A relação entre crescimento econômico e emprego no Brasil: referencial teórico, evidências empíricas e recomendações de políticas

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1 A relação entre crescimento econômico e emprego no Brasil: referencial teórico, evidências empíricas e recomendações de políticas Leonardo Ferreira Neves Junior Luis Henrique Paiva Introdução O presente estudo procura analisar a relação entre crescimento econômico e emprego, em particular a intensidade-emprego do crescimento do produto para a economia brasileira nos anos recentes, com especial atenção para a sensibilidade do emprego formal às variações da produção, uma vez que este tipo de ocupação geralmente apresenta maior qualidade e melhores condições de trabalho e, portanto, maior incidência em termos de promoção do trabalho decente. 1 O objetivo principal é discutir a relação entre crescimento do produto e crescimento dos postos de trabalho, para investigar mudanças recentes na intensidade-emprego do crescimento no Brasil, e de forma comparativa aos países da OCDE, assim como a outros países em desenvolvimento, tomando por referência básica a literatura existente sobre o tema. No caso do Brasil, além da resenha do conhecimento disponível, também se buscou efetuar estimativas sobre as tendências recentes da elasticidade empregoproduto e realizar uma análise comparativa com a experiência internacional, a fim de identificar se as mudanças observadas na elasticidade emprego-produto no Brasil são fenômenos estruturais ou tendências isoladas, assim como se existe algo semelhante ocorrendo à escala internacional. Esta análise encontra-se na parte II do presente documento. Concentrar a análise na relação entre desempenho econômico e emprego implica supor uma hipótese básica: a de que a demanda por trabalho depende, Mestre em Economia pela Universidade Federal do Paraná e Funcionário Internacional da Organização Internacional do Trabalho, Escritório Subregional para a América Central, Haití, Panamá e República Dominicana, San José (Costa Rica), ocupando o cargo de Especialista Principal em Política Econômica e Instituições do Mercado de Trabalho.. Doutor em Sociologia e Política pela Universidade Federal de Minas Gerais. Membro da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental em exercício na Secretaria de Políticas de Previdência Social - Ministério da Previdência Social. 1 A OIT desenvolveu o conceito de trabalho decente com o intento de capturar a convergência das distintas dimensões que conformam um bom trabalho: emprego de qualidade que respeite os direitos fundamentais no trabalho, com adequado nível de proteção social; e direito à representação e à participação em processos de diálogo social. Dessa forma, qualquer deficiência em alguma dessas dimensões conduz, em menor ou maior grau, a um déficit de trabalho decente.

2 2 essencialmente, da quantidade produzida. Em outras palavras, o nível de emprego é encarado como um fenômeno de natureza macroeconômica, condicionado pelo ritmo de crescimento econômico. Isso nos remete necessariamente a uma breve discussão sobre o marco teórico de referência e as contribuições que colocam a questão do emprego no centro da discussão da agenda de políticas públicas. Desse modo, um referencial teórico sobre a relação entre crescimento econômico e emprego foi desenvolvido na primeira parte do documento, incorporando as recentes formulações da OIT e de outros organismos internacionais neste tema, para chegar à parte final do documento com recomendações de políticas. I. Referencial teórico sobre a relação entre crescimento econômico e emprego Esta primeira parte do estudo dedica-se a uma breve revisão do tratamento do emprego na teoria econômica e as recentes formulações que destacam a centralidade do emprego para o desenvolvimento socioeconômico a longo prazo. A idéia é que sirva como pano de fundo à análise empírica que se desenvolve na parte II deste estudo, lançando certas hipóteses a serem testadas à luz das evidências para o caso brasileiro. 1. O tratamento do emprego na teoria econômica 2 As contribuições da teoria econômica à temática do emprego podem ser classificadas em dois grandes grupos: um primeiro que considera as questões relativas ao mercado de trabalho como decorrentes da sua própria dinâmica, ou seja, o fenômeno do emprego (e sua outra face, o desemprego) refere-se, exclusivamente, ao próprio mercado de trabalho; e um segundo grupo que considera o mercado de trabalho uma esfera subordinada da acumulação e, portanto, do ritmo de crescimento. No primeiro grupo, a questão do emprego é de natureza microeconômica, associado ao funcionamento do mercado de trabalho. O paradigma neoclássico e suas extensões enquadram-se nesse grupo de pensamento, haja vista explicarem o problema do desemprego (ou da falta de emprego) como decorrente da baixa lucratividade das firmas, determinada, por sua vez, pelo patamar excessivamente elevado dos salários reais. No segundo grupo de autores, o fenômeno do emprego é de natureza macroeconômica, determinado tanto pelo nível de gastos, ou seja, pela demanda efetiva (pensamento keynesiano e kaleckiano), quanto pela dinâmica tecnológica (modelo marxista e corrente neo-schumpeteriana). 2 O marco teórico apresentado baseia-se, em boa medida, na revisão presente em Neves, L. (1997), A economia do pleno desemprego. Dissertação (Mestrado). Pós-graduação em Desenvolvimento Econômico, Universidade Federal do Paraná.

3 3 Segundo a tradição neoclássica, a relação entre o salário real (custo do trabalho) e a lucratividade consiste em um fator que pode limitar o produto da economia a um nível inferior ao do pleno-emprego da força de trabalho. As firmas maximizam lucros igualando o custo marginal ao preço esperado. Assim, para um dado nível de salário real, obtém-se o nível de emprego que maximiza o lucro da firma, o qual pode ou não corresponder ao pleno-emprego da força de trabalho. O desemprego clássico ocorre, pois, quando para um determinado nível de salário real, o nível da demanda de trabalho é menor que a oferta. Com perfeita flexibilidade do mercado de trabalho, o aumento do número de pessoas desempregadas, ou o excesso de oferta de trabalho sobre a demanda, pressiona o salário real para baixo, reduzindo assim o custo do fator trabalho (para um dado nível de produtividade), conduzindo a economia rumo ao pleno-emprego da força de trabalho. Qualquer empecilho ao livre funcionamento do mercado de trabalho pode levar à localização do salário real acima do nível que equilibraria o mercado (oferta e demanda), causando desemprego. As contribuições de Keynes e Kalecki revelam que o problema do emprego/desemprego é determinado pelo nível de gastos, ou seja, pela demanda efetiva. No pensamento keynesiano, o desemprego resulta de um problema macroeconômico a insuficiência de demanda efetiva. Existe desemprego porque há insuficiência de demanda efetiva, e não porque o salário real é elevado, como propõe o paradigma neoclássico. É a propensão a consumir e o nível de investimento, portanto a demanda efetiva, que determinam o nível de emprego, sendo que este determina o nível dos salários reais, não o inverso. No modelo kaleckiano, por sua vez, o desemprego decorre de restrições ao crescimento do emprego dado pelo nível de demanda agregada, tanto em razão de variação no componente autônomo dos gastos agregados, quanto em função de variações no nível salarial. Enquanto os clássicos acreditavam no funcionamento de uma economia em equilíbrio de pleno-emprego, Keynes desenvolve sua teoria para uma economia em equilíbrio com desemprego. Para sustentar essa hipótese, Keynes desenvolve o princípio da demanda efetiva, teoria da determinação do nível de emprego pelo nível de gasto. Caso a propensão a consumir e o montante de investimentos resultem em insuficiência de demanda efetiva, o nível do emprego diminuirá até encontrar-se abaixo da oferta de mão-de-obra potencialmente disponível ao salário real em vigor. Temos, neste ponto, o que Keynes denominou de paradoxo da pobreza em meio à abundância, pois a existência de uma demanda efetiva insuficiente pode paralisar o aumento do emprego, mesmo antes de se ter atingido o nível de pleno-emprego. O pensamento kaleckiano ressalta que uma distribuição de renda a favor dos salários ou um crescimento do componente autônomo dos gastos aumenta o nível de emprego. Há uma relação positiva entre o salário real e o emprego. Enquanto uma rigidez do salário real em níveis elevados pode gerar desemprego do tipo clássico, situação contrária pode provocar desemprego do tipo kaleckiano. No

4 4 modelo kaleckiano, o nível de salário real está positivamente relacionado com o nível de produto. As contribuições de Keynes e Kalecki e seus seguidores enfatizam o lado da demanda agregada da economia na determinação do crescimento econômico e, portanto, do nível de emprego. Outro enfoque que merece ser destacado consiste na influência fundamental da dinâmica tecnológica sobre o comportamento do emprego. De acordo com a análise marxista, o problema do desemprego advém da evolução tecnológica, ou seja, o desemprego é determinado pelo dinamismo tecnológico. A acumulação de capital aumenta o número de trabalhadores desempregados. Os novos capitais incorporados como meios de produção empregam cada vez menos trabalho e os capitais substituídos liberam quantidades maiores de trabalhadores. As modificações no processo produtivo expressam a busca dos capitalistas de reduções nos seus custos de produção, tendo em vista a atuação da concorrência. Ou seja, na análise marxista, o desemprego está associado ao progresso tecnológico, à inovação tecnológica, principal meio utilizado pelos capitalistas para aumentar o valor excedente. A centralidade da tecnologia na teoria econômica e a relação entre mudança técnica e emprego/desemprego são questões que ganharam grande proeminência no pensamento econômico mais recente. A importância da tecnologia como fator determinante da posição relativa dos países, em termos de produtividade, padrão de vida e participação na repartição do produto em nível mundial, constitui um dos temas que mais têm merecido a atenção de diversos segmentos da sociedade. Desde os anos 1960, a rapidez da mudança técnica e o surgimento e a difusão acelerada de inovações tecnológicas vêm atraindo a atenção de muitos estudiosos, sendo que a tecnologia constitui hoje um campo de estudo bem específico da ciência econômica. Nos primeiros modelos de crescimento, desenvolvidos durante os anos de 1940 e 1950, a mudança tecnológica era reduzida a um fenômeno exógeno, basicamente por conveniência analítica. Mais recentemente, o interesse na mudança tecnológica como um motor do crescimento econômico voltou à cena. Primeiro, a idéia de inovação endógena em uma teoria de crescimento econômico constituiu a fonte maior de inspiração para a literatura evolucionária ou neo-schumpeteriana, que foi iniciada nos anos 1980, por autores como Nelson e Winter (1982) e Dosi (1984). Em contraste com o modelo de crescimento neoclássico tradicional no qual o progresso técnico aparece como uma simples tendência, os novos modelos de crescimento levam em conta uma determinação endógena da mudança tecnológica, que significa, atualmente, uma determinação endógena das fontes de crescimento.

5 5 Para os teóricos da corrente neo-schumpeteriana, a inovação é a base da construção da teoria da concorrência intercapitalista contemporânea. 3 O progresso técnico possui um caráter endógeno, privado e gerador de assimetrias. Colocam o capitalismo como um sistema econômico caracterizado, acima de tudo, por distúrbios evolucionários associados a inovações técnicas e organizacionais. O motor dos processos de inovação tecnológica e da correspondente transformação industrial é a concorrência intercapitalista, que opera por meio dos mecanismos de seleção e de aprendizagem entre firmas. Assim, a inovação é a base do desenvolvimento. Na matriz teórica neo-schumpeteriana, o progresso técnico é uma variável endógena da dinâmica econômica, assumindo a forma de um bem privado, determinante de assimetrias. Suas discussões centralizam-se em temas como a competitividade, a inserção internacional e as assimetrias geradas pelo progresso técnico. Os modelos neo-schumpeterianos não têm no tratamento adequado da questão do emprego/desemprego um ponto central de suas análises. Em determinados casos, acredita-se que a mudança técnica gere efeitos de compensação, os quais compensam quase que automaticamente algum deslocamento do trabalho, por novas demandas por emprego em outros segmentos da economia. Em outras formulações, a mudança técnica é, ela própria, parte do processo de ajustamento (Freeman, Clark e Soete, 1982). 4 Em suma, o fenômeno do emprego/desemprego, em um quadro de forte dinamismo tecnológico e de crescente globalização, deve receber um tratamento mais adequado pela teoria econômica. O ajuste do emprego é uma questão de natureza macroeconômica, pois está associado à acumulação e ao ritmo de crescimento econômico, em um mundo cada vez mais high tech e globalizado. Não obstante a importância que também possuem certos fatores de ordem microeconômica (como, por exemplo, o acesso às inovações tecnológicas e sua difusão; a melhoria do acesso e da qualidade da educação básica e da formação profissional; o apoio à articulação das micro e pequenas empresas com as redes produtivas; a promoção da negociação coletiva para a elevação da produtividade; e a distribuição eqüitativa de seus benefícios; entre outros), a concepção de um ajuste do emprego a partir do mercado de trabalho, inserido em uma trajetória de equilíbrio do sistema econômico, mostra-se abstrata, descolada da realidade, ou então uma forma deliberada de justificar medidas flexibilizadoras do mercado de trabalho. 3 4 Schumpeter (1942) já atribuía ao esforço compulsivo dos empresários para consolidar ou melhorar sua posição no mercado, por meio da introdução de inovações no processo produtivo, o papel de motor principal do sistema capitalista. A tecnologia assume o caráter de força produtiva, sendo que a inovação é internalizada nas firmas (grandes oligopólios), sob a forma de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D). Em sua teoria do ciclo, Schumpeter descreve o efeito de ruptura de maiores inovações tecnológicas sobre os caminhos do crescimento econômico. Na sua visão, maiores inovações são introduzidas em um processo de destruição criadora, mudando drasticamente a estrutura do estoque de capital na economia. Freeman, C.; Clark, J. e Soete, L. (1982), Unemployment and technical innovation. London.

6 6 2. Contribuições recentes sobre a centralidade do emprego para o desenvolvimento socioeconômico Não obstante o pleno-emprego ser um objetivo básico de qualquer economia, ainda não existe uma corrente do pensamento econômico que trate de forma mais integrada o emprego no bojo da teoria macroeconômica e suas aplicações à realidade das distintas economias. Como colocar o emprego de qualidade no centro das políticas macroeconômicas, não só como resultante de uma escolha política, mas como uma variável instrumental para o desenvolvimento socioeconômico de longo prazo? Na falta de uma teoria ou enfoque que coloque o emprego como elemento central da macroeconomia e das políticas econômicas, quais são aqueles que aportam um tratamento mais adequado ao emprego, em particular a uma agenda de promoção do trabalho decente? Os modelos estruturalistas que orientam o trabalho de pesquisa de determinados centros acadêmicos e de formulação de políticas ou mesmo de certos organismos internacionais (como é o caso da Comissão Econômica para América Latina Cepal), que se ocupam da adequada inserção das economias em desenvolvimento na economia globalizada, a fim de alentar um crescimento econômico de longo prazo compatível com o equilíbrio das contas externas e um estilo de desenvolvimento com melhoria sustentada na distribuição da renda e na redução gradual da pobreza, ou o pensamento pós-keynesiano, que defende um papel permanente para o Estado na economia, assim como a adoção de políticas econômicas dirigidas a aumentar o nível de demanda agregada, de modo a criar um ambiente estável e seguro que estimule os empresários a realizarem novos investimentos, com conseqüências positivas para a geração de empregos de qualidade, são exemplos de formulações teóricas que se ajustam melhor a uma agenda de desenvolvimento com geração de trabalho decente. A importância do emprego e da distribuição de renda para uma trajetória de crescimento eficiente é o objeto da análise de Rodríguez (1997). 5 Para o autor, algumas economias de América Latina mostram um alto nível de heterogeneidade, com uma proporção significativa dos trabalhadores ocupados no chamado subemprego, ocupações de baixíssima produtividade. Assim, conjuntamente ao desafio de reduzir o desemprego aberto, essas economias deparam-se com o desafio de absorver o subemprego em atividades de produtividade mais elevada. Nesse sentido, o autor destaca a necessidade de combinar um espaço de acumulação de capital, de aprendizado tecnológico e de absorção do subemprego e do desemprego, como condição central para o desenvolvimento econômico. A absorção do subemprego pode, mediante o fortalecimento da demanda interna, contribuir para aumentos de produtividade. É nesse contexto que os processos de integração regional ganham relevância, ao ampliarem o espaço de acumulação e 5 Rodríguez, O. (1997), Aprendizaje, acumulación, pleno empleo: las tres claves del desarrollo. Economia Aplicada, 1(3):

7 7 de aprendizado tecnológico, com efeitos importantes sobre o crescimento de longo prazo dos países que conformam os diferentes blocos regionais. McCombie e Thirwall (1994) 6 colocam o tema da demanda efetiva para cada país em termos da competitividade, podendo-se extrair dos diferentes potenciais de crescimento, ditados a longo prazo pela balança comercial, explicações acerca das diferenças em termos de emprego entre as principais economias. Os autores desenvolvem um modelo que busca determinar a taxa de crescimento do produto compatível com o equilíbrio do balanço de pagamentos no longo prazo, restringindo a análise ao problema de equilíbrio da balança comercial, destacando a importância da participação no comércio internacional para o crescimento econômico de um país, e possível elevação do nível de emprego. Apresentam as seguintes conclusões: os países que desejarem elevar o seu produto devem reduzir as restrições do balanço de pagamentos; o aumento da produtividade estimula as exportações e aumenta o nível de emprego; as diferenças no potencial de crescimento econômico entre os países têm a ver com a estrutura produtiva que determina a sensibilidade das exportações e das importações às variações nos níveis de renda. Esta análise demonstra o duplo (e até certo ponto contraditório) papel desempenhado pela tecnologia em termos do nível de emprego: se o crescimento e a participação nos mercados definem, em certa medida, o nível de emprego, e se tanto o crescimento quanto a participação nos mercados dependem da tecnologia, esta, embora diminua a ocupação por unidade de investimento, eleva a competitividade das exportações e, portanto, o nível de emprego. Kupfer (2005) 7 questiona o antagonismo entre tecnologia e emprego. Para o autor, as implicações do progresso tecnológico sobre o emprego dependem do tipo de modernização industrial 8 adotado. Caso o processo de modernização envolva estratégias de investimento em ativos fixos para renovação ou expansão dos ativos existentes, com incorporação de novas gerações de tecnologias, investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e transferência de 6 McCombie e Thirlwall (1994), Economic growth and balance of payments constraint. St. Martin s Press. 7 Kupfer, D. (2005), Tecnologia e emprego são realmente antagônicos? In: Sicsú, João; de Paula, Luiz Fernando e Michel, Renaut. Novo-Desenvolvimentismo. Um projeto nacional de crescimento com eqüidade social. Editora Manole. 8 Entende-se por modernização industrial a aplicação de melhorias técnicas e gerenciais para fortalecer a produtividade e a competitividade empresarial, envolvendo a aquisição de equipamentos de gerações tecnológicas mais recentes, a modificação das linhas de produtos comercializados, a reestruturação das linhas de produção em termos do que é produzido, subcontratado, adquirido no mercado local ou internacional etc. Em um sentido mais amplo, deve incluir também as transformações que ocorrem em termos da estrutura de ativos, tangíveis e intangíveis, controlados pelas empresas (capacitações tecnológicas em novos processos e produtos, esforço de vendas por marcas, design e redes de comercialização, diversificação dos negócios em busca de agregar valor etc.).

8 8 tecnologia de processo ou produto, poderá induzir um crescimento sustentado da produtividade com geração de emprego de qualidade (os setores da economia brasileira de Extração de Petróleo, com a exploração em águas profundas, e Comunicações, com a introdução da telefonia celular, foram os que introduziram inovações tecnológicas mais radicais nos últimos anos e os únicos que conseguiram conciliar taxas elevadas de aumento da produtividade e criação de empregos). Por outro lado, se a modernização industrial se concentra em estratégias de reorganização produtiva, com o uso de novas técnicas de gestão da produção, novos métodos produtivos e rotinas organizacionais, com o claro propósito de racionalizar custos, ou estratégias de enxugamento, como terceirização, outsourcing, especialização de linhas de produto, visando à redução do elenco de atividades realizadas, a conseqüência observada será uma especialização regressiva da indústria, com implicações seriamente negativas sobre o emprego (fenômeno observado no Brasil com a abertura comercial iniciada no fim dos anos 1980 e intensificada no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso FHC). A questão principal não está, portanto, na existência de modernização em si, mas na natureza e no alcance desse processo: Em países atrasados ou de industrialização recente e, portanto, distantes do domínio da fronteira tecnológica internacional, o ritmo e a direção da incorporação de progresso técnico estão condicionados menos pelas oportunidades abertas pela dinâmica da inovação e mais pela natureza e alcance dos processos de modernização industrial que conseguem articular. (Kupfer, 2005, p. 239) Kupfer (2005) destaca que a intensificação do progresso tecnológico é a chave para o crescimento sustentado da produtividade total dos fatores, condição essencial para afrontar a precarização do trabalho, expressa nos elevados níveis de subemprego e informalidade. Para tanto, é necessário aprofundar o processo de reestruturação industrial (aumentar o valor agregado dos produtos, aumentar as escalas operacionais, compensando deficiências de porte das empresas com a formação de redes de empresas, joint-ventures, alianças estratégicas ou pólos regionais) e aumentar a eficiência nas relações intercapital (produtor-fornecedor) e entre capital e trabalho, que possibilitem aprimorar a divisão de trabalho ao longo das cadeias produtivas e facilitem o fluxo de tecnologias, gerando ganhos de eficiência para todas as empresas envolvidas. Na visão deste autor, a saída é mais (e não menos) tecnologia. Em uma perspectiva de longo prazo, portanto, as políticas de emprego devem incluir o tema do crescimento econômico e seus limitantes no contexto de economias abertas. Existem problemas de demanda efetiva que são chaves para o comportamento do emprego e que estão associados à competitividade internacional dos países. A demanda efetiva de emprego origina-se, em última análise, no âmbito da tecnologia e da competitividade. São estes fatores que definem a expansão da demanda e abrem espaço para o aumento da produção e do emprego. Não é possível sustentar o crescimento a longo prazo a partir da

9 9 entrada de fluxos de capitais externos. São os determinantes tecnológicos da competitividade internacional os elementos que explicam as taxas de crescimento no longo prazo. Tentativas de expandir o emprego para além dessas taxas esbarram em desequilíbrios comerciais crescentes, cuja persistência provocará forte dependência em relação à entrada de capitais de curto prazo, com implicações negativas sobre o comportamento da taxa de juros e do nível de endividamento da economia. 9 Portanto, uma questão fundamental para o debate econômico nas economias em desenvolvimento, em particular as economias latino-americanas, consiste em como enfrentar as restrições ao crescimento econômico em base duradoura. Em um contexto de escassez de fontes internas de financiamento de longo prazo, como promover os investimentos necessários ao crescimento? Para a visão econômica mais ortodoxa, a dívida pública elevada determina as más condições de acesso ao financiamento externo, o que impõe a necessidade de desenvolver uma estratégia de busca de credibilidade junto ao mercado financeiro. Por esta razão, é necessário promover as reformas estruturais que reduzam a necessidade de financiamento do setor público, tornando possível uma diminuição do prêmio de risco dos títulos da dívida pública e, desse modo, a redução da taxa de juros, com efeitos positivos sobre o nível de investimentos e a geração de empregos. 10 Em uma perspectiva desenvolvimentista, por sua vez, a ênfase descansa nas políticas de competitividade autêntica e na adoção de um estilo de desenvolvimento com melhoria sustentada na distribuição da renda e na redução gradual da pobreza. De acordo com esse enfoque, as taxas de juros são elevadas em conseqüência de problemas de fragilidades nas contas externas do País e dependência de financiamento externo. Assim, é fundamental adotar um estilo de desenvolvimento superador da vulnerabilidade externa, com base na impulsão e na diversificação das exportações e na substituição competitiva de importações, e também na promoção de ações dirigidas à competitividade sistêmica da economia. 11 O desenvolvimento produtivo em economias abertas é um tema que vem recebendo a atenção da Cepal, especialmente a partir de meados da década de 9 Tal enfoque se encontra presente em Curado, M. e Porcile, J.G. (não publicado), Crescimento, restrição externa e fluxos de capitais: um modelo estruturalista; e em Curado, M. e Porcile, J.G. (2001), Emprego, crescimento e balanço de pagamentos, numa perspectiva de longo prazo. Boletín de la Sección Brasileña del Observatorio del Mercado de Trabajo del Mercosur. 10 Esta visão se encontra presente no documento Política Econômica e Reformas Estruturais, elaborado pela Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda (abril de 2003). Documento encontrado en el sítio web do Ministério da Fazenda: 11 Este enfoque está presente no documento Orientação Estratégica do Governo para o Plano Plurianual (PPA) , do Governo Federal (ver sítio web do Ministério do Planejamento:

10 , com a formulação de um modelo denominado Transformação Produtiva com Eqüidade. De acordo com este modelo, as economias em desenvolvimento deveriam buscar investir em competitividade autêntica, ou seja, sustentar padrões de eficiência compatíveis aos vigentes no resto do mundo, que elevassem a capacidade de incrementar a participação no mercado internacional, com alta simultânea nos níveis de vida de suas populações. Adotar, portanto, um estilo de desenvolvimento com melhoria sustentada na distribuição da renda e na redução gradual da pobreza. Nesse modelo, a geração de emprego e a melhor distribuição da renda são elementos essenciais, na medida em que ampliam o espaço interno de acumulação, por meio da expansão do mercado consumidor. 12 A preocupação com a geração de emprego de qualidade (entendido como um emprego produtivo, justamente remunerado e com maior estabilidade e acesso à proteção social), de forma sustentável e em quantidade suficiente, em um contexto de economias abertas, é um tema que tem predominado nas contribuições da OIT às distintas conferências e foros sub-regionais de emprego, e constitui objetivo central da proposta da OIT de uma Agenda Hemisférica para a promoção do trabalho decente. Uma política de emprego de qualidade, especialmente em um horizonte de longo prazo, requer ênfase na preocupação com o crescimento econômico e suas restrições em economias abertas, assim como a discussão de como promover os investimentos necessários ao crescimento, em contextos de escassez de fontes internas de financiamento de longo prazo, conforme já se mencionou em parágrafos anteriores. Acelerar o crescimento econômico com emprego de qualidade requer um aumento sustentado dos investimentos privados e públicos e uma inserção mais dinâmica na economia internacional. Tal desafio requer um enfoque estratégico que promova o crescimento econômico a longo prazo compatível com o equilíbrio externo. Dessa forma, há de se buscar um modelo de desenvolvimento redutor da vulnerabilidade externa, por meio da melhora sistemática da competitividade estrutural da economia, com efeitos positivos sobre o investimento privado, o crescimento do produto e o emprego Esta proposta de desenvolvimento se encontra presente em duas publicações da Cepal: o Livro n. 25, de março de 1990, intitulado Transformación productiva con equidad ; e o Livro n. 32, de fevereiro de 1996, intitulado Equidad y Transformación Productiva: un enfoque integrado. Uma visão mais atual desta abordagem se encontra na publicação Desarrollo Productivo en Economías Abiertas, de O presente enfoque estratégico se baseia nos estudos elaborados pela OIT, Escritório Regional para América Latina e Caribe, por ocasião da Conferência de Emprego do Mercosul (abril de 2004) e da Conferência Regional Andina de Emprego (novembro de 2004) denominados respectivamente: Generando Trabajo Decente en el Mercosur. Empleo y Estrategia de Crecimiento: el enfoque de la OIT y Crecimiento, competitividad y empleo en los países andinos. Também leva em consideração os estudos elaborados para o Fórum Tripartite Subregional para o Emprego (Tegucigalpa, Honduras, junho de 2005), em que participaram delegações dos países da América Central e da República Dominicana.

11 11 Isso significa reconhecer a importância de uma política de competitividade para a superação dos problemas de emprego no longo prazo. Contudo, não uma competitividade com base em reduções dos custos laborais, mas uma competitividade sistêmica sustentada pelo crescimento da produtividade total, que por sua vez possibilita reduções sistemáticas nos custos totais unitários (os custos relevantes para fins de competitividade) e, assim, aumentos na rentabilidade dos investimentos. Países de menor desenvolvimento relativo devem mudar de um modelo de vantagens comparativas, intensivo em recursos naturais e mão-de-obra barata, para um modelo de vantagens competitivas, com base em inovações e capacidades e maior valor agregado nos produtos intensivos em recursos naturais. Além de aumentar os investimentos nas atividades expostas à concorrência internacional, a fim de melhorar sua inserção na economia mundial, outro desafio fundamental que enfrentam as economias de América Latina e do Caribe é conciliar o crescimento exportador com o desenvolvimento produtivo de setores mais intensivos em mão-de-obra e o fortalecimento do mercado doméstico, sobretudo por intermédio de políticas complementares de mercado de trabalho, que permitam aproveitar o crescimento nos setores mais dinâmicos, com o intuito de impulsionar o desenvolvimento da produtividade nos setores mais atrasados. Não se pode negligenciar o papel fundamental do mercado de trabalho como vaso comunicante que permite que o crescimento econômico e o desenvolvimento produtivo representem um maior nível de bem-estar social e uma redução da pobreza e da desigualdade. Se trata entonces de generar un marco económico que le brinde atención tanto a aquellos sectores emergentes y dinámicos como a aquellos sectores que concentran la mayor parte del empleo, como la economía informal y el sector rural y agropecuario, buscando formas de articularlos. Esto requiere evidentemente una combinación de políticas macroeconómicas responsables con otras de carácter meso y microeconómico, con el fin expreso de estimular la productividad y la competitividad de los países. Las políticas macroeconómicas deben asegurar estabilidad en las monedas y evitar la volatilidad del crecimiento, pero al mismo tiempo, deben permitir financiar la competitividad, para lo cual la política fiscal debe procurar también mayor equidad tributaria en donde sea posible. Como se sabe, el impulso de la productividad y competitividad demanda mejor infraestructura productiva, mejores sistemas de formación y capacitación, adecuados sistemas de innovación, seguridad jurídica y, al mismo tiempo, impulso específico de la productividad a nivel de las empresas. Estas medidas deben estar acompañadas de políticas laborales explícitas a fin de fomentar la inclusión de ciertos colectivos que usualmente no se benefician del crecimiento de las economías. Las políticas activas como las de formación profesional, servicios de empleo, etc. y aquellas que promueven el empleo de calidad como el impulso de sectores de baja productividad deben ser consideradas prioritarias en la medida que constituyen instrumentos que permiten la democratización de oportunidades en el mercado de trabajo Chacaltana, J. (2006), Desafíos para la creación de trabajo decente en América Latina. El consenso de Mar del Plata. IV Cumbre de las Américas.

12 12 A integração e a coerência entre a política sociolaboral e a econômica é fundamental para a geração de trabalho decente. Enquanto a política econômica promove as condições para o crescimento e, portanto, para a geração de emprego, a política sociolaboral, integrada com a econômica, assegura que o emprego gerado incorpore as diferentes dimensões contidas no conceito de trabalho decente, traduzindo progresso econômico em maior desenvolvimento social. 15 A proposta da OIT de uma Agenda Hemisférica 16 voltada à geração de trabalho decente destaca a necessidade de modificar o atual tipo de crescimento de muitas economias da América Latina e do Caribe, em que o produto cresce pouco, o faz de maneira não-sustentável e se baseia em setores pouco geradores de emprego. Cuando la política económica se centra sólo en la estabilidad macroeconómica a corto plazo y, a tal efecto, se basa en el control de la inflación y el déficit fiscal, la creación de empleos y las remuneraciones suelen tratarse como variables de ajuste. Por esta razón, como punto de partida de una agenda de crecimiento y empleo en el contexto de economías abiertas, los países deberían asumir el compromiso de generar trabajo decente para todos y fomentar el crecimiento sostenible a largo plazo, en lugar de centrarse esencialmente en combatir la inflación. 17 Nesse sentido, a referida agenda propõe um conjunto de medidas econômicas integradas nos níveis macro, meso e microeconômico, a fim de que o crescimento seja promotor do emprego. Estas medidas orientam-se a gerar um ambiente favorável aos investimentos produtivos, por meio de um entorno macroeconômico adequado, que estimule a demanda agregada, e medidas meso e microeconômicas, que atuem sobre a rentabilidade dos negócios e aumentem a produtividade total da economia. Fazer que o emprego ocupe um lugar central nas políticas econômicas e sociais constitui o objetivo principal do Programa Global de Emprego da OIT. 18 O referido programa dá particular importância à melhoria da produtividade das trabalhadoras e dos trabalhadores, especialmente aqueles(as) que se encontram em situação de pobreza, e das organizações em que trabalham. O aumento da produtividade tem o potencial necessário para aumentar os níveis de vida, sempre e quando os lucros são repartidos eqüitativamente, mediante políticas salariais e impositivas apropriadas. Igualmente destaca que o crescimento econômico e a criação de empregos requerem uma infra-estrutura física e social moderna que funcione, a 15 Martínez, D. (2005), Gobernabilidad democrática y crecimiento económico con trabajo decente. Una agenda hemisférica. Archivos del Presente, Revista Latinoamericana de Temas Internacionales, 38: OIT (2006), Trabajo decente en las Américas: una agenda hemisférica Informe del Director General. XVI Reunión Regional Americana, mayo. Brasilia. 17 OIT op. cit., p OIT (2003), Consejo de Administración. Comisión de Empleo y Política Fiscal. Primer punto del orden del día. Examen de los elementos fundamentales del Programa Global de Empleo. 286a reunión, marzo. Ginebra.

13 13 qual compreende o transporte, as telecomunicações, a educação e a atenção à saúde. Os investimentos realizados para a criação da mencionada infra-estrutura possuem um impacto direto e imediato sobre o emprego. No entanto, os benefícios em termos de emprego podem ser ampliados caso se utilizem políticas de produção de alto coeficiente de mão-de-obra e se estabeleçam critérios de emprego nos contratos do setor público. No que se refere às políticas macroeconômicas, o mencionado programa enfatiza as seguintes questões: i) qual seria a melhor forma de aumentar a demanda para favorecer o emprego?; ii) como incrementar o crescimento com maior intensidade de emprego?; iii) qual a melhor maneira de a política macroeconômica e as de outro tipo conseguirem que o crescimento seja inclusivo?; e iv) como fazer do emprego o tema central das políticas econômicas e sociais, mediante melhor coordenação de políticas? Estudos recentes da OIT têm argumentado a favor da reinserção do objetivo emprego no âmbito da formulação das políticas econômicas, ou então sobre o desenvolvimento de políticas macroeconômicas employment friendly. Para Badhuri (2005), a crescente importância do setor externo, por meio de um cada vez mais elevado comércio de bens e serviços, combinado com o fenomenal crescimento do fluxo de capitais, no âmbito da atual fase do processo de globalização, determinam fortemente a forma como as políticas econômicas nacionais são conduzidas, com um elevado viés a favor de políticas fiscais restritivas, em que o foco de atenção se desvia do objetivo de pleno emprego da era keynesiana ( ) para o objetivo da estabilidade de preços da fase monetarista ( ). Dessa forma, verifica-se uma negligência em relação ao objetivo emprego, acarretando problemas de insuficiência de demanda agregada em muitos países em desenvolvimento. Estratégias corporativas de racionalização do emprego para elevar a eficiência produtiva e, deste modo, a participação no comércio internacional, podem ser contraproducentes do ponto de vista macroeconômico, caso conduza a uma contração do mercado doméstico, em razão de um nível mais baixo de emprego. O autor chama a atenção para uma falácia de composição em matéria de políticas econômicas: a promoção de maior produtividade pela redução do custo unitário por meio de racionalização da força de trabalho ou de flexibilidade salarial pode acarretar problemas de demanda agregada no âmbito doméstico. Ou seja, não se pode dissociar os efeitos do crescimento da produtividade e do produto total e o comportamento do nível de emprego agregado. Países em desenvolvimento com debilidade tecnológica e de infra-estrutura básica não podem esperar que o problema do balanço de pagamentos seja resolvido mediante uma maior competitividade externa baseada no crescimento da

14 14 produtividade do trabalho, por meio da racionalização da força de trabalho, ou na flexibilidade salarial. Políticas macroeconômicas para gerar crescimento e emprego elevados em países em desenvolvimento devem colocar maior ênfase no mercado doméstico, relativamente ao mercado externo, reforçando o link entre crescimento da produtividade e mercado doméstico em expansão, para alcançar uma taxa elevada e sustentada de emprego. A ênfase no mercado interno permite conciliar emprego e crescimento da produtividade laboral, saindo da retórica usual de que o crescimento na produtividade e a flexibilidade do mercado de trabalho são instrumentos necessários para uma maior competitividade internacional. Essas políticas também devem tratar de compatibilizar oferta e demanda agregada. Produtividade e emprego determinam a oferta agregada, que necessita ser combinada à demanda agregada. Uma disponibilidade mais alta do lado da oferta deve ser combinada com um nível crescente de demanda, suficiente para assegurar crescimento elevado do emprego e da produtividade laboral. Islam (2005) advoga a necessidade de elaborar uma alternativa viável à ortodoxia atual, centrada no empenho renovado de criar emprego como objetivo fundamental da política macroeconômica. Defende a proposta de fomentar o emprego na gestão macroeconômica, buscando fixar o objetivo de geração de postos de trabalho estáveis, que sirva de parâmetro para determinar a taxa de crescimento econômico e as iniciativas de políticas necessárias, assim como o quadro orçamentário, para alcançar as metas fixadas em matéria de emprego. O uso de objetivos de criação de emprego como eixo da gestão macroeconômica possibilitaria estudar formas que tornassem o crescimento econômico mais intensivo em emprego, ou seja, para elevar a densidade de empregos do crescimento da economia. Na linha das contribuições recentes sobre crescimento com eqüidade social, finalmente vale destacar a abordagem presente no projeto denominado Novo- Desenvolvimentismo. 19 Tal abordagem tem diversas origens, entre elas a visão de Keynes e de economistas keynesianos contemporâneos (entre os quais Paul Davidson e Joseph Stiglitz) de complementariedade entre Estado e Mercado, e a visão Cepalina Neo-Estruturalista que defende a adoção de uma estratégia de transformação produtiva com eqüidade social, que permita compatibilizar crescimento econômico sustentável com melhor distribuição de renda. Trata-se de um programa alternativo ao projeto monetarista neoliberal, para a construção de um Estado forte que estimule o florescimento de um Mercado 19 Novo-Desenvolvimentismo. Um projeto nacional de crescimento com eqüidade social, Esta publicação reúne um conjunto de artigos elaborados por renomados economistas brasileiros, como Bresser Pereira, Fernando Cardim Carvalho, João Sabóia, Paulo Nogueira Batista Junior, entre outros.

15 15 forte. Para a proposta Novo-Desenvolvimentista, não existirá Mercado forte sem Estado forte e não se observará crescimento sustentável a taxas elevadas sem o fortalecimento dessas instituições (Estado e Mercado) e sem a implementação de políticas macroeconômicas adequadas. Estado e Mercado fortes somente serão construídos por meio de um projeto nacional de desenvolvimento, que compatibilize crescimento econômico sustentável com eqüidade social. É importante reconhecer as limitações dos mercados e ter uma visão equilibrada do papel do Estado. Os mercados apresentam falhas que afetam a eficiência econômica. Assim, a visão de que os mercados solucionam por si só os problemas econômicos fundamentais não encontra correspondência com a realidade, especialmente para economias como as da América Latina, que apresentam entre seus problemas mais graves a persistência de um alto grau de desigualdade, desemprego elevado e informalidade, problemas que não podem ser solucionados pelas forças de mercado. Os mercados tampouco asseguram a estabilidade econômica. Não por outra razão que em economias desenvolvidas se observa maior equilíbrio entre Estado e Mercado. Nos Estados Unidos, por exemplo, o Federal Reserve não se limita apenas ao problema da inflação, mas também ao do crescimento e do emprego (Stiglitz, 2003). 3. Crescimento econômico promotor do emprego e de maior eqüidade social: algumas hipóteses básicas Ante o exposto nas seções anteriores, é possível sintetizar algumas idéias centrais e também identificar certas hipóteses sobre crescimento e emprego no longo prazo: A geração de mais e melhores empregos deve ser entendida como uma variável instrumental para o desenvolvimento econômico de longo prazo, e não como uma variável de ajuste, ou então como simples resultante das políticas econômicas adotadas. A geração de emprego e a melhor distribuição da renda (por exemplo, pelo aumento da renda do trabalho) são elementos essenciais para o desenvolvimento sustentado, na medida em que ampliam o espaço interno de acumulação, por meio da expansão do mercado consumidor, abrindo espaço para aumentos sustentados da produtividade, e para a absorção do desemprego e do subemprego (hipótese kaleckiana de relação positiva entre emprego e salário real). Uma política de emprego de qualidade, especialmente em um horizonte de longo prazo, requer ênfase na preocupação com o crescimento econômico e suas restrições em economias abertas, assim como a discussão de como promover os investimentos necessários ao crescimento, em contextos de escassez de fontes internas de financiamento de longo prazo. Não é

16 16 possível sustentar o crescimento a longo prazo a partir dos fluxos de capitais externos (crescimento com endividamento). Os determinantes tecnológicos da competitividade internacional são fatores que explicam as taxas de crescimento no longo prazo e, portanto, a demanda efetiva de emprego, uma vez que definem a expansão da demanda e abrem espaço para o aumento da produção e do emprego (hipótese keynesiana da determinação do nível de emprego pelo nível de gasto; princípio da demanda efetiva). Deve-se reconhecer, assim, a importância de uma política de competitividade para a superação dos problemas de emprego no longo prazo. Contudo, não uma competitividade baseada em reduções dos custos laborais, mas uma competitividade autêntica sustentada pelo crescimento da produtividade total. A intensificação do progresso tecnológico é a chave para o crescimento sustentado da produtividade total dos fatores, condição essencial para afrontar a precarização do trabalho, expressa nos elevados níveis de subemprego e informalidade. No entanto, a negligência em relação ao objetivo emprego pode acarretar problemas de insuficiência de demanda agregada. Estratégias corporativas para promover maior produtividade pela redução do custo unitário por meio de racionalização da força de trabalho ou de flexibilidade salarial podem acarretar problemas de demanda agregada no âmbito doméstico (falácia de composição). Políticas econômicas orientadas a promover crescimento e emprego devem reconhecer a importância do mercado doméstico, para além do crescimento de tipo exportador, a fim de reforçar o link entre crescimento da produtividade e mercado doméstico em expansão, para lograr uma taxa elevada e sustentada de emprego. Ou seja, conciliar expansão do emprego e crescimento da produtividade laboral, compatibilizar oferta e demanda agregada. Dessa forma, é necessário conciliar o objetivo de uma inserção mais adequada na economia mundial (crescimento de tipo exportador) com o desenvolvimento produtivo de setores mais intensivos em mão-de-obra e o fortalecimento do mercado doméstico, sobretudo por meio de políticas complementares de mercado de trabalho, que permitam aproveitar o crescimento nos setores mais dinâmicos para impulsionar a expansão da produtividade nos setores mais atrasados. É estratégico, portanto, reinserir o objetivo emprego no âmbito da formulação das políticas econômicas, como eixo da gestão macroeconômica, estimulando assim o estudo de medidas para tornar o crescimento mais intensivo em emprego.

17 17 II. Análise das evidências empíricas sobre a intensidade-emprego do crescimento no Brasil no passado recente O desempenho do mercado de trabalho brasileiro desde o início dos anos 1990 tem apresentado variações significativas, que chamam a atenção dos diversos analistas e têm recebido explicações igualmente diversas. Os dois fenômenos mais marcantes a receberem atenção, no fim da década de 1990, foram o avanço da informalidade e a brutal queda nas elasticidades emprego-produto (e, especialmente, emprego formal-produto). Como não poderia deixar de ser, tais fenômenos deram origem, a depender do diagnóstico feito, a uma série de propostas de políticas públicas. No primeiro caso (avanço da informalidade), tais propostas não raro estavam baseadas nas receitas para flexibilizar a contratação e a dispensa de trabalhadores e reduzir os custos associados ao trabalho. O segundo processo (queda nas elasticidades), por sua vez, freqüentemente foi tido por muitos como um traço da economia contemporânea, com o qual teríamos de aprender a conviver conforme a abertura da economia brasileira. O início dos anos 2000, entretanto, marcou uma forte mudança no padrão de comportamento do emprego formal e novos fatos vieram à tona, especialmente relacionados ao avanço da informalidade, o que aguçou a percepção de que o desempenho do mercado de trabalho nas regiões metropolitanas brasileiras não poderia ser estendido sem maiores cuidados ao restante do País. O objetivo da parte II deste trabalho, assim, é avaliar o comportamento do mercado de trabalho brasileiro, especialmente em relação às teses vigentes no fim dos anos 1990, e, em menor medida, traçar alguns cenários prováveis para o futuro próximo. 1. O diagnóstico corrente no fim dos anos O aumento da informalidade Um dos principais argumentos levantados ao longo dos anos 1990 a saber, o de que o mercado de trabalho apresentou forte deterioração neste período baseouse fortemente no aumento de participação dos chamados informais 20 no total dos ocupados das regiões metropolitanas, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego PME/IBGE (Paiva, 2001; Cardoso, 2000; Arbache, 2003; e Neri, 2003). 20 O conceito de trabalhador informal está sujeito a diversos debates. Cf., sobre isso, a Nota Técnica de Jorge Teles Silva et al. (2002). Em geral, apontou-se para uma participação crescente, nas principais regiões metropolitanas do País, dos trabalhadores sem carteira de trabalho assinada e dos trabalhadores por conta própria.

18 18 A PME, com efeito, mostrou, ao longo de toda a década de 1990, uma queda praticamente ininterrupta da participação dos trabalhadores com carteira assinada (CC) no total da força de trabalho (gráfico 1) e uma elevação dos trabalhadores sem carteira (SC) e por conta própria (CP), cuja soma, grosso modo, poderia representar os trabalhadores informais (Inf.). A proporção dos empregadores (EM) permanece relativamente estável. 60% Gráfico 1 - Participação na ocupação, segundo posição (médias ) 50% 40% 30% 20% 10% CC CP EM SC Inf 0% Fonte: PME/IBGE. O fenômeno do crescimento da informalidade viria, ainda, acompanhado de dois outros: o aumento do desemprego no período (saindo de patamares em torno de 5%, no início da década, para aproximadamente 7%, no fim do período, de acordo com a antiga série da PME/IBGE) e a queda na participação. Em outras palavras, i) a informalidade não apenas crescia fortemente como também parecia não cumprir mais sua função de amortecedor do desemprego (como seria de se prever cf. M. C. Cacciamali, 1989); e ii) a reversão desse quadro seria, na melhor das hipóteses, bastante lenta, uma vez que à eventual queda da taxa de desemprego e da informalidade precederia a recuperação da participação no mercado de trabalho. As explicações para a crescente informalidade variaram substantivamente. A mais comum delas foi, muito provavelmente, a que associou o aumento da informalidade e do desemprego ao aumento do custo do trabalho (Carneiro, 1997; Neri, 2003), em um argumento aparentemente linear: ceteris paribus, o aumento do custo do trabalho (dado, por exemplo, pelo aumento das alíquotas de contribuição previdenciária a cargo do empregador) levaria à redução do emprego e/ou ao aumento da contratação informal. No caso do estudo de Neri (2003), sustentou-se que haveria evidências sólidas de que os direitos trabalhistas (como férias e direito ao salário mínimo) seriam

19 19 respeitados mesmo no caso das relações de trabalho não-formalizadas. Dessa maneira, o principal motivo pelo qual os empregadores optariam por realizar contratações informais seria a opção pela evasão previdenciária. Estaríamos, assim, em um trecho descendente da curva de Laffer, no qual um sistemático aumento do custo do emprego (por meio da variação das alíquotas de contribuição previdenciária) teria levado a uma queda na formalização. Registre-se ainda que, nesse mesmo período, diversos trabalhos, conectados ou não com o contexto da crescente informalidade do mercado de trabalho brasileiro, avaliavam a associação entre as variações no custo trabalho, por um lado, e a geração de novas ocupações e a formalização, por outro (J. Gruber, 1995; R. Fernandes e N. Menezes-Filho, 2002; N. Garro, 2003). A conclusão desses estudos (com base em dados de países latino-americanos) foi a de que as variações no custo dos encargos trabalhistas não teriam impacto significativo sobre o nível geral de emprego e teriam, se muito, impacto pequeno sobre a formalização. A regra seria que as variações em tais custos influenciariam os rendimentos dos trabalhadores. Dessa maneira, a redução dos custos previdenciários, por exemplo, poderia não levar a um aumento da formalização do trabalho (ou da ocupação como um todo). Outros trabalhos adotaram uma linha de explicação diversa, segundo a qual a informalidade era menos função do interesse do empreendedor (e, eventualmente, do próprio trabalhador) e mais função das características do empreendimento. Arbache (2003), também indicando o crescimento da informalidade, procurou demonstrar que, tendo em vista a característica precária dos empreendimentos informais (segundo pesquisa da Economia Informal Urbana Ecinf/IBGE), aos quais estaria vinculada a maioria dos trabalhadores informais, não se deve[ria] esperar pela legalização dessas atividades e pela formalização de sua mão-deobra. A imposição da formalização por meio de ações de fiscalização, em casos como esses, poderia ter como efeito o fechamento dos empreendimentos e, conseqüentemente, o aumento da pobreza. Uma terceira hipótese era a de que a abertura econômica iniciada na década de 1990, aprofundada graças à implementação do Plano Real e a sua estratégia de sobrevalorização da moeda brasileira, implicou ajustes profundos em toda a economia, especialmente na indústria de transformação. Entre esses ajustes, teria tido papel de destaque o processo de terciarização, que viria a representar uma forte realocação setorial dos empregos. A migração de ocupações para subsetores dos serviços implicaria aumento da informalidade, à medida que esses subsetores tradicionalmente ofereceriam menos proteção social aos seus empregados que aquela normalmente oferecida pela própria indústria Para uma avaliação dessa hipótese, cf. Ramos e Ferreira (2005).

20 20 Muito do interesse que tais estudos despertaram no Brasil deveu-se ao fato de que, independentemente da solução proposta, havia um razoável consenso em relação ao problema: o crescimento da informalidade causava desproteção social e evasão das receitas previdenciárias e precisaria ser enfrentado, por um meio ou por outro. Uma questão, entretanto, ainda não havia sido respondida adequadamente: os dados da PME/IBGE, que revelavam o avanço da formalidade, estariam mesmo refletindo um fenômeno nacional ou o fenômeno poderia estar restrito às áreas metropolitanas (justamente aquelas cobertas pela pesquisa)? 1.2 A queda nas elasticidades emprego-produto A preocupação com a crescente informalidade do mercado de trabalho brasileiro foi acompanhada do interesse pelo enfraquecimento das elasticidades empregoproduto. A opinião corrente foi de que estávamos inaugurando um novo período econômico no qual o crescimento do produto teria impacto cada vez menor no mercado de trabalho, por conta dos crescentes ganhos de produtividade. Esses ganhos de produtividade seriam proporcionados pela adoção de novas tecnologias, em razão da abertura econômica. Em outras palavras, daquele período em diante, crescimento econômico significaria uma geração de empregos menor que a observada em períodos anteriores (Oliveira, 2002). Esse diagnóstico ressoava trabalhos como o de Rifking (1997) sobre os efeitos da tecnologia na criação do desemprego estrutural. Em alguma medida, supôs-se que essa tendência não seria, na melhor das hipóteses, facilmente reversível. O artigo de Soares et al. (2001), por exemplo, ressalta que a abertura comercial proporcionou duas fontes de perdas de emprego, uma não muito grande e reversível, em função da concorrência direta, e outra maior e não-reversível, em função dos aumentos da produtividade. Os autores sustentam, portanto, que a queda no nível de emprego, em particular na indústria, foi efeito em parte da valorização do Real que acirrou a concorrência com as importações mas também, e principalmente, do aumento da produtividade. E se a abertura econômica e os fortes aumentos de produtividade apareceram como tendências mais gerais para economias em processo de internacionalização, o caso brasileiro trazia, após 1994, a particularidade de o plano de estabilização adotado nesse ano embutir uma estratégia de apreciação da moeda para manter a pressão competitiva sobre os preços dos chamados tradables. 22 A apreciação da moeda elevou fortemente as importações (que saltaram de US$ 33,0 bilhões, em 1994, para US$ 57,7 bilhões, em 1998) e provocou a redução das conexões do sistema produtivo doméstico (Amadeo, 22 As aspas na particularidade do Plano Real basearem-se em âncora cambial correm por conta do fato de vários outros países terem adotado programas de estabilização baseados em âncoras cambiais, como a Argentina, na década de 1990, ou Israel, na década de 1980 (Ipea, 2006).

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