, já que ela não obedece ao puro modelo de decisão de compra vigente no mercado. Aliás, há determinados serviços públicos cujo caráter é compulsório, isto é, não existe a possibilidade de escolha, como provam a utilização em determinados momentos dos hospitais e dos serviços policiais. Prof. Rafael Encinas 14

15 c) Public Service Orientation (PSO) Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participação política, equidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cidadão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva pensar na cidadania como um conjunto de cidadãos com direitos e deveres, o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera pública. Segundo Caio Marini: O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que fazer mais com menos e fazer melhor, o fundamental é fazer o que deve ser feito. Isto implica um processo de concertação nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional. Para vários autores, o conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão. Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o de cliente, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos. Na verdade, a cidadania está relacionada com o valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. O consumidor é, no mais das vezes, um cidadão passivo. O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao problema da equidade, valor fundamental na administração pública. A equidade é um conceito que nasceu ligado à noção de justiça. Ela difere da igualdade porque defende que pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, além do tratamento igualitário perante a lei. O conceito de accountability não possui tradução para o português. Estudaremo-lo mais a frente na aula. Prof. Rafael Encinas 15

16 1.3. Gestão Pública Empreendedora David Osborne e Ted Gaebler lançaram em 1989 o livro Reinventando o Governo: Como o espírito empreendedor está transformando o setor público. Nele os autores analisam diversas iniciativas de administrações públicas, principalmente municipais, dos EUA que demonstraram que o Estado poderia eliminar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo. Bill Clinton utiliza-o como livro de cabeceira e buscou aplicar muitos de seus princípios, e o empreendedorismo governamental passou a ganhar força no país. Uma coisa importante em relação ao conceito de governo empreendedor é não confundir com governo empresário. O verdadeiro significado da palavra empreendedor é bem mais amplo. Segundo os autores, ela foi usada inicialmente por volta do ano 1800, para se referir àquele que movimenta recursos econômicos de um setor de menor produtividade para um outro de maior produtividade e melhor rendimento. Em outras palavras, o empreendedor emprega recursos de novas formas, para maximizar a produtividade e a eficiência. Esta definição se aplica igualmente ao setor privado, ao setor público e ao setor voluntário. Superintendentes e diretores escolares dinâmicos usam recursos de novas formas para maximizar a produtividade e a eficiência das escolas. Os gerentes de aeroportos inventivos fazem o mesmo. Quando queremos identificar instituições do setor público que sejam empreendedoras, olhamos para as que usam constantemente seus recursos de novos modos, para aumentar sua eficiência e sua efetividade. A partir desta noção de que empreendedor não é a mesma coisa que empresário, os autores defendem que não se pode governar como quem administra uma empresa. Os autores afirmam que o governo é uma instituição fundamentalmente diferente da empresa. Os empresários são motivados pela busca do lucro; as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas. As empresas recebem dos clientes a maior parte dos seus recursos; os governos são custeados pelos contribuintes. As empresas trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema de monopólio. Analisando diversas iniciativas inovadoras de administrações públicas americanas, os autores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços. A partir deles, enumeraram os 10 princípios do governo empreendedor. Vamos dar uma olhada neles. Prof. Rafael Encinas 16

17 Princípios do Governo Empreendedor 1. Preferência às alternativas de produção externa de bens e serviços: terceirização, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.; 2. Gestão participativa de programas e projetos com clientes; 3. Estímulo à competição interna e externa; 4. Desregulamentação interna, simplificação organizacional e clarificação de papeis e missões; 5. Avaliação e financiamentos baseados em resultados; 6. Imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferências e atitudes, treinamento de atendimento e formulários de sugestões; 7. Criação de centros de resultados financeiros, promovendo ação pública rentável; 8. Antevisão estratégica de serviços; 9. Descentralização e desconcentração: controle hierárquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gestão participativa, cooperação trabalhadores-gerentes, círculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e 10. Atingimento das finalidades governamentais através da reestruturação do mercado. I. Governo catalisador: navegando em vez de remar Segundo o Dicionário Houaiss, catalisar significa: Desencadear pela própria presença ou existência (um processo); estimular, incentivar; Diz-se de ou o que estimula ou dinamiza. Os autores afirmavam que os governos deveriam navegar, que significa dar rumo ao navio. Os governos não seriam bons remadores, ou seja, a execução dos serviços deveria ficar com a iniciativa privada. Ao Estado caberia regular e incentivar os atores privados, direcionando seus investimentos para as áreas mais necessárias e rentáveis. Cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular e cumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua ação. Isso não significa que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava ausente quando queria fazer tudo sozinho. Prof. Rafael Encinas 17

18 No entanto, é importante fazer uma observação. O fato dos autores defenderem que o Estado não deve remar, isso não quer dizer que eles se enquadrem no managerialism. A discussão de Osborne e Gaebler começa subvertendo o ideal que impulsionou o gerencialismo na Grã-Bretanha no início da década. Em vez de propor o rolling back the state thatcheriano, os autores propõem uma redefinição da atividade governamental. Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental. O intuito da noção de navegar ao invés de remar não é tornar o Estado mínimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, típico do neoliberalismo. A privatização é uma resposta, não a resposta, afirmam Osborne e Gaebler. II. O governo pertence à comunidade: dando responsabilidade ao cidadão, em vez de servi-lo Segundo os autores: A transferência de responsabilidades da burocracia para as comunidades deve ser incentivada, pois estas são mais flexíveis e estão mais próximas dos problemas. A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de métodos voltados para a produção qualitativa de serviços públicos com a prioridade dada aos clientes e cidadãos como razões últimas do setor público, o que quer dizer não só que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser também chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas comunidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta para tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o problema da transparência. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar pari passu com o aumento da accountability. Quando a reciclagem de materiais se tornou uma prioridade, Seattle, a cidade com a melhor experiência nessa atividade, creditava parte de seu sucesso ao trabalho de voluntários de quarteirão, que ajudavam os vizinhos a ver como essa tarefa podia ser mais bem executada. A maior parte das iniciativas no campo da habitação popular recorria a companhias de desenvolvimento comu- Prof. Rafael Encinas 18

19 nitário, cooperativas de moradores, etc. No campo da educação, os pais começaram a afirmar seu controle sobre as escolas. III. Governo Competitivo: competição na prestação de serviços Outro traço dos governos empreendedores é a promoção da competição. A competição seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monopólio que tanto pode reinar no setor público como no privado e encorajar a inovação organizacional. Segundo pesquisa feita nos Estados Unidos, os serviços realizados diretamente pelo setor público são de 30 a 95% mais caros do que os terceirizados. Isso não acontece por que o governo seja pior do que a iniciativa privada, acontece porque a iniciativa privada trabalha sob o regime da competição. O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não apenas entre os setores público e privado, como, por exemplo, entre uma empresa estatal e uma concessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um desses dois setores que operam na jurisdição de um dado governo. A questão não é público versus privado, mas competição versus monopólio. Assim, podemos ter os seguintes tipos de competição: Público versus privado; Privado versus privado; Público versus público. Os autores afirmam que não defendem a promoção da competição entre indivíduos. Os prêmios em salário concedidos a professores a título de mérito, por exemplo, não fazem outra coisa senão jogar professores contra professores, além de minar o espírito de corpo da classe. Porém, prêmios por mérito para uma determinada escola pode ser algo diferente. A competição entre equipes, entre organizações, é construtiva e encoraja a criatividade. IV. Governo orientado por missões Segundo Osborne e Gaebler: Nunca diga as pessoas como fazer as coisas. Diga-lhes apenas o que elas façam e ficará surpreso com sua engenhosidade. Prof. Rafael Encinas 19

20 A maioria das organizações públicas é orientada não por suas missões, mas por suas regras e sua previsão orçamentária. Estabelecem uma regra para tudo que eventualmente possa sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de gastos em cada unidade, de cada departamento. É como se uma cola poderosa unisse todas as burocracias públicas. É como uma supercola: vem em duas bisnagas diferentes. Em uma bisnaga, as regras; na outra, as contas separadas. Misture tudo e o resultado será cimento. O que acontece no setor público é um esforço concentrado no sentido de desmotivar o funcionário, impedindo-o de usar seu intelecto e dizendo-lhe exatamente o que fazer, quando fazer e como fazer. Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Livram-se do velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixem os funcionários à vontade para perseguir as missões propostas. V. Governo de Resultados: financiando resultados, e não recursos Governos tradicionalmente burocráticos concentram-se excessivamente sobre as entradas, os recursos, e não sobre as saídas, os resultados. Continuam financiando escolas com base no número de alunos matriculados; a assistência social em função do número de atendimentos; e os departamentos de polícia com base nas estimativas próprias de pessoal necessário para combater o crime. Presta-se muito pouca atenção aos resultados. Pouco importa como as crianças se saem nas escolas, ou quantas pessoas finalmente conseguem se empregar e deixar de receber o seguro-desemprego, ou em quanto tenham baixado os índices de criminalidade. Na realidade, escolas, instituições de assistência social e departamentos de polícia ganham mais dinheiro à medida que fracassam, ou seja, quando as crianças vão mal, o desemprego aumenta e a taxa de criminalidade sobe. Por não mensurar os resultados, os governos burocráticos raramente logram grandes conquistas. Com tão pouca informação sobre os resultados, recompensam seus funcionários com base em outros critérios: o tempo de serviço, o volume de recursos e de pessoal que administram, além de sua hierarquia. Sendo assim, esses funcionários tratam de manter seus empregados de qualquer maneira, construindo, assim, seus impérios, tentando conseguir orçamentos maiores, supervisionar mais funcionários e ter mais autoridade. A discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência não pode ser dissociada da avaliação da Prof. Rafael Encinas 20

21 efetividade. Pois, se a eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados. Desta maneira, Quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito. Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo. VI. Governos e seus clientes: atendendo às necessidades do cliente e não da burocracia Segundo os autores: A qualidade é determinada, exclusivamente, pelos clientes. Pouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públicas nem mesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aos cidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha para servir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos governos é absolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's está totalmente voltado para eles. Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêm seus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz seus clientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos recebem a maior parte dos seus recursos do Legislativo e a maioria de seus clientes é cativa e tem poucas alternativas para os serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores públicos passam a ignorá-los. Os clientes-alvo, a quem o administrador público tenta satisfazer, são o Legislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos. Como os ocupantes de cargos eletivos são governados por seu eleitorado na maioria das vezes grupos de interesse, financiadores de campanhas os órgãos do governo fazem o possível para agradar os grupos de interesse. Os verdadeiros clientes do Ministério dos Transportes não têm sido os motoristas nem a massa de usuários de transporte público, mas sim os construtores, as empreiteiras. Segundo os autores, a única e melhor maneira de fazer com que os prestadores de serviços públicos respondam às necessidades de seus clientes é colocar os recursos nas mãos dos clientes e deixá-los escolher. Se não for dada aos Prof. Rafael Encinas 21

22 clientes a oportunidade de escolher entre diferentes prestadores de serviços escolas, programas de treinamento, concessionárias de veículos permanecerão eternamente dependentes da boa-vontade de terceiros. VII. Governo empreendedor: gerando receitas ao invés de despesas Segundo os autores: A crise dos impostos chegou para ficar. Para garantir receitas futuras, precisamos criar novas fontes de receitas. Nos governos burocráticos, os sistemas orçamentários levam as pessoas a gastar dinheiro, sem qualquer preocupação de produzi-lo. Na maioria dos governos, poucas pessoas fora dos departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se preocupa com o lucro. A palavra lucro é vista pelos governos tradicionais como um verdadeiro pecado. Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da década de 1980, concentram-se na busca de receitas não tributárias. Passaram a mensurar o nível de retorno de cada investimento. Não se quer dizer, com isso, que a maioria dos serviços públicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrário! Mas muitos serviços beneficiam indivíduos isolados. Talvez a forma mais segura de se arrecadar recursos sem cobrar impostos seja simplesmente cobrar taxas daqueles que se utilizam de serviços públicos. As taxas sobre a utilização de serviços nem sempre são apropriadas, logicamente. Para funcionarem, são necessárias três condições: o serviço deve ser, fundamentalmente, um bem privado, prestando benefício individual a seus beneficiários; deve ser possível excluir dos beneficiários aqueles que não pagam pelos serviços; e deve ser possível recolher as taxas de maneira eficiente. Os bens coletivos que beneficiam a sociedade de maneira geral não podem ter seus custos totalmente repassados aos seus beneficiários. Uma outra característica reconhecida nos governos empreendedores é uma certa perspectiva de investimento, ou seja, o hábito de mensurar os retornos dos gastos como se fossem investimentos. A estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através da avaliação de retorno de seus investimentos, é possível entender quando um gasto lhes permitirá poupar dinheiro. As empresas prestam bastante atenção às duas colunas do balancete: receitas e despesas; créditos e débitos. Não se importam, em demasia, com cada coluna isoladamente. Gastarão o que for necessário para maximizar seu retorno. Os governos, entretanto, olham apenas para a coluna dos gastos. Ao ignorar o retorno, concentram-se pura e tão-somente na minimização dos custos. Com frequência, deixam de dar a devida atenção a investimentos vultosos que poderiam gerar um retorno significativo. Ignoram o investimento mínimo exigido Prof. Rafael Encinas 22

23 na assistência médica às gestantes, para depois gastar somas absurdas com bebês prematuros. VIII. Governo preventivo: a prevenção em lugar da cura Os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços destinados a enfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para combater o crime, aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem mais carros de bombeiros. Gastam somas consideráveis tratando os sintomas, atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, enquanto faltam estratégias para a prevenção desses problemas. A burocracia é cega em relação ao futuro. Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com relação ao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar de forma completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua administração. Alguns governos estão tentando não apenas prevenir problemas, como também tentar antecipar o futuro. Diz-se que há três tipos de pessoas: as que fazem as coisas acontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que não sabem o que está acontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria está na terceira categoria. IX. Governo descentralizado Há 50 anos, as organizações centralizadas eram indispensáveis. As tecnologias de informação eram primitivas, a comunicação entre localidades diferentes difícil e a mão de obra disponível relativamente pouco instruída. Não havia alternativa, senão a de juntar todos os profissionais em uma mesma organização. Havia tempo de sobra para que a informação subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois descesse sob a forma de decisões. Hoje em dia, entretanto, a informação é praticamente sem limites. A comunicação entre as mais recônditas localidades é instantânea. Muitos funcionários públicos têm boa formação acadêmica, e as condições mudam à velocidade da luz. Não se pode desperdiçar tempo com o lento fluxo de informações hierarquia acima, ou de ordens hierárquicas abaixo. X. Governo orientado para o mercado Nos EUA, os governos sempre usaram, em algumas medidas, os mecanismos do mercado para alcançar seus objetivos, como, por exemplo, facilitando determinados empréstimos pelos bancos, isentando de impostos determinados Prof. Rafael Encinas 23

24 setores, etc. Mas, ao serem confrontados com um problema, os funcionários governamentais reagem, instintivamente, procurando um programa administrativo. Acreditam que sua função é administrar e não estruturar o mercado. Os governos precisam aprender a navegar, e estruturar o mercado talvez seja o melhor método de navegação, criando incentivos para que, com suas próprias decisões, as pessoas se movimentem na direção escolhida pela comunidade. Os governos não têm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem mesmo uma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decisões dos agentes privados como uma forma de alavancagem na prestação de serviços, de modo a alcançar metas coletivas. Trata-se de um método clássico de atividade governamental empreendedora: implica um governo ativo, mas não burocrático. Não querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos bens coletivos fornecidos pelo governo de parques à segurança pública não são negociados no mercado. E há muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto, os mecanismos de mercado têm muitas vantagens com relação aos sistemas administrativos: os mercados são descentralizados, normalmente competitivos, delegam a escolha aos interessados, e vinculam os recursos diretamente aos resultados. Os mercados também reagem com velocidade às mudanças rápidas e sua reestruturação permite aos governos alcançar a escala necessária para resolver os problemas mais sérios. 2. Governabilidade e Governança O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado fala em Reforma do Aparelho do Estado ao invés de Reforma do Estado não sem motivo. A maior parte dos autores associa a reforma do Estado à busca de maior governabilidade e a reforma do aparelho do Estado à busca de maior governança. Segundo o próprio PDRAE: O governo brasileiro não carece de governabilidade, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa. Portanto, não havia um problema de governabilidade, mas sim de governança. A principal diferença entre os dois conceitos reside na dimensão que eles abordam: a governabilidade se refere a uma dimensão política; a governança a uma dimensão de gestão. A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que Prof. Rafael Encinas 24

25 governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de implementar suas políticas. Podemos dizer que a governabilidade está associada às condições de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado. Já a governança pode ser entendida capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. O termo legitimidade é muito importante no conceito de governabilidade. Um governo só consegue governar caso as pessoas aceitem sua ordens, aceitem suas leis, somente se ele tiver legitimidade. Vamos ver um pouco melhor esse Um atributo do Estado, que consiste na presença, em uma parcela significativa da população, de um grau de consenso capaz de assegurar a obediência sem a necessidade de recorrer ao uso da força, a não ser em casos esporádicos. Normalmente, quando as questões falarem em legitimidade, devemos associar com governabilidade. Porém, daqui a pouco eu vou mostrar que é preciso ter um pouco de cuidado, pois os conceitos estão passando por reformulações. Voltando para os conceitos, a governabilidade trabalha na dimensão política. Um exemplo em nosso país é o presidencialismo de coalizão. Como nosso sistema partidário é muito fragmentado, nenhum partido sozinho consegue formar maioria. Por conseguinte, para conseguir aprovar suas leis no Congresso, o Executivo precisa fazer acordos com outros partidos, trazendo eles para a chamada base aliada, formando as ditas coalizões. Assim, o fisiologismo como meio de negociação de cargos é um instrumento de governabilidade, na medida em que busca aumentar o apoio do governo. Um conceito bastante cobrado é de Eli Diniz, para quem a governabilidade refere-se às condições sistêmicas de exercício do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatória dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas definidas. A autora aponta as principais características da governabilidade: Características da Governabilidade A forma de governo, ou seja, se o sistema é parlamentarista (com todas as suas variantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro; A relação Executivo-Legislativo: se esta for mais assimétrica para um ou para outro podem surgir dificuldades de coordenação política e institucional, vitais para a governabilidade plena; A composição, formação e dinâmica do sistema partidário (com Prof. Rafael Encinas 25

26 poucos ou muitos partidos), o que pode dificultar a relação Executivo-Legislativo e Estado-sociedade; O sistema de intermediação de interesses vigente na sociedade (corporativista, institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e Todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou seja, as relações dos movimentos organizados, associações e da cidadania com o Estado no sentido de ampliar a sua participação no processo de formulação/implementação de políticas das quais sejam beneficiários. A autora fala em formas de governo, mas o correto é sistemas de governo, já que ela está falando do presidencialismo e do parlamentarismo. Portanto, estaria na esfera da governabilidade a relação do Executivo com o Legislativo e também com a sociedade. A forma como o Estado busca o apoio dos cidadãos se insere na governabilidade. Segundo Vinícius de Carvalho, a fonte da governabilidade são os cidadãos e a cidadania organizada, é a partir deles (e da sua capacidade de articulação em partidos, associações e demais instituições representativas) que surgem e se desenvolvem as condições necessárias para a governabilidade. Já a governança tem como origem os agentes públicos ou servidores do Estado, que possibilitam a formulação/implementação correta das políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público. As definições de governabilidade e governança do Vinicius de Carvalho também são muito cobradas em provas, vale à pena dar uma olhada. Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado (em um regime democrático, claro). Pode ser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio e longo prazos. Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas. Prof. Rafael Encinas 26

27 Outra definição importante de governança é a do Banco Mundial, segundo o qual governança é: O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções. Eles falam em poder, algo que nos remeteria a governabilidade, mas é o poder no gerenciamento dos recursos sociais e econômicos, por isso está relacionado à governança Crise de Governabilidade A crise do Estado de Bem-Estar estaria associada a uma crise de governabilidade. A sociedade estava cada vez mais insatisfeita com a gestão pública, tanto que surgiram as revoltas dos contribuintes, ou taxpayers, agravando ainda mais a crise fiscal do Estado. O diagnóstico contemporâneo sobre governabilidade ou crise do Estado, no contexto da globalização, tem como argumento central a crise fiscal nos centros do capitalismo avançado. As duas crises do petróleo na década de 1970 dificultaram o acesso dos Estados aos financiamentos internacionais, fazendo com que ficasse inviável cumprir todas as promessas do Estado de Bem-Estar. No entanto, a crise de governabilidade não é fruto somente da crise fiscal. Veremos agora como alguns autores classificam as causas da crise de governabilidade. Segundo Norberto Bobbio, o termo mais usado entre governabilidade e nãogovernabilidade é o último. Segundo o autor, esta palavra, carregada de implicações pessimistas (crise de governabilidade) e, frequentemente conservadoras, presta-se a muitas interpretações. De um lado se encontram aqueles que atribuem a crise de governabilidade à incapacidade dos governantes; de outro, aqueles que atribuem a não-governabilidade às exigências excessivas dos cidadãos. Em linhas gerais, as duas versões apresentam vários pontos de contato; porém, quando estritamente distintas, podem chegar, frequentemente, até a atos de acusação (contra governantes ou alguns grupos sociais, quase sempre os sindicatos), ou a posições ideológicas (obediência dos cidadãos ou superação do capitalismo). Segundo Bobbio: A fraqueza substancial destes posicionamentos consiste na falta de ajuste, a nível analítico, dos dois componentes fundamentais, capacidade e recursos, em sentido lato, dos Governos e dos governantes, e solicitações, apoio e re- Prof. Rafael Encinas 27

28 cursos dos cidadãos e dos grupos sociais. A governabilidade e a nãogovernabilidade não são, portanto, fenômenos completos, mas processos em curso, relações complexas entre componentes de um sistema político. Bobbio divide as teorias a não-governabilidade nas seguintes hipóteses: 1. A não-governabilidade é o produto de uma sobrecarga de problemas aos quais o Estado responde com a expansão de seus serviços e da sua intervenção, até o momento em que, inevitavelmente, surge uma crise fiscal. Não-governabilidade, portanto, é igual à crise fiscal do Estado. 2. A não-governabilidade não é somente, nem principalmente, um problema de acumulação, de distribuição e de redistribuição de recursos, bens e serviços aos cidadãos, mas é, de preferência, um problema de natureza política: autonomia, complexidade, coesão e legitimidade das instituições. A governabilidade depende do relacionamento entre a autoridade e suas instituições de Governo e da força das suas instituições de oposição. 3. A não-governabilidade é o produto conjunto de uma crise de gestão administrativa do sistema e de uma crise de apoio político dos cidadãos às autoridades e aos governos. Na sua versão mais complexa, a nãogovernabilidade é a soma de uma crise de input (entradas, insumos) e de uma crise de output (saídas, produtos). Nas crises de output, o sistema administrativo não consegue compatibilizar, nem agilizar, os imperativos de controle que lhe chegam do sistema econômico. As crises de input têm a forma das crises de legitimação: o sistema legitimador não consegue preservar o nível necessário de lealdade da massa, impulsionando assim os imperativos de controle do sistema econômico que ele assumiu. A sobrecarga de demanda, primeira hipótese, irá resultar em um problema econômico, a crise fiscal. As consequências da sobrecarga podem ser de vários tipos. Em primeiro lugar elas podem incidir sobre a eficácia do governo, ou seja, sobre a sua capacidade de conseguir os objetivos prometidos, assim como de ser fiel aos seus compromissos. Em segundo lugar, influem no consenso dos cidadãos, isto é, sua disposição de obedecer espontaneamente às leis e as diretrizes do governo. Aqueles que sustentam esta primeira hipótese acabam sempre caindo nas receitas de cunho neoliberalista. O Estado de Bem-Estar entrou em crise porque prometia inúmeros serviços, mas não tinha capacidade de financiamento. O ponto central da segunda hipótese é que uma democracia torna-se tanto mais forte quanto mais organizada, sendo que o crescimento da participação Prof. Rafael Encinas 28

29 política deve ser acompanhado pela institucionalização (isto é, pela legitimação e aceitação) dos processos e das organizações políticas. Quando, porém, diminui a autoridade política, temos a não-governabilidade do sistema. O aumento da intervenção do governo a partir da segunda metade do século XX ocorreu simultaneamente a uma perda de sua autoridade, principalmente na década de As causas desse fenômeno devem ser buscadas nas transformações culturais de grande porte, que culminaram na década de 60 em sociedades altamente escolarizadas, expostas aos meios de comunicação de massa e inclinadas a uma participação reivindicatória, e que desafiaram as autoridades em todas as instituições e em todos os setores, da família à escola, da fábrica à burocracia. As soluções propostas por esta corrente foram conservadoras, no sentido de diminuir o processo de democratização. Ocorreram as revoltas dos taxpayers justamente porque as pessoas estavam mais escolarizadas e não queriam pagar por algo que não viam retorno. A terceira hipótese se baseia na tese de Habermas e compartilha de alguns dos pressupostos sobre os quais se fundam as outras teses. De um modo particular, aceita a premissa da expansão do papel do Estado e do crescimento da sua intervenção na esfera da economia e evidencia as características políticas da crise, consequência da mudança de relação entre valores e estruturas na área da participação, das preferências e das expectativas políticas. Segundo o autor, o capitalismo sofre periodicamente crises de acumulação econômica. Esta crise econômica é desencadeadora de outras. Para reagir a essas crises econômicas, o Estado assume algumas tarefas de apoio ao processo de acumulação tarefas essas que tenta dissimular uma vez que não são compatíveis com a procura de consentimento ou lealdade das massas, por isso gera uma crise de legitimação. Ocorre a crise de racionalidade porque há uma incapacidade do sistema administrativo em dar conta, com sucesso, dos imperativos do sistema econômico. E há uma crise de motivação porque os seus sujeitos descrentes das possibilidades democráticas se frustram em seus desejos mais profundos. Habermas não apresenta soluções específicas para o problema da crise de governabilidade, mas afirma que na medida em que os recursos econômicos não são suficientes para alimentar plenamente as vítimas do crescimento do capitalismo, surge o dilema de imunizar o Estado contra estas pretensões ou de paralisar o processo de crescimento. Vamos ver agora outro autor. Ao tratar da crise de governabilidade Samuel Huntington, em A Crise da Democracia, identifica um conjunto de quatro fatores fundamentais que estariam interferindo nos governos e gerando crise de governabilidade: Prof. Rafael Encinas 29

30 Erosão da autoridade dada a vitalidade da democracia (excesso de democracia). Dessa perspectiva eles consideram que o Estado de Bem- Estar difundiu uma ideologia igualitária que, ao não poder cumpri-la, acaba por deslegitimar a autoridade pública. A rigor trata-se agora de sustentar a incompatibilidade entre o keynesianismo e a democracia. Sobrecarga do governo. Esta tese considera que a disponibilidade do Estado intervir nas relações sociais provoca um enorme aumento das demandas dirigidas às instituições políticas, determinando uma paralisia dos governos por sobrecarga de demandas. A satisfação dessas demandas gera tendências inflacionárias da economia. Intensificação da competição política, gerando desagregação de interesses. Segundo essa tese a competição entre organizações políticas leva à incapacidade de selecionar e agregar interesses, causando a incapacidade das instituições quanto à absorção de demandas fragmentárias. O peso assumido pela administração na mediação dos conflitos provoca uma burocratização da vida pública que, por sua vez, gera a dissolução do consenso. O provincianismo nacionalista na política exterior, devido a pressões exercidas pelas sociedades a respeito de suas necessidades interiores. No centro deste diagnóstico da governabilidade das sociedades contemporâneas encontra-se uma tese economicista, que localiza o fator central da crise em fatores econômicos associados à base inflacionária e ao desempenho dos fatores fiscais. As recomendações para este problema, no receituário neoliberal, envolvem medidas de reforma institucional e política, que implica: Redução das atividades do governo: as teses do Estado mínimo, que implica na reforma institucional do Estado, procedendo a uma desconcentração do Estado, através da descentralização das políticas sociais para as instâncias sub-nacionais dos municípios e repasse das responsabilidades públicas ao setor privado; Aumento de recursos e entradas à disposição dos Estados, o que tem significado um investimento e capacitação do setor tributário do governo, cuja eficiência tem função estratégica, no novo desenho do Estado; Redução das expectativas dos grupos sociais, através de uma redução e desconcentração do Estado de Bem Estar Social, reforma da Previdência e flexibilização dos Direitos sociais; aliados a uma absurda política de contração de empregos. Prof. Rafael Encinas 30

31 2.2. Confusões entre os conceitos Até agora estávamos vendo que a governabilidade se refere mais a um aspecto político, enquanto a governança se situa na dimensão da gestão. Porém, essa distinção não é muito clara, não existe um ponto exato que separa os dois conceitos, mas sim uma área nebulosa em que eles se confundem. Como vimos na definição do Vinícius de Carvalho, a governança corresponde aos aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade, ou seja, é um instrumento para que o governo consiga governar. Assim, uma boa governança aumenta a governabilidade, ou seja, há uma relação estreita entre os dois conceitos. Uma má governança também pode diminuir a governabilidade. Foi o que aconteceu na crise do modelo burocrático e do Estado de Bem-Estar. O modelo burocrático tinha uma má governança porque não administrava os recursos públicos adequadamente, não tinha capacidade para formular e implementar as suas políticas. Essa má governança foi gerando a insatisfação na sociedade, tanto que ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou revolta dos contribuintes, em que as pessoas não queriam pagar mais impostos já que não viam os resultados. O Estado perdeu legitimidade, ou seja, perdeu governabilidade. Há uma área em que os dois conceitos se confundem e há divergência entre os autores. Por exemplo, vamos rever os conceitos do Bresser Pereira, da Eli Diniz e do Vinícius de Carvalho: A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de implementar suas políticas. A governabilidade refere-se às condições sistêmicas de exercício do poder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatória dos instrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metas definidas. Em geral, entende-se a governança como a capacidade que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente em financeira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução das metas coletivas definidas que compõem o programa de um determinado governo, legitimado pelas urnas. Podemos ver que Bresser e Carvalho colocam a capacidade financeira no conceito de governança, enquanto Eli Diniz associa os recursos financeiros com o conceito de governabilidade. Eu daria preferência pelos dois autores, pois a maior parte dos conceitos coloca capacidade financeira em governança. Porém, Prof. Rafael Encinas 31

32 o conceito da Eli Diniz já foi usado várias e várias vezes pelas bancas, por isso tem que ficar de olho. Outra confusão entre os conceitos refere-se à legitimidade. Vimos que ela está associada com a governabilidade, mas o conceito de governança vem passando por reformulações. Segundo Bresser Pereira: No conceito de governança pode-se incluir, como o faz Reis (1994), a capacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim, mais uma ponte entre governança e governabilidade. Uma boa governança, conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e, portanto, a governabilidade do país. Vimos acima a definição de Vinícius de Carvalho, que afirma que a governabilidade pode ser entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médio e longo prazos. E então: a capacidade de agregar interesses é governança ou governabilidade? É gestão ou política? É preciso saber que os conceitos em ciências sociais são reformulados ao longo do tempo, não são verdades estanques, apesar de os concursos cobrarem como se fossem. Assim, o conceito de governança vem passando por uma transformação, deixando de se restringir aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, para abranger aspectos ligados à cooperação entre os diversos atores e a capacidade destes em trabalharem juntos Nova Governança Pública O termo Governança não é recente. A literatura tem apontado três usos na literatura: governança corporativa, a boa governança e a governança pública. 1) A governança corporativa está preocupada com os sistemas internos e processos que proveem direção e accountability para as organizações. Vamos ver duas definições de governança corporativa: Conjunto de práticas pelas quais o conselho de administração garante o controle dos atos dos gestores em face do interesse dos acionistas. Governança Corporativa são as práticas e os relacionamentos entre os Acionistas/Cotistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal, com a finalidade de otimizar o desempenho da empresa e facilitar o acesso ao capital. Prof. Rafael Encinas 32

33 A governança corporativa em muitos casos parece estar mais próxima da accountability do que da governança pública. Ela aborda aspectos de transparência da administração das empresas (prestação de contas), mecanismos que façam com que os administradores sigam os interesses dos acionistas (responsividade) e instrumentos de responsabilização dos administradores. O termo é usado no mesmo sentido na chamada Governança de Tecnologia da Informação. Neste caso, a governança é definida como: Modelo que define direitos e responsabilidades pelas decisões que encorajam comportamentos desejáveis no uso de TI. Processo pelo qual decisões são tomadas sobre os investimentos em TI, o que envolve: como as decisões são tomadas, quem toma as decisões, quem é responsabilizado e como os resultados são medidos e monitorados. 2) A boa governança está preocupada com o estabelecimento de modelos normativos de caráter social, político e administrativo por instituições como o Banco Mundial. Ou seja, tais instituições procuram dizer para os países em desenvolvimento como eles deveriam organizar e promover suas políticas. O Banco Mundial define governança como: O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções. 3) Já a governança pública busca analisar como diferentes atores interagem na formulação e implementação de políticas públicas, como que o Estado, o mercado e o terceiro setor atuam de forma coordenada, formando as chamadas redes de políticas públicas. Dentro da disciplina de Administração Pública, a governança é normalmente cobrada nesses dois últimos sentidos, e muita confusão acaba sendo feita em torno deles. Vamos ver um pouco disso agora. O termo governança foi introduzido no debate público internacional pelo Banco Mundial, como uma forma de aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente. Essa preocupação alterou o foco das implicações estritamente econômicas da ação do Estado para contemplar outros aspectos como as dimensões sociais e políticas da gestão pública. A capacidade governativa não seria mais avaliada apenas em termos dos resultados das políticas governamentais, mas na forma como o governo exerce seu poder, Prof. Rafael Encinas 33

34 implicando na capacidade do governo para desenhar, formular e implementar políticas e atribuir funções. Apesar de no início a reforma gerencial surgir muito próxima do neoliberalismo, ao longo do tempo ela se distancia dele. É errado dizer que o gerencialismo defende um Estado Mínimo. O crescimento econômico, que segundo o neoliberalismo, seriam uma tendência natural, não veio. As sociedades estavam insatisfeitas com as perdas em termos de políticas sociais, que resultou numa perda de bem-estar, ao mesmo tempo em que aumentava o desemprego, a criminalidade. Na década de 1990 novos grupos políticos assumem o poder, dando novos rumos para as mudanças no papel do Estado. O neoliberalismo foi aplicado pelo governo do Partido Conservador de Margareth Thatcher e pelo governo do Partido Republicano de Ronald Reagan. Em 1993 assume o presidente democrata Bill Clinton nos EUA e em 1997 o partido trabalhista de Tony Blair assume o governo na Inglaterra. Bill Clinton e Tony Blair irão formar, juntamente com Fernando Henrique Cardoso e outros líderes de Estado, a chamada Terceira Via. Podemos colocá-los como um movimento de centro. Em linhas gerais, o grupo da Terceira Via procurava manter a disciplina econômica obtida com as reformas estruturais e democratizar a globalização, conjugando os benefícios do mercado com um estilo de governo mais focado nas questões sociais, que passaram a ser demandadas no final da década de Segundo Ana Paula Paes de Paula (2005): Verificamos assim que os governos de orientação social-liberal adotaram uma posição mais conformista, pois se renderam às reformas neoliberais realizadas e tentaram se adequar a elas, incluindo questões sociais. Na visão do grupo, trata-se de rejeitar não apenas o estatismo burocrático da velha esquerda, mas também os postulados neoliberais do "Estado mínimo". Busca-se, com a governança progressiva, redesenhar a administração pública para livrá-la de distorções seculares, para torná-la mais transparente e, portanto, mais forte e mais capaz de implementar políticas públicas. Buscam-se os ideais clássicos da solidariedade e coesão social, aplicados segundo as exigências de hoje, o que requer um novo Estado capaz de assegurar o bem-estar a todos. Eles buscam aplicar uma política econômica conservadora e de uma política social progressista. Analisando essa mudança na condução das reformas, Humberto Falcão Martins e Caio Marini dividem as reformas em duas gerações: Prof. Rafael Encinas 34