Reforma do Processo Orçamentário

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Juan Silveira
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1 Reforma do Processo Orçamentário Seminário FGV Ajustes e Reformas Orçamentárias: A Experiência Internacional e o Caso Brasileiro Marcos Mendes Consultoria Legislativa do Senado Editor de

2 O que é e para que serve? Novas regras para: elaborar, votar, executar, controlar e avaliar o orçamento. Objetivos: fixar RECEITAS realistas restrição orçamentária forte melhorar a QUALIDADE e TRANSPARÊNCIA do gasto público Mas se o orçamento é rígido (90% do gasto predeterminado por lei), qual a relevância de se mudar o processo orçamentário? Não seria o caso de fazer as reformas nas leis que enrijecem o gasto, em vez de reformar o processo orçamentário?

3 Reforma Fiscal Previdência Social Despesas obrigatórias e vinculações Despesa de pessoal Aperfeiçoamento de regras fiscais (LRF e outras) e do controle externo Reforma tributária Governança de empresas estatais e fundos de pensão Poderes autônomos Reforma do Processo Orçamentário

4 Reforma do Processo Orçamentário Fim do Planejamento Soviético (PPA) Estimativa de Receitas e realismo das metas fiscais Investimento público Consistência fiscal de médio prazo Integridade da execução (realismo no empenho da despesa) Restos a pagar Contabilidade criativa e Transparência Evitar o enrijecimento adicional do orçamento (inclusive despesas financeiras e gastos tributários)

5 Despesa Primária do Governo Federal em 2014 R$ Bilhões 1 % do Total Rígida? Política Social % Abono Salarial e Seguro Desemprego 52 5% SIM LOAS e RMV 38 4% SIM Bolsa Família 26 3% SEMI Benefícios Previdênciários % SIM Saúde 93 9% Mínimo Constitucional em Saúde ou Mínimo obrigatório (o que for maior) % SIM Acima do Mínimo Constitucional 1 0% NÃO Educação 65 6% Mínimo Constitucional em Educação ou Mínimo obrigatório (o que for maior) % SIM Acima do Mínimo Constitucional 21 2% NÃO Pessoal (exceto saúde e educação) % SIM Investimento (exceto saúde e educação) 44 4% NÃO Outras despesas primárias obrigatórias 30 3% SEMI Outras despesas primárias NÃO obrigatórias 77 8% NÃO TOTAL % Parcela Rígida % Parcela Semirígida 56 6% Parcela Gerenciável % Fonte: Siafi - Siga Brasil (1) Despesa paga mais restos a pagar pagos (2) Fonte: Relatório Resumido da Execução Orçamentária - dez medido pelo valor liquidado (3) Exclui da despesa registrada no orçamento: FIES (não considerada primária), Fundeb e demais Transferências Constitucionais e Legais (dedução da receita), Contribuição Previdenciária da União e Compensação do OGU ao OSS pelas desoneração da folha de pagamento

6 Estimativa de receitas e realismo das metas fiscais

7 Receita Orçamentária Bruta: Executivo, Legislativo e Realizada (R$ bilhões correntes) Realizada - Projeto de Lei Autógrafo Diferença Realizada Ano Autógrafo (A) (B) (C ) = (B) - (A) (D) (E) = (D) - (B) , , , , , , , , , ,2 Fonte: Siafi - Siga Brasil

8 Investimento Público

9 No contorno ferroviário de Araraquara, (...) (a) o projeto foi iniciado pelo Ministério dos Transportes em 1999(...) (b) o projeto executivo foi concluído em 2001; e (c) o projeto referente ao Pátio de Tutóia foi elaborado em A obra foi licitada em 2007(...). Durante a execução, o aterro sanitário, inicialmente removível, adquiriu grandes proporções, o que geraria, para sua transposição, impacto de remoção, transporte e armazenamento. Com isso, houve alteração de traçado da via férrea em relação ao inicialmente planejado, decorrente da falta de aderência do projeto executivo à realidade do momento. (...) Até a presente data (após nove anos do início da obra) a obra do contorno ferroviário de Araraquara não foi concluída e o Pátio de Tutóia não será construído. (...) A desatualização ou inadequação dos projetos também tem contribuído para o atraso das obras (Contas do Governo TCU, 2011, p ) 9

10 Problemas do Investimento Público Conflito entre a necessidade de planejamento (longo prazo) e o timing dos mandatos eleitorais: obras iniciadas sem os estudos adequados Diagnóstico do problema a ser resolvido Incapacidade de seleção de projetos com gradativo aprofundamento dos estudos (descartando-se os inviáveis nas primeiras rodadas) Obras iniciam-se com projetos básicos superficiais Licenciamento ambiental Orçamento em base anual: não garantia de fundos ao longo de todos os anos de execução da obra Falta de informações para o controle externo e para a sociedade

11 Consequências Não se dá prioridade aos problemas mais urgentes Não são selecionados os projetos mais eficientes Projetos relevantes perdem espaço para elefantes brancos Obras inacabadas Orçamentos estourados Baixa qualidade das obras concluídas Equipamentos ociosos por falta de condições de operação ou de insumos Acúmulo de restos a pagar

12 O que a reforma do processo orçamentário pode fazer Orçamento multianual para investimentos com definição de espaço fiscal para novos investimentos Banco de projetos formado por aqueles que passaram nas peneiras iniciais e chegaram ao projeto executivo e ao licenciamento ambiental Só entram no orçamento projetos que estejam no banco Prioridade de desembolso para projetos em andamento Cadastro de obras georeferenciado disponível na internet

13 Restos a pagar

14 Restos a Pagar (R$ bilhões correntes) ESTOQUE ACUMULADO Inscritos no Exercício 25,0 155,8 Inscritos em Outros Exercícios 0,0 63,2 (-) Cancelados 11,4 21,2 SALDO 13,7 197,8 % DO PIB 0,70% 3,58% PAGOS R$ Bilhões % Desp. Primária INVERSOES FINANCEIRAS 13,1 1% INVESTIMENTOS 38,2 4% OUTRAS DESPESAS CORRENTES 58,6 6% PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 1,9 0% Total 111,7 11% INSCRITOS NO EXERCÍCIO R$ Bilhões Processado 33,6 Não Processado 122,3 Total 155,8 % da Despesa Primária do Exercício 16% Fonte: Siafi - Siga Brasil

15 Evitando a ampliação da rigidez Exigência de avaliação de impacto ex-ante e ex-post (melhores práticas, definição clara dos objetivos da intervenção, impacto regulatório) Estimativa realista de receita impõe restrição fiscal para a concessão de novos benefícios, condicionando-os à existência de espaço fiscal

16 Outras Despesas Primárias Obrigatórias do Governo Federal (2014) Ações R$ Bilhões % do Total Gerenciável no Médio Prazo? CUMPRIMENTO DE DÉBITOS E SENTENÇAS JUDICIAIS 14,5 48% NÃO BENEFÍCIOS AOS SERVIDORES (ASSISTÊNCIA MÉDICA, AUXÍLIOS CRECHE, TRANSPORTE E ALIMENTAÇÃO) 7,8 26% PARCIALMENTE EQUALIZAÇÃO DE JUROS 2,3 8% SIM SUBVENÇÕES ECONÔMICAS DIVERSAS 2,0 7% SIM OUTRAS 3,7 12% PARCIALMENTE TOTAL 30,3 100% Fonte: Siafi - Siga Brasil

17 Algumas Despesas Financeiras do Governo Federal Decorrentes de Decisões de Políticas Públicas (2014) Ações R$ Bilhões FINANCIAMENTO DE PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO A CARGO DO BNDES Gerenciável no Médio Prazo? 16,9 SIM CONCESSÃO DE FINANCIAMENTO ESTUDANTIL - FIES 13,7 SIM FINANCIAMENTOS À MARINHA MERCANTE E À INDÚSTRIA DE CONSTRUÇÃO E REPARAÇÃO NAVAL 4,4 SIM TOTAL 35,0 Fonte: Siafi - Sistema Siga Brasil

18 Gastos Tributários no Orçamento de 2014 R$ Bilhões % Total % PIB Simples Nacional 61,8 24,8 1,12 Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio 25 10,0 0,45 Desoneração da Folha de Salários 24,1 9,7 0,44 Agricultura e Agroindústria - Desoneração da Cesta Básica 22,6 9,1 0,41 Rendimentos Isentos e Não Tributáveis - IRPF 19,5 7,8 0,35 Entidades sem Fins Lucrativos - imunes/isentas 19,4 7,8 0,35 Deduções do Rendimento Tributável - IRPF 14,8 5,9 0,27 Benefícios do Trabalhador 8 3,2 0,14 Desenvolvimento Regional 7,5 3,0 0,14 Programa de Inclusão Digital 5,3 2,1 0,10 Poupança 5,2 2,1 0,09 Medicamentos, Produtos Farmaceuticos e Intermediários de Síntese 5 2,0 0,09 Informática e Automação 4,6 1,8 0,08 Pesquisas Científicas e Invação Tecnológica 2,7 1,1 0,05 Setor Automotivo 2,8 1,1 0,05 Regime Especial para o Desenvolvimento da Infraestrutura 1,7 0,7 0,03 Cultura e Audiovisual 1,6 0,6 0,03 Transporte Coletivo 1,4 0,6 0,03 Financiamentos Habitacionais 1,4 0,6 0,03 Embarcações e Aeronaves 1,2 0,5 0,02 Vale-Cultura 1,2 0,5 0,02 Programa Nacional de Banda Larga 1 0,4 0,02 Outros (48) 11 4,4 0,20 TOTAL 248,8 100,0 4,51 Fonte: Receita Federal do Brasil - Demonstrativo do Gasto Tributário PLOA 2014

19 Conclusões A reforma do processo orçamentário é apenas uma parte do conjunto de reformas fiscais, e não visa substituir as reformas da previdência, tributária, etc. Tem grande potencial para: Aumentar o realismo e credibilidade do orçamento com peça central da política fiscal Acabar com os contingenciamentos bilionários e os restos a pagar excessivos que levam à distorção de prioridades definidas no orçamento Restringir a criação de novas despesas (em especial as obrigatórias e os gastos tributários) Aumentar a qualidade do gasto (em especial, investimentos) Reduzir custos do processo orçamentário (PPA)

20 OBRIGADO

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