Gestão Orçamentária e Financeira Perspectivas e Desafios

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1 Gestão Orçamentária e Financeira Perspectivas e Desafios Márcio Luiz de Albuquerque Oliveira Secretário-Adjunto Secretaria de Orçamento Federal - MP NATAL-RN, 16 DE OUTUBRO DE 2017

2 ESTRUTURA DA APRESENTAÇÃO I. Principais indicadores econômicos-fiscais e composição do gasto federal II. Gestão orçamentária e gastos obrigatórios sob o novo regime fiscal III. Avaliação de políticas públicas no processo orçamentário IV. Considerações finais

3 I. PRINCIPAIS INDICADORES ECONÔMICOS-FISCAIS E COMPOSIÇÃO DO GASTO FEDERAL

4 A POLÍTICA ECONÔMICA E AS MEDIDAS JÁ ADOTADAS FIZERAM COM QUE O PAÍS SAÍSSE DA RECESSÃO APÓS 8 TRIMESTRES NEGATIVOS Produto Interno Bruto Var. % T/T-1 (com ajuste sazonal) 1,0% 0,3% 0,2% -0,4% -0,6% -0,5% -1,2% -1,4% -0,9% -1,0% -2,3% IV I II III IV I II III IV I II Fonte: IBGE. Elaboração: MPDG.

5 jan-08 jul-08 jan-09 jul-09 jan-10 jul-10 jan-11 jul-11 jan-12 jul-12 jan-13 jul-13 jan-14 jul-14 jan-15 jul-15 jan-16 jul-16 jan-17 jul-17 fev-08 set-08 abr-09 nov-09 jun-10 jan-11 ago-11 mar-12 out-12 mai-13 dez-13 jul-14 fev-15 set-15 abr-16 nov-16 jun-17 A QUEDA DA INFLAÇÃO REDUZIU DE FORMA SUSTENTÁVEL OS JUROS A INFLAÇÃO recuou 8,2 p.p. entre dez/15 e ago/17, aumentando o PODER AQUISITIVO DAS FAMÍLIAS, incentivando o CONSUMO e permitindo queda de 5,7 p.p. nos JUROS REAIS FUTUROS, com efeito positivo na redução do CUSTO DO CAPITAL e na retomada do INVESTIMENTO. Meta Selic (a.a.) 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 8,3% 2,5% IPCA (a.a.) 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% Taxa de Juros real ex-ante* (a.a.) 10,0% 9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% 9,1% 1,4% 8,6% ago-17 2,9% Elaboração: MPDG. 5

6 O EMPREGO TAMBÉM DÁ MOSTRAS DE RECUPERAÇÃO ACUMULADO JANEIRO-AGOSTO DE CADA ANO CRIAÇÃO/DESTRUIÇÃO LÍQUIDA DE POSTOS DE TRABALHO EM PESSOAS

7 APESAR DA RECUPERAÇÃO ECONÔMICA O AJUSTE FISCAL PERMANECE COMO UM GRANDE DESAFIO 3,2% 1,1% 5,8% 3,2% 3,7% 3,7% PIB (var.real % a.a.) 4,0% 6,1% 5,1% 3,2% 3,2% 3,3% 1,9% 7,5% 2,6% 4,0% 2,9% 1,9% 2,2% 3,0% 1,7% 0,5% 0,5% PROJEÇÕES* 2,0% 2,5% 2,6% -0,1% -0,6% -0,6% Resultado Primário Setor Público Consolidado (% do PIB) -1,9% -2,5% -3,8% -3,6% -2,5% -2,3% -1,8% Fonte: IBGE, MF e BCB. Elaboração: MPDG. Nota: *Projeção segundo LDO 2017 e LDO

8 AS RECEITAS ESTÃO ABAIXO DA MÉDIA REGISTRADA EM E EM PATAMARES CADA VEZ MENORES EM RELAÇÃO AO PIB Evolução das Receitas Primárias da União (% do PIB) As receitas primárias tiveram queda de 3 p.p. do PIB em comparação com Fonte: SOF e STN Elaboração: MP Nota: Relatório de avaliação receitas e despesas obrigatórias 4º bim/2017 e para PLOA 2018

9 A QUEDA É OBSERVADA AINDA NAS RECEITAS ADMINISTRADAS, QUE NÃO SE RECUPEROU A DESPEITO DA ELEVAÇÃO DE OUTROS INDICADORES ECONÔMICOS Evolução das Receitas Administradas (% do PIB) Fonte: SOF e STN Elaboração: MP Nota: Relatório de avaliação receitas e despesas obrigatórias 4º bim/2017 e para PLOA 2018

10 CONTÍNUA ELEVAÇÃO DA DESPESA PRIMÁRIA Evolução das Despesas Primárias em % do PIB Novo Regime Fiscal Média : 17,3% *Relatório de Avaliação do 4º Bimestre. ** PLOA Fonte: STN/MF e SOF/MP. Elaboração: MPDG. 10

11 II. GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E GASTOS OBRIGATÓRIOS SOB O NOVO REGIME FISCAL

12 O NOVO REGIME FISCAL - NRF Expansão dos gastos da União nos próximos 20 anos não pode ser superior à inflação, sendo que, a partir do 10º ano, o método de correção da despesa poderá ser alterado. Limite individual para: Executivo, Legislativo, órgão superiores do Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública. Exclusões do NRF para transferências intergovernamentais, complementação ao Fundeb, despesas extraordinárias, aumento de capital de estatais não dependentes e pleitos eleitorais. Para 2017, o limite foi calculado com base na despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2%. Para os exercícios posteriores, é calculado a partir do valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do IPCA (jul/a-1 até jun/a). Limite mínimo de educação passa a ser corrigido pela inflação a partir de 2018 sobre o valor constitucional de Limite mínimo da saúde passa a ser, em 2017, 15% da RCL, e corrigido pela inflação a partir de Descumprimento não afeta a ação estatal em andamento, porém dispara vedações automáticas a partir do ano seguinte, até o retorno à regra.

13 NRF: MÉRITO DA REGRA É O MÉTODO DE CÁLCULO SIMPLES, PERMITE ACOMPANHAMENTO DA SOCIEDADE

14 NRF: AS ESTIMATIVAS PARA DESPESAS PRIMÁRIAS APONTAM EXCESSO (ABAIXO DO TETO), SOBRETUDO PELO CUMPRIMENTO DO ART. 9 o DA LRF PARA 2017 E A META DE 2018 Base para projeção do limite para as Despesas Primárias no PLOA 2018 (R$ MILHÕES) A. Teto dos Gastos B. Despesa Primária Total Deduzida 2017 (4ºB) C. Diferença 2017 [A - B] D. IPCA (jul/2016 a jun/2017) 3% E. Teto dos Gastos 2018 [A x D] F. Despesa Primária Total Deduzida PLOA G. Diferença 2018 [E - F]

15 PROJEÇÕES DO BANCO MUNDIAL (2017) APONTAM QUE O TETO DE GASTOS IMPLICA QUE SALDOS PRIMÁRIOS POSITIVOS SOMENTE SERÃO ATINGIDOS A PARTIR DE 2024 Resultado primário Resultado nominal 15

16 O NOVO REGIME FISCAL DISCIPLINOU O CRESCIMENTO DAS DESPESAS PRIMÁRIAS DO GOVERNO, CONTUDO A PRESSÃO RECAIU COM FORÇA NOS GASTOS DISCRICIONÁRIOS Evolução das Despesas Primárias da União (% do PIB) Crescimento contínuo das despesas obrigatórias. 17,3 17,9 13,7 13,6 13,9 14,6 15,8 14,4 13,1 14,3 15,7 13,6 14,0 13,2 14,2 15,6 15,6 Despesas Obrigatórias Despesas Discricionárias 4,1 3,3 3,7 3,9 3,7 3,0 3,7 3,9 4,3 4,1 4,5 4,2 4,7 4,1 4,4 2,1 1, LOA º Bim 2017

17 RIGIDEZ ORÇAMENTÁRIA: DIFICULDADES DE AJUSTES NAS DESPESAS PRIMÁRIAS Rigidez do orçamento federal é extremamente elevada dentro de perspectiva internacional Parte Rígida dos Gastos Totais Primários (Não-Financeiros) do Governo Central País e Ano Rigidez do Gasto Fonte (%) Argentina (2003) 85 World Bank, 2003 Brazil (2003) 87 Alier, 2007 Brazil (2005) 89 World Bank, 2007 Brazil (2015) 96 World Bank, 2017 Bulgaria (2011) 80 World Bank, 2016 Chile (2003) 68 Allier, 2007 Chile (2014) 65 World Bank, 2016 Colombia (2000) 84 Lozano, 2000 Ecuador (2003) 79 Alier 2007 Mexico (2015) 82 World Bank, 2016 Moldova (2011) 86 World Bank, 2016 United States (1999) 80 Office of Management and Budget, 2000

18 DESAFIO FISCAL: ENGESSAMENTO DA DESPESA E GASTO PREVIDENCIÁRIO 49,7% 53,4% 57,0% 87,9% 95,0% 95,5% Despesas Primárias R$ milhões % R$ milhões % R$ milhões % Benefícios Previdenciários -Urbano ,5 28,1% ,0 31,7% ,2 33,8% Benefícios Previdenciários -Rural ,1 7,9% ,3 8,9% ,6 9,2% Pessoal e Encargos Sociais (Inativos e pensionistas) ,8 10,5% ,5 8,9% ,9 9,9% Benefícios de Prestação Continuada da LOAS/RMV ,5 3,2% ,1 3,9% ,1 4,1% Pessoal e Encargos Sociais (Ativos) ,9 13,4% ,4 11,8% ,2 11,9% Gasto da Saúde (exc.pessoal) ,5 7,3% ,7 8,0% ,6 8,1% Seguro Desemprego ,2 2,9% ,0 3,0% ,2 3,3% Gasto da Assistência Social (exceto pessoal e BPC) (inclui Bolsa Família) ,4 2,3% ,2 2,6% ,9 2,4% Gasto da Educação (exc.pessoal) ,9 2,7% ,2 2,8% ,2 2,4% PAC ,0 3,1% ,7 3,4% ,2 1,5% Subsídios, Subvenções e Proagro 4.742,3 0,7% ,6 1,9% ,5 1,9% Abono 9.029,5 1,3% ,8 1,5% ,0 1,3% Poder Legislativo, Judiciário e Ministério Público da União 6.664,8 0,9% ,2 1,0% ,1 1,1% Compensação ao RGPS pelas Desonerações da Folha 0,0 0,0% ,3 1,4% ,5 1,1% FUNDEB (Complem. União) 5.353,3 0,8% ,8 1,1% ,4 1,0% Sentenças Judiciais e Precatórios 2.094,6 0,3% ,4 0,8% ,6 0,8% Demais Despesas Obrigatórias ,1 2,5% ,7 2,4% ,1 1,8% Demais Despesas Discricionárias do Executivo ,9 12,1% ,4 5,0% ,0 4,5% Despesa total ,2 100,0% ,2 100,0% ,4 100,0% Despesa paga. Para Inativos e pensionistas de 2010 e 2016, despesa empenhada. Fontes: até 2016, Resultado do Tesouro Nacional e Relatório Resumido de Execução Orçamentária. Para 2017,Relatório de Avaliação do 4º Bimestre. Elaboração: MPDG. 18

19 HISTORICAMENTE A PREVIDENCIA SOCIAL SE MOSTRA DEFICITÁRIA. O QUANDRO ATUAL SE AGRAVA E, COM TETO DE GASTOS, AS REFORMAS ESTRUTURANTES SÃO NECESSÁRIAS

20 BRASIL GASTA MUITO COM PREVIDENCIA, ATÉ MESMO PARA PADRÕES INTERNACIONAIS: NÃO SOBRAM RECURSOS PARA OUTRAS ÁREAS

21 GASTO SOCIAL MUITO ELEVADO, MAS GASTOS COM SAÚDE AINDA SÃO MENORES QUANDO COMPARADOS INTERNACIONALMENTE : ESPAÇO FISCAL LIMITADO

22 A CRISE FISCAL IMPÕE DESAFIOS, EXIGINDO MEDIDAS ESTRUTURANTES Os desafios fiscais envolvem tanto a Despesa quanto a Receita. A crise fiscal obriga os órgãos da administração pública a, de forma descentralizada, aumentarem a eficiência de sua despesa. Paralelamente, o governo federal implementa uma agenda de Modernização da Gestão Pública e Eficiência do Gasto. A melhoria na oferta de serviços públicos passa pela revisão da despesa pública e retomada da arrecadação. 22

23 A REFORMA DA PREVIDÊNCIA É O PRINCIPAL REQUISITO FISCAL PARA O CRESCIMENTO SUSTENTADO A garantia da sustentabilidade da previdência assegura o ajuste fiscal e a sustentabilidade das contas públicas no longo prazo O equilíbrio fiscal de longo prazo ancora as expectativas de maneira sólida, possibilitando uma redução sustentável das taxas de juros de longo prazo A redução dos juros recupera a capacidade de consumo das famílias e de investimento das empresas no longo prazo A aprovação da reforma da previdência possibilitará geração de emprego e elevação da renda, melhorando as condições socioeconômicas da nossa população Permitirá também ao Brasil retornar aos seus níveis de crescimento potencial 23

24 GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E EFICIÊNCIA DO GASTO Comitê de Monitoramento e Revisão de Políticas Públicas (CMAP): revisão de programas e políticas públicas para melhoria da qualidade do gasto, como Auxílio-Doença e Aposentadoria por Invalidez: até 04/ago foram cancelados 203 mil, com economia estimada de R$2,7 bilhões/ano. Novo FIES: barateamento de juros dos financiamentos, redução de inadimplência pelos formados e sustentabilidade do programa. Nova Lei das Estatais estabelece regras rígidas para compras, licitações e para a nomeação de cargos de direção em empresas públicas e de sociedade mista. Decreto nº 9.046, de 5 de maio de 2017, que trata da contratação plurianual de obras, bens e serviços, no âmbito do Poder Executivo federal. Revisão na classificação das Despesas Obrigatórias (Determinação 9.3 do Acórdão 1712/2017) 24

25 ALÉM DA REFORMA PREVIDENCIÁRIA, HÁ OUTRAS DESPESAS OBRIGATÓRIAS QUE SÃO PRIORITÁRIAS NA AGENDA DO CMAP Interoperabilidade de registros administrativos: Benefício de Prestação Continuada (BPC) - Seguro Defeso - Bolsa Família Modernização da gestão de pessoas: de Curto Prazo (ajuste fiscal): postergação aumento e cancelamento reajuste de funções ; e estudos de Longo Prazo: teto remuneratório, a racionalização na ajuda de custo e auxílio-moradia, reestruturação de carreiras, etc. Estudos sobre a integração de programas sociais com o Bolsa Família: Abono e Salário Família Seguro Defeso: Desenvolvimento do novo sistema (SISRGP), revisão dos defesos existentes e abrangência geográfica Seguro-desemprego: estudos que podem apontar para alteração do período aquisitivo (de 24 para 48 meses) nos casos de reemprego no mesmo CNPJ que deu origem ao benefício pecuniário

26 OUTRAS INICIATIVAS NA GESTÃO PÚBLICA E EFICIÊNCIA DO GASTO Redução de 11 ministérios. Redução real de 7,2% das despesas de custeio administrativo no 1ºS/2017 face ao 1ºS/2016 (Boletim de Acompanhamento e lançamento do painel de despesas administrativas) Redução de Cargos, Funções e Gratificações com economia de R$ 193,5 milhões. TáxiGov: 5 meses de operação, 12 ministérios utilizando o serviço com economia aferida de 61,24%. Potencial de economia de R$ 210 milhões com a ampliação para todo país; Painel de Preços: maior transparência e controle; média de acessos/dia; pesquisa em 15 min (antes 45 dias); e economia de R$ 4 milhões/ano. MP nº 788/17: disciplina a restituição de créditos públicos, como Benefícios de Prestação Continuada (BPC), transferidos indevidamente a pessoas já falecidas. No âmbito do Governo Federal o volume de recursos é de mais de R$ 55 milhões/mês, com potencial de recuperação de R$ 600 milhões. 26

27 RESTAM MEDIDAS IMPORTANTES EM TRAMITAÇÃO NA CÂMARA DOS DEPUTADOS Lei da Qualidade Fiscal: Projeto de Lei Complementar 295/2016 Estabelece normas gerais sobre plano, orçamento, controle e contabilidade pública, voltadas para a responsabilidade no processo orçamentário e na gestão financeira e patrimonial. Altera dispositivos da Lei Complementar nº 101/2000, a fim de fortalecer a gestão fiscal responsável. Nova lei de licitações: Projeto de Lei 6.814/2017 Estabelece normas gerais de licitações e contratos administrativos no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Revoga a Lei nº 8.666/1993 (Lei das Licitações), a Lei nº /2002 (instituiu a modalidade de pregão nas licitações) e os arts. 1 a 47 da Lei nº /2001 (Regime Diferenciado de Contratações RDC). Lei do Teto do Gasto do Funcionalismo: Projeto de Lei 6.726/2016 Regulamenta o limite remuneratório de que tratam o inciso XI e os 9º e 11 do art. 37 da Constituição Federal. 27

28 III. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO

29 AVALIAÇÃO ORÇAMENTÁRIA INSUMO AO PROCESSO PLOA MACRO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ELABORAÇÃO DO PLOA E AVALIAÇÃO Meta Fiscal Previsão de Receita Cálculo da NFGC Determinação dos Limites para Despesa (<EC95) Valores para Despesas Obrigatórias Alocação Inicial de Fontes Elaboração das Propostas Setoriais Análise das Propostas Setoriais Alocação Final de Fontes Consolidação da Proposta Orçamentária Discussão e Aprovação (Legislativo) Execução Orçamentária e Financeira

30 INCORPORAÇÃO DE AVALIAÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS AO MACRO PROCESSO Avaliações orçamentárias (ciclo 2017/2018) Subsídios à préproposta para a política avaliada Análise e elaboração da proposta (PLOA 2019)

31 PONTOS ESSENCIAIS DA AVALIAÇÃO ORÇAMENTÁRIA Visão global da política (qual o contexto mais amplo no qual se enquadra a intervenção?) Justificativa para intervenção (por que o governo deve se envolver?) Desenho Diagnóstico do problema Verificar a consistência da teoria do programa, privilegiando itens sobre a eficiência, eficácia e a economicidade da intervenção (o programa foi desenhado de acordo com a realidade fiscal do país? as metas são viáveis?) Implementação Está sendo executado como foi planejado? Verificar entraves e gargalos, quanto à eficiência, eficácia e a economicidade Focalização e cobertura geográfica

32 PONTOS ESSENCIAIS DA AVALIAÇÃO ORÇAMENTÁRIA Avaliação das Entregas do Orçamento Retrato orçamentário, inclusive com execução orçamentária e financeira (série temporal) Gestão orçamentária e financeira (contingenciamento, RAP) e produtos entregues Mensurar desempenho por meio dos principais indicadores da política pública Ênfase nas dimensões da economicidade (quanto é possível reduzir orçamento e financeiro, sem alterar ou violar a legislação vigente? da eficiência (focalizar ainda mais o beneficiário poderia trazer melhores resultados com menos recursos? da eficácia (quanto é possível reduzir o contrato sem afetar o nível de serviço? é possível aplicar alguma forma de escalonabilidade das entregas?) Impacto cruzado (repercussão sobre outras políticas)

33 PONTOS ESSENCIAIS DA AVALIAÇÃO ORÇAMENTÁRIA Recursos Aumentar Avaliação da Política Pública Enfoque Orçamentário Desenho Implementação Entregas x Reduzir x x Manter x x x Eliminar

34 AVALIAÇÃO ORÇAMENTÁRIA Algumas fontes de informação: entrevistas com executores da política pública informações do Acompanhamento Orçamentário e de Custos do Governo Federal informações sobre monitoramento e avaliação de objetivos e metas do Plano Plurianual (PPA) pesquisas do IBGE (Pnads, POF etc) ou de outras instituições de pesquisa registros administrativos estudos do IPEA e outros institutos acórdãos e avaliações do TCU relatórios de avaliação e de auditoria da CGU papers e estudos de organismos internacionais (OCDE, Banco Mundial, FMI) literatura acadêmica etc.

35 BENEFÍCIO INDIRETO DAS AVALIAÇÕES Talvez o maior benefício da avaliação de políticas públicas não seja o resultado direto que ela produz, mas o processo de aprendizado da política que a acompanha. (HOWLETT E RAMESH, 1995) OBS: o aprendizado também pode ser útil para outras políticas públicas

36 IV. CONSIDERAÇÕES FINAIS

37 CONSIDERAÇÕES FINAIS A crise fiscal é sem precedentes e nos leva a revisar de forma sistemática o conjunto de despesas do governo federal, em especial, as despesas obrigatórias As principais economias do mundo tem o gasto previdenciário sob patamares sustentáveis, as despesas públicas desta categoria no Brasil estão em uma trajetória preocupante Com o advento da EC 95/2016, revisar despesas passou a ser o principal desafio, se tornando até uma etapa ex-ante no macro processo orçamentário. No âmbito da receita, revisar gastos tributários também pode ajudar na busca do equilíbrio fiscal A avaliação de políticas públicas será um processo permanente na gestão pública e servirá de insumos para a elaboração das propostas orçamentárias

38 CONSIDERAÇÕES FINAIS O Decreto de contratação plurianual (9.046/2017) pode colaborar para a redução do início de obras que não tenham condições de conclusão. Os dados destes contratos poderão criar condições futuras de analisar se os compromissos do governo, em especial os de caráter discricionário, estão em bases sustentáveis de realização As tendências em reformas orçamentárias-financeiras apontam para plurianualidade da receita/despesa, revisão permanente de despesas obrigatórias, estratégias top-down, acompanhamento do gasto e avaliação das políticas públicas, transparência fiscal e orçamentária etc. Será que análise de custos pode auxiliar para o atingimento de tais desafios?

39 OBRIGADO! MÁRCIO LUIZ DE ALBUQUERQUE OLIVEIRA Secretário-Adjunto de Avaliação e Relações Institucionais Secretaria de Orçamento Federal 39