Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012 GESTÃO METROPOLITANA: UM ESTUDO DA RELAÇÃO ESTABELECIDA ENTRE A AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE E O MUNICÍPIO NOVA LIMA Nicole Antunes Rezende Ivan Beck Ckagnazaroff

2 Painel 26/095 Gestão regional e federalismo GESTÃO METROPOLITANA: UM ESTUDO DA RELAÇÃO ESTABELECIDA ENTRE A AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE E O MUNICÍPIO NOVA LIMA Nicole Antunes Rezende Ivan Beck Ckagnazaroff RESUMO Diante dos dilemas e avanços existentes na Região Metropolitana de Belo Horizonte este artigo possui como objetivo apresentar um estudo sobre a atual relação entre atores da Agência RMBH e do município Nova Lima. Foram feitas entrevistas semiestruturadas com funcionários da agência e do município de forma a contrapor suas respostas. A análise de tais entrevistas se deu por meio da técnica de análise de conteúdo. A questão metropolitana ganhou espaço nos últimos governos de Minas Gerais, porém foi possível constatar que ainda que não conflituosa, no sentido de haver rixas e desacordos explícitos nos níveis técnicos e políticos, a relação entre a Agência RMBH e Nova Lima não pode ser considerada de plena cooperação e integração. A cordialidade foi ressaltada, assim como a característica da Agência se considerar e ser considerada um instrumento técnico do processo de metropolização, um órgão de apoio técnico, de suporte e consultivo, sem o poder de impor decisões aos municípios, que são entes autônomos da federação. A questão política, de autonomia dos municípios e de organização interna da agência foram os principais entraves citados quanto à atuação da Agência RMBH.

3 2 1 INTRODUÇÃO Ao mesmo tempo em que se constata que as regiões metropolitanas concentram e potencializam quase que a totalidade dos problemas inerentes às grandes cidades, seja em função das grandes desigualdades na distribuição de renda, da insuficiência de planos, da deficiência de um planejamento estratégico, ou da falta de políticas que orientem um crescimento socioeconômico, sabe-se também que estas regiões detêm características produtivas que se tratadas com habilidade podem transformá-las em agentes e componentes do desenvolvimento social e econômico. Sem autoridade metropolitana competente política, administrativa e financeira não há gestão metropolitana (BRAGA, 1999). Levando em consideração tais aspectos e o fato apontado por Negreiros (2001) de que inúmeras concentrações urbanas distribuídas pelo território nacional apontam a necessidade de prosseguir o debate sobre formas de gestão que articulem municípios e atores sociais produtores nesse tipo de configuração espacial concentradora, fisicamente contínua, porém fragmentada políticoadministrativamente, este estudo se propõe a analisar a atual relação entre diferentes atores representantes da Região Metropolitana de Belo Horizonte e do município Nova Lima. 2 OBJETIVOS 2.1 Objetivo geral A consolidação da Região Metropolitana de Belo Horizonte - RMBH está em processo e tal processo como em outras tantas regiões metropolitanas do mundo é desafiador e complexo, devido principalmente às divergências internas entre os diferentes municípios-membros. Diante dos diversos dilemas, avanços e também pontos de dificuldade existentes na RMBH, este projeto possui como objetivo geral realizar um estudo sobre a atual relação entre atores da Agência Metropolitana RMBH e de um município-membro, Nova Lima.

4 3 2.2 Objetivos específicos A seguir estão listados os objetivos específicos desenvolvidos: Caracterizar o processo de metropolização da RMBH; Inferir como a Agência Metropolitana RMBH e Nova Lima percebem a Região Metropolitana como um todo; Inferir como a Agência Metropolitana RMBH e Nova Lima se percebem; Identificar os atuais problemas de relacionamento entre tais atores; Indicar possíveis pontos explicativos de tais problemas identificados; Identificar a postura e posicionamento estratégico adotados pelo município de Nova Lima e seu nível de integração atual perante a Região Metropolitana de Belo Horizonte. 3 REFERENCIAL TEÓRICO 3.1 Região Metropolitana O entendimento comum de uma região metropolitana perpassa a ideia de um grande centro populacional, formada normalmente por uma grande cidade central, denominada metrópole, e uma zona adjacente de influência. Usualmente, observa-se o processo de conurbação entre as cidades de uma região metropolitana, tornando difícil identificar os limites físicos municipais. Essa concepção pode ser observada a seguir: conjunto territorial intensamente urbanizado, com marcante densidade demográfica, que constitui um polo de atividade econômica, apresentando uma estrutura própria definida por funções privadas e fluxos peculiares, formando, em razão disso, uma mesma comunidade socioeconômica em que as necessidades específicas somente podem ser, de modo satisfatório, atendidas através de funções governamentais coordenada e planejadamente exercitadas. Para o caso brasileiro, adite-se que será ela o conjunto, com tais características, implantado sobre uma porção territorial dentro da qual se distinguem várias jurisdições político-territoriais, contíguas e superpostas entre si Estados e Municípios (GRAU, 1983). Segundo Braga (1999), uma região metropolitana pode ser entendida como um grande centro urbano constituído por várias unidades territoriais autônomas política e administrativamente (municípios), imbricadas numa unidade

5 4 geográfica, econômica e social, demandando políticas de planejamento e gestão territorial específicas. A respeito da gestão metropolitana, tal autor lhe atribui um papel estratégico, uma vez que considera que ao se criar uma região metropolitana, muito mais do que reconhecer um importante fenômeno geográfico e social, está se propondo criar condições institucionais para o planejamento da resolução dos problemas urbanos decorrentes do processo de metropolização, ou seja, para uma política de gestão metropolitana. Sobre os problemas urbanos decorrentes do processo de metropolização, Rolnik; Somekh (2000) ressaltam com propriedade que nem todo problema metropolitano é um problema de todo município metropolitano. Segundo as autoras cada sistema urbano (água, transporte, drenagem, saúde, etc.) não só se espacializa de maneira distinta, como também necessita, por parte dos municípios envolvidos com cada problema e dos agentes e mecanismos de gestão implicados, de alternativas institucionais distintas. Cada um dos sistemas urbanos e suas partes possuem lógica própria e se distribuem no território metropolitano de modo particular. Assim sendo, afirmam ser necessário considerar tais fatores e a questão da possibilidade de existência de problemas metropolitanos não pertencentes a todos municípios metropolitanos para que se possa ajustar formas de gestão específicas a cada sistema urbano ou projeto a ser implementado. O planejamento regional metropolitano deve ser encarado como uma questão de planejamento intermunicipal metropolitano, e nesse sentido, o desenvolvimento e a gestão metropolitana dependem fundamentalmente da capacidade dos municípios se assumirem como sujeitos da metrópole (BRAGA, 1999). A maioria dos autores que discutem as questões metropolitanas coincide na ideia de que para que as questões metropolitanas sejam efetivamente encaminhadas para soluções plausíveis, é necessário que mecanismos de solidariedade e cooperação entre os entes membros da região metropolitana ampliem sua capacidade de atuação.

6 5 3.2 Região Metropolitana caso Brasil A constituição de áreas metropolitanas, com polos definidos pela concentração de atividades comerciais e serviços diferenciados, e com periferias com funções residenciais e industriais, é um fenômeno recente de nossa história (NEGREIROS, 2001). A maciça redistribuição da população favorável às cidades e, em destaque, às cidades metropolitanas, contribuiu para definir um novo perfil para a sociedade brasileira. Com a promulgação da Lei Complementar Federal n 14, de 8 de junho de 1973, após debates e disputas políticas sobre a definição dos critérios das delimitações e da organização administrativa das regiões metropolitanas, ocorreu realmente uma regulação sobre o assunto, tendo sido institucionalizadas as regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. A institucionalização das Regiões Metropolitanas no Brasil tem origem num momento de autoritarismo e centralismo do governo federal (MOURA, 2002). Autores como Brito e Souza, 2005, apud Magnani, 2009, consideram que pelo fato da incorporação de novos municípios às regiões metropolitanas brasileiras ser uma competência das Assembleias Legislativas, observa-se, frequentemente, que suas delimitações tendem a obedecer mais a critérios políticos do que sociais, econômicos e demográficos. Segundo Negreiros (2001), no que se refere ao processo de metropolização no Brasil, identificam-se os seguintes determinantes: a urbanização acelerada dos anos 60/70; a forte migração que se inicia nos anos 50, com fluxos populacionais de sentido rural-urbano, e a migração acentuadamente urbana a partir dos anos 70; a periferização das cidades médias e grandes; a segregação espacial, acompanhada pela favelização e deterioração de espaços com infraestrutura urbana; a conurbação e o surgimento das cidades-dormitório; e a especialização das funções urbanas e as demandas comuns por serviços e infraestrutura urbana. Segundo o autor supracitado, no caso brasileiro, além das dificuldades quanto à identificação de fenômenos efetivamente metropolitanos e não municipais ou estaduais, dos embates políticos para institucionalização de unidades metropolitanas, outras restrições se impõem ao serem pensados modelos de gestão metropolitana.

7 6 Algumas dessas restrições se baseiam no fato de que o modelo de gestão metropolitana não pode ser tido como sendo uniforme para todas as regiões do país e deve ser estabelecido dependendo, fundamentalmente, dos arranjos políticos possíveis e da condição econômica e financeira que os municípios envolvidos. Observa-se ainda que os modelos de gestão metropolitana estão ligados à fragmentação governamental que a gestão metropolitana envolve, pois, por exemplo, no Brasil, por se tratar de um regime federativo, essa gestão pode vir a contar com a presença de dois e até três níveis de governo, que nem sempre mantêm relações harmoniosas entre si. E quando não harmoniosas as disputas político-partidárias travadas podem acabar por prejudicar a tomada de decisões voltadas ao interesse metropolitano. Além disso, Negreiros (2001) salienta como sendo também uma restrição ao pensarmos os modelos de gestão metropolitana a existência de dispersão de agências setoriais responsáveis pelo planejamento e execução de funções públicas de interesse comum sem a necessária articulação que os temas metropolitanos requerem, o que acaba gerando disputas de poder e uma total inobservância do planejamento metropolitano, quando este existe. Teríamos também o próprio princípio constitucional do regime federativo, que resgata a autonomia política e fiscal do município, ainda que boa parte deles encontre limites financeiros para gerir suas administrações com autonomia e, por fim, a visão política por vezes distorcida dos prefeitos no trato dos problemas de sua cidade, como se ela não fizesse parte de um contexto regional metropolitano e assim desconsidera-se o cidadão metropolitano que, por exemplo, se desloca diariamente para trabalhar, ou na busca de satisfazer suas demandas por consumo de bens e serviços que nem sempre estão disponíveis no seu município de origem. A partir desse panorama, uma gestão metropolitana coerente com os propósitos do todo sem deixar de levar em consideração as especificidades de cada cidade do grupo torna-se uma meta fundamental para o alcance de melhores condições de vida para os cidadãos envolvidos no processo de metropolização.

8 7 No que se refere à relação entre atores em uma região metropolitana é fundamental que seja ressaltada a questão da autonomia política e fiscal dos municípios. Braga (1999) apesar de considerar que sem autoridade metropolitana competente política, administrativa e financeira não há gestão metropolitana, constata que na atual ordem constitucional brasileira, as funções e serviços públicos de interesse metropolitano são, ordinariamente, atribuições ou do Governo Estadual ou das Administrações Municipais. É pertinente ressaltar que após a Constituição de 1988, as Administrações Municipais ganharam maior autonomia política e administrativa, num processo de descentralização que vem transferindo para a esfera municipal a maior parte das políticas públicas, principalmente aquelas de caráter metropolitano. Referido autor explana que o sistema federativo brasileiro prevê apenas três níveis de autoridade territorial, correspondente aos três níveis autônomos de governo: Federal, Estadual e Municipal, cada qual com competências específicas. Assim sendo, não está prevista no direito brasileiro, a existência de nenhuma autoridade política intermediária entre o Estado e o Município. Nesse sentido, a implantação de uma Região Metropolitana, com poderes efetivos de implementação e gestão de políticas públicas, implicaria praticamente na criação de uma esfera intermediária de poder entre o estadual e o municipal, com a transferência de atribuições de ambos os níveis de governo para a alçada metropolitana. Tal possibilidade, no entanto, para ele, pode ser tida como extremamente remota, na medida em que acarretaria mudanças constitucionais politicamente irrealistas, visto que iria de encontro a toda tradição da formação territorial do Estado brasileiro. Com isso, tem-se que em termos concretos: um município metropolitano só adota as diretrizes propostas pelo órgão metropolitano se quiser, e o governo estadual só descentraliza suas funções em benefício do órgão metropolitano, também se quiser.

9 8 Segundo as ideias apresentadas por Braga (1999), contraditoriamente, o processo de municipalização dos serviços e políticas públicas, longe de aumentar o individualismo das municipalidades, vem despertando cada vez mais o espírito cooperativo de seus administradores. As municipalidades vem se dando conta de que os problemas urbanos e rurais não podem ser resolvidos no âmbito meramente local, mas regional. Assim, a autonomia municipal dentro da perspectiva da descentralização administrativa (municipalização) antes de ser um entrave ao planejamento metropolitano, deve ser transformada em seu fator de viabilidade. O planejamento regional metropolitano, por sua vez, deve assumir o caráter de um planejamento intermunicipal metropolitano. Nessa mudança de enfoque, a figura dos consórcios intermunicipais, criados para o atendimento de demandas comuns aos municípios metropolitanos, assume papel fundamental no processo de gestão metropolitana. Na visão de Moura (2002), a descentralização pode contribuir para que, diante do desafio imposto por demandas e competências, o município adquira consciência quanto às limitações de sua autonomia para a solução de problemas regionais e busque alternativas que respondam às pressões da sociedade. Este fato pode ser confirmado nas parcerias (associações, consórcios e comitês) que se disseminam envolvendo municípios e, algumas vezes, Estado e iniciativa privada, e a formação de redes de instituições locais, em nível nacional, visando à troca de experiências para o enfrentamento dos problemas urbanos. Tais ações estariam quase sempre dirigidas a problemáticas específicas ou à tentativa de otimizar recursos e conquistar resultados. No entanto, Braga (1999) ressalta que esse tipo de estratégia, embora eficaz, tem seu alcance restrito às questões setoriais e mesmo que possa haver um consórcio intermunicipal para cada questão metropolitana, é preciso admitir que o todo é muito mais do que a simples soma das partes. A metrópole deve ser pensada e gerida como uma totalidade. Nesse sentido, a existência de um órgão metropolitano central, articulador das políticas setoriais se faz imprescindível, devendo, no entanto, estar perfeitamente integrado às municipalidades. Por fim, torna-se relevante ressaltar uma proposição feita por Negreiros (2001) na qual considera que as regiões metropolitanas no Brasil estão marcadas por uma elevada presença de população pobre, altas taxas de desemprego,

10 9 ocupação desordenada do território, falta e déficit de infraestrutura urbana e social, violência urbana, em parte decorrente de alguns desses fatores, e crise na provisão de infraestrutura, o que torna ainda mais difícil encontrar soluções. 3.3 Região Metropolitana de Belo Horizonte A Região Metropolitana de Belo Horizonte é considerada a terceira maior aglomeração urbana do Brasil, com uma população, sem contar o colar metropolitano de habitantes, conforme o Censo Atualmente, a RMBH é constituída oficialmente por 34 municípios, representados no mapa abaixo: Figura 1: Mapa dos municípios da RMBH Fonte: Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal. IPPUR/UFRJ FASE, 2002.

11 10 No que se refere à gestão metropolitana, tem-se que o atual modelo institucional foi implantado a partir de 2004, após amplo processo de discussão liderado pela Assembleia Legislativa do Estado, que culminou com a Emenda 65 à Constituição Estadual. Em 2006, a aprovação das Leis Complementares 88, 89 e 90 estabeleceu o arranjo institucional para gestão e planejamento das duas RMs do Estado: Região Metropolitana de Belo Horizonte e Região Metropolitana do Vale do Aço. Os dois órgãos de gestão definidos pela legislação são a Assembleia Metropolitana e o Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano. Dentro desse contexto, a Agência de Desenvolvimento Metropolitano ou Agência RMBH entra como órgão de suporte técnico e o Colegiado Metropolitano como apoio aos membros da sociedade civil eleitos para o Conselho Deliberativo. Outros participantes do sistema são instituições estaduais, municipais e intermunicipais relacionadas às funções públicas de interesse comum metropolitano. Os instrumentos de gestão e pilares do sistema como um todo são o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado - PDDI e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, que é constituído de recursos do Estado e do conjunto dos 34 municípios da RMBH, além de dotações orçamentárias, transferências do governo federal, operações de crédito internas ou externas, doações e outros. O órgão de suporte técnico, Agência RMBH, é uma autarquia territorial e especial, de caráter técnico e executivo, para fins de planejamento, assessoramento, regulação urbana e apoio à execução das funções públicas de interesse comum na região metropolitana, tendo sido instituído pela Lei Complementar 107, de 2009, que estabelece com clareza seu papel central para o processo de implementação do PDDI: promover a implementação de planos, programas e projetos de investimento estabelecidos no Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado. A lei ainda estabelece que a Agência tem por funções: 1. articular-se com instituições públicas e privadas, nacionais e internacionais; 2. articular-se com os municípios integrantes da RMBH, com órgãos e entidades federais e estaduais e com organizações privadas, visando à conjugação de esforços;

12 11 3. estabelecer intercâmbio de informações com organizações públicas ou privadas, nacionais ou internacionais; 4. auxiliar os municípios da RMBH na elaboração e na revisão de seus planos diretores. Existe ainda um grupo de municípios chamado de Rede 10 composto pelos municípios mais próximos à capital, sendo eles Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Contagem, Ibirité, Nova Lima, Ribeirão das Neves, Sabará, Santa Luzia e Vespasiano. Segundo Magnani (2009), as regiões que englobam Betim e Contagem tiveram seu pico de crescimento entre os anos 70 e 80, o que não foi verificado no Eixo-Sul, que manteve baixas taxas de crescimento até a década de 90, em função da grande concentração de terras nas mãos das mineradoras, aí secularmente instaladas, que mantiveram seu estoque do chamado território de engorda, acumulando valor para futuros negócios, o que se concretizou a partir de 90, com a especulação e venda das terras no mercado imobiliário. Na visão da autora supracitada, toda essa área, que pertence principalmente aos municípios de Nova Lima e Brumadinho se tornou alvo do interesse do setor imobiliário, visando criar ali empreendimentos com destinação residencial ou de negócios, para as camadas mais altas da Grande BH, em especial para as elites de Belo Horizonte. E acrescenta dizendo que apesar da visível alteração do padrão Centro-Periferia em Belo Horizonte, com o aparecimento de novas centralidades, no nível macro está havendo a distensão do padrão de segregação, com a expansão dos espaços de moradia e trabalho dos segmentos de alta renda para o eixo-sul e os da pobreza e da precariedade para os eixos norte e oeste. A análise micro-espacial da expansão ao vetor sul de Belo Horizonte indica uma fuga relativa dos serviços avançados dos centros tradicionais da capital mineira em direção às franjas do município de Nova Lima, principalmente na região das Seis Pistas (devido, em grande parte, a incentivos fiscais concedidos por este município ao terciário belo-horizontino) (LINHARES; MAGALHÃES; MONTE-MÓR, 2006, p. 410).

13 12 Dessa forma Magnani (2009) coloca que se assiste em Nova Lima e Brumadinho, a partir dos anos 90, ao fenômeno de periferização da riqueza, com os moradores dos condomínios mantendo com o núcleo metropolitano os vínculos de trabalho, educação, cultura e lazer. Dentre os vários fatores que convergiram para a expansão acelerada de ocupação pelas elites belo-horizontinas nesses municípios, podem ser citados: a expansão urbana da zona sul de Belo Horizonte; disponibilização das terras concentradas na mão das mineradoras para o mercado imobiliário classe A; a prodigiosa natureza da região, com matas, cursos d água, montanhas, em ótimo estado de conservação, clima ameno, belas paisagens; políticas públicas e legislação dos municípios envolvidos, favoráveis ao processo de expansão. 3.4 Breve histórico do município Nova Lima O município de Nova Lima tem sua história pautada pela exploração mineral. A notória prosperidade no século XIX teve grande influência na atração de migrantes, muitos deles vindos de regiões em estagnação econômica, não somente para trabalhar para a mineradora, mas para atender às demandas comerciais e industriais do povoado. É notório que, durante toda a exploração inglesa, a vida do distrito, que em 1891 se tornou município, era a vida da empresa. A Companhia controlava inclusive a vida particular das pessoas. A cidade era dividida, sendo que na parte de cima localizava-se a região habitada pelos ingleses, o bairro das Quintas. Repleto de mansões de arquitetura europeia para os dirigentes, o bairro se manteve afastado das regiões operárias e da expansão da pobreza, numa estrutura de segregação. O território de Nova Lima e de seus habitantes esteve por dois séculos modelado pela mina, subterrânea, invisível à superfície, agenciadora de processos na vida cotidiana da cidade e no poderio internacional das empresas exploradoras (MAGNANI, 2009). Nas palavras de Dazinho, mineiro da Morro Velho, líder sindical, deputado estadual cassado pela ditadura militar: Tudo, tudo era da Empresa. Ela tinha o controle do corte de cabelo, da lenha que o pessoal queimava, dos alimentos, tecidos, jóias, tudo, inclusive do armazém que fornecia tudo isso, para poder fornecer a prazo. (LE VEN, 1998, p.93 apud Magnani, 2009). Nesse ambiente de

14 13 princípios fordistas, cuja dependência exclusiva da Companhia persistiu por mais de cem anos, momentos de crise para a empresa significava consequentemente um colapso na vida cotidiana, pois como visto tudo se relacionava ou dependia das atividades da mina de ouro. É interessante notar que ao longo dos séculos, a atividade mineradora em Nova Lima, sobretudo após a introdução da cultura inglesa, deixou como legado uma segregação social e espacial que perduram até os dias de hoje. Segundo Magnani (2009), dada a topografia, o modelo de organização sócio espacial de Nova Lima não foi o de centro/periferia, como ocorrido em Belo Horizonte. O vale, cercado de montanhas, teve como padrão básico de delimitação e segregação espacial o de cidade baixa/cidade alta, que possui indícios de continuidade na atualidade. Considera-se que a relação de segregação sócio espacial de Nova Lima é mais grave que o usual nas grandes cidades, pois as áreas nobres e os espaços de valor estão reservados aos grupos de alta renda de fora da cidade, praticando, assim, além da segregação de classe, também a de origem. 3.5 Atividades e áreas econômicas de Nova Lima Na visão de Magnani (2009), a região de Nova Lima vem passando, desde a década de 90, por acelerado ritmo de mudanças, bem evidentes nas extensas intervenções e modificações no espaço urbano e no seu perfil socioeconômico. Sob o ponto de vista dessa autora a metropolização da região foi um fenômeno contido durante um século e meio, pelo fato das mineradoras deterem a posse da maior parte das terras disponíveis, sendo que a partir da década de 90 tal processo aconteceu de forma vertiginosa, impulsionada por novos interesses econômicos e pela necessidade de expansão da região sul de Belo Horizonte. Dessa forma considera: Em Nova Lima, os moradores mais antigos, ligados a configurações sócioespaciais pautadas pela presença e domínio da atividade mineradora e a ritmos de vida interioranos, se deparam agora com uma diversidade de paisagens urbanas, multi-influências e ritmos da metrópole que chega às suas portas e invade seu cotidiano, e com novos moradores, pertencentes a grupos sociais e estilos de vida diversos. Multiplicam-se os cenários, persiste a segregação e a pequena autonomia do município sobre os destinos do território (MAGNANI, 2009)

15 14 Segundo Magnani (2009), atualmente, cerca de 50% do território municipal estão nas mãos de empresas privadas que com a exaustão da mineração de ouro, encerrada em 1990, e a de ferro, prevista para os próximos anos se utilizaram de nova estratégia empresarial, dando novo destino à sua propriedade fundiária, indo ao encontro da demanda habitacional e de serviços do setor de mais alta renda da capital, com a venda e loteamento de extensas áreas para a implantação de condomínios residenciais destinados às classes A e B da RMBH, enormes empreendimentos imobiliários que já ocupam grande parte do território. Dentre os cenários urbanos que se desenvolvem no município, Magnani (2009) destaca: a região do Jardim Canadá e do Vale do Sol, que de área semi-rural passa a ter grande crescimento demográfico e da indústria e comércio, concentrando pequenas empresas e a população pobre, migrantes de várias regiões do estado e do país, numa típica configuração de fronteira urbana; a região de Honório Bicalho e Bela Fama, se consolidando como periferias consolidadas em crescimento; o centro da cidade, estrangulado espacialmente e com crescimento demográfico quase nulo; o processo de periferização da riqueza, com a conurbação da zona sul de Belo Horizonte com a zona Norte de Nova Lima, apresentando grande crescimento demográfico e estabelecimento de novo centro de negócios na rica zona de fronteira (representado aqui pelos condomínios da região, pelo Vale do Sereno e Vila da Serra). Além dessas quatro centralidades citadas pela autora é interessante destacar o condomínio Alphaville que possui estrutura isolada correspondente a uma pequena cidade, totalmente planejado e ordenado, porém restrito a uma população de alta renda e a centralidade urbana de Macacos, reconhecidamente uma região de forte caráter turístico. Temos assim, o panorama atual de uma grande área conurbada entre Nova Lima (Vila da Serra e Vale do Sereno) e Belo Horizonte (Belvedere) ocupada por moradores de alto poder aquisitivo, sendo que esta região se tornou altamente atrativa para investidores, consolidando-se numa importante centralidade de desenvolvimento econômico, em especial no setor de serviços. Apesar desse notório crescimento da diversificação da economia de Nova Lima, como dito em especial no setor de serviços, percebe-se ainda uma forte dependência da indústria extrativa mineral (ICMS, CFEM, e parte de ISS). Nesse sentido, é possível afirmar que o município atualmente goza de uma situação privilegiada, em termos financeiros, principalmente em função ainda dos royalties pagos pelas mineradoras.

16 15 A grande arrecadação que faz de Nova Lima uma cidade rica se comparada com outras da região metropolitana e do estado, mascara uma situação de exclusão e segregação que os ocasionais e bem intencionados esforços das administrações municipais não conseguem reverter: a falta de domínio da administração pública sobre o destino de 90% do território, antes de posse das mineradoras, hoje divididos com os grandes empreendimentos imobiliários (MAGNANI, 2009). 3.6 Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Belo Horizonte O Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Belo Horizonte PDDI-RMBH é um plano contratado pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (Sedru), do Governo de Minas Gerais, junto à Fundação Ipead e elaborado por uma equipe coordenada pelo Cedeplar FACE-UFMG. Além desses órgãos, professores e pesquisadores de unidades de ensino superior e centros de pesquisa no Estado, do Observatório de Políticas Urbanas (Opur) da PUC Minas e da Escola de Design da UEMG, assim como consultores em diversas áreas estiveram envolvidos no processo de estudo e consolidação de informações. O processo iniciado em 2009, com sua efetiva produção ao longo do ano de 2010, foi apresentado publicamente no mês de setembro de A equipe técnica e de acompanhamento técnico e institucional do plano realizaram debates públicos que incluíram dezessete oficinas de trabalho realizadas nos municípios metropolitanos e três seminários de apresentação e discussão, estes em Belo Horizonte. Sabe-se, como anteriormente ressaltado quando explanado sobre as regiões metropolitanas no Brasil, que a experiência de planejamento metropolitano no país foi construída no contexto da ditadura militar e pautada por uma tecnocracia que lhe dava legitimidade. No entanto, contemporaneamente, em contraposição a essa visão tecnocrática do planejamento pautada no conhecimento técnico especializado capaz de ditar os caminhos ideais para a ação do Estado sobre a

17 16 sociedade, surgiram novas correntes que passaram a colocar a sociedade não apenas como objeto, mas também como sujeito do planejamento. Seguindo essas novas correntes, pode-se dizer que a elaboração do Plano Metropolitano da RMBH sob responsabilidade direta de instituições de ensino superior representa algo inédito no planejamento metropolitano em Belo Horizonte, no Estado de Minas Gerais e no Brasil. Segundo texto apresentado no PPDI, os municípios e o Estado se condensam na metrópole quando quatro premissas típicas ocorrem: quando as autoridades compreendem que seus cidadãos têm estatura plurimunicipal, como cidadãos metropolitanos que são; quando sentem que a cidade-metropolitana é comum a todos; quando constatam que não mais existe uma constelação de cidades orbitando por atração da cidade-mãe, mas uma rede denominada cidademetropolitana; quando, finalmente, há o reconhecimento generalizado de que as responsabilidades transcendem os limites de seus respectivos territórios leia-se, uma visão solidária e colaborativa. De acordo com o documento apresentado, o PPDI tem como objetivo construir um processo de planejamento metropolitano na RMBH envolvendo seus municípios, o Estado de Minas Gerais, os órgãos federais ali atuantes, a sociedade civil organizada, associações empresariais e populares e também, complementariamente, os municípios que compõem o Colar e o Entorno Metropolitano. Nesse sentido, segundo o referido documento trata-se de construir um processo perene de discussão, colaboração e integração de conhecimentos, no curto, médio e longo prazos, e de redes de informação que permitam a análise, a crítica e o monitoramento permanentes das múltiplas ações dos vários agentes que atuam no espaço e território metropolitanos. De acordo com as ideias apresentadas no relatório do PDDI, seria impossível não reconhecer que a prática da cooperação intermunicipal na RMBH tem na sua contabilidade ganhos e perdas. Na modulação geral, entretanto, a soma se tornaria positiva e todos ganhariam, posto que o objetivo é o desenvolvimento, compreendido como o bem viver metropolitano. Dessa forma coloca-se que as ações de cooperação entre os municípios metropolitanos nas escolhas de

18 17 prioridades e de estratégias para implantação e gestão harmônicas de políticas públicas são fundamentais na busca por soluções de questões de interesse comum. Por fim, torna-se relevante salientar que segundo documento apresentado do PDDI, as ações de cooperação são aquelas que têm como referência a essencialidade de integração entre os municípios entendidos na extensão dos cidadãos, dos agentes públicos metropolitanos e estaduais e da iniciativa privada. 4 METODOLOGIA O presente estudo configura-se em um trabalho de caráter qualitativo, realizado por meio de um tipo de pesquisa interpretativo e compreensivo. Buscou-se mapear os sentidos que atores da Agência RMBH e do município de Nova Lima dão à relação existente entre tais entidades. Foi realizado um estudo sobre o processo de metropolização, uma revisão da literatura recente em metropolização e gestão metropolitana por meio de pesquisas documentais e bibliográficas. Além disso, foi feito um levantamento da legislação pertinente e sobre os atuais instrumentos de gestão metropolitana, mais especificamente no caso da RMBH. Após essa primeira etapa do trabalho, foram feitas entrevistas semiestruturadas com funcionários da Agência Metropolitana, assim como com funcionários da prefeitura municipal de Nova Lima de forma a contrapor suas respostas a fim de se tornar possível alcançar o objetivo geral do trabalho. Em Nova Lima foram realizadas seis entrevistas semiestruturadas com atores considerados importantes no que se refere ao processo de metropolização e na Agência RMBH foram entrevistados três atores também considerados chaves dentro da dinâmica de metropolização da RMBH. A análise de tais entrevistas se deu por meio da técnica de análise de conteúdo, metodologia de pesquisa usada para descrever e interpretar o conteúdo de toda classe de documentos e textos. Essa análise, conduzindo a descrições sistemáticas, qualitativas ou quantitativas, ajuda a reinterpretar as mensagens e a atingir uma compreensão de seus significados num nível que vai além de uma leitura comum (MORAES, 1999).

19 18 Optou-se por fazer um estudo multicaso com entrevistas em maior profundidade com atores de ambas as partes, tendo em vista que pesquisas de caráter qualitativo se adequam melhor às propostas do presente estudo. A pesquisa qualitativa proporciona a compreensão fundamental da linguagem, das percepções e dos valores das pessoas. É essa pesquisa que mais frequentemente nos capacita a decidir quanto às informações que devemos ter para resolver o problema de pesquisa e saber interpretar adequadamente a informação. (Raffel C. apud MALHOTRA, 2001) Malhotra (2005) ressalta que as entrevistas de profundidade são conversas levemente estruturadas com indivíduos escolhidos do público-alvo e por meio delas procura-se descobrir os motivos básicos, os preconceitos e as atitudes em relação a questões delicadas. O propósito das entrevistas de profundidade é desvendar as questões implícitas que podem não ser compartilhadas em um ambiente grupal. 5 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DE DADOS A primeira etapa do trabalho que se constituiu por pesquisas documentais e bibliográficas, revisão da literatura recente e levantamento da legislação pertinente sobre o processo de metropolização e de gestão metropolitana, no caso brasileiro, assim como na realidade de Minas (RMBH), representou uma importante etapa para estabelecer conceitos focados no tema proposto, além de ter sido possível melhor entender a realidade metropolitana no geral, no Brasil, em Minas Gerais, no caso da RMBH, e a realidade de Nova Lima, um município membro da RMBH, de características muito interessantes que compõem um campo diversificado e provedor de diversas possibilidades de estudos. Na segunda etapa do trabalho que se constituiu em entrevistas semiestruturadas com funcionários da Agência Metropolitana e com funcionários da Prefeitura Municipal de Nova Lima foi possível mergulhar um pouco mais na realidade desses diferentes atores e assim alcançar os objetivos propostos. Como salientado no referencial teórico, o entendimento comum de uma região metropolitana perpassa a ideia de um grande centro populacional, formado normalmente por uma grande cidade central, denominada metrópole, e uma zona

20 19 adjacente de influência. Usualmente, observa-se o processo de conurbação entre as cidades de uma região metropolitana, tornando difícil identificar os limites físicos municipais. Essas características foram citadas por alguns dos entrevistados, tendo sido altamente ressaltada a área conurbada entre Nova Lima e Belo Horizonte, o que segundo a literatura caracteriza fortemente a existência do fenômeno da metropolização. As cidades continuaram sendo formalmente separadas, mas na prática elas começaram a ter vida em comum. (Entrevistado Sec. C). As respostas dos entrevistados vão ao encontro com as abordagens teóricas apresentadas no trabalho, como a definição de Braga (1999) para região metropolitana, entendida como um grande centro urbano constituído por várias unidades territoriais autônomas política e administrativamente (municípios), imbricadas numa unidade geográfica, econômica e social, demandando políticas de planejamento e gestão territorial específicas. E, nesse sentido, esse autor considera que ao se criar uma região metropolitana, muito mais do que reconhecer um importante fenômeno geográfico e social, está se propondo criar condições institucionais para o planejamento da resolução dos problemas urbanos decorrentes do processo de metropolização, ou seja, para uma política de gestão metropolitana. Quanto às respostas obtidas referentes ao PDDI, foi possível observar que para a maioria dos entrevistados o modo como foi desenvolvido o projeto teve diversas características positivas, dentre elas o processo participativo unindo atores da esfera pública e atores da sociedade, assim como as contribuições técnicas e a legitimidade que entidades acadêmicas trouxeram para o plano. Apesar desses aspectos positivos alguns entrevistados colocaram como aspectos negativos a própria atuação da entidade acadêmica UFMG na condução dos debates, uma vez que foi apontado que ela monopolizava em determinados momentos a palavra e em outros não dava a correta abertura para a efetiva participação dos presentes nos encontros, além do fator tempo de elaboração do Plano, que foi colocado como possível comprometedor de sua qualidade e de sua posterior aplicabilidade. Então, eu acho que assim, foi um processo, eles fizeram isso muito responsável, de consulta a população, teve muita discussão, foi participativo, muitas reuniões, se deram o trabalho de ficar assim rodando, reuniões itinerantes, passearam aí a região metropolitana toda, mas tiveram, tem essa deficiência de prazo, porque era muita coisa pra fazer num prazo muito curto. Então eu acho que algumas coisas poderiam ter sido aprofundadas, mas não foram assim, por contingência, não tinha como. (Entrevistado Func. E)

21 20 Eu acho que é fundamental que ele exista, mas ele hoje, ele tem sido construído, os discursos que a gente vê muito distanciado da realidade de cada cidade [...]. A vontade de criar normas gerais em vários momentos impede que a norma seja real, que ela tenha utilidade de verdade, às vezes ela fica só no papel, né. (Entrevistado Sec. C) Outros dois fatores negativos apontados, que caso não sejam somente uma percepção pessoal dos entrevistados vêm a ser um grave problema quanto à aceitação dos projetos e ações propostas pelo PDDI, seriam a questão das proposições dos participantes não serem levadas em consideração e a questão do Plano se voltar muito para a capital e não verdadeiramente para a região metropolitana como um todo. Eu acho que os pontos que eram levantados, eram levantados por um grupo específico de pessoas que já tavam ali e muitas pessoas que participaram não quiseram se envolver em função disso. Na minha opinião, tá. (Entrevistado Sec. A) Belo Horizonte centralizou muito o PDDI, então uma visão crítica, tem pontos positivos alguns eixos temáticos interessantes que foram discutidos junto com os diversos atores de toda região metropolitana, atores públicos, atores políticos, atores civis, da sociedade civil, interessantes, mas, assim, em resumo é que Belo Horizonte, ela pegou melhor, a gente brinca o filé dos eixos temáticos pra si e deixou o osso pra região metropolitana em termo de projeto, em termo de orçamento, em termo de investimento. [...] Porque a metrópole ela recebe o bônus e a região metropolitana como um todo fica mais com o ônus do que o bônus. (Entrevistado Tec. 3) Eu tenho um pouco de restrição quanto a isso (PDDI). [...] Acontece que o PDDI está muito amarrado dentro de Belo Horizonte, que é quem tem mais influência. Então Belo Horizonte está olhando pra dentro do seu umbigo e tá querendo o que? Ficar com a parte boa e passar pro resto dos municípios da região metropolitana os problemas. [...] Eu nem acho que Nova Lima e a nossa visão tem que ser de Nova Lima porque nós somos daqui, nós trabalhamos aqui, nós precisamos daqui, ela é tão prejudicada nesse sentido não, mas nós não podemos deixar que a coisa aconteça do jeito que a capital quer. (Entrevistado Tec. 2) Conforme as ideias apresentadas abaixo, foi possível observar que na RMBH, em termos concretos, um município metropolitano só adota as diretrizes propostas pelo órgão metropolitano se quiser, e o governo estadual só descentraliza suas funções em benefício do órgão metropolitano, também se quiser: Pode ouvir, pode, pode não ouvir, também pode. [...] Eu acho que se ele for consultivo e orientativo, já é, já é interessante e diretor mesmo: Olha vamos crescer pra cá, vamos ir pra cá; qual que é o papel de cada município dentro da metrópole e ele dar essa orientação em comum acordo com o município, eu acho que já é de bom tamanho. Colaborar nos projetos, entender, buscar financiamentos para os municípios, essa questão de orientação de gestão, de treinamento, de capacitação de gestores e buscar colaborar com os municípios, com Belo Horizonte, com o Estado em trazer recursos em projetos para, em projetos metropolitanos efetivamente, as alças viárias, os anéis rodoviários, mas não querer impor ao município uma coisa que ele não quer ser. (Entrevistado Tec. 1)

22 21 É inconteste que o município é um ente federativo ele tem as suas atribuições legais e ele tem autonomia. Num contexto de região metropolitana até onde vai essa autonomia? Ela tem que ter limites. Agora a discussão é super polêmica. [...] Você não tem como impor, isso é uma coisa de comum acordo. (Entrevistado Func. E) Nesse sentido torna-se ainda mais relevante considerar as colocações de Braga (1999) de que se faz necessário uma mudança no enfoque no planejamento regional metropolitano brasileiro. As questões da autonomia municipal e da descentralização administrativa (municipalização) devem ser incorporadas à discussão numa inversão da perspectiva, de modo que a autonomia municipal, antes de ser um entrave ao planejamento metropolitano, deve ser transformada em seu fator de viabilidade, o que dentro da realidade mineira ainda não é algo efetivo. Apesar disso não acredito que seja coerente reduzir o entendimento da Agência Metropolitana como sendo um órgão engessado e sem possibilidades de atuação. Possivelmente os produtos práticos de suas ações virão muito em decorrência dos aspectos apontados no discurso do PDDI e nos textos do autor Moura (2002), que, de maneiras distintas, colocam que diante do desafio imposto, a tendência é que o município adquira consciência quanto às limitações de sua autonomia para a solução de problemas regionais e assim busque alternativas em conjunto com outros municípios que respondam às pressões da sociedade. Segundo o PDDI, no contexto brasileiro, um dos principais obstáculos à atuação de agências da natureza da Agência RMBH seria uma provável resistência por partes dos prefeitos municipais por acreditarem numa perda de autonomia em face de autoridades metropolitanas. Entretanto, por meio das entrevistas realizadas não foi possível perceber a força desse conceito, uma vez que a questão de poder constitucional, de autonomia dos municípios, de organização interna da Agência, questões de embates políticos e bandeiras partidárias foram os entraves citados quanto à atuação desse órgão da RMBH. Os entrevistados concordaram com o fato de considerar Nova Lima atuante, sujeito da metrópole, integrado a ela. Desse modo, observa-se uma tendência de fortalecimento da RMBH, pois suas falas coincidem com a observação de Braga (1999) de que o desenvolvimento e a gestão metropolitana dependem fundamentalmente da capacidade dos municípios se assumirem como sujeitos da metrópole.

23 22 Ações de cooperação, de troca de experiências, de estabelecimento de consórcios em determinadas áreas foram alguns aspectos citados pelos entrevistados, indicando, assim, uma importante porta aberta para futuras atuações da Agência Metropolitana na região. A declaração a seguir exemplifica essas ideias de cooperação e trocas de experiências na RMBH: [ ] eu acho que Nova Lima, ela tem um trânsito muito bom com alguns municípios, que é um negócio que chama Rede 10. [...] Eles tem uma interlocução maior, tem reuniões mais constantes criaram um consórcio de saúde. Então eu acho que a integração é mais com esse grupo do que com a região toda. (Func. E) Foi possível perceber que está muito presente na RMBH a ideia discutida por vários autores de que para que as questões metropolitanas sejam efetivamente encaminhadas para soluções plausíveis, é necessário que mecanismos de solidariedade e cooperação entre os membros da região metropolitana ampliem sua capacidade de atuação. No entanto, respondendo ao objetivo geral do estudo que foi o de realizar um estudo sobre a atual relação entre atores da Agência Metropolitana RMBH e de um município-membro, Nova Lima, diria ser possível constatar que ainda que o macro ambiente dessa relação não seja conflituoso, no sentido de haver rixas e desacordos explícitos em todos os níveis de atuação, tanto técnicos, como políticos, essa relação não pode ser considerada totalmente de cooperação, de integração, amistosa e de pensamento global de ganho mútuo. O depoimento a seguir vai ao encontro dessa conclusão: [...] Só que eu acho que daí a isso ser uma realidade, assim, a gente conseguir sentir os resultados disso eu acho que ainda demora, assim, né, porque eu acho que é difícil pros governos locais entenderem que eles fazem parte de um todo e muitas vezes abrir mão de certas coisas em função desse planejamento que é maior. (Entrevistado Sec. B) Como salientado por Braga (1999), sem autoridade metropolitana competente política, administrativa e financeira não há gestão metropolitana. No caso da RMBH, acredito que ainda não seja possível considerar a existência de uma autoridade metropolitana capaz de realizar uma gestão eficiente da região metropolitana de Belo Horizonte.

24 23 Atribuo isso a dois fatores principais também discutidos nas entrevistas: a delegação dessas atribuições de gestão metropolitanas a alguns órgãos e autarquias estaduais ao longo dos últimos anos, deixando algumas vezes um limbo na gestão metropolitana e ao pouco arranjo gerencial da Agência RMBH, talvez pelo seu pouco tempo de atuação e ao impasse em sua delimitação de prioridades e ações. Nesse sentido, considero ser a Agência RMBH um órgão capacitado tecnicamente e com boas ferramentas de orientação, como é o caso do PDDI, mas ainda carente em legitimidade e em atuação perante os municípios. Apesar desta atual situação, existe uma tendência de aproximação entre a Agência Metropolitana e demais municípios da RMBH, inclusive com Nova Lima, devido a sua organização interna, seus propósitos e funções respaldados por leis estaduais. Como salientado por um dos entrevistados, a questão metropolitana vem ganhado espaço nos últimos governos de Minas Gerais. Dentro da própria estrutura do governo do Estado, a função metropolitana tem ganhado destaque. Era uma superintendência, virou uma subsecretaria, essa subsecretaria agora em 2011 virou uma secretaria extraordinária. Então só isso já é um indicativo de aumento de importância, de relevância da questão. (Entrevistado Func. F) A despeito dos avanços, a percepção de que há uma interdependência entre a região metropolitana e o município de Nova Lima ainda é muito frágil. Isso é comprovado pelo alto índice de citações da Rede 10 como sendo o grupo com o qual realmente Nova Lima possui relacionamento mais próximo. Temos, assim, que Nova Lima se relaciona com determinados municípios da RMBH, dentre eles Belo Horizonte, com a qual compartilha uma área conurbada. No entanto, admitir que inclusive a relação entre os municípios é polarizada e, por consequente, excludente, nos faz concluir que Nova Lima, assim como a maioria dos municípios membros, não possui um real relacionamento metropolitano interdependente e integrado com a RMBH. Quanto aos objetivos específicos, foi possível caracterizar o processo de metropolização da RMBH tanto por meio dos estudos feitos na fase inicial, quanto por meio das entrevistas, tendo sido observado uma junção de fatores governamentais, de âmbito federal e estadual com fatores urbanos, sociais e econômicos que fizeram com que a RMBH se instituísse.

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