TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA PARAÍBA GAB. DES. ROMERO MARCELO DA FONSECA OLIVEIRA ACÓRDÃO

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1 TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA PARAÍBA GAB. DES. ROMERO MARCELO DA FONSECA OLIVEIRA ACÓRDÃO APELAÇÃO CÍVEL N /001 ORIGEM : 2. Vara da Comarca de São João do Rio do Peixe-PB RELATOR : Des. Romero Marcelo da Fonseca Oliveira APELANTE : Município de João Pessoa ADVOGADO : Gerson Salomão Leite (Procurador) e Patrícia S. Paiva da Silva (Advogada) PELADO : O Ministério Público do Estado da Paraíba EMENTA: APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BEM PÚ- BLICO. ÁREA DESTINADA A EQUIPAMENTOS COMUNITÁ- RIOS. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO. BENEFI- CIADA. ENTIDADE RELIGIOSA. ANULAÇÃO. DESVIO DE FINALIDADE. PROCEDÊNCIA. APELO. LICITAÇÃO. DIS- PENSABILIDADE. PRAZO PARA CUMPRIMENTO. AUTORI- ZAÇÃO LEGISLATIVA. INTERESSE PÚBLICO PRESENTE. CLÁUSULA DE REVERSÃO. DESAFETAÇÃO PARA ALIE- NAÇÃO GRATUITA. DESNECESSIDADE. LEGALIDADE DA CONCESSÃO. PROVIMENTO DO RECURSO. A Concessão de Uso de Bem Público será licitada se do instrumento constar, obrigatoriamente, os encargos, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado. A doação de área pública à entidade religiosa é legal se as formalidades exigidas por lei para a concessão de uso foram observadas e a finalidade atende ao interesse público, inexistindo, portanto, nulidade do ato administrativo que dispôs do bem público dominical. VISTO, relatado e discutido o presente procedimento referente à Apelação n /001, em que figuram como partes o Ministério Público da Paraíba contra o Município de João Pessoa e a Igreja Batista Missionária Sonho Meu. ACORDAM os eminentes Desembargadores integrantes da Egrégia Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Paraíba, à unanimidade, acompanhando o Relator, conhecer e dar provimento ao Recurso. VOTO O Município de João Pessoa interpôs Apelação contra a Sentença do Juízo da 7.' Vara da Fazenda Pública da Comarca da Cppital que, nos autos da Ação Civil Pública contra si ajuizada pelo Ministério PúblicoEstado da Paraíba, reconhecendo que a concessão de direito real de uso violou p. inci i6s da administração t pública, julgou procedente o pedido para declarar nula a Lei Mgnic pa de efeito concreto Bel. Roam Marcelo da Fonseca

2 n /02, de 31 de outubro de 2002, ordenando ao cartório competente o cancelamento da Escritura Pública de Concessão de Uso do imóvel outorgado à Promovida, f. 58/63. Nas razões, f. 67/79, arguiu, em preliminar, a prescrição da pretensão para anulação do ato de cessão de uso, aduzindo que a Lei Municipal é de 2002, enquanto que a ação foi ajuizada somente em 2007, bem assim a incompetência absoluta do Juízo a quo, considerando que a via eleita utilizada foi inadequada, pois o arquet estadual não pode pleitear a declaração de inconstitucionalidade de lei por meio de Ação Civil Pública, e no caso de julgamento pelo tribunal deve ser observada a Cláusula de Reserva de Plenário, conforme Súmula Vinculante n. 10. No mérito, alegando a teoria do fato consumado e a errônea anulação dos atos administrativos pela Administração, embora confrontando com a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, que reconhece a possibilidade de ação pela própria administração, deve ser considerado a consumação do ato administrativo para evitar maiores prejuízos à coletividade. Nas contrarrazões, às f. 81/90, o representante do Ministério Público alegou a falta de interesse recursal, pelo fato de ter o Apelante, na Contestação, concordado com a anulação do ato de cessão de uso, e como a Sentença decidiu na exata forma requerida na inicial e anuída pela Apelante, não pode se insurgir contra o próprio pedido. Rebate a alegação de prescrição demonstrando que a Lei Municipal que concedeu a cessão de uso é de 31 de outubro de 2002, enquanto que a Ação Civil Pública foi protocolada em juízo no dia 04 de setembro de 2007, portanto, não atingida a prescrição alegada, e que os atos administrativos, inclusive sob forma de leis, podem ser atacados por meio de Ação Civil Pública com objetivo de declarar sua ilegalidade, conforme vários julgados que colacionou, e quanto à alegação da teoria do fato consumado, aduziu que o Apelante não especificou qual o fato consumado, para ser analisado seus efeitos concretos. A Representante da Procuradoria de Justiça em atuação nesta Câmara emitiu Parecer entendendo que o Apelante não tem interesse recursal, por ter sido a Sentença favorável, e que é correta a via eleita, sendo o caso de autêntica declaração de inconstitucionalidade da lei através de Ação Civil Pública. Em relação ao conteúdo de mérito, entendeu que cessão de uso do bem público afronta princípios constitucionais como o da moralidade, o da legalidade e o da impessoalidade, e ao final opinou pelo acolhimento da preliminar levantada nas Contrarrazões, e caso não seja acolhida, pugnou pelo desprovimento do Recurso. É O RELATÓRIO. Inicialmente, analiso a preliminar de falta de interesse recursal. Embora o Município de João Pessoa tenha concordado na Contestação com a anulação do seu ato, que concedeu cessão de uso do imóvel público, o interesse recursal decorre de um liame proveniente da decisão judicial que se pretende enfrentar, que pode decorrer da relação com o interesse primário do ente público, no caso o bem destinado à coletividade, ou o interesse da gestão, pela preservação do patrimônio público. Por outro aspecto, em nenhum momento ficou demonstrado que o Município de João Pes(:)a ajuizou ação judicial para reverter ao patrimônio público o bem doado, que segundo a jurisprudência só pode ser feita através da Ação de Revogação de Escritura Públicde1Do4ção, na qual se possibilita à instituição beneficiada a ampla defesa e contraditório. nnseca Toda

3 Portanto, se o Apelante não fez uso do instrumento processual apropriado, a simples declaração de que concorda com a procedência da Ação Civil Pública para reaver o imóvel doado não pode ser entendida como falta de interesse recursal. Portanto, indefiro a preliminar. A Apelante arguiu a incompetência absoluta do Juízo "a quo", entendendo que a Ação Civil Pública não pode ser utilizada com sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade, por retirar do Supremo Tribunal Federal ou de Tribunal de Justiça, o controle concentrado da constitucionalidade das leis ou atos normativos federais e estaduais, em face da Constituição Federal, ou de leis municipais em face de Constituição Estadual. Como a competência é pressuposto processual subjetivo de validade da relação processual, impõe-se a sua análise de imediato, porquanto se o Juízo Monocrático for incompetente, o órgão judicial "ad quem", da mesma forma será. A Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público objetiva anular o ato de concessão de direito real de uso expedido pelo Município de João Pessoa, em favor da Igreja Batista Missionária Sonho Meu, sob o fundamento de que é lei de efeito concreto e viola princípios que norteiam a administração pública. Verifico, no caso, que não existe pedido no sentido de declarar a inconstitucionalidade da lei, haja vista que o Ministério Público pretende a declaração de ilegalidade do ato concreto de concessão de uso, em face dos princípios que norteiam a administração pública, inexistindo, portanto, o vício, pertinente à relação processual. Assim, indefiro a preliminar de incompetência do juizo. Passo à análise de mérito. O Prefeito de João Pessoa enviou à Câmara Municipal projeto de lei para autorizar o Poder Público fazer a Concessão de Direito Real de Uso de um terreno pertencente ao Município, localizado no Bairro Valentina Figueiredo, nesta Capital, o qual foi aprovado e sancionado, convertendo-se na Lei Municipal 9.796, f. 22/23. Na autorização legislativa ficou estabelecida a finalidade pública, que é a construção da sede de uma Associação, com três salas de aulas com capacidade para 170 alunos, ampliação de mais uma sala de aula, uma secretaria, dois banheiros, casa de apoio e grande área de lazer, para atender à comunidade católica, não podendo ser-lhe dada destinação diferente sob pena de revogação da concessão, bem assim, ficaram estabelecidos o prazo para cumprimento e a cláusula de reversão, caso não seja cumprida a finalidade, art. 4 0 da Lei Municipal. O fundamento do pedido da Ação Civil Pública, acolhido na Sentença, cinge-se à ausência de desafetação da finalidade do bem público, que não foi observado pelo Poder Público cedente. Indubitavelmente, se os bens públicos estiverem na categoria daqueles de uso comum do povo ou especial, devem ser desafetados para se enquadrarem como dominicais e, a partir desta descaracterização é possível a alienação, respeitados os requisitos legais, a teor do disposto nos artigos 100 e 101 do Código Civil de Ocorre que, em relação ao bem público cedido não existe prova de destinação pública específica, ou seja, de que era um bem público de uso especial (escola, hospital, creche etc.), muito menos bem público de uso comum do povo (praça, rua ou área verde), trata-se, pelas provas constantes dos autos, de um terreno p '13lico, o qual não existia nenhuma construção no momento da cessão de uso. Assim, discordo do Magistrado prolator da Seníença, em vista que a destinação no loteamento, de terrenos para "equipamentos comunrtários', não configura ; Bil Rornero`Micso da FOseca givc1 D :.ernbc.rgador -

4 bem de uso especial para justificar a necessidade de lei desafetando, pois se trata, apenas, de distinção necessária no processo de loteamento para especificar as áreas destinadas às ruas e praças, em relação àquelas que serão utilizadas pelo poder público. Faço constar que o Ministério Público não se desincumbiu de juntar ao processo o registro de imóvel, assim como as partes contestantes também não o fizeram, contudo, constam nos autos do Inquérito Civil Público a Certidão da Secretaria de Planejamento SEPLAN, da Divisão de Cadastro Técnico Imobiliário e Boletim de Informações Cadastrais, além de planta da área, através das quais podemos verificar as informações de que o imóvel doado é uma área localizada no Bairro Valentina Figueiredo, Setor 25, Quadra 391, medindo 30,00m de largura na frente e nos fundos, e 30,00m de ambos os lados, entre as ruas Desportista José da Siva e Comerciante Félix Cahino, Conjunto Sonho Meu. Informa a certidão que a área individualizada tem destinação original para equipamentos comunitários, enquanto que no Boletim de Informações Cadastrais consta a informação que a área está "sem ocupação". Por outro aspecto, não existe nos autos ato do Poder Público destinando o terreno à construção de um bem público de uso especial. Portanto, o Magistrado trilhou em equívoco ao fundamentar a procedência do pedido em desvio de finalidade, por ser o imóvel cedido bem de uso especial, pela ausência de prova da destinaç'ão especial, assim como não se verifica ato do Poder Público destinando o terreno à construção de determinado bem de uso especial, restando demonstrado que se trata de um terreno, bem dominical, que não necessita de desafetação para alienação. A Lei Federal n 8.666/93 (Lei das Licitações Públicas), que regula as licitações, contratos e alienações de bens públicos, estabelece no 4 do art. 17 a possibilidade de doação de bens públicos a particular, desde que seja com interesse público devidamente justificado e conste do instrumento, obrigatoriamente, o prazo de cumprimento e a cláusula de reversão: Art.17 - A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: ** 4 - A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado; (Redação dada pela Lei n , de 1994). Grifei. Logo, percebe-se que a Concessão de Direito Real de Uso é legal, pois não houve destinação específica para o bem cedido, enquadrando-se na categoria que admite a alienação e sobretudo porque o interesse público, o encargo da doação, seu prazo e a cláusula de reversão estão previstos, conforme Lei 9.766/02, do Município de João Pessoa. tendimento: O Tribunal de Justiça da Paraíba, em caso semelhante, firmou en- "EMENTA. APELAÇÕES AÇÃO CIVIL PÚBLICA BENS DE USO COMUM DO POVO DESAFET ÃO PARA ALIENAÇÃO GRATUITA BENEFICIADA P4SS A JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO ANULAÇÃO APEI10 AVALIAÇÃO ; Bei. Ramo Desernbw!)::

5 PRÉVIA DESNECESSIDADE LICITAÇÃO DISPENSABILIDADE DOAÇÃO COM ENCARGO AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA INTERESSE PÚBLICO PRESENTE PRAZO PARA CUMPRIMENTO CLÁUSULA DE REVERSÃO LEGALIDADE AGRAVO RETIDO AUSÉNCIA DE REQUERIMENTO PARA ANÁLISE NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO PROVIMENTO DOS APELOS - A doação com encargo será licitada e de seu Instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado - Se a área doada a particular cuja finalidade atende, sobremaneira, ao interesse público, e as formalidades legais exigidas para o ato foram observadas, inexiste nulidade do ato administrativo que dispôs dos bens públicos". AC a Câmara Cível. Rel. Juíza convocada Dra. Silvanna Pires Brasil Lisboa. Data do julgamento: 02/09/2008." No mesmo sentido, fui Relator do processo n /001, em que figuram como partes o Ministério Público, o Município de João Pessoa e a Arquidiocese da Paraíba, e proferi voto para prover a Apelação declarando legal a Cessão de Uso de terreno do município, tendo sido provida por unanimidade por esta Quarta Câmara, conforme ementa do julgado que transcrevo: "EMENTA: APELAÇÕES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BEM PÚ- BLICO. ÁREA DESTINADA A EQUIPAMENTOS COMUNITÁ- RIOS. DOAÇÃO COM ENCARGO. BENEFICIADA. ENTIDA- DE RELIGIOSA. ANULAÇÃO. DESVIO DE FINALIDADE. APELOS. LICITAÇÃO. DISPENSABILIDADE. PRAZO PARA CUMPRIMENTO. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. INTERES- SE PÚBLICO PRESENTE. CLÁUSULA DE REVERSÃO. DE- SAFETAÇÃO PARA ALIENAÇÃO GRATUITA. DESNECESSI- DADE. LEGALIDADE DA CONCESSÃO. PRIMEIRA APE- LAÇÃO. PROVIMENTO. SEGUNDO RECURSO. NEGAR PROVIMENTO. A Concessão de Uso de Bem Público será licitada se do instrumento constar, obrigatoriamente, os encargos, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado. A doação de área pública à entidade religiosa é legal se a finalidade atende, sobremaneira, ao interesse público e as formalidades exigidas por lei para a concessão de uso foram observadas, inexistindo, portanto, nulidade do ato administrativo que dispôs do bem público dominical." 4a Câmara Cível. Des. Rel. Romero Marcelo da Fonseca Oliveira. Data do julgamento: dia 14/09/2010. Posto isso, conheço do Recurso, indefiro as preliminares e, no mérito, dou provimento para reformar a Sentença em todos os seus termos, por ser legal a Concessão de Uso do terreno público. Presidiu o julgamento, realizado na Sessão Ordinária desta Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Paraíba o Desembargad ro Marcelo da orr-

6 Fonseca Oliveira, no dia 02 de dezembro de 2010, conforme certidão de julgamento, dele participando, além deste relator, os eminentes Desembargadores Frederico Martinho da Nóbrega Coutinho e João Alves da Silva. Presente a sessão, o Exmo. Sr. Dr. José Roseno Neto, Procurador de Justiça. nete no em João Pessoa-PB, 09 de dezembro de 2010 Des. Romero Marcelo da Fonseca Oliveira Relator

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