DESAFIOS DA GOVERNANÇA DO SISTEMA POLICIAL NO BRASIL: O CASO DA POLÍTICA DE INTEGRAÇÃO DAS POLÍCIAS EM MINAS GERAIS 1

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1 DESAFIOS DA GOVERNANÇA DO SISTEMA POLICIAL NO BRASIL: O CASO DA POLÍTICA DE INTEGRAÇÃO DAS POLÍCIAS EM MINAS GERAIS 1 Luis Flavio Sapori Scheilla Cardoso P. de Andrade A política pública de controle da criminalidade, e conseqüente manutenção da ordem pública, constitui um exemplo típico de exercício da governança. A noção de governança tem um sentido mais amplo do que o de governo ao considerar que os serviços públicos são providos por um network organizacional complexo. Governança diz respeito ao gerenciamento de redes, ao gerenciamento dos nexos e relações estabelecidas entre organizações. E tais redes são em boa medida auto-organizativas, ou seja, muitas das organizações que a compõem controlam a si mesmas em boa medida, de modo que a capacidade de controle do governo sobre elas é limitada. O governo é apenas um dos atores que influenciam o curso dos eventos na rede, não tendo poder suficiente para impor seus desejos e vontades. A governança, definida em termos de gerenciamento de redes interorganizacionais auto-organizativas, ajuda-nos a entender melhor diversos aspectos das políticas públicas em alguns setores. Ela impõe desafios quanto à coordenação interorganizacional pelo governo, principalmente em termos de cooperação e controle. Os resultados da ação administrativa do governo, sob esta ótica, não são mero resultados da implementação de regras pré-estabelecidas, mas sim o resultado de uma co-produção da administração central juntamente com o network organizacional. Reconhecer que a manutenção da ordem pública envolve, necessariamente, o exercício da governança, implica reconhecer que a competência da ação governamental é institucionalmente constrangida. A provisão deste bem coletivo está sujeita à intervenção potencial de diversos veto players, de modo que o direcionamento e o ritmo da política pública não dependem apenas da decisão política do governante. Supor a possibilidade de uma intervenção governamental integrada na manutenção da ordem pública envolve a viabilidade de combinar esforços, iniciativas e investimentos de organizações diversas que não estão sujeitas à autoridade do governo, que é a instância de Estado responsável pela elaboração e execução de políticas públicas concernentes à 1 Os dados empíricos apresentados nesse artigo são oriundos do relatório da pesquisa Percepção da Política de Integração, conforme demanda da Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais ao CRISP/UFMG, em 2009, e com participação do Centro de Pesquisas em Segurança Pública da PUC Minas. 1

2 área. As organizações policiais, as prisões e mesmo as defensorias públicas são administradas e mantidas pelo Executivo, seja federal, estadual ou municipal. Já os tribunais estão inseridos na estrutura do Judiciário. As promotorias, por seu turno, estão parcialmente vinculadas aos Executivos, usufruindo de algum grau de autonomia administrativa e financeira. No que tange à elaboração dos estatutos legais que definem o arcabouço normativo da ação estatal, prevalece a primazia das instâncias legislativas. O sistema de justiça criminal caracteriza-se por ser uma arena de conflito e de negociação de segmentos organizacionais frouxamente conectados. Pode ser melhor caracterizado como um loosely coupled system. A frouxa articulação na justiça criminal pode se expressar nos níveis de conflito existentes nas relações entre as organizações do network. O caráter adversarial é constitutivo da justiça criminal, principalmente no embate entre defesa e acusação. Entretanto, o arranjo formal do fluxo processual pressupõe complementaridade das atribuições da polícia, dos prosecutors e dos juízes. Se por um lado a divergência não pode ser concebida a priori como anomalia, por outro lado, a complexa estrutura formal institucionalizada prescreve uma divisão de trabalho que deve garantir coerência e racionalidade na atuação das diversas instâncias do poder público. Entretanto, tal coerência e racionalidade não imperam necessariamente quando da atuação do Estado na provisão da ordem pública. Os diferentes segmentos organizacionais, ao contrário, tendem a agir segundo lógicas distintas e muitas vezes conflitantes, contrariando a divisão de trabalho harmoniosa inicialmente prevista. Disputas por espaços de poder são recorrentes além da competição por recursos escassos. Sistemas policiais pluralistas enfrentam esse fenômeno com freqüência, como também não são raras as situações de confronto entre as organizações policiais e o Ministério Público. Críticas recíprocas entre os diversos segmentos organizacionais são comuns, atribuindo-se mutuamente responsabilidades por eventuais fracassos do sistema. O sistema de justiça criminal é, antes de tudo, um network organizacional e como tal está sujeito à emergência de ethoi organizacionais distintos. Organizações são coletividades estruturadas, caracterizadas pela existência de mecanismos de poder, metas estabelecidas e pela utilização de procedimentos tecnológicos. Em suas trajetórias históricas, as organizações adquirem características singulares, resultado das interações estabelecidas com o ambiente externo. Nesse sentido, as costuras que o processo criminal define para o network da justiça criminal não determinam unicamente os 2

3 padrões das interações organizacionais. Cada organização tende a institucionalizar uma cultura singular, que não está prevista pelo arcabouço formal do sistema, e que acaba por afetar em boa medida a percepção de cada uma delas acerca de seu papel e das outras na dinâmica do fluxo processual. Organizações têm vida própria, constroem trajetórias institucionais que escapam, em boa medida, aos ditames previstos por seus criadores. Quando nos debruçamos sobre o desenho institucional da justiça criminal na sociedade brasileira, por sua vez, observamos singularidades que potencializam a frouxa articulação em sua dinâmica. Um dos focos de frouxa articulação no sistema de justiça criminal na sociedade brasileira é, sem dúvida alguma, a divisão organizacional do policiamento ostensivo e do policiamento investigativo. Conflitos políticos e institucionais entre as polícias militares e as polícias civis nos diversos estados são recorrentes, reforçando o diagnóstico de que tal disjunção acentua a incerteza da punição, tornando-se obstáculo à eficiência no controle da criminalidade. O tema da integração das polícias emerge nesse contexto, sendo apresentada como ação mitigadora das disfuncionalidades do modelo policial vigente. Assim ocorreu em Minas Gerais no ano de 2003, quando o governo Aécio Neves definiu seu plano estadual de segurança pública. Um programa de integração das polícias é viabilizado desde então, tendo continuidade até o momento. Em nenhum outro estado brasileiro se viabilizou política pública similar em termos de duração e abrangência na última década. Soma-se a isso o fato de que ela foi baseada inteiramente em mecanismos gerenciais de governança. Não houve uma atuação verticalizada da Secretaria de Estado de Defesa Social sobre as polícias, impondo-lhes um modelo de integração elaborado a priori. Todo o processo da política pública contou com participação direta e intensiva das polícias, desde a formulação dos projetos até a implementação dos mesmos. Argumentamos em artigo anterior que o modelo de governança da integração das polícias em Minas Gerais estava se caracterizando, até 2006, por conflitos e pela morosidade, porquanto teria a capacidade de criar ao longo do tempo arranjos institucionais sólidos e, simultaneamente, de alcançar elevados níveis de legitimidade entre os policiais de ambas as corporações. Eis a hipótese que fundamentou estudo posterior, cujos resultados são apresentados no presente artigo. Avaliou-se a política de 3

4 integração das polícias em Minas Gerais no período de 2003 a 2009 em termos do grau de institucionalização alcançado, destacando-se os avanços, percalços e desafios de uma experiência de governança do sistema policial na sociedade brasileira 2. A POLÍTICA DE INTEGRAÇÃO DAS POLÍCIAS EM MINAS GERAIS O modelo de integração concebido para Minas Gerais pautou-se na constituição dos centros integrados de comunicações e informações como organismos estratégicos para aproximação das instituições policiais responsáveis, respectivamente, pela ação ostensiva e pela ação investigativa. Esses centros seriam responsáveis por municiar de informações as unidades territoriais geograficamente integradas, que, por seu turno, deveriam realizar a ação policial lato sensu (exercício das atividades de polícia ostensiva e de investigações) mediante o estabelecimento de um planejamento operacional conjunto. Assim, a política de integração das organizações policiais em Minas Gerais teve como estratégias principais a integração das informações, das áreas geográficas de atuação e do planejamento operacional. Isso porque o não compartilhamento de informações entre as organizações policiais, especialmente de seus sistemas informatizados, a incompatibilidade de áreas territoriais de atuação e a inexistência de planejamento conjunto de ações foram considerados os principais focos de disjunção do trabalho policial. Para resolver esses problemas, foram propostos três projetos: na área informacional Sistema Integrado de Defesa Social (SIDS); no que tange à integração geográfica Áreas Integradas de Segurança Pública (AISP); e para o planejamento operacional Integração da Gestão em Segurança Pública (IGESP). Como estratégias complementares foram eleitas a integração do trabalho correcional, bem como dos processos de formação e treinamento das polícias estaduais. A atividade correcional foi escolhida para que pudessem ser padronizados os procedimentos de investigação e punição nos casos de desvio de conduta de policiais, bem como para que as corregedorias de polícia fossem fortalecidas e reestruturadas. A 2 Foram utilizados três instrumentos de coleta de dados na pesquisa. Aplicou-se um survey, que visou aferir o nível de legitimidade alcançado pela política de integração junto aos policiais militares e civis. Além disso, foram realizadas entrevistas qualitativas com os atores considerados relevantes para a política de integração policial, tais como a Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais, a Polícia Militar de Minas Gerais e a Polícia Civil de Minas Gerais, que buscou aferir o seu nível de institucionalização. Outro instrumento de coleta de dados foi a análise de documentos e normatizações produzidas ao longo da implementação da política de integração das polícias. 4

5 formação e o treinamento integrados seriam realizados em algumas disciplinas e cursos em que fosse possível a instrução conjunta, especialmente aqueles conteúdos que implicavam atuação integrada de ambas as polícias na atividade operacional. A INSTITUCIONALIZAÇÃO 3 DAS INFORMAÇÕES DA POLÍTICA DE INTEGRAÇÃO NO ÂMBITO Os trabalhos do SIDS são distribuídos entre dois centros operativos em função da natureza do trabalho a ser desenvolvida. O Centro Integrado de Atendimento e Despacho (CIAD) e o Centro Integrado de Informações de Defesa Social (CINDS) são os dois centros operativos do SIDS que cuidam, de acordo com a competência atribuída, da gestão integrada das informações geradas no âmbito das organizações policiais. O CIAD é responsável pela gestão das atividades operacionais, centralizando os atendimentos radiofônicos das Polícias Civil, da Militar e do Corpo de Bombeiros, processando e direcionando as chamadas aos órgãos competentes. Já a função do CINDS é coordenar a gestão das informações sistematizadas, especialmente a produção de estatística e análise criminal. O CIAD foi a primeira estrutura integrada, visto que já existiam os centros nas suas instituições. Além disso, foi possível transferi-los de seu local original para o prédio do Comando-Geral da Polícia Militar e ajustar toda a sua infra-estrutura de comunicação para aquele endereço. A criação do CIAD permitiu o atendimento mais agilizado das chamadas radiofônicas, a visualização da área geográfica do local referente aos eventos especificamente, a comunicação imediata do efetivo incumbido do atendimento e a atuação melhor direcionada de policiais. Os módulos que possibilitam a aglutinação de informações em forma de banco de dados são o Controle de Atendimento e Despacho - CAD e o Registro de Eventos de Defesa Social - REDS. Há também o PCNet que é um outro sistema de gestão do inquérito policial criado pela Polícia Civil. O módulo CAD é importante para o processo do ciclo policial porque ali ocorre o tratamento inicial do evento de defesa social. O evento é encaminhado adequadamente a 3 O conceito de institucionalização aqui adotado é oriundo de TOLBERT,P.,ZUCKER,L. (1996). Nesse sentido, processo de institucionalização envolve (a) criação de arranjos estruturais e formais em resposta a certos tipos de problemas - HABITUALIZAÇÃO; (b) desenvolvimento de certo grau de consenso entre os decision-makers organizacionais sobre o valor dessas estruturas - OBJETIVAÇÃO ; (C) continuidade no tempo das estruturas criadas, mantendo-se ao longo de gerações seguintes dos membros das organizações - SEDIMENTAÇÃO. 5

6 quem é responsável (PM, PC ou CBM) para as devidas providências. A integração dos trabalhos policiais por meio do CAD permitiu acompanhamento simultâneo de uma ocorrência, atualização com novos registros e alocação adequada de efetivos pela Polícia Militar, Polícia Civil e Corpo de Bombeiros sem acontecer acúmulo de efetivos numa mesma chamada. Isto representa um grande avanço, [...] porque antes os centros eram separados e as pessoas não tinham uma visam clara do que estava acontecendo no momento [...] (Entrevista, policial militar). Contudo, tanto o treinamento como o atendimento das chamadas é subdividido em função do órgão em que o servidor atua. Desse modo, cada despachante é treinado na sua equipe e tem competência para atender apenas as ligações direcionadas à sua corporação. A equipe militar atende o 190, a equipe civil o 197 e a equipe bombeiros o 193. O trabalho integrado configura-se apenas em nível de sistema, pois cada corporação prefere manter seu efetivo separado das outras, embora a Polícia Militar receba uma demanda consideravelmente maior que o Corpo de Bombeiros e a Polícia Civil. O REDS é a porta de entrada dos eventos de defesa social para o SIDS. Ele consiste num boletim de ocorrências policiais e de bombeiro padronizado e único para as instituições no qual são tratados todos os registros de eventos de defesa social. Este módulo do CIAD é uma ferramenta que passou a ser fundamental para o SIDS, tendo em vista o armazém de dados dele proveniente e o alinhamento que possui com os módulos CAD e PCNet. Todo fato cadastrado no REDS possui um número e este acompanhará o fato até a conclusão do inquérito caso este tenha sido gerado. Depois que os dados são lançados no REDS eles não podem ser alterados, a menos que haja permissão de superiores ou o servidor possua liberação de sua instituição para acessar essa ferramenta. Além disso, toda edição no sistema é registrada na senha de quem o faz e praticamente inexistem duplicidades de registros no sistema. O REDS funciona no sentido de evitar o duplo registro de ocorrências pelas instituições, assim como de garantir a continuidade do processamento de uma ocorrência entre as polícias Militar e Civil. À medida que os registros vão sendo alimentados dentro do REDS, existe essa sincronia imediata. Uma ocorrência registrada pela Polícia Militar seria obrigatoriamente repassada para a Polícia Civil via web, que consulta e procede ou não o aceite da ocorrência, dando, ainda, os encaminhamentos que sua função constitucional determina (abertura de inquéritos, tomadas de providências, diligências policiais etc.). 6

7 Esse registro de ocorrências deve alimentar automaticamente o módulo PCNet de forma a evitar o retrabalho na entrada de dados. A entrada de dados por meio dos terminais de atendimento e despacho do CIAD e dos terminais das unidades policiais interligados via web ao sistema REDS proporcionam a gradual integração das informações de defesa social em todo o estado. O compartilhamento de dados por meio deste sistema, na opinião dos entrevistados, é um dos grandes avanços para todo o processo do ciclo policial. Somado a este avanço, a superação das duplicidades de registros alcançada após a implementação do REDS, parecem ter contribuído para aumentar ainda mais o nível de aprovação deste sistema. Apesar da unanimidade em torno do desempenho tecnológico do CIAD, o ponto de conflito que ainda perdura entre as polícias Civil e Militar é a discordância com relação à permanência do hardware do sistema no prédio do Comando-Geral da Polícia Militar. Existe inclusive uma diretriz no Alinhamento Estratégico dos Órgãos de Defesa Social que prevê o estabelecimento dos bancos de dados do SIDS num ambiente físico comum. Embora ela não defina que local será este, a Polícia Civil considera que os hardwares dos sistemas REDS e CAD deveriam estar num espaço físico vinculado à SEDS, o que garantiria a inexistência de privilégios de acesso aos bancos de dados tanto por parte da Polícia Militar quanto da Polícia Civil. Esse ponto de conflito tem sua origem no fato de os bancos de dados do CIAD, composto pelos bancos de dados do REDS e do CAD, estarem num ambiente de produção e desenvolvimento de sistemas no prédio do Comando-Geral da Polícia Militar e serem supervisionados por representantes da Polícia Militar. Existe a reivindicação da Polícia Civil de que esta situação seja resolvida transportando estes armazéns para um ambiente PRODEMGE, que é a companhia de tecnologia da informação do executivo estadual, assim como acontece com o PCNet que nesta instituição está estabelecido e passa pelos processos de produção e desenvolvimento do sistema executados por analistas contratados junto a esta mesma instituição. Existem outras questões a serem observadas principalmente com relação à disponibilização deste sistema em todas as regiões do estado de Minas Gerais, conforme prevê o projeto de disseminação do acesso aos sistemas de informação. O projeto está funcionando plenamente nas cidades sede das Regiões Integradas de Segurança Pública, que são, atualmente, 18 cidades. A expansão do SIDS para todo o interior do estado de Minas Gerais depende em grande medida da instalação do REDS nas cidades abarcadas pelas respectivas RISPs. À medida que o REDS é implementado, uma estrutura de 7

8 coleta, armazenamento e disseminação de dados vem a reboque. Mas existem dificuldades principalmente referentes à tecnologia e ao orçamento destinado a estas ações. Estas dificuldades são as mesmas enfrentadas para a disseminação do sistema PCNet que também compõe o SIDS na parte investigatória do ciclo policial. O PCNet, por sua vez, possibilita o controle de ocorrências, inquéritos, autos de prisão em flagrante e termos circunstanciados de ocorrência, dentre outros procedimentos de investigação, voltando-se em grande medida para a gestão dos trabalhos da Polícia Civil. Pode-se dizer também que é um sistema que cuida de todas as rotinas de uma delegacia, pois seus usuários, de acordo com suas especificidades, competências legais ou carreiras, lançam mão desta ferramenta para executarem boa parte dos trabalhos. Como o PCNet é interligado ao sistema REDS, o servidor na Polícia Civil tem acesso quase imediato às ocorrências preenchidas e devidamente encaminhadas a esta corporação. Seja o policial civil ou militar, responsável pelo preenchimento do REDS, após a conclusão de seu preenchimento, este policial deve encaminhar o REDS via web para a execução os procedimentos seguintes do ciclo policial no PCNet, quais sejam, abertura de inquéritos, tomadas de providências, diligências policiais, entre outros procedimentos conforme determinar a legislação. Então, a migração das informações do REDS é o processo que interliga o trabalho da ocorrência e da investigação, fornecendo as informações, já digitalizadas e categorizadas à Polícia Civil. Entretanto, há alguns aspectos institucionais que de certa forma podem comprometer a institucionalização do PCNet e conseqüentemente do SIDS. A questão crítica foi a não disponibilização de informações do PCNet para o sistema SIDS, ou seja, para o acesso da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar. Na percepção da PMMG, ocorre uma quebra no ciclo de compartilhamento das informações entre o REDS e o PCNet. As informações do REDS são compartilhadas, mas o PCNet não é um sistema compartilhado. Há informações dos inquéritos que, segundo informantes, são subsídios para o trabalho militar. Por exemplo, no trabalho de prevenção existe a necessidade de dados sobre autores de crimes, de motivação para cometerem os crimes ou o modus operandi dos criminosos. Além disso, a divulgação de informações sobre o andamento do inquérito ao cidadão só pode ser feita após o repasse desse tipo de dado pelo PCNet. Entretanto, o entendimento da Polícia Civil é de que as outras instituições militares não apresentam o arcabouço necessário para interpretar adequadamente as informações que são internas do inquérito policial: 8

9 [...] Ou seja, eles não têm um instituto de criminalística, eles não tem um IML, o cara que fez as perícias, os laudos eles dependem dos nossos institutos, porque todos são vinculados a Polícia Civil em Minas Gerais. Então não justifica o módulo PCNet que é todo voltado à policia investigativa, ser aberto vamos assim dizer, um link, pra essas instituições militares então nós temos vários sub-módulos lá dentro, módulos de laudos periciais, de cartas precatórias, de processos administrativos de pontuação de infração de transito, processo administrativo disciplinar do trânsito [...] (Entrevista, policial civil) A leitura que se pode fazer dessa situação é que o PCNet parece ser também um bem simbólico usado pela Polícia Civil para se resguardar nas decisões colegiadas que envolvem a integração das informações do Sistema de Defesa Social. Adotam uma atitude protecionista aumentando o grau de complexidade para a construção do consenso. O CINDS, por sua vez, conforme a Resolução Conjunta n. 54/08, de 18 de junho de 2008, se fundamenta na análise, qualitativa e quantitativa, no tempo e no espaço, das informações produzidas no âmbito do Sistema Integrado de Defesa Social. Os artigos 1º e 2º desta Resolução descrevem os principais objetivos do centro operativo CINDS que dentre outras atividades, foca-se na gestão de informações que, de alguma forma, contribuam para o trabalho de prevenção e investigação criminal, natureza processual, cumprimento de medidas socioeducativas, execução penal, prevenção de sinistros e proteção, socorro e salvamento. As principais fontes de dados usadas pelo CINDS são os sistemas REDS, o SM20 da Polícia Militar e o SEAB da Polícia Civil. A Polícia Militar possui o sistema SM20, mais antigo e presente em todo o Estado, que conta com o armazenamento das ocorrências. Contudo, não possui um padrão de entrada de dados compatível com o sistema do REDS. À medida que o REDS é implementado, o SM20 é desarticulado e substituído, apesar de contestações iniciais dos policiais da ponta. No caso da Polícia Civil, à medida que implanta o PCNet, vai desarticulando o sistema SEAB que não conta com um armazém de informações tão elaborado quanto os demais. Ele produz informações de criminosos, veículos condutores e informações de indivíduos e não oferece ferramentas estatísticas. A Polícia Civil manteve por longo tempo uma Diretoria de Análise Criminal onde eram processadas todas as informações criminais e prisionais que também poderiam ser realizadas no CINDS. Neste caso, as atividades de estatística sendo realizadas por mais de uma instância prejudicava o CINDS no sentido de não estarem nesta unidade integrada os profissionais mais bem capacitados da Polícia Civil para a 9

10 atividade de estatística. Somente em 2011 essa duplicidade de estruturas foi resolvida, com a incorporação dessa Diretoria ao CINDS. Segundo os entrevistados, desde a implantação do CINDS, o efetivo da Polícia Civil sempre foi muito inferior em relação ao da Polícia Militar e, ao invés de aumentarem, acabaram diminuindo na proporção do aumento de estações de trabalho para mais efetivos, do aumento do número de militares e de outras urgências da própria Polícia Civil. A questão numérica dos efetivos também pode estar relacionada com a estrutura logística que, segundo informantes, sempre esteve aquém das necessidades reais da Polícia Civil, embora o processo de reestruturação que enfrentou tenha melhorado um pouco questões logísticas, o número de viaturas, melhoria dos equipamentos de segurança, a reestruturação da unidade de inteligência e informação, entre outras melhorias. Desse modo, a gestão do CINDS fica debilitada em relação ao trabalho integrado entre as policiais visto que, as demandas que deveriam ser compartilhadas entre as corporações acaba sendo executada em boa medida apenas por militares. E os trabalhos neste centro operativo acabam servindo muito mais à Polícia Militar do que à Polícia Civil. Outra questão relevante que envolve o CINDS é sua concepção como centro operativo integrante do sistema de inteligência policial em Minas Gerais. Nessa perspectiva, algumas das informações oriundas do CINDS teriam as agências de inteligência como destinatárias, com vistas à formulação de ações para o enfrentamento tanto da macro quanto da micro-criminalidade. Essa função impõe a própria modernização do conceito de inteligência policial para além das questões habitualmente tratadas pelas agências de inteligência, voltadas à defesa do Estado contra eventuais perigos internos e externos. Pode-se afirmar que, a política de integração não foi capaz de formular uma estratégia consistente no que diz respeito à integração da inteligência policial e, ao contrário, aumentou o número de agências com a criação do GISP (Gabinete Integrado de Segurança Pública) e da Assessoria Consolidação de Informações, ambos ligados à SEDS, para além das já existentes em cada uma das organizações policiais. Essa situação demonstra não somente a ausência de diretriz em relação ao tema, mas a indefinição de um conceito único de inteligência policial e, sobretudo, a negligência da política para com esse evidente ponto de conflito entre as organizações policiais, já que a PMMG segue ampliando o escopo de sua atuação, enquanto a PCMG continua a afirmar que o exercício desse tipo de atividade pela PM configura usurpação da função investigativa. Em 2011 foi formalmente criado o Sistema 10

11 Estadual de Inteligência, com vistas a integrar o trabalho de todas as agências de inteligência dos órgãos do Sistema de Defesa Social, mas a sua implantação/operacionalização está sendo iniciada. A INTEGRAÇÃO NO ÂMBITO DAS ÁREAS DE ATUAÇÃO A análise das resoluções conjuntas que dispõem sobre o projeto AISP revelou que houve um volume substancial de avanços principalmente no que se refere à correspondência circunscricional de áreas entre Polícia Militar e Polícia Civil. Pode-se perceber que no período que corresponde à publicação da Resolução Conjunta n. 13/2003, de 17 de setembro de 2003, que instituiu as primeiras AISP, ACISP e RISP no Estado de Minas, até a publicação da Resolução Conjunta n. 117/2009, de 09 de dezembro de 2009, houve um profícuo movimento de negociações e acordos entre as duas instituições para que houvesse o mapeamento e a delimitação desta nova estrutura integrada desde a RMBH até o interior. São instituídas neste período pelo menos 313 AISP s e 71 ACISP s no estado inteiro e praticamente todas 18 RISP s estaduais, com exceção da última com sede em Poços de Caldas que até a conclusão das pesquisas se encontrava em processo de implantação. Ademais, a apreciação das Resoluções Conjuntas aponta a existência de uma lógica territorial de implementação da metodologia do projeto Áreas Integradas de Segurança Pública, referente à sistematização do trabalho policial em espaços geográficos coincidentes. Esta lógica parece definir etapas de trabalho de maneira que o processo de formatação destas áreas avançasse até o interior do Estado. A terceira fase do projeto Áreas Integradas de Segurança Pública foi designada pela Resolução Conjunta n. 39/2006, de 5 de julho de 2006, que determinou as Regiões Integradas de Segurança Pública para todo o Estado. Além da RISP já instituídas em Belo Horizonte e das duas RISPs criadas na Região Metropolitana, sediadas nos municípios de Contagem (RISP 2) e Vespasiano (RISP 3), outras treze RISPs foram cunhadas em Minas Gerais, com sede nos respectivos municípios: Juiz de Fora (RISP 4), Uberaba (RISP 5), Lavras (RISP 6), Divinópolis (RISP 7), Governador Valadares (RISP 8), Uberlândia (RISP 9), Patos de Minas (RISP 10), Montes Claros (RISP 11), Ipatinga (RISP 12), Barbacena (RISP 13), Curvelo (RISP 14), Teófilo Otoni (RISP 15) e Unaí (RISP 16). Já as duas últimas RISP s com sede em Pouso Alegre e Poços de Caldas respectivamente, foram instituídas recentemente em 2009 e

12 A partir da análise do conteúdo das Resoluções Conjuntas que dispõem sobre o projeto Áreas Integradas de Segurança Pública, concluímos, primeiramente, que todas as Regiões Integradas de Segurança Pública (RISPs), do Estado de Minas Gerais, são, efetivamente, compostas pela Região de Polícia Militar e Departamento de Polícia Civil, assim como as Áreas de Coordenação Integrada de Segurança Pública (ACISPs) compatibilizam a área de um Batalhão de Polícia Militar (BPM) ou uma Companhia Independente de Polícia Militar (Cia Ind) e a área de uma Delegacia Regional de Polícia Civil, da mesma forma que as Áreas Integradas de Segurança Pública (AISPs) conjugam as áreas de uma Companhia, Pelotão ou Destacamento de Polícia Militar com as áreas de uma Delegacia de Polícia Civil. É importante mencionar que o Decreto n , de 30 de janeiro de 2008 modificou e padronizou a nomenclatura de Delegacia de Polícia de Município, Distrito, ou de Comarca, para Delegacia de Polícia Civil, como componentes das Áreas Integradas de Segurança Pública. Portanto, cada um dos níveis de organização da Polícia Militar apresenta uma correspondência com os níveis de organização da Polícia Civil, em termos de RISP, ACISP e AISP, no Estado de Minas Gerais. Além disso, as RISPs podem apresentar, em suas sedes, mais de uma ACISP, assim como as ACISPs, mesmo quando numa sede de RISP, subdividem-se em AISPs. No que diz respeito à percepção dos entrevistados em relação às dificuldades para a implementação do projeto Áreas Integradas de Segurança Pública, os maiores problemas apontados consiste na alocação de recursos. Isso porque essas unidades demandam um aporte considerável de recursos financeiros, especialmente porque se optou pela construção de novos prédios, concebidos especialmente para abrigar as duas corporações policiais com todas as suas peculiaridades. Além disso, de acordo com um dos implementadores da política de integração policial de Minas Gerais, representante da PCMG, a alocação de recursos humanos também é outro limite encontrado neste projeto: [...] O principal desafio da Polícia Civil em relação ao projeto Áreas Integradas de Segurança Pública consiste na questão de pessoal, de efetivo. Realmente temos essa carência. [...] A polícia civil passa por uma remodelagem e um dos itens que a polícia tem trabalhado é o seu quadro de efetivos. Nós temos um estudo chamado dimensionamento e, nesse estudo, existe a previsão do complemento do nosso quadro, o que ainda não ocorreu. Em questão de logística, nós estamos praticamente em equivalência aos outros órgãos da defesa social, no que diz respeito a área de informática, de telecomunicações, de viaturas, armamentos, até mesmo na capacitação de nossos policiais. Mas, o nosso desafio maior, realmente, é o número de servidores[...]. (Entrevista, policial civil) 12

13 Portanto, em relação aos empecilhos para a efetivação do projeto Áreas Integradas de Segurança Pública, a discrepância numérica entre os efetivos das polícias consiste em outra dificuldade para a concreta implementação das áreas integradas. O efetivo da Polícia Civil é considerado reduzido e incapaz de cobrir as necessidades de policiamento, assim como mal distribuído no Estado de Minas Gerais. Outro fato decorrente do número insuficiente de policiais civis são os freqüentes casos de delegados respondendo por mais de uma AISP, a chamada ampliação de competência, ferindo a diretriz do projeto Áreas Integradas de Segurança Pública. Conforme está estabelecido, é pré-requisito da Polícia Civil é tentar fazer uma AISP corresponder com uma Comarca, de forma que o delegado da Comarca seria o delegado da AISP, responsável apenas por uma AISP. Contudo, o que acontece é uma adaptação a este modelo de integração em função do número de delegados disponíveis. INTEGRAÇÃO DO PLANEJAMENTO OPERACIONAL 4 O projeto Gestão Integrada em Segurança Pública (IGESP) foi implantado em 2005, compreendendo a incorporação da gestão por resultados na ação policial. O estabelecimento de metas, a cobrança constante de resultados, a premiação dos melhores resultados, constituem os mecanismos característicos desse modelo de gerência intensiva e proativa das atividades de policiamento ostensivo e investigativo. Além disso, a metodologia contempla a integração policial no planejamento operacional como também institui o método de solução de problemas (problem-solving policing) como racionalidade que deve instruí-lo. A participação das demais organizações do sistema de justiça criminal é incentivada, em especial o Ministério Público, o Judiciário e o sistema prisional, como também das prefeituras municipais. O projeto IGESP parte do princípio de que as unidades de ponta das organizações policiais é que devem ser valorizadas e cobradas no sentido da obtenção da queda dos indicadores de criminalidade. Gestão por resultados, portanto, significa fomentar as atividades policiais necessárias que propiciem a segurança objetiva e não apenas a segurança subjetiva do cidadão. As unidades policiais componentes das AISPs são colocadas em foco. Seus respectivos comandos, delegados e oficiais, passam a ocupar posição de destaque no gerenciamento intensivo da ação policial. Os respectivos 4 A análise aqui apresentada desse item baseou-se em pesquisa coordenada por Zilli(2009) 13

14 comandos das polícias na AISP são convocados para participar de uma grande reunião de trabalho, a ser coordenada pelo representante da Secretaria de Estado de Defesa Social e assessorada pelos comandantes regionais de ambas as polícias. A reunião realiza-se sempre no mesmo espaço físico, que é uma grande sala, especialmente montada para esse fim. Em cada reunião do IGESP, duas AISPs apresentam seus planos de ação operacional. Durante as apresentações, o coordenador da reunião ou mesmo os comandantes das polícias presentes podem intervir, tirando dúvidas, problematizando os diagnósticos, determinando alteração de prioridades e, principalmente, avaliando o trabalho policial que está sendo executado na AISP. Primeiramente, vale destacar que o IGESP propiciou maior contato entre as polícias, a partir da formatação das áreas integradas e dos encontros sistemáticos, e conseqüentemente, a visualização pessoal dos diversos atores que compõem o sistema, sendo que, desta forma, hoje eles sabem a quem, como e onde recorrer quando necessitam do auxílio de uma determinada agência. Ainda sob este aspecto, segundo os relatos, enquanto no interior este contato já ocorria por meio da informalidade, nas cidades grandes, o desenho do IGESP institucionalizou esta proximidade, o que sem dúvida, constitui um primeiro passo para estreitar as trocas e o compartilhamento de informações. Outro avanço refere-se à pactuação de metas e acordos de resultados que inseriu na prática policial a gestão pautada na transparência e accountability. Embora verifiquem-se graus distintos de aprovação entre as corporações do modelo de gestão por resultados, em ambas as polícias, constatou-se discursos que reconhecem o aumento de transparência e produtividade no trabalho policial a partir da adoção deste modelo de gestão. Por outro lado, dentro das próprias corporações, ainda persistem limites estruturais e cognitivos que restringem o sucesso da metodologia, tais como a redução dos princípios básicos do IGESP em instrumentos de operacionalização percebidos, pelas polícias, de forma mecânica como meios de prestação de contas ao Estado. Além disso, foram observadas as seguintes questões: sobreposição de funções e até mesmo uma perda de identidade desta corporação frente à PM. Isto pode ser verificado em situações nas quais a PM solicita mandado de busca e apreensão sem aquiescência da Polícia Civil, bem como na forma isolada e autônoma da Polícia Militar realizar ações de cunho investigativo; 14

15 de infra estrutura logística e de pessoal da PC que tende a criar uma baixa auto-estima dos policiais e descrença na corporação, discurso comum aos delegados; um grau distinto de envolvimento com a metodologia IGESP, entre as polícias, especialmente quanto à execução das tarefas cobradas aos policiais, reforçando o lugar de coadjuvante da PC. Este fato produz também uma assimetria de informações entre a PM e PC. Vale destacar que nos relatos muitos delegados assumem desconhecer a origem das metas pactuadas, a existência do DOGESP (documento que deveria ser gerado antes de cada reunião pelos responsáveis pela AISP), o que reforça a imagem verticalizada da PC sobre a metodologia, bem como o papel secundário assumido pelos policiais civis. FORMAÇÃO E TREINAMENTO POLICIAL INTEGRADOS A integração do ensino teve quatro objetivos principais: 1) sensibilização dos policiais para o processo de integração das organizações policiais; 2) disseminação de novas técnicas policiais contidas nos principais projetos de integração; 3) aproximação dos policiais civis e militares; 4) disseminação de instrumentos através dos quais os servidores de todo o sistema de defesa social consigam refletir criticamente sobre este sistema. A intenção era promover uma educação profissional adequada, atualizada, abrangente e contínua que contribuísse para a integração e articulação das ações das organizações policiais. Nessa perspectiva, um dos principais cursos ofertados consistiu no Módulo Integrado de Formação Policial, que se refere à integração dos cursos de formação para ingressos nas carreiras de base das organizações policiais, civil e militar. O seu primeiro e único módulo foi realizado no final de 2004, com 40 horas/aula de duração, sendo ministradas as seguintes disciplinas: Sensibilização para o trabalho integrado, Ética Profissional, Polícia Comunitária, Ciclo do Trabalho Policial, Sistema de Persecução Criminal e Sistema de Informação de Segurança Pública. Outra iniciativa importante consistiu no Treinamento Policial Integrado, com uma carga horária de 40 horas/aula, realizado no período de uma semana, na qual são ministradas nove disciplinas teóricas e práticas. Esse curso visava à capacitação de profissionais da Polícia Militar e da Polícia Civil de forma integrada, com a participação 15

16 contígua do corpo docente e discente, composto por professores oriundos de ambas as organizações policiais, que elaboram e executam as disciplinas de maneira conjunta. Este curso foi ministrado, alternadamente, nas dependências da Academia de Polícia Militar e na Academia de Polícia Civil, sendo treinados, aproximadamente, policiais civis e militares ao longo do ano de A terceira fase do Treinamento Policial Integrado foi realizada em 2006, nos mesmos moldes dos TPIs realizados na primeira e segunda fase do projeto, sendo todo o planejamento, monitoramento e coordenação desta fase de responsabilidade da comissão integrada, designada oficialmente pela Resolução Conjunta n. 034/2006, tendo as suas atividades parcialmente previstas no Convênio SENASP/MJ n. 033/2006. Os municípios que participaram deste módulo localizam-se no interior de Minas Gerais, já possuindo delimitação de AISP na época de realização do Treinamento Policial Integrado, sendo, os mesmos, listados, abaixo, com o respectivo número de policiais treinados: Uberlândia (385); Uberaba (210); Montes Claros (200); Governador Valadares (175); Juiz de Fora (344). Ao todo, participaram da terceira fase deste projeto policiais (MINAS GERAIS, 2006). Além do Módulo Integrado de Formação Policial e do Treinamento Policial Integrado, diversos outros cursos são realizados de forma integrada, para policiais civis e militares do Estado de Minas Gerais, como é o caso do Curso Integrado de Direitos Humanos que se subdivide em dois cursos: Curso de Promotor de Direitos Humanos, com carga horária de 68 horas/aula e Curso de Multiplicador de Direitos Humanos, com carga horária de 128 horas/aula, este último visando a formação de docentes para atuar em diversos cursos referentes a área dos direitos humanos. Foi realizado o treinamento de duas turmas em ambos os cursos. Ainda pode-se citar o Curso Integrado de Promotores e Multiplicadores de Polícia Comunitária. O curso disponibilizou 3 mil vagas, sendo que quinhentas foram destinadas para policiais civis, divididas em 100 turmas integradas, distribuídas nas 13 RISPs, contando com a duração de 40 horas/aula, sendo capacitados policiais de todo o Estado de Minas Gerais. Ainda nesta linha de atuação, outros cursos foram realizados de forma integrada, como o Curso Integrado de Inteligência: vertentes analista, operacional e gerência. Este curso teve como objetivo a capacitação do efetivo que integraria a agência de inteligência integrada ligada à SEDS denominada GISP, bem como das outras agências de inteligência dos órgãos de Defesa Social. Ao todo, estes três cursos apresentaram

17 vagas, distribuídas em turmas mistas de 40 alunos, tendo como público-alvo servidores integrantes das instituições que compõem o Sistema de Defesa Social. Os cursos ocorreram na Academia de Polícia Militar de Minas Gerais, sendo treinados 236 alunos. A partir do levantamento das ações realizadas pela Secretaria Estadual de Defesa Social de Minas Gerais no período compreendido entre 2003 e 2009, conclui-se que o Módulo Integrado de Formação Policial apenas ocorreu em 2004, com a participação de policiais militares e civis. Dessa forma, a estagnação da integração da formação consiste o maior gargalo da integração da área ensino, pois o cerne do processo não avançou. Com relação à percepção de um dos implementadores da política de integração policial de Minas Gerais, representante da SEDS, acerca do que seja o cerne da integração da área de ensino, ou seja, a integração da formação policial. [...] O núcleo [da integração da área de ensino] refere-se à formação. (...) [Pensar em integração da área de ensino] é pensar, principalmente, em integração da formação, [pois], não existe ali nenhum processo anterior de constituição de concepção do que se entende por defesa social, por segurança pública, por competência de cada uma das instituições [que compõem o sistema de defesa social]. O público encontra-se completamente favorável à discussão dessas propostas. (...) Não existe, ainda, imbuídos, dentro deles, esta questão cultural tão forte, tão segmentada eu sou policial militar, eu sou policial civil [...] (Entrevistado, funcionário da SEDS). Com relação às causas da estagnação da integração da formação policial, ou empecilhos para a sua efetivação, alguns fatores foram elencados. É o caso do zelo das polícias com relação à identidade da própria organização, assim como a carência de um maior incentivo da SEDS e a falta de interesse das cúpulas de ambas as instituições policiais. [...] Eu percebi que as pessoas achavam a área de ensino, uma área mais leve, mais tranqüila, por exemplo, do que a área correcional, do que a área que trabalha a questão da informação, seja sistemas informatizados, seja de inteligência, mas não é. A área de ensino é uma área, principalmente nas instituições policiais, extremamente reservada. As polícias apresentam uma resistência muito grande à interferência externa, mesmo que essa interferência seja qualificada. Porque é que há uma resistência? Porque é na academia, no universo da academia, que reside o embrião da corporação. Ali que está o núcleo central do que vai se tornar a instituição, futuramente. Então, quando se mexe na formação, necessariamente, se mexe no capital humano, e o capital humano que faz a instituição acontecer, que define o futuro da instituição. [...] (Entrevista, funcionário da SEDS). 17

18 Percepção de representante da PMMG, envolvido diretamente com a implantação da política de integração policial em Minas Gerais, em especial, com a integração da área de ensino, referente aos empecilhos para a integração da formação policial: [...] Em relação à formação policial integrada, se nós mencionarmos currículos integrados, o posicionamento nosso é contrário. Se nós mencionarmos atividade de integração durante a formação, somos completamente favoráveis. Quando mexemos no currículo, nós mexemos na identidade da própria organização, e a própria proposta do projeto de integração é que sejam respeitadas as identidades organizacionais das diversas entidades envolvidas. [...] Fazer currículos integrados, interferindo no sistema de formação das instituições, não é a política da PM de Minas. [...] (Entrevista, policial militar) Em relação à integração das academias de polícia, os implementadores da política de integração policial envolvidos diretamente com a área de ensino consideram que as academias de polícia não são integradas. De acordo com um dos implementadores, representante da Polícia Militar de Minas Gerais: [...] Trabalhar de forma integrada [nas academias de polícia] não é uma realidade. O que nós temos são atividades pontuais, em que promovemos a integração do corpo discente, através de palestras, exposições, seminários. Agora, trabalhar de forma integrada na academia, isso não acontece. [...] (Entrevista, policial militar). Quando arguidos acerca de quais as atividades têm sido desenvolvidas no sentido de aproximação das academias de polícia, além do Módulo Integrado de Formação Policial, que ocorreu apenas uma vez, um dos implementadores desta política, representante da SEDS, afirmou que uma proposta de criação de comissão integrada direcionada para a integração da formação, foi discutida no Colegiado de Integração. Entretanto, o processo não avançou. [...] Teve uma discussão, muito recentemente, mas talvez a mais emblemática, para resgatarmos um pouco deste assunto que ninguém quer conversar, que é a integração da área ensino, a integração da formação, independente do que se espera disso, porque não dá mais para fazer política de integração sem discutir formação. Não dá para levar uma política de integração, que é planejada em gabinete e despejada na tropa vamos assim dizer, entre aspas. O que foi feito, neste sentido? Levamos, para o Colegiado de Integração, essa demanda, que todo mundo sabe que existe e que ninguém quer conversar sobre ela, e que precisa de apoio político, pois não é uma questão técnica, não é uma questão de planejar e executar isso é o que se faz com os treinamentos isso está na esfera técnica. [...] (Entrevista, funcionário da SEDS) Em relação ao Treinamento Policial Integrado, o curso apenas informa sobre a política de integração, visando à sensibilização dos policiais para esse processo. Ainda 18

19 que as organizações policiais sejam menos receosas no que se refere à execução deste curso, em comparação com a realização da formação integrada, devido às suas menores pretensões, mesmo assim, identificamos diversos gargalos no que diz respeito a concretização do Treinamento Policial Integrado. Primeiramente, o pressuposto básico para a realização do Treinamento Policial Integrado, que é a delimitação de Áreas Integradas de Segurança Pública, não consistiu em um critério rigorosamente levado em conta. A partir da análise do número de cursos realizados, sendo consideradas a sua distribuição espacial no território de Minas Gerais, constatamos que esses cursos se concentraram mais em Belo Horizonte e na sua região metropolitana, ocorrendo um déficit de treinamento no interior do estado. De acordo com a percepção de alguns implementadores desta política pública, representante da SEDS e da PMMG, respectivamente, quando inquirido se a implantação das AISPs foi acompanhada pela realização do TPI. [...] No meu entendimento, [atualmente], não está havendo um vínculo direto entre a instalação das áreas integradas e a realização do treinamento policial integrado. O que nós temos é o calendário dos cursos, com estas temáticas de interesse, e o movimento de instalações de AISPs ocorrendo paralelo. Eu não conseguiria fazer uma leitura que o TPI está acontecendo porque a AISP está sendo criada. (...) Por parte da nossa escola [academia da polícia militar], temos um setor específico de treinamento, onde reside o treinamento integrado, e eu não tenho dirigido atividade, nem recebido demandas específicas de promover treinamentos integrados em áreas onde as AISPs estão sendo instaladas. [...] (Entrevista, policial militar) Além de não haver uma lógica para a definição da realização do Treinamento Policial Integrado, verifica-se que o número de cursos realizados é insuficiente para alcançar todo o efetivo policial, ou parte expressiva dele. Segundo o posicionamento de um dos implementadores desta política pública, representante da SEDS: [...] O ideal de realização do treinamento policial integrado seria, além da interiorização, a realização contínua do TPI, mesmo onde ele já ocorreu. Precisamos ter um universo total de policiais que passassem por este treinamento, é o mínimo. Mas não fizemos isso, não tínhamos condições para isso, nem condição operacional e nem de recurso. Então, não houve, e não há uma sistematicidade para a execução do TPI. [...] (Entrevista, funcionário da SEDS) 19

20 INTEGRAÇÃO DO TRABALHO CORRECIONAL No que diz respeito à integração da atividade correcional das organizações policiais de Minas Gerais, o desdobramento mais significante dessa diretriz consiste na instituição do Sistema Integrado de Corregedorias de Defesa Social (SICODS). Vale ressaltar que a congregação em um mesmo ambiente físico das corregedorias do sistema de defesa social foi fundamental para a aproximação das corregedorias de polícia. Isso extrapola a aproximação física, pois a diminuição da distância espacial proporcionou a interlocução das mesmas, facilitando o contato entre as corregedorias e o intercâmbio de informações, impulsionado, também, pela criação do Colegiado de Corregedorias dos Órgãos da Defesa Social. Os avanços proporcionados por estas diretrizes são percebidos pelos implementadores da política em questão: [...] Antes, as corregedorias trabalhavam de forma separada, muitas vezes, até quando um fato envolvia mais de uma corregedoria. Hoje, essa troca é feita espontaneamente, de forma facilitada, porque [as corregedorias] estão [congregadas] no mesmo espaço basta pegar o elevador ou descer uma escada, e você já tem essa troca, além de você ter outros mecanismos, além do SICODS e do Colegiado, que possibilitam esta integração. [...] (Entrevista, funcionário da SEDS) Um dos empreendimentos iniciais na perspectiva de integração da atividade correcional das organizações policiais de Minas Gerais consistiu na implantação do Colegiado de Corregedorias dos Órgãos da Defesa Social, formalizado através do Decreto Estadual n , de 11 de dezembro de 2003, competindo-lhe planejar, organizar, coordenar, gerenciar e avaliar as ações operacionais das atividades de correição administrativa, dos órgãos que o compõem. Segundo esse decreto Estadual, este Órgão Colegiado apresenta em sua composição, como membros natos, o Secretário Adjunto de Defesa Social, que o preside, o Corregedor-Geral da Polícia Civil; o Corregedor da Polícia Militar; o Corregedor do Corpo de Bombeiros Militar; o Diretor de Correições da Subsecretaria de Administração Penitenciária; o Ouvidor da Polícia. Fazem parte do Colegiado de Corregedorias dos Órgãos da Defesa Social, como membros designados, indicados pelos respectivos órgãos ou entidades e designados pelo Governador do Estado para um mandato de dois anos, permitido a recondução: um representante do Ministério Público Estadual; um representante da Comissão de Direitos Humanos da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais; um membro da Ordem dos Advogados do 20

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