As Relações Econômicas entre Brasil e China: Uma Parceria Difícil ALEXANDRE DE FREITAS BARBOSA / RICARDO CAMARGO MENDES

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1 As Relações Econômicas entre Brasil e China: Uma Parceria Difícil ALEXANDRE DE FREITAS BARBOSA / RICARDO CAMARGO MENDES

2 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 2 O objetivo deste texto é apresentar as principais características das relações econômicas e políticas desenvolvidas entre Brasil e China desde a segunda metade dos anos noventa. Em primeiro lugar, procura-se apontar os contrastes existentes entre os modelos de desenvolvimento e de inserção externa de Brasil e China, para num segundo momento destrinchar a forma específica de entrelaçamento entre as economias destes países. A relação econômica Brasil-China pode ser dividida em duas fases. Entre 1999 e 2003, estruturase um padrão de comércio que gera expressivos superávits comerciais para o Brasil, por conta do ganho de mercado obtido pelas commodities brasileiras no mercado chinês, mas também pelo efeito preço. Já no ano de 2004, observa-se uma mudança deste padrão de comércio, a partir da expressiva redução dos saldos comerciais, e do ganho de mercado dos produtos chineses no mercado brasileiro, especialmente nos setores mais dinâmicos como eletrônicos e máquinas / equipamentos, sem perder a dianteira adquirida nos segmentos mais tradicionais de brinquedos e vestuário, por exemplo. Paralelamente, os investimentos chineses, ainda que partindo de níveis muito reduzidos, se mostram mais dinâmicos que o total dos investimentos externos diretos recebidos pelo Brasil. A terceira parte do texto volta-se para as relações políticas e diplomáticas mantidas entre os dois países. Desenvolve-se a tese de que, estimulado pelos ganhos comerciais, o governo Lula decide colocar a parceria com a China num novo patamar. Concede a este país o estatuto de economia de mercado, vota ao seu favor na Comissão de Direitos Humanos da ONU, em troca da aprovação pela China do ingresso do Brasil no Conselho de Segurança, além de negociar o fim de algumas barreiras comerciais no setor de alimentos. Esta estratégia, entretanto, peca por negociar vantagens políticas duvidosas, eximindo-se de promover uma relação econômica mais densa, voltada para o aprofundamento das parcerias produtivas e para a diversificação dos fluxos de comércio. Finalmente, o texto revela como, a partir da mudança de comércio, o governo brasileiro passa a sofrer a pressão de dois segmentos do empresariado, com interesses divergentes em relação à China. De um lado, estão aqueles que se favoreceram com um padrão de comércio concentrado em commodities; e de outro, os que se sentiram prejudicados, quando a pauta de exportações chinesas passou por uma transformação qualitativa. Como conclusão, desenvolve-se a idéia de que ao contrário de outros países latino-americanos a China figura não apenas como ameaça para o Brasil, podendo se gestar relações econômicas e políticas de maior envergadura entre os dois países, em virtude tanto da base industrial da economia brasileira, como da projeção internacional que o país tem adquirido nas negociações comerciais. 1 Brasil e China: Trajetórias Macroeconômicas Distintas nos Anos 90 Durante os anos noventa, as trajetórias macroeconômicas de Brasil e China apresentaram comportamentos bastante divergentes. Se, por um lado, ambas as economias aumentaram o seu grau de vinculação à economia internacional, pode-se dizer que as políticas de inserção na globalização foram acionadas a partir de um conjunto de premissas e políticas diversas e, às vezes, até opostas. O quadro 1 procura sintetizar o desempenho das principais variáveis macroeconômicas, de modo a qualificar os caminhos escolhidos e os resultados alcançados por estes dois países no período recente. Quadro 1 Comparativo do Desempenho Macroeconômico Recente Brasil X China Variáveis Macroeconômicas Brasil China Crescimento do PIB per 1,2% 8,5% capita (média anual , em %). Taxa de investimento média 20% 33% entre (em % do PIB) Taxa de crescimento das 6,4% 17% importações (média anual, em %). Taxa de crescimento das 6,7% 16,2% exportações (média anual, em %). Participação da Corrente 28,7% 57,1% de Comércio no PIB em US$ ( ) Participação das Exportações 52% 91% de Manufaturados no Total Exportado Participação das Exportações 12% 27% de Alta Tecnologia no Total Exportado Participação no total de 2,9% 5,3% IEDs mundiais (1997 a 2002) Relação Dívida Externa/ Exportações 3,16 vezes 0,52 vez ( ) Renda Per Capita em US$ PPP (posição 64) (posição 93) Fonte: Pnud, OMC, Banco Mundial e Unctad; Elaboração dos autores.

3 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 3 Em primeiro lugar, o que sobressai ao se contrapor as duas economias é o ritmo de expansão. No período , a economia chinesa expandiu-se quatro vezes mais rapidamente que a brasileira, pelo critério de renda per capita (8,5% contra 1,2% ao ano). Enquanto a economia brasileira, ao longo da década de noventa, experimentou um processo de estabilização combinado a uma típica situação de stop and go, jamais tendo crescido a taxas superiores a 5% por dois anos consecutivos; a China tem se destacado por um dinamismo surpreendente do PIB, ancorado em altas taxas de investimento, as quais se explicam por sua vez pela expansão das exportações, pela presença ativa do Estado e pela expansão do mercado interno num contexto de extrema cautela quanto à liberalização do mercado de capitais, iniciada no Brasil antes mesmo do Plano Real, enquanto na China esta foi realizada de forma progressiva após o ingresso na OMC, em Em parte devido a uma âncora cambial entre , a expansão das exportações brasileiras seguiu as mesmas taxas da economia internacional, na média do período , enquanto as exportações chinesas cresceram 2,5 vezes acima da média global, situando-se este país como o 3º maior exportador global em 2004 e perfazendo 6,5% das exportações mundiais. Além disso, a China tem realizado um upgrading das suas exportações, das quais 91% são compostas de bens manufaturados e mais de ¼ de bens intensivos em tecnologia, contra percentuais de 52% e 12% para o Brasil, respectivamente. Isso significa que as vendas externas chinesas têm sido acompanhadas de uma melhoria da oferta, enquanto o boom exportador brasileiro de 2004 foi, em grande medida, favorecido pela valorização das commodities. Neste ano, o Brasil apenas voltou ao mesmo patamar de 1,1% do total das vendas externas globais, alcançado em 1989, portanto antes da abertura comercial empreendida por este país. Finalmente, os investimentos externos diretos (IEDs) na China, além de serem mais expressivos, não diminuíram com a queda mundial presenciada pós-2000, ao contrário do Brasil. Em 2003, os fluxos de IEDs para a China representaram 9,6% do total mundial, contra 1,8% para o caso brasileiro, devendo este arrefecimento ao fim do programa de privatizações e ao baixo crescimento econômico verificado no país. Adicionalmente, e ao menos até 1999, o Brasil conviveu com elevados déficits em transações correntes e níveis de endividamento externo, ao passo que a China se destacou por incrementar as suas reservas internacionais. A diferença essencial entre os dois países parece residir no nexo entre exportações e investimento, que permitiu ampliar a capacidade produtiva na China, enquanto no Brasil e demais países latino-americanos a volatilidade cambial trouxe alterações bruscas nas taxas de crescimento e investimento, recorrendo estes países a políticas monetárias rígidas. Segundo as categorias traçadas pela Unctad 1, a China poderia ser classificada como um país de industrialização rápida, que presencia uma transformação estrutural da sua base produtiva; enquanto no Brasil, se a abertura não trouxe a desindustrialização, impediu que o país diversificasse a sua base industrial e promovesse um salto de competitividade nos segmentos mais dinâmicos do comércio internacional. Agora vejamos como estas distintas trajetórias macroeconômicas e de opções de inserção externa empreendidas por Brasil e China se cruzaram ao longo dos últimos anos, acarretando mutações no relacionamento externo entre as duas economias. 2 Relações Econômicas Brasil/China: Emergência de um Novo Padrão de Comércio Os impactos da expansão da economia chinesa sobre a brasileira podem ser divididos em duas categorias: indiretos e diretos. No primeiro caso, encontram-se os fatores relacionados ao vigor da economia internacional no período , mas também ao fato de que a economia chinesa permitiu atenuar os efeitos da crise internacional do triênio imediatamente anterior. Os superávits comerciais chineses na medida em que contribuem para preencher os déficits em conta corrente dos Estados Unidos favorecem a transferência de capitais para as economias emergentes, além de elevarem a demanda de outros países que importam produtos brasileiros 2. Já os impactos diretos são aqueles vinculados à expansão da demanda chinesa por commodities agrícolas e minerais, propiciando inclusive uma elevação do seu preço no mercado internacional. De fato, quando se analisa o perfil das importações chinesas, observa-se que 19% das importações chinesas de produtos agrícolas e 7% das importações de produtos minerais são provenientes da América Latina, que participa com apenas 3,6% das importações totais chinesas no ano de 2003 (OMC). 1 Capital Accumulation, Growth and Structural Change, in: Trade and Development Report 2003, Geneva: UNCTAD, João Sayad, Fantasma, in: Folha de São Paulo, 29 de agosto de 2005.

4 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 4 Gráfico 1- Exportações, Importações e Saldo Comercial do Brasil com a China, de 1998 a 2004 (em US$ milhões) exportações importações saldo Fonte: Secex/Mdic: Elaboração Prospectiva. O Brasil ocupa um papel de relevância no mercado chinês, tendo respondido por cerca de 42% das exportações latino-americanas para a China neste ano 3. Por outro lado, em termos de participação chinesa no total das exportações nacionais, o Brasil aparece em quinto lugar na região, perdendo para Chile, Peru, Argentina e Cuba 4. No ano de 2004, a China foi responsável por 5,7% da corrente de comércio brasileira, ficando atrás apenas da União Européia, Estados Unidos e Argentina. O ano de 2003 representou o auge de um padrão de comércio que tendo se mostrado conjunturalmente favorável ao Brasil, começaria, entretanto a assumir feições estruturais diferenciadas já a partir de Vale lembrar que, entre 1999 e 2003, a corrente de comércio entre os dois países multiplicou-se por 3,4 vezes. Concomitantemente, o Brasil presenciou, neste período, uma expressiva elevação do seu saldo comercial, saindo de um resultado negativo pouco superior a US$ 100 milhões para um superávit comercial de US$ 2,4 bilhões (gráfico 1), o que representou 10% do saldo total obtido pelo país. As exportações brasileiras para este país ampliaram-se neste período 400%. Em 2004, um novo padrão de comércio passa a ser desenhado. A corrente de comércio, em apenas um ano, se incrementa em quase 40%, ao 3 Panorama de Inserción Internacional de América Latina y el Caribe , Santiago: CEPAL, Latin America and the Caribbean in the World Economy Trends, Santiago: CEPAL, passo que o superávit comercial brasileiro regride 27%. Em apenas um ano, as exportações chinesas para o Brasil ampliam-se em mais de 70%. E a velocidade de queda do superávit comercial brasileiro se elevaria ao longo do primeiro semestre de 2005, se comparado com o mesmo período do ano anterior, recuando de US$ 1,409 bilhão para US$ 436 milhões. O gráfico 2 nos permite levantar algumas hipóteses importantes sobre esta transformação. Se tomarmos os produtos nos quais o Brasil apresenta um superávit considerável soja, óleo de soja, minério de ferro, madeira e celulose o seu saldo comercial conjunto elevou-se mais de sete vezes entre no período , tendo o ritmo de expansão se tornado sensivelmente mais lento após Neste período, conforme o quadro 2 abaixo, o Brasil foi favorecido não só pela demanda do parceiro chinês, mas também pelos ganhos de competitividade nestes setores, a ponto de ganhar market-share nas importações deste país e deslocar outros importantes players mundiais. Afirmou-se enquanto exportador de destaque de soja, óleo de soja, minério de ferro e consolidou sua posição nas exportações de madeira e celulose. No caso do algodão, apesar da competitividade brasileira, a posição do país ainda se mostra marginal. Este quadro pode ser alterado, dependendo da redução dos apoios domésticos que acabam impactando o preço das exportações dos EUA, maior fornecedor deste produto para o mercado chinês. Desta forma, não se pode explicar o recente bom das exportações primárias do Brasil sem que se

5 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 5 Gráfico 2 - Superávit Brasileiro e Chinês de Acordo com a Característica dos Produtos mais Importantes da Pauta dos dois Países (em US$ milhões) superavitários brasil superativarios dinâmicos china superavitários tradicionais china Fonte: Secex/Mdic: Elaboração Prospectiva. mencione a demanda chinesa, responsável por 18% das exportações agropecuárias brasileiras e por 21% das vendas externas de minerais metálicos 5. Por outro lado, os chineses avançaram de forma categórica sobre o mercado brasileiro, sobretudo nos segmentos mais dinâmicos. Enquanto o superávit dos setores mais tradicionais têxtil, vestuário, calçados e outros - saltou de US$ 214 milhões em 1998 para US$ 364 milhões em 2004; no que se refere ao agregado dos capítulos 84, 85 e 90 que compreende produtos químicos orgânicos, máquinas e equipamentos, componentes eletrônicos, além dos instrumentos de ótica e fotografia o salto foi de 363%, superando a casa dos US$ 2 bilhões no ano de Boa parte deste incremento se concentrou no ano de 2004, mostrando que o superávit comercial brasileiro com a China tende a se contrair podendo até mesmo ser revertido no médio prazo a se manter uma tendência de crescimento econômico anual superior a 3,5%. Uma análise do quadro 3 possibilita uma compreensão mais refinada do novo padrão de comércio vigente entre os dois países. Se a China consolidou a sua posição enquanto maior fornecedor brasileiro de brinquedos, vestuário e de filamentos sintéticos; o que merece destaque, tanto em termos de valor exportado como de ganho de market-share, é justamente o desempenho nos 5 Fernanda de Negri, Perfil dos Exportadores Industriais Brasileiros para a China, in: Revista Brasileira de Comércio Exterior, no. 84, agosto e setembro de segmentos dinâmicos. No caso das máquinas e aparelhos elétricos, a China deixou de ser o sétimo exportador brasileiro para ocupar a primeira posição, deixando para trás Estados Unidos, Japão, Alemanha e Coréia do Sul. Desta forma, são poucos os produtos e segmentos com alto valor agregado em que o Brasil se destaca como exportador para o mercado chinês. A presença de produtos manufaturados nas exportações para a China situa-se em torno de 17,7%, contra 54,9% quando se analisa o conjunto das exportações brasileiras (Secex/Mdic). Em segmentos como celulose/papel e ferro/aço, o Brasil tende a exportar produtos do início da cadeia, tendo participação reduzida nas importações chinesas de produtos acabados. No segmento de autopeças, o Brasil tem ampliado as suas exportações para o mercado chinês, ainda que estas ocupem uma participação irrelevante no total das importações deste país. Por que o Brasil que vem se destacando como importante exportador de produtos manufatu-rados expansão de 94% entre 1999 e 2004 mas não consegue acessar o mercado chinês, onde se percebe, aliás, uma tendência de crescente primarização? Estudo recente do IPEA revelou que entre 1999 e 2003, o número de empresas brasileiras que exportam para a China triplicou, passando de 400 para Estas empresas têm, em média, maiores níveis de produtividade e são mais intensivas em tecnologia do que a média das empresas exportadoras brasileiras 6. 6 Fernanda de Negri, op. cit., 2005.

6 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 6 Quadro 1 Participação dos Principais Produtos Exportados pelo Brasil no Mercado Chinês Total Exportado (US$) Quadro 2 Participação dos Principais Produtos Exportados pela China no Mercado Brasileiro Market- Market- Share Total Exportado Share (em %) Ranking (US$) (em %) 12 Sementes e Frutos Oleaginosos , , Óleos e Gorduras , , Minérios, Escórias e Cinzas , , Madeira e Obras , , Celulose , , Papel , , Algodão , , Ferro e Aço , , Automóveis, Tratores e Partes , ,0 9 Fonte: Comtrade/Onu: Elaboração Prospectiva. Ranking Total Exportado (US$) Market- Market- Share (em Total Exportado Share %) Ranking (US$) (em %) 84 Máquinas e Aparelhos Mecânicos , , Máquinas, Materiais Elétricos , , Instrumentos de Ótica e Fotografia , , Filamentos Sintéticos , , Vestuário e acessórios de malha , , Vestuário e acessórios exceto de malha , , Brinquedos e jogos , ,2 1 Fonte: Comtrade/Onu: Elaboração Prospectiva. Ranking O fato de que estas empresas exportem produtos de menor valor agregado para a China deve-se fundamentalmente à estratégia internacional das empresas chinesas - com elevada escala de produção e priorizando a geração de valor agregado internamente - para o que contribui a trajetória macroeconômica seguida pelo país nos últimos vinte anos. Esta hipótese mostra-se ainda mais consistente, quando se leva em consideração a aplicação de uma tarifa média chinesa de 11,3% para os bens não-agrícolas, inferior à verificada em outros países em desenvolvimento. Ou seja, é justamente nos segmentos da indústria nos quais a participação chinesa nas exportações brasileiras mostra-se bem inferior à participação destes segmentos no total das vendas externas nacionais que as tarifas tendem a ser menos re-

7 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 7 levantes, ainda que existam alguns picos tarifários e barreiras não-tarifárias para alguns produtos e capítulos específicos, especialmente no caso dos bens de consumo duráveis 7. A alteração deste quadro parece exigir a definição de parcerias produtivas intra-setoriais entre os dois países, além de uma mudança na trajetória macroeconômica brasileira, no sentido de uma expansão diversificadora da estrutura produtiva, com ganhos de escala, e ocupação paulatina do mercado externo. No que diz respeito ao fluxo de capitais, além de joint-veintures desenvolvidas por empresas brasileiras na China, como é caso da Embraer, Embraco, Marcopolo e outras, o fato mais relevante tem sido o crescente IED chinês no Brasil, ainda que este se dê a partir de níveis bastante baixos. Os dados do Banco Central do Brasil apontam para uma expansão de cerca de 100% dos fluxos de IED chinês entre 2001 e 2003, com relação ao estoque de 2000, enquanto o montante de IED ingressado no Brasil ampliou-se em apenas 40% no período. 3 Os Acordos Brasil/China nos Governos FHC e Lula É grande a motivação do governo Lula em colocar as relações Brasil-China em um novo patamar. Essa estratégia de política externa fica evidente quando se observa que, em menos de três anos no poder, o atual governo assinou mais acordos com os chineses que Fernando Henrique Cardoso durante seus dois mandatos. Desde 1º de janeiro de 2003, data em que Lula assumiu a presidência do Brasil, entraram em vigor 18 entendimentos nas áreas de ciência e tecnologia, esportes, transportes, padrões sanitários e fitossanitários, vistos, cooperação industrial e comércio e investimentos 8. Metade desses entendimentos foram assinados durante a visita presidencial à China em maio de Em contrapartida, ao longo dos oitos anos do governo FHC foram assinados apenas 17 acordos em nove áreas distintas. Mais recentemente, em fóruns multilaterais como a Comissão de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas, o Brasil mudou drasticamente seu posicionamento em favor da China, tendo, em 2004, votado a favor de uma non-action motion que retirou resolução sobre a China da vota- 7 Lia Valls Pereira e Galeno Tinoco Ferraz Filho, O Acesso da China à OMC: Implicações para os Interesses Brasileiros, Rio de Janeiro: Funcex, julho de Além dessas áreas, o país têm acordos de cooperação com os chineses nas áreas de comunicações, energia e educação, assinados por governos anteriores. ção. A resolução encorajava a China a permitir a visita de relatores e cooperar com a comunidade internacional em questões de Direitos Humanos. Outro movimento na mesma direção foi o anúncio do reconhecimento da China como economia de mercado pela diplomacia brasileira durante a visita de Hun Jintao ao Brasil em novembro de Passado mais de um ano e meio desde a missão de Lula à China, a política externa brasileira em relação à China vem recebendo fortes críticas de diversos setores da sociedade que chegam a falar em um ilusão diplomática 9. Essa crítica é baseada na falta de resultados gerados por esse novo direcionamento do Brasil. O principal questionamento feito ao governo é ter apostado em um apoio da China a um dos principais objetivos da política externa brasileira, que é tornar-se membro permanente do Conselho de Segurança da ONU. O posicionamento da China contra a entrada de novos membros no Conselho da ONU é apontado como a maior prova da falta de reciprocidade nas relações entre os dois países, ainda que o objetivo tenha sido impedir que o Japão ingressasse no órgão e não necessariamente vetar as aspirações brasileiras. O Brasil teria supostamente cedido no campo econômico e político (daí a mudança de posição na Comissão de Direitos Humanos) para obter vantagens políticas, as quais não foram entregues. Mesmo no caso da OMC, a aliança entre o Brasil e a China no âmbito do G-20 parece se circunscrever ao tema agricultura, tendendo os dois países a assumir posições crescentemente divergentes, o que se explica pela diferenciação de suas trajetórias econômicas e produtivas. Um exemplo é a adesão da China ao Information Technology Agreement, enquanto o Brasil se recusa a assinálo. Finalmente, nas várias reuniões do G-8, para as quais têm sido convidados os chefes de Estado brasileiro e chinês, além de outros países em desenvolvimento, não se tem afirmado uma posição convergente do Sul, capaz de impor políticas e fazer exigências aos países do Norte. Deve-se, no entanto ponderar a crítica feita aos policymakers brasileiros. Além de alianças políticas, a estratégia de elevação do patamar das relações com a China incorpora outros interesses. Para algumas empresas exportadoras, sobretudo de recursos naturais, poucos mercados apresentam dinamismo e oportunidades de crescimento 9 O editorial, no dia 17 de setembro de 2005, do jornal O Estado de São Paulo classificou a política externa do país em relação à China de ilusão diplomática.

8 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 8 comparáveis ao da China. O potencial de investimento por parte de empresas chinesas também é visto como estratégico, seja por empresas que vislumbram oportunidades de parcerias, ou por governos de todos os níveis da federação interessados na melhoria da infra-estrutura para exportação. Não por acaso, a visita do presidente Lula à China em 2004 foi acompanhada por uma delegação de quase quinhentos empresários e várias autoridades públicas. Além dos entendimentos em áreas políticas, foram assinados quatorze entendimentos entre empresas brasileiras e chinesas. Entre esses entendimentos destacam-se os seguintes acordos de cooperação: Entre a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e a Shanghai Baosteel Group Corporation, visando a criação de uma joint venture para a produção de aço no Maranhão; Entre a CVRD e a Aluminium Corporation of China, sobre exploração de bauxita e produção de alumina no Brasil para exportação ao mercado chinês; Entre a Petrobrás e a Sinopec, para exploração de petróleo em terceiros países; Entre a China National Machinery and Equipment Import and Export Corporation e a Central Termelétrica do Sul para a construção de usina termoelétrica a carvão no Rio Grande do Sul; Entre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e o Citic Group, para o desenvolvimento de projetos de financiamento de joint ventures voltadas à exportação. Se na área política não são perceptíveis os resultados da investida diplomática em favor dos chineses, na área econômica fica evidente a contribuição dos chineses para os crescentes saldos positivos no balanço de pagamentos do Brasil, ainda que se levando em conta as ressalvas sobre a pauta comercial discutidas acima. A julgar pelos desdobramentos dos acordos empresariais, no entanto, o Brasil também tem muito pouco a comemorar. Nenhum dos acordos empresariais assinados em maio de 2004 se viabilizou até o momento. O crescimento dos investimentos chineses não tem sido resultado direto da empreitada diplomática de Lula. São investimentos basicamente realizados por empresas do setor industrial nos segmentos de equipamentos de telecomunicações e material elétrico e eletrônico - interessadas em expandir sua presença no mercado brasileiro. No campo de cooperação em ciência e tecnologia, a cooperação com os chineses vem produzindo bons resultados. Em 2003, foi lançado o segundo satélite do programa China-Brazil Earth Resources Sattelite (CBERS). Deve-se ter em conta, no entanto, que o CBERS é um programa lançado pelo governo Sarney em 1988, tendo o primeiro satélite sido lançado durante o governo FHC. Desta forma, o governo Lula - ainda que tenha se empenhado em colocar as relações com a China na ordem do dia de sua agenda internacional - não logrou estabelecer mecanismos que assegurassem ao país apoio político em fóruns multilaterais ou criassem novas parcerias produtivas. Estas parecem depender mais da boa vontade de empresários, em setores em que as vantagens comparativas são naturais e os interesses chineses são evidentes. Em síntese, pode-se dizer que os resultados econômicos positivos iniciais estimularam o governo Lula a apostar na China, acreditando que os ganhos econômicos para o Brasil seriam irrestritos, e que se poderia conceder vantagens econômicas à China em troca de uma maior projeção da política externa brasileira no cenário internacional, que contaria com o suposto apoio chinês. A partir de 2004, aqueles ganhos econômicos foram atenuados, em virtude da configuração de um novo padrão de comércio, gerando conflitos internos com parte do empresariado nacional, como veremos adiante, além de não se ter obtido os dividendos políticos. De qualquer maneira, foram lançadas as bases iniciais para uma parceria estratégica, que depende, para ser consumada, de uma revisão dos objetivos e interesses de ambas as partes tanto na arena política como na econômica. 4 A Visão do Empresariado Brasileiro A ascensão da China como um dos principais players no comércio internacional tem provocado algumas movimentações interessantes no empresariado brasileiro, gerando uma polarização entre empresários que enxergam a China como fonte de ameaças ou de oportunidades. O primeiro grupo é composto, sobretudo por setores industriais, que além de perder market-share em terceiros mercados, vêm sendo ameaçados pelas importações chinesas. Do lado oposto encontram-se empresas exportadoras de produtos básicos, favorecidos pelo dinamismo da demanda chinesa. Entre os setores ameaçados pela China destacase a indústria têxtil, que - devido ao crescimento das exportações chinesas alavancadas pelo fim do Acordo de Têxteis e Vestuários na OMC - vem liderando alianças empresariais em favor da imposição de salvaguardas contra os produtos chineses. Além da forte associação que representa os in-

9 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 9 teresses da indústria têxtil em âmbito nacional, e que exerce influência sobre a posição da principal associação empresarial da América Latina, a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), cujo presidente, Paulo Skaf, é uma das principais lideranças do setor. Vale mencionar que o presidente da Associação Brasileira da Indústria Têxtil e de Vestuários (ABIT) é filho do vice-presidente do país, José de Alencar, o que em certa medida facilita a canalização dos interesses do setor junto às esferas governamentais. Ao aliar-se com setores que antes tinham visões opostas em outras frentes comerciais, como nas negociações da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) ou Mercosul-União Européia, o setor têxtil inaugurou uma nova lógica de articulação empresarial diante da ameaça chinesa. Entre os setores que antes faziam sérias ressalvas à ALCA e que agora estão alinhados com o setor têxtil, destacam-se máquinas e equipamentos, eletro-eletrônicos e químicos. Além desses setores fazem parte do grupo que demanda proteção em relação às importações chinesas: calçados, jóias e bijuterias, material de escritório, metais sanitários, produtos de couro, papel, produtos farmacêuticos, indústria óptica, produtos para saúde animal, produtos metalúrgicos, autopeças e móveis. Encontram-se, portanto unidos na mesma frente anti-china desde setores mais tradicionais até aqueles mais intensivos em tecnologia. A principal bandeira desse grupo de empresas tem sido a imposição de salvaguardas contra as importações chinesas. Dois mecanismos de salvaguardas especificas, previstos no Protocolo de Acesso da China à OMC, poderiam ser aplicados (um deles é específico para o setor têxtil). No entanto, para que os setores pudessem recorrer a esses mecanismos, era necessária a sua regulamentação, como já haviam feito os Estados Unidos, a União Européia e a Argentina. Apenas depois de algum tempo anunciando a regulamentação das salvaguardas específicas, e depois de uma última tentativa de negociar mecanismos voluntários por parte dos chineses, em outubro de 2005, o governo brasileiro decidiu internalizá-las. Por outro lado, o governo Lula tem como aliados em sua política externa em relação à China uma série de empresas com interesses comerciais naquele mercado, sobretudo de setores exportadores de produtos básicos como carne, óleo vegetal, alimentos, madeira, café e celulose, além de bancos que operam no comércio internacional, empresas de transportes e tradings. Para esse grupo de empresas, a demanda de regulamentação das salvaguardas, capitaneada pela FIESP e pelo setor têxtil, pode acarretar ônus nas relações bilaterais, prejudicando suas operações no mercado chinês. Esse grupo de empresas organizou o Conselho Empresarial Brasil-China, que além de defender seus interesses junto às autoridades brasileiras e chinesas, vem promovendo uma agenda positiva visando melhorar o perfil das relações econômicas entre as duas partes. Além da questão das salvaguardas, o reconhecimento da China como economia de mercado, nos termos do acordo da OMC, também polarizou esses dois grupos de empresários. Na prática, o que muda com a declaração das autoridades brasileiras é que os critérios para investigações de dumping por parte de empresas chinesas passam a ser mais rígidos. Apesar do movimento em favor da China, a posição do governo tem sido ambígua, o que reflete a força que ambos os grupos detêm junto ao governo Lula. Ressalte-se, finalmente, que o reconhecimento da China como economia de mercado ainda não foi regulamentado, o que significa que as regras para a abertura de casos de dumping contra aquele país continuam inalteradas. 5 China: nem Salvação, tampouco Ameaça. Este texto procurou apresentar dois processos coincidentes, mas não necessariamente complementares, que marcaram as relações entre Brasil e China no período recente. De um lado, existe uma intensificação do volume de comércio entre os dois países, que redundou em expressivos superávits comerciais para o Brasil, ao menos até 2003, justamente quando as exportações funcionavam como o único mecanismo de ativação da demanda interna. Paralelamente, no ano de 2004, ficou evidente a emergência de um novo padrão de comércio, que tende a reduzir os saldos comerciais brasileiros com a China, além de colocar este país como importante fornecedor de produtos industriais dinâmicos, sem perder a primazia nos tradicionais. Por outro lado, a ascensão econômica chinesa e seus impactos sobre o Brasil permitiram que o governo Lula alçasse este país à condição de parceiro privilegiado, o que apenas despontava no horizonte do governo FHC, mas não de forma categórica. Esta opção estratégica pela China não trouxe, até o presente momento, os dividendos políticos esperados, além de gerar tensões internas com segmentos do empresariado nacional, principalmente após a mudança do padrão de comércio, que parece ter sido subestimada pelos policymakers brasileiros. Ainda assim, acredita-se que haja espaço para uma relação estratégica entre o Brasil e a China desmobilizando parte das críticas localizadas principalmente se o governo brasileiro pressionar pela maior diversificação da nossa pauta exportadora para aquele país, incentivando a forma-

10 As Relações Econômicas entre Brasil e China FES Briefing Paper Janeiro 2006 Página 10 ção de novas parcerias produtivas, para além dos setores tradicionais, e resguardando-se por meio de uma proteção mínima e necessária aos produtores nacionais. No campo político, a relação Brasil/China também poderia ultrapassar o âmbito da ONU e se solidificar em outros fóruns multilaterais, como OMC, Banco Mundial e FMI, apesar das crescentes divergências de inserção externa dos dois países. Sobre os autores: Alexandre de Freitas Barbosa, doutor em Economia Aplicada pela UNICAMP e consultor econômico da Prospectiva Consultoria Brasileira de Assuntos Internacionais. È também professor nas Universidades Mackenzie e Paulista. Ricardo Camargo Mendes, mestre em Relações Internacionais pela University of Cambridge (Hughes Hall) e diretor da Prospectiva Consultoria Brasileira de Assuntos Internacionais. Mais informações disponéveis no site Os pontos de vista expressados nessa publicação não são necessariamente aqueles da Fundação Friedrich Ebert ou das organizações para os quais os autores trabalham. Friedrich-Ebert-Stiftung Hiroshimastrasse Berlin Germany Tel.: Fax: Roswitha.Kiewitt@fes.de Fundação Friedrich Ebert Avenida Paulista, andar / conj São Paulo, SP Brasil Tel.: Fax: ildes@fes.org.br