Pró-Reitoria Acadêmica Escola de Direito Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito

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1 Pró-Reitoria Acadêmica Escola de Direito Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito PRESTAÇÃO DE CONTAS: UMA ANÁLISE DA RESPONSABILIDADE DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL Autora: Marianne Feijó de Lima Freire Orientador: Prof. Dr. José Eduardo Sabo Paes Brasília - DF 2016

2 MARIANNE FEIJÓ DE LIMA FREIRE PRESTAÇÃO DE CONTAS: UMA ANÁLISE DA RESPONSABILIDADE DAS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre em Direito Orientador: Prof. Dr. José Eduardo Sabo Paes Linha de pesquisa: Sociedade, Terceiro Setor, Ordem Internacional e Direito Brasília - DF 2016

3 F866l Freire, Marianne Feijó de Lima. Prestação de contas: uma análise da responsabilidade das organizações da sociedade civil. / Marianne Feijó de Lima Freire f.; 30 cm Dissertação (Mestrado) Universidade Católica de Brasília, Orientador: Prof. Dr. José Eduardo Sabo Paes 1. Organização da sociedade civil. 2. Prestação de Contas. 3. Parceria. 4. Responsabilidade. I. Paes, José Eduardo Sabo, orient. II. Título. CDU Ficha elaborada pela Biblioteca Pós-Graduação da UCB

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5 Dedico o presente trabalho aos meus pais, Evaldo e Mônica, pelo amor e pelo apoio incondicional.

6 AGRADECIMENTOS À Deus por ter olhado por mim durante a minha caminhada acadêmica, profissional e pessoal, não me deixando faltar nada. Aos meus amados pais, José Evaldo e Maria Mônica, pelo apoio em todos os momentos da minha vida, primando pelo meu desenvolvimento profissional e acadêmico. Aos meus irmãos, José Osório e José Rafael, pelo companheirismo. À Universidade Católica de Brasília UCB por fornecer os instrumentos necessários para essa conquista acadêmica. Ao Professor Dr. José Eduardo Sabo Paes que me acolheu como orientanda, bem como pelos ensinamentos e incentivos ao longo desse período de novos conhecimentos. Ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FNDE, pela compreensão nos momentos de ausência e pelo investimento, permitindo que esse sonho fosse possível. Às minhas queridas amigas que sempre incentivaram e souberam me aconselhar nos momentos complicados. Aos meus colegas da UCB, em especial Sarah Maria, Esdras e Leila, que, mesmo sem saberem, ajudaram a superar alguns momentos difíceis da minha vida. Aos professores João Rezende, Liziane Meira, Antônio de Moura Borges, Wilson Almeida e Marco Aurélio Valadão pelos ensinamentos que contribuíram para a minha formação acadêmica.

7 Qual a sua responsabilidade na desordem da qual você se queixa? Sigmund Freud

8 RESUMO Referência: FREIRE, Marianne Feijó de Lima. Prestação de Contas: Uma Análise da Responsabilidade das Organizações da Sociedade Civil f. Dissertação de Mestrado. Curso de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito. Universidade Católica de Brasília, Brasília, O presente estudo objetiva analisar a questão da obrigação constitucional de prestar contas das organizações da sociedade civil, enquadradas como Terceiro Setor, que recebem recursos públicos federais, bem como a responsabilização dessas quando se constata a irregularidade na execução de recursos públicos. A Constituição Federal de 1988, no parágrafo único, do artigo 70, determina que todo aquele que venha a receber recursos públicos tem a obrigatoriedade de prestar contas. Assim, quando as entidades do Terceiro Setor firmam parcerias com o Estado, existindo a transferência voluntária de valores, devem demonstrar que os recursos foram utilizados adequadamente, comprovando que o objeto e os objetivos foram cumpridos. Caso a organização da sociedade civil não cumpra as determinações pactuadas nos termos de parceria, poderão ser responsabilizadas, juntamente com seus dirigentes ou ex-dirigentes, segundo entendimento do Tribunal de Contas da União. Este trabalho foi dividido em três momentos, os quais são basicamente os sujeitos e os procedimentos necessários envoltos da temática central. São eles: terceiro setor, as parcerias entre o setor público e o terceiro setor e a questão da prestação de contas neste campo da sociedade. Palavras-chave: Organização da sociedade civil. Prestação de Contas. Parceria. Responsabilidade.

9 RESUMEN Este estudio tiene como objetivo analizar la cuestión de la responsabilidad constitucional de las organizaciones de la sociedad civil clasificadas como Tercer Sector, que reciben fondos federales y la rendición de cuentas de estas notas cuando la irregularidad en la aplicación de los recursos públicos. La Constitución Federal de 1988, en su parágrafo único del artículo 70 dispone que toda persona que pueda recibir fondos públicos tenga la obligación de proporcionar cuentas. Así que cuando las entidades del Tercer Sector han firmado acuerdos con el Estado, los valores de transferencia voluntarias existentes deben proporcionar los fondos se utilizan correctamente, lo que demuestra que el objeto y los objetivos se han cumplido. Si la organización de la sociedad civil no cumple con las disposiciones en los acuerdos, pueden ser responsabilizadas junto con sus administradores o sus antiguos administradores, de acuerdo con la interpretación del Tribunal de Cuentas de la Unión. Este trabajo se divide en tres etapas, que son básicamente temas y procedimientos necesarios envueltos del tema central. Son los ellos, el tercer sector, asociaciones entre el sector público y el tercer sector y la cuestión de la responsabilidad en este sector de la sociedad. Palabras-claves: Organización de la sociedad civil. Rendición de cuentas. Acuerdos. Responsabilidad.

10 PRINCIPAIS SIGLAS E ABREVIATURAS ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade Cadin Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal CNSS Conselho Nacional de Serviço Social CF Constituição Federal CGU Controladoria-Geral da União CPC Código de Processo Civil CPF Cadastro de Pessoas Físicas FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FNS Fundo Nacional de Saúde IN Instrução Normativa MEC Ministério da Educação MF Ministério da Fazenda MinC Ministério da Cultura MS Ministério da Saúde MTFC Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão OS Organização Social OSC Organização da Sociedade Civil OSCIP Organização da Sociedade Civil de Interesse Público SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SICONV Sistema de Convênios STN Secretaria do Tesouro Nacional STF Supremo Tribunal Federal SUS Sistema Único de Saúde TCE Tomada de Contas Especial TCU Tribunal de Contas da União

11 Sumário INTRODUÇÃO I O TERCEIRO SETOR NOÇÕES PRELIMINARES ASPECTOS HISTÓRICOS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL E O TERCEIRO SETOR FORMAS DE CONSTITUIÇÃO DAS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR TIPOS DE ENTIDADES DA SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA NORMATIZAÇÃO DO TERCEIRO SETOR E A LEI Nº / II - PARCERIAS ENTRE O SETOR PÚBLICO E O TERCEIRO SETOR ESTADO E SERVIÇOS PÚBLICOS O MECANISMO DE SELEÇÃO PARA FORMALIZAÇÃO DAS PARCERIAS CHAMAMENTO PÚBLICO REQUISITOS PARA FORMALIZAÇÃO DE PARCERIAS COM O SETOR PÚBLICO MECANISMOS DE PARCERIAS VOLUNTÁRIAS ANTES E DEPOIS DA LEI Nº / Convênios Contratos de Repasses Termos de Colaboração Termos de Fomento Acordo de Cooperação III PRESTAÇÃO DE CONTAS NO ÂMBITO DO TERCEIRO SETOR ASPECTOS GERAIS SOBRE PRESTAÇÃO DE CONTAS O INSTITUTO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL A OBRIGAÇÃO DE PRESTAR CONTAS DAS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR E A LEI Nº / JULGADOS DO TCU NO ÂMBITO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL E RESPONSABILIZAÇÃO DAS ENTIDADES DO TERCEIRO SETOR A Responsabilidade das Organizações da Sociedade Civil CONCLUSÕES BIBLIOGRAFIA

12 10 INTRODUÇÃO Em face da necessidade do Estado de realizar políticas públicas de qualidade, de forma universal, em muitos casos, a Administração Pública não consegue ser eficiente. Assim, o Poder Público busca parceiros que conduzam, juntamente com ele, projetos e programas que possam beneficiar a sociedade. Na maioria dos casos, quando se estabelece essa relação jurídica, ocorre o repasse de recursos públicos, o que gera, para as organizações da sociedade civil, a obrigação de prestar de contas imposta constitucionalmente. De tal modo que este trabalho busca analisar o dever de prestar contas, bem como a responsabilização das entidades do Terceiro Setor. As Organizações da Sociedade Civil nada mais são que instituições de cunho social que vislumbram atender diversos eixos da população brasileira e mundial sem uma finalidade lucrativa, integrando as denominadas entidades do Terceiro Setor. Para grande parte da doutrina, o Estado faz o papel do Primeiro Setor, o Mercado encaixa-se no Segundo Setor e as Instituições da Sociedade Civil sem fins lucrativos estão enquadradas no Terceiro Setor. O Estado, por sua vez, diante da crescente demanda pela prestação de diversos serviços públicos com quantidade e com qualidade, bem como pela sua atuação estrita aos ditames legais e seguindo diversos procedimentos para efetiva execução de políticas públicas com um custo bastante elevado, acaba, em muitos casos, por não conseguir executar ou realizar de maneira deficitária projetos e programas sociais. Com a união entre Estado e as Organizações da Sociedade Civil, a possibilidade de execução de projetos nas áreas da educação, da saúde, da assistência social, dentre outras, tende a comportar uma melhor estrutura e ter as políticas públicas desejadas de forma mais eficiente. Deve-se esclarecer que as parcerias firmadas entre entidades do Terceiro Setor e a Administração Pública podem, ou não, prever a transferência voluntária de recursos públicos. Diante do texto constitucional e de outras normas administrativas, ao receber recursos públicos, as Organizações da Sociedade Civil devem demonstrar a boa e regular utilização dos valores percebidos, mostrando que o objeto e os objetivos

13 11 propostos foram cumpridos. Assim, verifica-se que com a obrigatoriedade de prestar contas das entidades do Terceiro Setor surge a responsabilidade, também, do Estado em analisar tempestivamente as informações prestadas e adotar as medidas administrativas pertinentes para a recomposição de danos ao erário, caso seja identificado. Diante disso, a metodologia do presente trabalho tem como finalidade a elaboração de uma análise da prestação de contas através de um estudo descritivoanalítico, desenvolvido qualitativamente, ou seja, a pesquisa procurou descrever e decodificar o dever proposto, na Carta Magna, de que todo aquele que recebe recursos públicos tem a obrigação de apresentar a sua regular aplicação, isto é, que as metas propostas para o desenvolvimento das políticas públicas propostas sejam cumpridas conforme determinado nas normas ou nos termos pactuados para um programa e/ou para um projeto a ser executado. Buscou-se aplicar uma pesquisa empírica, já que os fenômenos são visivelmente definidos, além da utilização de uma análise fenomenológica, pois cada ponto a ser abordado está visivelmente delimitado pela doutrina ou pela jurisprudência. Além disso, a pesquisa foi exploratória, pois vislumbra contribuir para futuras pesquisas e para o aprimoramento de ideias. Ademais, a coleta documental realizou-se de forma indireta, efetivando-se numa pesquisa tanto documental quanto bibliográfica. A pesquisa documental ocorreu tendo por base a Constituição Federal, bem como as leis que podem ser encontradas tanto nos sites governamentais, quanto em sites que trazem arquivos públicos. Já a pesquisa bibliográfica é oriunda de livros físicos e online, igualmente como, os artigos advindos de sites especializados na publicação de produções científicas e as publicações especializadas na área afeta à temática. Tentou-se, ao longo desta pesquisa, apresentar de maneira didática a questão da relação jurídica entre o Estado e o Terceiro Setor na formação de parcerias. Com isso, o estudo foi estruturado em três capítulos. O primeiro, denominado de Terceiro Setor, traz os aspectos considerados importantes que estão envoltos da temática, ou seja, questões de conceituação, os aspectos históricos, os

14 12 apontamentos constitucionais, as formas de constituição das entidades, trazidas pelo Código Civil e pela Lei nº /2014, os tipos de entidades da sociedade civil e as normas que regulamentam as organizações da sociedade civil, assim como os principais aspectos do Novo Marco Regulatório das Parcerias do Terceiro Setor. No segundo capítulo, denominado de Parcerias entre o Setor Público e o Terceiro Setor, apresenta-se os aspectos em torno dos instrumentos de parceria. Assim, é analisado o papel do Estado e as questões sobre Serviços Públicos, o mecanismo de seleção para formalização das parcerias que é o Chamamento Público, os requisitos necessários para a formalização do termo de parceria e os tipos de parcerias voluntárias. Quanto a este último subitem, faz-se uma análise dos principais mecanismos que antecederam a Lei nº /2014, convênios e contratos de repasse, e os trazidos por essa norma, termos de colaboração, termos de fomento e os acordos de cooperação, sendo este o único ajuste em que não se verifica a transferência de recursos públicos. Por fim, o capítulo terceiro, intitulado de Prestação de Contas no âmbito do Terceiro Setor, objetiva-se mostrar os aspectos gerais e aqueles que inovaram no ordenamento jurídico, do mesmo modo que a responsabilização das organizações da sociedade civil frente ao entendimento do Tribunal de Contas da União. Com isso, os tópicos dentro desse ponto são: aspectos gerais sobre prestação de contas; o instituto da Tomada de Contas Especial, que é um mecanismo excepcional de tentativa de recomposição do erário; a obrigação constitucional de prestar contas frente a Lei nº /2014; e os julgados do TCU com o entendimento desta Corte de Contas Federal com relação às entidades do Terceiro Setor. Verifica-se, portanto, que o estudo aqui proposto perpassa todos os elementos necessários para o desenvolvimento da temática, em que se tem os sujeitos da relação jurídica, uma organização da sociedade civil e o Estado, realizase um procedimento de seleção, que é o chamamento público, constata-se os requisitos mínimos necessários para formalização das parcerias, posteriormente, firma-se um termo de parceria para o repasse de recursos, em regra, o qual poderá ser um termo de colaboração ou um termo de fomento, executa-se o projeto e, por último, presta-se contas, demonstrando que o objeto e o objetivo da política pública desenvolvida foram cumpridos.

15 13 No decorrer deste trabalho, defende-se que a União deve adotar mecanismos que não diferencie as entidades do Terceiro Setor, dos demais entes da federação, quando se executa uma política pública, pois a colaboração entre entes públicos e entes privados favorecem a toda a sociedade, a qual tem as suas demandas atendidas. Ademais, pela descentralização, por iniciativa governamental ou por parte das organizações da sociedade civil, realizam-se esforços para que a sociedade tenha uma maior participação na definição das políticas públicas a serem desenvolvidas.