A CONSTITUCIONALIZAÇAO DAS FINANÇAS PÚBLICAS NO BRASIL

Transcrição

1 Eduardo Bastos Furtado de Mendonça Mestre e Doutorando em Direito pela UERJ. Professor de Pós-graduação lato sensu da UERJ (CEPED) e da Universidade Cândido Mendes. Advogado no Rio de Janeiro. A CONSTITUCIONALIZAÇAO DAS FINANÇAS PÚBLICAS NO BRASIL Devido processo orçamentado e democracia R6NOVFIR Rio o São Paulo o Recife Curitiba I rj Respeite o direito autora!

2 Introdução. PARTE I O sistema orçamentário brasileiro Introdução :': 7 Alguns conceitos essenciais I. Atividade financeira do Estado Receita pública Despesa pública 13 II. As leis orçamentarias na Constituição de I A elaboração do orçamento público I. Apresentação dos projetos 25 II. A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) 28 III. A modificação do projeto de lei orçamentaria pelo Poder Legislativo: As emendas parlamentares ao orçamento 34 IV. Regime jurídico das emendas parlamentares à despesa segundo a Resolução n 1/2006, do Congresso Nacional 41 IV. 1. Visão geral 41 IV.2. Classificação das emendas à despesa segundo o objeto 42 a) Emendas de cancelamento 42 b) Emendas de remanejamento 42 c) Emendas de apropriação 44 IV.3. Classificação das emendas à despesa segundo o autor 49 a) Emendas de relator 49

3 b) Emendas de comissão 53 c) Emendas de bancada estadual 55 d) Emendas individuais 56 IV.4. Síntese conclusiva: inconstitucionalidades e defeitos da Resolução n 1/2006, do Congresso Nacional 57 V. Conclusão da tramitação legislativa e sanção 63 VI. Dotações orçamentarias e créditos adicionais 65 VI. 1. Créditos suplementares 66 VI.2. Créditos especiais 69 VI.3. Créditos extraordinários 69 II A execução do orçamento público I. A eficácia da lei orçamentaria no Brasil Visão geral Orçamento autorizativo: o poder de não fazer nada A decisão de não gastar 83 II. Uma distinção essencial: vinculação do orçamento e vinculação pelo orçamento 88 III. A execução real do orçamento 91 IV. As bases normativas nada sólidas da atual prática orçamentaria brasileira 100 IV. 1. O tratamento do tema pela Constituição 103 IV.2. O tratamento do tema pela legislação infraconstitucional 107 V. O tiro de misericórdia: a DRU - Desvinculação das receitas da União 115 PARTE II Fundamentos teóricos para a constitucionalização do orçamento público Introdução 123 O devido processo orçamentário e os princípios constitucionais que o informam I. A exigência - jurídica - de transparência e racionalidade na gestão da atividade financeira estatal 129 II. O princípio da separação dos Poderes em matéria orçamentaria: o orçamento como instrumento de contenção do Poder e coordenação entre suas diferentes instâncias 137 II.1. Funções de contenção 141 a) Garantia da independência orgânica de cada Poder 142

4 b) Controle da Administração Pública 143 II. 2. Funções de coordenação 153 a] Harmonização das decisões políticas que envolvem dispêndio de recursos públicos 154 b) Concretização das decisões políticas, dos três Poderes, que pressuponham dispêndio de recursos públicos 193 III. O princípio da legalidade no orçamento público A reserva de lei formal em matéria orçamentaria Orçamento autorizativo como violação ao princípio da legalidade Improcedência dos argumentos que apontam a eficácia autorizativa como natural ou necessária 211 IV. O orçamento público como instrumento de concretização dos princípios republicano, da segurança jurídica e democrático 223 IV. 1. Princípio republicano 223 IV.2. Princípio da segurança jurídica 226 IV.3. Princípio democrático 228 a) O orçamento como ponto de encontro entre receita e despesa b) As duas funções da legalidade tributária: segurança e % democracia 238 c) O necessário complemento fornecido pela legalidade orçamentaria 245 I Aplicação dos princípios constitucionais à execução orçamentaria no Brasil I. Introdução 257 II. O sentido da vinculação orçamentaria e seus limites 260 III. As dificuldades e desvantagens de um modelo impositivo rígido 264 IV. A discricionariedade no interior das dotações: a necessária releitura do princípio da especialidade ou especificidade orçamentaria V. O exercício da discricionariedade em concreto 271 VI. O dever de motivar 276 VII. Conclusão parcial 281 PARTE III A mudança possível e necessária Introdução 283 Elaboração do orçamento público I. Conteúdo imposto pela Constituição 285 II. Sugestões de lege ferenda 296

5 I Execução do orçamento público I. Introdução 303 II. Síntese das conclusões produzidas acerca da execução orçamentaria III. Conteúdo imposto pela Constituição 307 IV. Sugestões de lege ferenda 346 II Um modelo de vinculação rígida: o sistema orçamentário dos Estados Unidos I. Introdução 353 II. A evolução do orçamento público nos Estados Unidos 355 III. O atual sistema orçamentário dos Estados Unidos 3 60 IV. Considerações finais 369 V As propostas de mudança em tramitação no Congresso Nacional I. Visão geral 373 II. A PEC 565/ Normas relativas à elaboração orçamentaria Normas relativas à execução orçamentaria 378 Conclusões 383 Bibliografia 399 Anexos 413 '*