Desafios das finanças públicas no Brasil: Perspectivas e propostas. Manoel Pires IBRE-FGV

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1 Desafios das finanças públicas no Brasil: Perspectivas e propostas Manoel Pires IBRE-FGV 1

2 Estrutura Principais fatos estilizados das finanças públicas no Brasil. Política fiscal e ciclos econômicos. O cenário fiscal para Cenários de estabilização da dívida pública. Reforma da previdência. Mudança da TJLP. Algumas questões para debate e outras reformas. 2

3 Principais fatos estilizados das finanças públicas no Brasil 3

4 O crescimento recente da dívida pública (% do PIB) 75,0 70,0 70,6 65,0 60,0 55,0 50,0 45,0 47,4 40,0 35,0 30,0 25,0 dez/06 out/07 ago/08 jun/09 abr/10 fev/11 dez/11 out/12 ago/13 jun/14 abr/15 fev/16 dez/16 Dívida Líquida do Setor Público Dívida Bruta do Governo Geral 4

5 Dívida bruta do governo geral ex reservas internacionais 52,0 50,0 50,5 48,0 46,0 44,0 42,0 40,0 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 5

6 Resultado primário e juros, em % do PIB 10,00 8,99 8,00 6,00 6,16 4,00 4,45 2,00 0,00-2,00-4,00 Juros Nominais Resultado Primário -2,34 6

7 Taxa de crescimento das receitas e atividade econômica 15% 10% 5% 0% -5% -10% Crescimento real da receita líquida IBC-BR 7

8 dez/06 mai/07 out/07 mar/08 ago/08 jan/09 jun/09 nov/09 abr/10 set/10 fev/11 jul/11 dez/11 mai/12 out/12 mar/13 ago/13 jan/14 jun/14 nov/14 abr/15 set/15 fev/16 jul/16 dez/16 Evolução das despesas primárias (em % do PIB) 20,0% 19,0% 18,7% 18,0% 17,0% 16,0% 15,0% 14,0% 13,0% 12,0% * Exclui despesas com capitalização da Petrobrás (2010) e regularização de passivos (TCU 2015). 8

9 Evolução das despesas obrigatórias (Em % do PIB) 16,0% 15,5% 15,3% 15,0% 14,5% 14,0% 13,5% 13,0% 12,5% 12,0% 11,5% 11,0% * Exclui despesas com capitalização da Petrobrás (2010) e regularização de passivos (TCU 2015). 9

10 4,8% Evolução das despesas discricionárias (Em % do PIB) 4,6% 4,4% 4,2% 4,3% 4,0% 3,8% 3,6% 3,4% 3,2% 3,0% * Exclui despesas com capitalização da Petrobrás (2010) e regularização de passivos (TCU 2015). 10

11 Rigidez orçamentária LOA % do PIB % do total Despesa Total 1.326,45 19,8% 100,0 Despesas Obrigatórias 1.050,23 15,7% 79,2 - Pessoal 284,06 4,2% 21,4 - Previdência 562,37 8,4% 42,4 - FAT 57,44 0,9% 4,3 - LOAS 50,95 0,8% 3,8 - Subsídios e subvenções 23,42 0,3% 1,8 - Sentenças judiciais e precatórios 11,32 0,2% 0,9 - Compensação ao RGPS pela desoneração 16,00 0,2% 1,2 - Complemento do FGTS 5,60 0,1% 0,4 - Leju 14,75 0,2% 1,1 - Fundef/Fundeb 13,91 0,2% 1,0 - Lei Kandir 3,86 0,1% 0,3 - FCDF 2,31 0,0% 0,2 - Reserva de contingência 0,01 0,0% 0,0 - Demais 4,24 0,1% 0,3 Despesas com controle de fluxo 276,22 4,1% 20,8 - Obrigatórias com controle de fluxo 129,75 1,9% 9,8 - Discricionárias 146,47 2,2% 11,0 11

12 Evolução da política fiscal federal (% do PIB) Receita total 22,7% 23,0% 22,1% 21,7% 22,6% 22,0% 22,1% 21,1% 20,8% 20,9% Transferências para E&M 3,7% 4,1% 3,6% 3,5% 3,7% 3,6% 3,4% 3,5% 3,4% 3,6% Receita líquida 19,0% 18,9% 18,5% 18,2% 18,9% 18,5% 18,7% 17,7% 17,4% 17,3% Despesas Totais 16,9% 16,2% 17,3% 17,0% 16,7% 16,9% 17,2% 18,0% 18,4% 19,7% Pessoal 4,3% 4,2% 4,6% 4,3% 4,1% 3,9% 3,8% 3,8% 4,0% 4,1% Transferências de renda 8,4% 8,0% 8,5% 8,3% 8,3% 8,5% 8,7% 9,0% 9,3% 10,2% - Benefícios Previdenciários 6,8% 6,4% 6,7% 6,6% 6,4% 6,6% 6,7% 6,8% 7,3% 8,1% - Seguro desemprego e abono 0,7% 0,7% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,8% 0,9% 0,8% 0,9% - LOAS 0,5% 0,5% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,7% 0,8% - BF 0,4% 0,4% 0,4% 0,4% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% 0,5% Investimentos 0,8% 0,9% 1,0% 1,2% 1,2% 1,2% 1,2% 1,3% 0,9% 1,1% Subsídios 0,3% 0,1% 0,1% 0,1% 0,2% 0,2% 0,1% 0,1% 0,3% 0,4% Outros 5,3% 4,9% 5,3% 5,7% 5,7% 5,9% 6,0% 6,6% 6,4% 6,8% - Saúde 1,4% 1,3% 1,4% 1,3% 1,3% 1,4% 1,3% 1,4% 1,4% 1,5% - Educação 0,4% 0,4% 0,5% 0,6% 0,6% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% 0,7% - Demais 3,5% 3,2% 3,5% 3,8% 3,8% 3,8% 4,0% 4,5% 4,2% 4,6% Resultado Primário 2,1% 2,8% 1,2% 1,2% 2,1% 1,6% 1,4% -0,3% -1,0% -2,5% 12

13 Política fiscal e ciclos econômicos 13

14 Desafios fiscais e implicações macroeconômicas Como ajustar a política fiscal em condições de forte queda da atividade? A queda das receitas ocorre em velocidade maior que a capacidade de reduzir despesas. Com o orçamento rígido, a queda ocorre nos investimentos. Dependendo das circunstâncias, ocorre um círculo vicioso em que o corte dos investimentos reduz a atividade. 14

15 Política fiscal e estabilização de ciclo econômico Hoje, há certo consenso de que reformas estruturais são mais adequadas que o ajuste de curto prazo: No curto prazo, impede um ajuste recessivo. No longo prazo, garante a sustentabilidade fiscal. Melhora a composição das despesas na direção de preservar os investimentos. Absorve de maneira adequada as flutuações econômicas. 15

16 Limites ao crescimento do gasto público Crescimento do gasto gera pressão para aumento da carga tributária. Crescimento da despesa obrigatória não deixa espaço para medidas de estabilização quando necessário. Debate se volta para a despesa e definição de prioridades no orçamento. Experiência internacional mostra que o resultado fiscal é maior quando há uma regra de controle do gasto. 16

17 A EC 95/2016 que institui um novo regime fiscal A Proposta de Emenda Constitucional prevê um limite ao crescimento do gasto primário pela inflação do ano anterior pelo período de 10 anos renovável pelo mesmo período. Pela proposta, o crescimento real da economia seria integralmente destinado para a recomposição do resultado primário. Com um limite a expansão do gasto será necessário equilibrar as principais rubricas do orçamento para haver a acomodação das despesas a essa nova realidade. 17

18 Desafios da EC 95 Não reduz os gastos, apenas impõe um teto. A redução das despesas ocorrerá com outras reformas como a da previdência. Mesmo com muitas reformas o orçamento deve colapsar com as despesas contingenciáveis atingindo níveis históricos muito baixos. No próximo ano, o limite para o gasto deve crescer abaixo de 4%. O Congresso Nacional se ajustou à regra. 18

19 Acompanhamento da implementação da EC 95 (Em R$ bilhões) Var. Limite para o gasto Pessoal Previdência FAT LOAS Saúde Educação Subsídios e subv Des. da folha Compl. do FGTS Demais Redução de R$ 37,3 bi coloca as demais despesas ao nível de

20 Cenário fiscal para

21 Cenário para cumprimento da meta fiscal Parâmetros LOA 2017 Avaliação do 1 bimestre Variação PIB real 1,60% 0,50% -1,10% PIB nominal (Em R$ bilhões) 6.821, ,7-117,2 IPCA acum. 4,80% 4,30% -0,5% IGP-DI 5,50% 4,60% -0,9% Selic (média) 12,10% 10,90% -1,2% Taxa de câmbio (média) 3,4 3,2-0,20 Petróleo (US$/barril) 46,8 56,2 9,40 Salário Mínimo 945,80 937,00-8,80 Massa Salarial 7,40% 4% -3,4% 21

22 Cenário de Receitas (Em R$ bilhões) LOA 1 Relatório Cenário 1 1 Relatório Cenário 1-1 -LOA Relatório Receita Total 1.422, , ,3-55,3-27,1 - Receita administrada pela RFB 881,6 847,5 819,3-34,1-28,2 Imposto de importação 38,8 33,4 34,2-5,4 0,8 IPI 52,2 47,6 47,1-4,6-0,5 Imposto de renda 352,9 343,2 335,3-9,7-7,9 IOF 37,7 35,5 35,4-2,1-0,1 Cofins 222,8 211,9 217,5-10,9 5,6 PIS/PASEP 59,7 56,6 56,9-3,1 0,3 CSLL 79,0 75,2 71,9-3,7-3,3 Cide combustíveis 6,0 5,9 6,0-0,1 0,1 Outras* 32,6 38,2 15,0 5,6-23,2 - Arrecadação líquida do RGPS 381,1 371,7 379,8-9,4 8,1 - Receitas não administradas pela RFB 160,1 148,2 141,2-11,9-7,0 Concessões 24,0 10,8 10,9-13,2 0,1 Dividendos 7,7 9,4 6,5 1,7-2,9 Salário educação 20,9 20,2 20,2-0,6-0,1 Royalties 29,8 35,9 31,8 6,1-4,1 Demais receitas 36,4 34,9 36,4-1,5 1,5 Receita própria 15,5 14,5 15,5-1,0 1,0 Complemento do FGTS 5,6 5,3 5,6-0,3 0,3 Contribuição PSS 14,4 14,3 14,4-0,1 0,1 Operações com ativos 5,9 3,0 0,0-2,9 22-3,0

23 Medidas de elevação de receita incorporadas Programa de Regularização Tributária (PRT): R$ 8 bilhões. Repatriação de recursos: R$ 13,2 bilhões. Outras: R$ 3,5 bilhões Receitas extraordinárias: R$ 15,2 bilhões. Dividendos adicionais do BNDES: R$ 2,1 bilhões. 23

24 Cenário de despesa (Em R$ bilhões) Realizado 2016 PLOA 2017 LOA 1 Relatório Var. 1 Relatório Var. 1 Relatório- LOA Receita Líquida 1.088, , , ,68 44,56-54,78 Despesa Total 1.242, , , ,86 87,48 3,41 Despesas Obrigatórias 971, , , ,64 81,96 3,40 - Pessoal 257,9 285,53 284,06 282,97 25,10-1,09 - Previdência 507,9 562,36 562,37 560,57 52,70-1,80 - FAT 56,0 57,44 57,44 57,44 1,43 0,00 - LOAS 49,0 50,95 50,95 53,15 4,16 2,20 - Subsídios e subvenções 23,3 39,02 23,42 26,77 3,45 3,36 - Sentenças judiciais e precatórios 10,2 11,32 11,32 11,32 1,15 0,00 - Desoneração da Folha 17,6 16,00 16,00 16,00-1,59 0,00 - Complemento do FGTS 5,6 5,60 5,60 5,29-0,33-0,30 - Leju 13,0 13,83 14,75 14,75 1,75 0,00 - Fundef/Fundeb 13,7 13,91 13,91 13,04-0,64-0,87 - Lei Kandir 5,9 1,95 3,86 3,86-2,00 0,00 - FCDF 1,2 2,31 2,31 1,93 0,76-0,38 - Reserva de contingência 0,0 13,65 0,01 0,01 0,01 0,00 - Demais 10,5 3,04 4,24 6,53-3,98 2,30 Despesas com controle de fluxo 270,70 249,38 276,22 276,22 5,52 0,00 - Obrigatórias com controle de fluxo ND 128,58 129,75 126,46 ND -3,29 - Discricionárias ND 120,80 146,47 149,76 ND 3,29 Resultado Primário -154,3-139,6-138,99-197,17-42,92-58,18 24

25 Fechamento do orçamento 2017 Esforço Fiscal Necessário 54,7 - Aumento de despesas 3,4 Necessidade de Financiamento 58,1 - Total das medidas de receitas 16,02 - Concessão de hidrelétricas 10,1 - IOF cooperativas 1,2 - Reversão parcial da desoneração da folha 4,8 - Contingenciamento 42,1 - Outros Poderes 0,6 - PAC 10,5 - Emendas 10,9 - Ministérios (exclui PAC) 20,1 * Exclui transporte rodoviário de passageiros, metroviário e ferroviário, construção civil, infra estrutura e comunicação. 25

26 Consolidação das medidas de ajuste fiscal Em R$ bi Em % do PIB Medidas de elevação de receitas 27,6 0,41% - PRT 8,0 0,12% - Repatriação 13,6 0,20% - IOF coperativas 1,2 0,02% - Revisão parcial da desoneração da folha* 4,8 0,07% Medidas de redução das despesas 48,1 0,72% - Revisão de auxílio doença 6,0 0,09% - Contingenciamento 42,1 0,63% Total 75,7 1,13% * Exclui transporte rodoviário de passageiros, metroviário e ferroviário, construção civil, infra estrutura e comunicação. 26

27 Alternativas: CIDE Em R$ milhões Em milhões a preços % do PIB de , ,1 0,5% , ,6 0,4% , ,1 0,4% , ,8 0,4% , ,5 0,3% , ,5 0,3% , ,6 0,2% , ,5 0,1% , ,5 0,2% , ,5 0,2% , ,2 0,1% ,5 954,5 0,0% ,3 36,2 0,0% , ,6 0,1% 2016* 5.903, ,6 0,1% * Acumulado em 12 meses até setembro. 27

28 Alternativas: IOF Alíquota sobre PJ Alíquota anual Dispositivo 0,0041% 1,5% Decreto de 2007 Alíquota sobre PF Alíquota anual Dispositivo 0,0041% 1,5% Decreto de ,0082% 3,0% Decreto de ,0041% 1,5% Decreto de ,0082% 3,0% Decreto de ,0068% 2,5% Decreto de ,0041% 1,5% Decreto de ,0082% 3,0% Decreto de

29 Evolução do IOF (Em % do PIB) 0,80% 0,70% 0,60% 0,50% 0,40% Decreto de dezembro Decreto de dezembro Decreto de abril Decreto de abril Decreto de janeiro 0,30% 0,20% Decreto de janeiro 0,10% 0,00% 29

30 Alíquotas zero para IOF Art. 8 o A alíquota do imposto é reduzida a zero na operação de crédito, sem prejuízo do disposto no 5 º : I - em que figure como tomadora cooperativa, observado o disposto no art. 45, inciso I; II - realizada entre cooperativa de crédito e seus associados; III - à exportação, bem como de amparo à produção ou estímulo à exportação; IV - rural, destinada a investimento, custeio e comercialização, observado o disposto no 1 o ; VI - realizada por instituição financeira, referente a repasse de recursos do Tesouro Nacional destinados a financiamento de abastecimento e formação de estoques reguladores; VII - realizada entre instituição financeira e outra instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil, desde que a operação seja permitida pela legislação vigente; VIII - em que o tomador seja estudante, realizada por meio do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior FIES. XI - relativa a empréstimo de título público, quando esse permanecer custodiado no Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC, e servir de garantia prestada a terceiro na execução de serviços e obras públicas; 5º Fica instituída, independentemente do prazo da operação, alíquota adicional de trinta e oito centésimos por cento do IOF incidente sobre o valor das operações de crédito de que tratam os incisos I, II, IV, V, VI, X, XI, XIV, XVI, XVIII, 30 XIX, XXI e XXVI.

31 5,5% Evolução das discricionárias (% do PIB) 5,0% 4,5% 4,0% 4,1% 3,5% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0% Discricionárias Com contingenciamento 31

32 Investimentos (% do PIB) 1,6% 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% 32

33 Cenários de estabilização da dívida pública 33

34 Cenários alternativos de resultado primário (% do PIB) 2,0% 1,0% 0,0% 0,0% 0,28% -0,2% -1,0% -1,1% -2,0% -2,1% -1,6% -2,5% -3,0% -4,0% Cenário Governo Cenário Prisma Cenário Base Cenário com contingenciamento 34

35 Análise de cenários alternativos de dívida 93,0% 88,0% 83,0% 81,5% 87,2% 85,0% 78,0% 73,0% 68,0% Cenário Governo Cenário Prisma Cenário Base Cenário com Contingenciamento * Considera crescimento de 2,5% a.a. e taxa de juros nominal convergindo para 9% a.a. 35

36 Análise de cenários de estabilização da dívida 98,0% 93,0% 88,0% 87,2% 93,5% 89,7% 83,0% 78,0% 73,0% 68,0% Cenário Governo Cenário Prisma Cenário Base Cenário com Contingenciamento * Considera crescimento de 2,5% a.a. e taxa de juros nominal convergindo para 11% a.a. 36

37 A questão da reforma da previdência 37

38 Principais aspectos da reforma da previdência Impactos econômicos de curto e longo prazo. Importância das despesas com previdência e assistência na dinâmica das despesas primárias. Resultado da previdência e da seguridade social apresentam déficits crescentes. A população passará por um processo de envelhecimento. Nesse contexto, é importante rediscutir o pacto entre as gerações. 38

39 Composição da despesa primária (% do total) BF 3% Educação 3% Demais 8% Saúde Previdência 41% Outras obrigatórias 6% Subsídios 2% LOAS 4% FAT 5% Pessoal Inativo 10% Pessoal Ativo 10% 39

40 Resultado da previdência e seguridade (Em R$ bilhões) Previdência Receitas 80,7 93,8 108,4 123,5 140,4 163, ,8 307,1 337,5 350,3 Depesas 107, ,8 166,3 183,1 201,4 226,3 254,8 282,5 318,8 358,6 402,1 440,1 Resultado do RGPS -27,1-32,2-38,4-42,8-42, ,3-42,8-36, ,5-64,6-89,8 Seguridade Social Receitas 170,2 207,9 241,4 264,5 303,5 331,1 350,3 408,9 473,3 522,4 576,5 607,9 627,2 Despesas 197, ,5 303,7 337,6 371,6 428,5 475,4 531,4 598,5 666,6 737,9 793,7 Resultado -27,2-22,1-24,1-39,2-34,1-40,5-78,2-66,5-58,1-76,1-90,

41 A questão demográfica O Brasil passará por um processo rápido de envelhecimento populacional. O custo de financiamento do sistema exigirá um grande aumento da produtividade. Importante estabelecer uma métrica para as novas regras para a previdência. Por conta das regras atuais a despesa da previdência brasileira já é elevada. 41

42 Quantidade de pessoas inativas por grupos de pessoas ativas , ,

43 Razão de dependência e produtividade 0 a 14 anos Razão de dependência 15 a anos ou anos mais Razão de dependência ,4 140,9 16,1 45,1% ,8 143,2 51,3 58,0% Taxa de crescimento -32,8% 1,7% 217,5% 28,6% 43

44 Expectativa de sobrevida por faixa de idade , ,2 22,1 18,4 15,0 21,2 17, ,0 10 9, anos 65 anos 70 anos 44

45 Idade média de aposentadoria no Brasil e na OCDE 45

46 Despesas (% do PIB) Despesas com previdência e demografia 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0, % da população acima de 65 anos 46

47 Efeito da reforma na Previdência (% do PIB) 20,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0% 18,8% 15,9% 14,0% 12,3% 11,5% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% Cenário Atual Idade Mínima + Regra de cálculo + ES + TC 47

48 Efeito da reforma no BPC (% do PIB) 3,5% 3,0% 2,8% 2,5% 2,0% 2,1% 1,5% 1,0% 1,2% 1,2% 1,0% 0,5% 0,0% Cenário básico 70 anos + Regra de cálculo (inflação) + ES + TC 48

49 Efeito total da reforma da previdência (% do PIB) 25,0% 20,0% 15,0% 21,5% 18,0% 15,2% 13,3% 12,7% 10,0% 5,0% 0,0% Cenário Atual Idade Mínima + Regra de Cálculo + ES + TC 49

50 Mudança da TJLP 50

51 Mudança da TJLP A proposta iguala a NTN-B de forma gradual em 5 anos, com alterações anuais. A taxa real fica fixa no momento da contratação e se aplica apenas às novas contratações. Reduz parte do subsídio implícito e tende a aumentar um pouco a potência da política monetária. Deve aumentar o orçamento de equalização no curto prazo. Pode antecipar investimentos no segundo semestre. Até que ponto a nova regra deveria trazer riscos fiscais e contaminação para a política de juros do BNDES? 51

52 Resultado dos leilões de venda da NTN-B em ,50% 7,00% 6,50% 6,00% 5,50% 5,00% 4,50% 4,00% 52

53 Subsídios do BNDES (Em R$ Bi) Fonte: SPE. Subsídios 2015 Tipo FMM 2,3 Implícito FGPC -0,1 Implícito FGE -0,1 Implícito Revitaliza 0,0 Explícito PROEX 0,7 Explícito/Implícito Empréstimos da União 19,0 Implícito PSI 30,3 Explícito FRD 0,0 Implícito FAT 5,4 Implícito Total 57,4 NA - Implícitos 21,0 NA - Explícitos 31,0 NA Total Geral 107,7 NA 53

54 Algumas questões para debate e outras reformas 54

55 Algumas propostas para discussão Mudanças na LDO: O sistema atual induz a comportamentos que geram desgaste e perda de credibilidade. Vedação para utilização de receitas extraordinárias ou incertas na elaboração do orçamento. Prolongamento do horizonte da programação fiscal. Resultado primário estrutural como indicador de avaliação fiscal. 55

56 Projeção x Arrecadação efetiva (R$ milhões) Receita Total Projeção PLOA Ajuste 56

57 Outros debates Programas públicos: FAT x FGTS Bolsa família x BPC Funcionalismo Reforma Tributária: PIS COFINS; ICMS; Pejotização ; Renúncias tributárias e; Progressividade. 57