Governança Metropolitana no Brasil

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1 Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: análise comparativa das funções públicas de interesse comum (Componente 2) Região Metropolitana de Porto Alegre

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3 Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: análise comparativa das funções públicas de interesse comum (Componente 2) Região Metropolitana de Porto Alegre

4 Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República Ministro Roberto Mangabeira Unger Fundação pública vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidente Jessé José Freire de Souza Diretor de Desenvolvimento Institucional Alexandre dos Santos Cunha Diretor de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia Roberto Dutra Torres Junior Diretor de Estudos e Políticas Macroeconômicas Cláudio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais Marco Aurélio Costa Diretora de Estudos e Políticas Setoriais de Inovação, Regulação e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Políticas Sociais André Bojikian Calixtre Diretor de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais Brand Arenari Chefe de Gabinete José Eduardo Elias Romão Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação João Cláudio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria: URL:

5 Governança Metropolitana no Brasil Relatório de Pesquisa Caracterização e Quadros de Análise Comparativa da Governança Metropolitana no Brasil: análise comparativa das funções públicas de interesse comum (Componente 2) Região Metropolitana de Porto Alegre Rio de Janeiro, 2015

6 Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ipea 2015 FICHA TÉCNICA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE) Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan) Coordenação Nacional da Rede IPEA Marco Aurélio Costa Ipea Coordenação Nacional do Projeto Marco Aurélio Costa Ipea Relatório de Pesquisa Coordenador Estadual do Projeto Cristina Maria dos Reis Martins FEE Equipe Estadual Márcia Alves Bolsista FEE/Ipea Guilherme Augusto Kilp Bolsista FEE/Ipea Colaboração Ada Silvia Beltrão de Piccoli Técnica da Metroplan Álvaro Valls Técnico da Metroplan Esteban Félix Santana Carrion Técnico da Metroplan Jussara Kalil Pires Técnica da Metroplan Renato Savoldi Chefe do Gabinete de Governança Metropolitana Karin Potter Técnica da Metroplan Revisão Técnica Bárbara Oliveira Marguti Ipea As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.

7 SUMÁRIO 1 CARACTERIZAÇÃO DA DINÂMICA METROPOLITANA NA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE ANÁLISE DAS FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM SELECIONADAS A GOVERNANÇA METROPOLITANA NA BERLINDA: A INTEGRAÇÃO DA GESTÃO DAS FPICS REFERÊNCIAS ILUSTRAÇÕES

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9 1 CARACTERIZAÇÃO DA DINÂMICA METROPOLITANA NA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE A região metropolitana (RM) de Porto Alegre, em 2015, inclui institucionalmente 34 municípios em uma área territorial de ,45 km 2, correspondendo a 3,7% do território do Rio Grande do Sul, com ,54 km 2. A atual configuração territorial da RM de Porto Alegre decorreu de um processo de institucionalização legal, mediante a ação governamental, durante os seus quarenta anos de existência. Inicialmente, em 1973, contava com quatorze municípios, cuja integração foi realizada, sobretudo, em função de problemas urbanos comuns entre os municípios, que extrapolavam a esfera municipal. Com a Constituição Estadual de 1989 (CE/1989) do Rio Grande do Sul, teve início um processo de inclusão de municípios de forma institucional a RM de Porto Alegre, que não correspondeu necessariamente a uma realidade metropolitana concreta, a um espaço real compartilhado pela população. Esse crescimento em termos institucionais, em parte, ocorreu pela falta de observação aos critérios, que identificariam o fenômeno metropolitano, nos processos de inclusão dos municípios na região. Em 2000, a RM contava com 30 municípios, chegou a 32 em 2010 e alcançou 34 municípios em 2015, com o acréscimo de 20 municípios ao espaço metropolitano e aumento de 4,5 mil km 2 em relação à configuração original. Em função desse processo institucional de crescimento da área metropolitana, a RM de Porto Alegre não se apresenta propriamente como um conjunto de municípios territorialmente homogêneo e coeso, o que repercute na necessidade de criação de microrregiões na área, considerando as características e proximidades dos municípios. Dentro desse escopo, para a análise da caracterização da dinâmica metropolitana foi adotada neste trabalho, com base em estudos realizados pela Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (Metroplan, 2012), a divisão da RM de Porto Alegre em seis áreas. Essas subdivisões foram definidas por critérios de localização geográfica e de mobilidade urbana proximidade e acessibilidade em relação aos grandes eixos rodoviários e ferroviários, federais, estaduais e municipais da RM (mapa 1). Entre as rodovias federais que atravessam a RM de Porto Alegre encontram-se a BR-116, a BR-290 e a BR-386. A primeira estrada tem início no extremo sul do estado, no município de Jaguarão, fronteira com o Uruguai, corta a RM no sentido sul-norte, passando pelos municípios metropolitanos de Guaíba, Eldorado do Sul, Porto Alegre, Canoas, Esteio, Sapucaia do Sul, São Leopoldo, Novo Hamburgo, Estância Velha e Dois Irmãos, e segue ao norte dando acesso ao estado de Santa Catarina.

10 8 Relatório de Pesquisa MAPA 1 A RM de Porto Alegre e suas subdivisões Fonte: Metroplan. Obs.: A imagem está reproduzida conforme o original fornecido pelo autor (nota do Editorial).

11 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 9 A BR-290, que corta a RM de Porto Alegre no sentido oeste-leste, inicia-se no oeste do estado, no município de Uruguaiana, fronteira com a Argentina, passando pelos municípios metropolitanos de São Jerônimo, Arroio dos Ratos, Eldorado do Sul, Porto Alegre, Canoas, Cachoeirinha, Alvorada, Gravataí, Glorinha e Santo Antônio da Patrulha, e termina no encontro com a BR-101, no município de Osório, que dá acesso ao estado de Santa Catarina, via litoral. A BR-386, no sentido centro-oeste, liga o município de Canoas ao município de Iraí, localizado no extremo noroeste do estado, na divisa com Santa Catarina, cruzando os municípios metropolitanos de Nova Santa Rita, Montenegro e Triunfo. Entre as principais rodovias estaduais que atravessam a RM de Porto Alegre utilizadas como referências para essas subdivisões, são encontradas a RS-030, RS-040, RS-115, RS-122, RS-124 e RS-239. A RS-030, no sentido oeste-leste, tem início no município de Gravataí, cruza os municípios metropolitanos de Glorinha e Santo Antônio da Patrulha, passa pelo município de Osório e termina no município de Tramandaí. Essa rodovia ficou conhecida como Estrada Velha, pois era a única via de acesso direto ao litoral norte, antes da implantação da BR-290. A RS-040 tem início no limite entre os municípios metropolitanos de Viamão e Porto Alegre, atravessa o município de Viamão no sentido do litoral sul e termina no entroncamento da RS-786, no município de Balneário Pinhal. A RS-115 tem início no entroncamento com a RS-239, no município metropolitano de Taquara, cruza o município metropolitano de Igrejinha e termina no entroncamento da RS-235, no município de Gramado, na região da Serra. A RS-122 tem início no entroncamento com a BR-240, próximo ao município metropolitano de São Sebastião do Caí, passa pelos municípios de Farroupilha, Caxias do Sul e Flores da Cunha, que pertencem à aglomeração urbana do nordeste da RM (Aune), e termina no município de Vacaria. A RS-124 tem início no município de Harmonia com acesso ao município metropolitano de São Sebastião do Caí, passa pelo entroncamento da RS-240, no município metropolitano de Montenegro, e termina no entroncamento com a BR-386, no Polo Petroquímico do município metropolitano de Triunfo. A RS-239 tem início no entroncamento com a RS-240 no município metropolitano de Portão, cruza os municípios metropolitanos de Estância Velha, no entroncamento com a BR-116, Novo Hamburgo, Sapiranga, Araricá, Nova Hartz, Parobé, no entroncamento com a RS-115, Taquara e Rolante, e termina no entroncamento da RS-484, no município de Maquiné. O mapa 1 apresenta as subdivisões regionais realizadas pela Metroplan em 2012, para a análise do Valor Adicionado Bruto (VAB) Setorial por grupos de municípios. Dentro dessa lógica, foram delimitados seis eixos: o Eixo 1, considerada a principal subdivisão, tem como referência a BR-116 e está polarizado pelo município de Porto Alegre. Os Eixos 2 e 3, também com centralidade em Porto Alegre, possuem como

12 10 Relatório de Pesquisa referências a BR-290 e BR-116. O Eixo 4, que também tem como referência a BR-386, e Canoas como município central. O Eixo 5, com referência na RS-122, que liga a RM de Porto Alegre a Aune, tem como centralidade o município de São Leopoldo. O Eixo 6, polarizado pelo município de Novo Hamburgo, tem como referências a RS-239 e RS-115 (quadro 1). QUADRO 1 RM de Porto Alegre: divisão sub-regional (2013) Eixo Municípios Número de municípios/área total km 2 Centralidade (município-polo) Porto Alegre Canoas Novo Hamburgo Eixo 1 Norte-Sul (BR-116) Eixo 2 Sudeste (BR-290, RS-030, RS-040) Eixo 3 Sudoeste (BR-290, BR-116) Eixo 4 Centro-Oeste (BR-386, RS-124) Eixo 5 Noroeste (RS-122) Eixo 6 Nordeste (RS-239, RS-115) Fonte: Metroplan (2012). São Leopoldo Sapucaia do Sul Esteio Dois Irmãos Ivoti Gravataí Viamão Alvorada Cachoeirinha Santo Antônio da Patrulha Glorinha Guaíba Eldorado do Sul Charqueadas São Jerônimo Arroio dos Ratos Montenegro Nova Santa Rita Triunfo Estância Velha São Sebastião do Caí Portão Capela de Santana Sapiranga Igrejinha Campo Bom Taquara Parobé Rolante Nova Hartz Araricá 8 municípios 1.168,33 km 2 Porto Alegre 6 municípios 3.445,14 km 2 Porto Alegre 5 municípios 2.466,17 km 2 Porto Alegre 3 municípios 1.461,31 km 2 Canoas 4 municípios 507,77 km 2 São Leopoldo 8 municípios 1.296,75 km 2 Novo Hamburgo 1.1 Aspectos populacionais De acordo com o Censo Demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 2010, a RM de Porto Alegre contava com uma população total de 4,03 milhões de habitantes 37,7% dos habitantes do estado predominantemente urbana, que perfaz 43,0% da população urbana do Rio Grande do Sul. Em termos de densidade

13 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 11 demográfica, a RM registrou 390 habitantes/km 2, contra apenas 38 habitantes/km² de densidade encontrada para o estado (tabela 1). TABELA 1 Configuração territorial e população da RM de Porto Alegre e Rio Grande do Sul (2010) Indicador Rio Grande do Sul RM de Porto Alegre % no estado do Rio Grande do Sul Área em km , ,45 3,7 Número de municípios População total (Censo 2010) ,7 População urbana (Censo 2010) ,9 Densidade demográfica hab/km 2 (2010) Taxa de crescimento populacional % ( ) 0,49 0,64.. Grau de urbanização % (2010) 85,10 96,93.. Fonte: Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE) e Censo 2010/IBGE. Obs.: Para efeitos de comparação, foi considerada para os anos 2000 e 2010 a população dos municípios da configuração da RM de Porto Alegre com 34 municípios. No período , de acordo com o Censo 2010/IBGE, a RM de Porto Alegre apresentou uma taxa de crescimento ao ano (a.a.) de 0,64%, pouco acima da observada no Rio Grande do Sul, 0,49%, menos da metade das taxas observadas na Aune, que a partir de 2015 passou a Região Metropolitana da Serra Gaúcha, 1,69%, e do litoral norte (Aulinorte), 2,05%. Nos últimos dez anos, a população da RM cresceu apenas 6,6%, enquanto as Aunes e a Aulinorte alcançaram percentuais de, respectivamente, 18,3% e 22,5%. Apesar de as taxas de crescimento populacional apontarem para um processo de desconcentração, com maior aumento da população nas aglomerações urbanas em relação à RM de Porto Alegre, em números absolutos nenhuma das aglomerações urbanas do estado alcançou ainda uma população de 1 milhão de habitantes. A RM de Porto Alegre, com 4,03 milhões de habitantes em 2010, concentrava 37,7% da população do Rio Grande do Sul. Esse percentual ainda se mostra superior aos apresentados pelas demais áreas de concentração urbana no estado, onde a Aune concentrava 6,7% da população estadual, seguida das aglomerações do sul (Ausul), com 5,4% e do Aulinorte, com 2,7% de concentração populacional, perfazendo, se somadas, 14,8% da população do estado, menos da metade da população metropolitana (tabela 2). TABELA 2 Crescimento populacional na RM de Porto Alegre e aglomerações urbanas do Rio Grande do Sul ( ) Estado/região Habitantes 2000 População/habitantes Taxa de crescimento (%) % da população do Rio Grande do Sul Habitantes 2010 % da população do Rio Grande do Sul Anual Acumulada Rio Grande do Sul ,49 5,0 RM do Rio Grande do Sul , ,7 0,64 6,6 Aune , ,7 1,69 18,3 Ausul , ,4 0,37 3,7 Aulinorte , ,7 2,05 22,5 Fonte: Censo 2000 e 2010/IBGE. Obs.: Para efeitos de comparação, foi considerada para os anos 2000 e 2010 a população dos municípios da configuração da RM de Porto Alegre com 34 municípios.

14 12 Relatório de Pesquisa Em termos do grau de urbanização, a RM de Porto Alegre apresentou o maior percentual em relação às demais aglomerações urbanas, passando de 95,5% em 2000 para 97,0% em 2010, com mais de 10 pontos percentuais (p.p.) acima do grau de urbanização do Rio Grande do Sul, que foi de 85,1% em O município de Porto Alegre alcançou 100% de grau de urbanização, contra 97,1% em Em comparação ao grau de urbanização das aglomerações urbanas, a Aune e a Aulinorte apresentaram um aumento superior ao observado para RM de Porto Alegre, e a Ausul registrou um pequeno decréscimo, passando de 93,1% em 2000 para 92,7% em 2010 (tabela 3). TABELA 3 Configuração territorial, densidade demográfica e grau de urbanização na RM de Porto Alegre e aglomerações urbanas do Rio Grande do Sul ( ) Estado/região Configuração territorial Densidade demográfica km 2 Grau de urbanização (%) Número de municípios Área km Rio Grande do Sul , ,6 85,1 RM de Porto Alegre , ,5 97,0 Aune , ,1 92,3 Ausul , ,1 92,7 Aulinorte , ,4 86,7 Fonte: Censo 2000 e 2010/IBGE. Obs.: Para efeitos de comparação, foi considerada para os anos 2000 e 2010 a população dos municípios da configuração da RM de Porto Alegre com 34 municípios Condições da população nos domicílios Em relação aos tipos de domicílios, em 2010, 75,3% correspondiam a casas e 22,8%, a apartamentos. No município de Porto Alegre, que concentrava a maior parte da população, 50% eram casas e 46,7%, apartamentos (tabela 4). Quanto ao número de dormitórios, a maior parte dos domicílios apresentava até dois dormitórios, sendo 31,8% com apenas um dormitório. A maioria dos domicílios na RM de Porto Alegre era de alvenaria, sendo 71,2% com revestimento e 9,7% sem revestimento nas paredes externas. Os domicílios de madeira aparelhada somaram 16,8%. Em relação à existência de banheiro exclusivo quase a totalidade dos domicílios na RM, 98,8%, possuía banheiro, 0,9% tinha banheiro, mas não exclusivo, e apenas 0,4% do total de domicílios metropolitanos não tinha banheiro. TABELA 4 Tipos de domicílios na RM de Porto Alegre e no município de Porto Alegre (2010) Tipo de domicílios RM de Porto Alegre Porto Alegre Unidade % Unidade % Total , ,0 Casa , ,0 Apartamento , ,7 Em cortiço e/ou cabeça de porco , ,4 Outros , ,0 Fonte: Censo IBGE. Em termos da cobertura dos serviços de energia elétrica, rede de esgoto e coleta de lixo, considerando o total de domicílios na RM de Porto Alegre, em 2010 quase a

15 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 13 totalidade possuía energia elétrica (99,8%) e coleta de lixo (99,1%). Os serviços de rede de esgoto apresentaram um percentual mais baixo, registrando 88,3% de cobertura. Esses percentuais podem variar de acordo com cada município integrante da RM, uma vez que a região apresenta uma formação heterogênea, e ainda são encontrados municípios com expressiva área rural (tabela 5). Tipo TABELA 5 Percentual de domicílios que possuem os serviços de energia elétrica, coleta de lixo e rede de esgoto na RM de Porto Alegre e em municípios de Porto Alegre e Glorinha (2010) % de domicílios que possuem os serviços RM de Porto Alegre Porto Alegre Glorinha Luz elétrica 99,8 99,9 99,8 Coleta de lixo 99,1 99,7 93,9 Rede de esgoto 88,3 99,3 47,7 Fonte: Censo IBGE. Na RM de Porto Alegre, foram encontrados 169 aglomerados subnormais com domicílios e uma população residente de pessoas. A maioria dos aglomerados subnormais encontra-se nos municípios de Porto Alegre, Novo Hamburgo, São Leopoldo e Canoas, que concentram 55,75% do total da população urbana da RM de Porto Alegre (tabela 6). TABELA 6 RM de Porto Alegre: número de domicílios particulares ocupados e população residente em aglomerados subnormais (2010) Domicílios e moradores RM de Porto Alegre Porto Alegre Novo Hamburgo São Leopoldo Canoas Demais municípios Número de aglomerados subnormais (unidades) Domicílios particulares ocupados em aglomerados subnormais (unidades) População residente em domicílios particulares ocupados em aglomerados subnormais (pessoas) Fonte: Censo 2010/IBGE. 1.2 Aspectos econômicos da RM de Porto Alegre Produto interno bruto, valor agregado bruto, renda dos domicílios Com um produto interno bruto (PIB) de R$ 112,08 bilhões em 2010, a RM de Porto Alegre representava 44,4% do PIB estadual. Na composição do VAB metropolitano, os serviços correspondem a 66,9%, seguidos da indústria com 32,4%. A indústria na RM corresponde a 48,0% do VAB da indústria do Rio Grande do Sul (tabela 7). Em relação à renda da população, considerando a média nominal mensal por domicílio, observou-se que a maior parte, 39,7%, dos domicílios encontra-se na faixa de 2 a 5 salários mínimos (SMs); os domicílios com renda até 2 SMs somavam 27,6% do total. Assim, resulta que mais da metade da população, 67,3%, apresentava renda domiciliar de até 5 SMs. Nos extratos superiores, 18,9% apresentaram renda entre 5 a 10 SMs e apenas 11,4%, com renda domiciliar acima de 10 SMs (tabela 8).

16 14 Relatório de Pesquisa TABELA 7 PIB e VAB da RM de Porto Alegre e Rio Grande do Sul (2010) 2010 Rio Grande do Sul Composição do VAB estadual RM de Porto Alegre Composição do VAB RM de Porto Alegre % RM de Porto Alegre no estado do Rio Grande do Sul PIB per capita (R$) PIB (R$ 1.000) ,4 VAB (R$ 1.000) , ,0 43,3 Agricultura , ,7 3,5 Indústria , ,4 48,0 Serviços , ,9 46,6 Fonte: Contas Regionais FEE. TABELA 8 RM de Porto Alegre: renda média nominal mensal por domicílio (2010) Faixa de renda em SMs Número de domicílios na RM de Porto Alegre 2010 % de domicílios por faixa de renda Até 1/4 SM ,3 > 1/4 a 1/2 SM ,6 > 1/2 a 1 SM ,9 > 1 a 2 SMs ,8 > 2 a 5 SMs ,7 > 5 a 10 SMs ,9 > 10 SMs ,4 Sem rendimento ,6 Fonte: Censo 2010/IBGE. Entre os principais bens duráveis, observou-se que, em 2010, cerca da metade dos domicílios metropolitanos possuía automóveis e microcomputadores. Ressalta-se também que 79,6% dos domicílios possuíam máquina de lavar roupa (tabela 9). TABELA 9 RM de Porto Alegre: existência de bens duráveis em domicílios (2010) Bens duráveis % de domicílios com bens duráveis Máquina de lavar roupa 79,6 Geladeira 98,4 Microcomputador 51,7 Microcomputador com acesso à internet 40,8 Motocicleta 12,7 Automóvel 51,4 Fonte: Censo 2010/IBGE Projetos e investimentos na RM de Porto Alegre Obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) De acordo com o sexto balanço do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) em dezembro de 2012, a RM de Porto Alegre contava com o total de 456 empreendimentos, distribuídos entre seus municípios integrantes, em que 192 obras somavam R$ 4,53 bilhões: R$ 542,8 milhões em obras concluídas, R$ 3,96 bilhões em obras em andamento e R$ 24,8 milhões em obras na fase de execução de estudos e projetos.

17 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 15 Existindo ainda a previsão de investimentos em mais 264 empreendimentos, cujos valores não foram divulgados em razão da possibilidade de uso do Regime Diferenciado de Contratação (RDC). Apesar dos altos montantes investidos, observou-se que o número de empreendimentos com obras concluídas era bastante reduzido, 38 no total, 138 empreendimentos se encontravam em fase de execução das obras e 20 empreendimentos, em execução de planos e estudos. No entanto, quase metade dos empreendimentos, em torno de 45% no total, se encontrava ainda na fase inicial (gráfico 1). GRÁFICO 1 RM de Porto Alegre: número de empreendimentos do PAC por grupo e estágio de realização (2012) Fonte: Governo federal <http/ Obs.: A imagem está reproduzida conforme o original fornecido pelo autor (nota do Editorial). Em relação aos tipos de empreendimentos, considerando os grupos uso e ocupação do solo, saneamento, transporte e energia, observou-se que o maior número de empreendimentos está relacionado ao uso do solo. Esse grupo se caracteriza por obras de pequeno porte, que na sua maioria, em torno de 65,7%, encontrava-se na fase preparatória. Observou-se que, no grupo uso e ocupação do solo, a maior parte dos empreendimentos concluídos ou em fase de execução estava relacionada à urbanização de assentamentos precários, que somavam 46 itens, 18 desses já concluídos, 20 em execução e apenas 8 em fase preparatória. Ressalta-se que a execução dos empreendimentos em uso e ocupação do solo, em sua maioria, estava sob a responsabilidade dos municípios, excetuando-se as obras referentes a quadras esportivas nas escolas, em que quase a metade dos empreendimentos 24 desses estava sob a responsabilidade da esfera estadual. Destaca-se um empreendimento de urbanização de assentamentos precários, em fase de execução da obra, no município de Portão, que se encontrava sob a responsabilidade de uma cooperativa habitacional.

18 16 Relatório de Pesquisa O grupo saneamento apresentou 147 empreendimentos, com cerca de 50% em fase de execução das obras e 10% com obras concluídas, sendo que apenas treze empreendimentos se encontram na fase inicial. O maior número de obras se refere ao tipo saneamento, seguido do tipo prevenção em áreas de risco, que apresentava o maior número de obras concluídas. Em termos da responsabilidade na execução das obras, 84 empreendimentos estavam a cargo da esfera municipal, 55 estavam a cargo da esfera estadual, 5 a cargo da esfera federal Fundação Nacional da Saúde (Funasa), e 3 estavam sob a responsabilidade de cooperativas e de um consórcio. O grupo transporte registrou dezessete empreendimentos, cinco destes referentes às obras de ampliação do aeroporto de Porto Alegre. Cerca da metade das obras previstas ainda se encontrava na fase preparatória, quatro em execução e apenas duas obras concluídas. Quanto à responsabilidade da execução dos empreendimentos, as obras de pavimentação estavam a cargo dos municípios, e os demais empreendimentos sob a responsabilidade de órgãos federais. O grupo energia, de nove empreendimentos, seis se encontravam em obras, duas obras concluídas e uma obra em processo de licitação. Em relação à execução dos empreendimentos a responsabilidade sob a geração e a transmissão de energia estava a cargo da companhia estadual de energia e concessionárias. A tabela 10 apresenta as obras do PAC classificadas por grupo e tipo, número e estágio de realização dos empreendimentos. TABELA 10 RM de Porto Alegre: número de empreendimentos do PAC por grupo, tipo e estágio de realização (2012) Tipo de empreendimentos Ação preparatória Licitação do projeto Estágio do empreendimento Licitação da obra Em contratação Execução de planos e estudos Em obras Concluído Total RM de Porto Alegre Total RM de Porto Alegre Uso do solo Creches e pré-escolas Praça de esportes e cultura Quadras esportivas nas escolas Unidades básicas de saúde Unidade de Pronto Atendimento (UPA) Urbanização de assentamentos precários Saneamento Água em áreas urbanas Saneamento Recursos hídricos Prevenção em áreas de risco Transporte Reforma de aeroporto Mobilidade urbana Pavimentação Rodovias Energia Fonte: Governo federal <http/

19 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 17 Do total de investimentos realizados até 2012, a maior parte se refere ao grupo energia, que somou, em obras em execução e concluídas, R$ 2,7 bilhões, seguido do grupo saneamento, com R$ 1,29 bilhão em investimentos. Os grupos uso do solo e transporte somavam em torno de 12% do valor total dos investimentos (gráfico 2). Nos investimentos em uso e ocupação do solo, do total de R$ 323 milhões gastos até 2012, em torno de 90% do valor foram empregados na urbanização de assentamentos precários, item que apresentava o maior número de obras concluídas e em andamento. No grupo saneamento, dos R$ 1,29 bilhão empregados, em torno de 53% eram do tipo saneamento, seguido dos empreendimentos de prevenção em áreas de risco com 27% do valor total dos investimentos. No grupo transporte, dos R$ 210,4 milhões aplicados, 68% foram gastos nas obras de ampliação do aeroporto de Porto Alegre e 18%, na obra do aeromóvel, veículo para a ligação entre o aeroporto e a estação do trem metropolitano. GRÁFICO 2 RM de Porto Alegre: investimentos do PAC por grupo e estágio de realização (2012) , , , , , ,8 0,0 133, , , , , , , ,0 Total de empreendimentos Planos e estudos em execução Em obras Concluído Fonte: Governo federal <htpp/ Energia Uso do solo Saneamento Transporte Dos R$ 542,8 milhões investidos em obras já concluídas do PAC na RM de Porto Alegre até 2012, 79,7% do valor se referem a obras no setor de energia, 15,8%, às obras de saneamento, 2,8%, a transporte e 1,6%, ao uso e ocupação do solo. Em relação às obras em andamento na RM de Porto Alegre, dos R$ 3,96 bilhões investidos, 57,3% se referem ao setor de energia; 30,1%, ao saneamento; 8%, ao uso do solo; e 4,7%, ao transporte (tabela 11).

20 18 Relatório de Pesquisa TABELA 11 RM de Porto Alegre: investimentos do PAC por grupo, tipo e estágio de realização (2012) Empreendimentos Número de empreendimentos Execução de planos e estudos Em obras Obras concluídas Investimento R$ 1 mil % total RM de Porto Alegre Número de empreendimentos Investimento R$ 1 mil % total RM de Porto Alegre Número de empreendimentos Investimento R$ 1 mil % total RM de Porto Alegre RM de Porto Alegre ,14 100, ,01 100, ,62 100,0 Uso do solo 2 133,07 0, ,82 8, ,74 1,6 Creches e pré-escolas ,81 0, ,00 0,1 Praça de esportes e cultura ,21 0, Quadras esportivas nas escolas ,19 0, ,58 0,1 Unidades básicas de saúde ,54 0, UPA ,00 0, Urbanização de assentamentos precários 2 133,07 0, ,07 7, ,16 1,4 Saneamento ,07 61, ,39 30, ,88 15,8 Água em áreas urbanas ,32 3, ,72 1,2 Saneamento ,07 61, ,59 17, ,52 9,7 Recursos hídricos ,00 0,0 Prevenção em áreas de risco ,48 9, ,65 4,9 Transporte ,00 37, ,80 4, ,00 2,8 Reforma de aeroporto ,00 3, ,00 1,0 Mobilidade urbana ,00 0, Pavimentação ,80 0, Rodovias ,00 37, ,00 1,8 Energia ,00 57, ,00 79,7 Fonte: Governo federal. Disponível em: <http/www. dados.gov.br>.

21 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 19 Programa Minha Casa Minha Vida Na RM de Porto Alegre, os empreendimentos do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) até 2013 somam R$ 2,998 bilhões na construção de unidades distribuídas em 20 dos 34 municípios metropolitanos. A maior parte, 79,1% dos valores contratados, é na modalidade Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (CCFGTS) (tabela 12). TABELA 12 RM de Porto Alegre: empreendimentos do PMCMV, unidades e valor contratado por modalidade (2013) Modalidade Número de unidades contratadas % modalidade Valor contratado R$ 1 mil % modalidade RM de Porto Alegre , ,16 100,0 FAR , ,21 20,9 CCFGTS , ,94 79,1 Fonte: Secretaria Nacional de Habitação (SNH)/Ministério das Cidades (MCidades), julho de Nota: 1 Fundo de Arrendamento Residencial. Na comparação entre as unidades contratadas, concluídas e entregues, observou-se que a modalidade do FAR apresentou o maior percentual de unidades concluídas e entregues. Do total das unidades contratadas na RM de Porto Alegre, 37,0% estavam concluídas e entregues (tabela 13). TABELA 13 Empreendimentos do PMCMV, unidades contratadas, concluídas e entregues (2013) Modalidade Número de unidades contratadas % de unidades concluídas % de unidades concluídas e entregues % de unidades contratadas e entregues RM de Porto Alegre ,3 69,5 37,0 FAR ,6 80,7 42,4 CCFGTS ,5 65,2 34,9 Fonte: SNH/MCidades, julho de Fluxos socioeconômicos e culturais Notas metodológicas Com base na tipologia desenvolvida pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (Ipardes) em 2010 foram analisados os movimentos pendulares da população na RM de Porto Alegre. De modo geral, esta tipologia buscou caracterizar os municípios quanto a importância e função na mobilidade, por meio dos movimentos da população, considerando o tamanho e a direção predominantes dos fluxos (de entrada e saída) das pessoas que trabalham e/ou estudam na região. Quanto ao tamanho, considerando o corte realizado a partir da soma das entradas e saídas em cada município, estes foram classificados em três categorias: elevado (grande), médio e baixo (pequeno). Quanto à direção predominante do fluxo, os municípios foram classificados como receptores (entradas 1,5 > saídas), evasores (saídas 1,5 < entradas), e bidirecionais para aqueles que apresentaram fluxos considerados como equivalentes. A análise considerou a totalidade dos municípios na época da realização do Censo 2010, sendo analisados apenas aqueles cujas somas dos movimentos de saída e entrada

22 20 Relatório de Pesquisa fossem maiores que mil pessoas, nas quais se enquadraram todos os 32 municípios da RM de Porto Alegre na época. Apenas dois municípios da RM de Porto Alegre apresentaram fluxos abaixo de 2 mil pessoas. Os municípios de Igrejinha e São Sebastião do Caí, cujas inclusões ocorreram em 2011 e 2012, não entraram nessa análise Deslocamentos pendulares para trabalho e/ou estudo na RM de Porto Alegre Quanto à dimensão, a RM de Porto Alegre apresentava sete municípios do tipo elevado, treze do tipo médio e doze municípios do tipo baixo. Na RM de Porto Alegre, são encontrados três municípios considerados como receptores, dois deles de tamanho elevado e um de tamanho médio, não sendo encontrado nenhum município na categoria baixo receptor. O tipo evasor é o de maior frequência, em que se enquadram dezenove municípios, e dez apresentaram fluxos pendulares considerados como equivalentes. O tipo elevado receptor concentra 57,8% das entradas em apenas dois municípios, as saídas em sua maior parte ficaram distribuídas entre os tipos elevado e médio evasores, que somam 53,6% do total das saídas, distribuídas em onze municípios. Os bidirecionais do tipo elevado são aqueles que concentram os maiores percentuais de entradas e saídas dentro da categoria, que estão distribuídas em dois municípios (tabela 14). Tipologia TABELA 14 RM de Porto Alegre: movimentos pendulares (2010) Municípios Total da população que estuda e trabalha Entradas Pendular Saídas Número % População % População % População % RM de Porto Alegre , , , ,0 Receptor 3 9, , , ,0 Elevado 2 6, , , ,7 Médio 1 3, , , ,3 Baixo 0, Evasor 19 59, , , ,3 Elevado 3 9, , , ,8 Médio 8 25, , , ,8 Baixo 8 25, , , ,6 Bidirecional 10 31, , , ,7 Elevado 2 6, , , ,4 Médio 4 12, , , ,4 Baixo 4 12, , , ,0 Fonte: Ipardes. O gráfico 3 apresenta a participação nas entradas e saídas dos tipos quanto ao tamanho e à direção dos fluxos totais na RM de Porto Alegre. O tipo elevado é aquele que concentra o maior número, tanto das entradas quanto das saídas, alcançando 79,1% do total de entradas. Os tipos evasor e receptor apresentam relações inversas relativamente nas mesmas proporções, enquanto o receptor concentra 59,1% das entradas, o evasor concentra 58,3% das saídas.

23 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre ,0 GRÁFICO 3 RM de Porto Alegre: participação nos fluxos totais de entradas e saídas (2010) 120,0 62,9 90,0 60,0 15,0 30,0 26,7 58,3 59,1 79,1 31,5-24,4 16,5 Bidirecional Evasor Receptor Entradas 17,7 5,7 3,2 Elevado Médio Baixo Saídas Fonte: Ipardes. Em relação à classificação quanto à centralidade realizada pelas Regiões de Influência das Cidades (Regic) 2007, apenas 12 dos 32 munícipios que compõem a RM de Porto Alegre apresentavam classificação. Na categoria elevado receptor, encontram-se classificadas a metrópole e a capital regional C; o médio receptor caracteriza-se como centro local. Os demais cinco centros locais foram classificados como médio e baixo evasores, e três, como do tipo baixo bidirecional. Os três centros de zona A se enquadraram bidirecionais, dois do tipo médio e um do tipo baixo. O centro de zona B se enquadrou como baixo evasor (tabela 15). Tipologia TABELA 15 RM de Porto Alegre: movimentos pendulares conforme centralidade Regic 2007 e tipologias Ipardes (2010) Receptor Evasor Bidirecional Total Elevado Médio Baixo Elevado Médio Baixo Elevado Médio Baixo RM de Porto Alegre Não classificado Regic Regic 2007 centralidade Metrópole Capital regional C Centro de zona A Centro de zona B Centro local Fonte: Ipardes. Na análise da distribuição espacial das categorias no território metropolitano, considerando as subdivisões da RM de Porto Alegre (seção1), observou-se que os municípios elevados receptores, Porto Alegre e Novo Hamburgo, encontram-se no Eixo 1, que concentra 79,3% do total das entradas e 43,5% do total das saídas. Os quatro municípios baixos e médios evasores encontrados nesse eixo representam 28,8%

24 22 Relatório de Pesquisa do total de saídas do grupo e 12,5% do total de saídas da RM. Os municípios de Canoas e São Leopoldo, cidades consideradas como polos de atração na classificação dos eixos para os municípios dos grupos 4 e 5, foram classificados como bidirecionais. No grupo 2, os municípios Gravataí, Viamão e Alvorada, classificados como elevados evasores, respondem por 84% das saídas do grupo, que correspondem a 31,8% das saídas do total da RM de Porto Alegre. O município de Cachoeirinha, considerado como bidirecional, concentra 41,2% das entradas no grupo, e esse agrega 10% do total das entradas na RM de Porto Alegre. O grupo 3, que responde apenas por 6,7% das saídas da RM de Porto Alegre, assim como o grupo anterior, caracteriza-se como uma área com municípios evasores. O total das entradas nessa área corresponde a apenas 2,5% do total das entradas na RM. O grupo 4, que possui Canoas como município-polo, apresenta uma área com três municípios com características distintas. O município de Triunfo, onde está localizado o polo petroquímico, se caracteriza como médio receptor. O município de Montenegro apresenta fluxos bidirecionais, e o município de Nova Santa Rita, criado a partir do desmembramento do município de Canoas, se caracteriza como baixo evasor. O grupo 5, polarizado pelo município de São Leopoldo, se caracteriza pela presença de municípios evasores, mas que representam apenas 3,7% do total das saídas da RM de Porto Alegre. O grupo 6, polarizado pelo município de Novo Hamburgo, se caracteriza por municípios com fluxos bidirecionais, o que pode ser atribuído à localização dessa área, que também se caracteriza como zona de influência da Aune. Observou-se que os municípios com maior significância nos fluxos de entradas e saídas são aqueles da primeira configuração territorial da RM de Porto Alegre Alvorada, Cachoeirinha, Campo Bom, Canoas, Estância Velha, Esteio, Gravataí, Guaíba, Novo Hamburgo, Porto Alegre, São Leopoldo, Sapiranga, Sapucaia do Sul e Viamão, que somados representam 91,5% das entradas e 87,7% das saídas, uma vez que também são aqueles onde está concentrada a maior parte da população, 86,3% da população total da RM e 87,3% da população que estudava e trabalhava em 2010 (tabela 16). O mapa 2 apresenta a distribuição espacial dos municípios, conforme as tipologias quanto às dimensões e aos tipos de fluxo predominantes, e a distribuição do VAB da indústria e dos serviços em cada município.

25 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 23 TABELA 16 RM de Porto Alegre: movimentos pendulares subdivisões regionais e tipologia Ipardes (2010) Municípios Total da população que estuda e trabalha em 2010 Pendular Tipologias pendulares 2010 Entradas Saídas Regic 2007 centralidade População % População % População % RM de Porto Alegre , , ,0 Eixo 1 Norte e Sul polarizado por Porto Alegre , , ,5 Porto Alegre , , ,0 Elevado receptor Metrópole Canoas , , ,7 Elevado bidirecional NC Novo Hamburgo , , ,7 Elevado receptor Capital regional C São Leopoldo , , ,9 Elevado bidirecional NC Sapucaia do Sul , , ,1 Médio evasor NC Esteio , , ,2 Médio evasor NC Dois Irmãos , , ,5 Baixo evasor NC Ivoti , , ,0 Baixo evasor NC Eixo 2 Sudeste polarizado por Porto Alegre , , ,9 Gravataí , , ,3 Elevado evasor NC Viamão , , ,5 Elevado evasor NC Alvorada , , ,2 Elevado evasor NC Cachoeirinha , , ,3 Médio bidirecional NC Santo Antônio da Patrulha , , ,3 Baixo evasor Centro de zona B Glorinha , , ,4 Baixo bidirecional Centro local Eixo 3 Sudoeste polarizado por Porto Alegre , , ,7 Guaíba , , ,1 Médio evasor NC Eldorado do Sul , , ,1 Médio evasor NC Charqueadas , , ,5 Baixo evasor Centro local São Jerônimo , , ,9 Baixo bidirecional Centro de zona A Arroio dos Ratos , , ,4 Baixo evasor NC (Continua)

26 24 Relatório de Pesquisa (Continuação) Municípios Total da população que estuda e trabalha em 2010 Pendular Tipologias pendulares 2010 Entradas Saídas Regic 2007 centralidade População % População % População % Eixo 4 Centro-Oeste polarizado por Canoas , , ,4 Montenegro , , ,5 Médio bidirecional Centro de zona A Nova Santa Rita , , ,3 Baixo evasor NC Triunfo , , ,2 Médio receptor Centro local Eixo 5 Noroeste polarizado por São Leopoldo , , ,7 Estância Velha , , ,7 Médio evasor NC Portão , , ,6 Médio evasor NC Capela de Santana , , ,7 Baixo evasor NC Eixo 6 Nordeste polarizado por Novo Hamburgo , , ,8 Sapiranga , , ,4 Médio evasor NC Campo Bom , , ,2 Médio bidirecional NC Taquara , , ,7 Médio bidirecional Centro de zona A Parobé , , ,3 Médio evasor Centro local Rolante , , ,6 Baixo bidirecional Centro local Nova Hartz , , ,6 Baixo bidirecional Centro local Araricá , , ,2 Baixo evasor NC Fonte: Ipardes. Obs.: NC = Não classificado na Regic.

27 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 25 MAPA 2 Participação no VAB da indústria e serviços nos municípios metropolitanos e municípios da RM de Porto Alegre conforme tipologia Ipardes (2010) Fonte: Ipardes e contas regionais do FEE. Obs.: A imagem está reproduzida conforme o original fornecido pelo autor (nota do Editorial). O município de Porto Alegre, caracterizado como elevado receptor, concentra em sua maior parte atividades de serviços, que somavam em torno de 84,4% do VAB de Porto Alegre e 47,8% do VAB dos serviços da RM de Porto Alegre em No município de Novo Hamburgo, caracterizado como elevado receptor, as atividades de serviços somavam cerca de 71,0% do VAB municipal, mas correspondendo a apenas 5% do VAB de serviços metropolitanos. No município de Triunfo, caracterizado como médio receptor, dada a presença do polo petroquímico, as atividades industriais somavam 78,5% do VAB municipal, correspondendo a 12,8% do VAB industrial da RM de Porto Alegre (tabela 17). Municípios TABELA 17 VAB da indústria e dos serviços, municípios selecionados da RM de Porto Alegre (2010) VAB total indústria + serviços R$ 1 mil % VAB do município VAB 2010 Indústria % VAB da RM de Porto Alegre % VAB do município Serviços % VAB da RM de Porto Alegre RM de Porto Alegre ,00 32,6 100,0 67,4 100,0 Porto Alegre ,00 15,6 18,2 84,4 47,8 Novo Hamburgo ,00 29,0 4,2 71,0 5,0 Triunfo ,00 78,5 12,8 21,5 1,7 Gravataí ,00 56,7 10,9 43,3 4,0 Alvorada ,00 20,9 0,9 79,1 1,7 Viamão ,00 26,7 1,7 73,3 2,2 Fonte: Contas regionais FEE.

28 26 Relatório de Pesquisa Entre os municípios elevados evasores, Alvorada e Viamão na distribuição do VAB municipal registravam mais de 70% em atividades de serviços, contudo essas representam cerca de 2% do VAB de serviços metropolitanos; em relação à participação no VAB industrial os dois municípios se somados não alcançam 3% do valor da RM. A classificação e a distribuição do VAB indicam que esses municípios, que na década de 1970 foram denominados municípios-dormitórios, ainda apresentam ausência de oportunidades de trabalho para a população residente. 2 ANÁLISE DAS FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM SELECIONADAS A RM de Porto Alegre atualmente não possui uma definição legal sobre as funções públicas de interesse comum (Fpics). Entre 1973 e 1974 foram definidos serviços comuns aos municípios a serem executados de forma integrada na RM, que estavam relacionados às competências do Conselho Deliberativo de A CE/1989 definiu que a instituição de formas de organização regional deveria ocorrer em função da integração de Fpics entre os municípios, com a possibilidade de criação de órgãos de apoio técnico para o planejamento e a execução de forma integrada das Fpics para cada forma de organização regional. Em 1991, uma legislação que acabou sendo revogada em 2002 definiu as Fpics como serviços de utilidade pública entre mais de um município, incluindo entre esses, além das questões de infraestrutura saneamento, transporte urbano, o uso do solo e impactos ambientais, questões relativas aos investimentos públicos e privados e à política regional de desenvolvimento econômico e social. Em 2002, a lei que regulamentou os artigos da CE/1989, referentes à organização regional, dispôs que as Fpics deveriam ser definidas pelas leis complementares que instituíssem as formas de organização regional. O quadro 2 apresenta a legislação que versou sobre as Fpics na RM de Porto Alegre entre 1973 e QUADRO 2 Definição das Fpics ( ) Ano Legislação Disposições Lei Complementar (LC) Federal n o 14/1973 Decreto Estadual n o /1974 Regulamentação dos Conselhos Deliberativo e Consultivo Definição de serviços comuns: I - planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social; II - saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede de esgoto e serviço de limpeza pública; III - uso do solo metropolitano; IV - transportes e sistema viário; V - produção e distribuição de gás combustível canalizado; VI - aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental, na forma que dispuser a lei federal; VII - outros serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo por lei federal. Considerados como serviços comuns: a) planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social da RM de Porto Alegre; b) saneamento básico (abastecimento de água, rede de esgoto, serviço de limpeza pública); c) uso do solo metropolitano; d) transportes e sistema viário; e) produção e distribuição de gás combustível canalizado; f) aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental; g) outros serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo. (Continua)

29 Análise Comparativa das Funções Públicas de Interesse Comum da Região Metropolitana de Porto Alegre 27 (Continuação) Ano Legislação Disposições CE do Rio Grande do Sul Artigos 16 a 18 Lei Complementar Estadual n o 9.479/1991. Regulamentação do Artigo 16 da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul de 1989 LC n o /2002 Alteração da regulamentação do Artigo 16 e regulamentação dos artigos 17 e 18 da CE/1989. Revogou a LC n o 9.479/1991. a) A instituição pelo estado de RMs, aglomerações urbanas e microrregiões em função da integração da organização, planejamento e execução de Fpics. b) A possibilidade de instituição de órgãos ou entidades regionais de apoio técnico para organizar, planejar e executar integradamente as Fpics. Consideradas como Fpics, tanto para RMs quanto para outras formas de organização regional: a) serviços de utilidade pública que interessem a mais de um município (água e esgoto, transporte urbano); b) serviços de utilidade pública locais, mas dependentes, concorrentes ou confluentes de serviços supramunicipais (localização de empreendimentos industriais que causem poluição); c) uso do solo urbano e rural, e a defesa e a preservação do meio ambiente e do patrimônio cultural; d) estímulos técnicos e financeiros para suporte e desenvolvimento das atividades econômicas; e) definição da política de desenvolvimento da região e a fixação de diretrizes, estratégias, programas e projetos de educação; f) compatibilização e coordenação da execução dos programas e projetos federais, estaduais e municipais, relativos à função de interesse comum; g) acompanhamento e avaliação dos investimentos públicos e privados que provam impacto ambiental, econômico e social na região. Dispôs que as Fpics deveriam ser definidas nas leis complementares que instituam a RM, aglomeração urbana, microrregião ou rede de municípios. Fonte: Brasil (1973), Rio Grande do Sul (1974; 1989; 1991; 2002). 2.1 Uso e ocupação do solo na RM de Porto Alegre A regulamentação do uso e ocupação do solo na RM de Porto Alegre teve início nas esferas municipais, em virtude dos problemas gerados pelo crescimento urbano desordenado, manifestando-se em alguns municípios da RM mesmo antes de sua institucionalização. Nesse sentido, o processo de expansão urbana na área metropolitana se caracterizou pelo parcelamento ilegal de glebas urbanas, loteamentos irregulares e clandestinos e pela instalação do sistema formal de parcelamento do solo. O parcelamento formal se constituiu por meio do procedimento de regras de subdivisão e urbanização das glebas, que deveriam ser seguidas pelos promotores imobiliários em seus projetos de parcelamento do solo. Os projetos deveriam ser submetidos à aprovação oficial, e os promotores poderiam somente comercializar os lotes com o compromisso de inclusão dos requisitos exigidos por lei. Quanto ao parcelamento informal, que se caracteriza pela ocupação de glebas à revelia dos proprietários, com a delimitação dos lotes após a ocupação o que ocasionou um espaço precário em termos de saneamento e acessibilidade, a normatização do poder público acabava sendo aplicada posteriormente, por intermédio de sanções, com imposição da adaptação das áreas às regras de urbanização. Em relação às funções urbanas, foram atribuídos parcelamentos com características diferentes para cada tipo de atividade, sendo distinguidos os espaços destinados para fins industriais e aqueles para fins residenciais, mas, para as funções terciárias em geral, necessariamente, não havia previsão de espaços específicos, sendo essas inseridas posteriormente entre os demais espaços. São observadas na RM de Porto Alegre três formas de parcelamento: os loteamentos com abertura de novas vias, os desmembramentos com aproveitamento do sistema viário existente e os condomínios por unidades autônomas. Os condomínios se caracterizam pelo parcelamento da gleba em unidades privativas de utilização exclusiva dos proprietários, com áreas de uso comum, em que cada condômino é detentor de uma