CÂMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO. Cláudia Cristina Aires Gomes

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1 CÂMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO Cláudia Cristina Aires Gomes Medidas Provisórias e os gastos obrigatórios de caráter continuado Projeto de Pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do CEFOR como parte das exigências do curso de Especialização em Orçamento Público Brasília Abril, 2008

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3 INTRODUÇÃO Nas democracias modernas, o Parlamento é a instância onde se realizam as discussões acerca dos orçamentos. A validação do orçamento no sistema representativo fica prejudicada quando se permite que leis orçamentárias sejam veiculadas sem obedecer à tramitação processual que lhe dá legitimidade. A utilização de medida provisória para legislar sobre orçamento fere os limites materiais expressos na alínea d do inciso I do 1º do art. 62 da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 32/2001, que dispõe sobre a vedação à edição de medidas provisórias acerca de matéria relativa a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares ressalvados o previsto no 3º do art. 167, que trata de edição de medida provisória para abertura de crédito extraordinário. Além disso, a medida provisória tem sido usada na criação de gastos obrigatórios continuados sem expressar a devida compensação orçamentária para aquele fim, contrariando o disposto nos arts. 15 a 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101/2000. Nesse contexto, este estudo pretende demonstrar a utilização de ferramenta legal exclusiva das matérias caracterizadas como de relevância e urgência, que não passa pelo típico rito processual do orçamento do Congresso Nacional, para se obter efeitos de caráter orçamentário. Para isso, pretende-se investigar o impacto da edição de medidas provisórias no orçamento público durante o Plano Plurianual vigente no período de 2004 a 2007, fundamentando o estudo com base na literatura especializada. Espera-se encontrar dados que quantifiquem a influência do uso de medidas provisórias na criação de gastos de natureza continuada e analisar a legitimidade do orçamento diante do problema apontado. 1

4 1 IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: Medidas Provisórias e os gastos obrigatórios de caráter continuado. Subtítulo: Fixação de gastos obrigatórios continuados por meio de medidas provisórias e o impacto no Orçamento Público. Autor: Claudia Cristina Aires Gomes Finalidade do projeto: Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Orçamento Público. Adequação à linha de pesquisa: Orçamento Público Instituição: Centro de Formação, treinamento e Aperfeiçoamento da câmara dos Deputados - CEFOR Data: Brasília, fevereiro de 2008 Orientador: 2

5 2 APRESENTAÇÃO DO TEMA A escolha do tema se deve à discussão corrente e recorrente no Congresso Nacional do uso indiscriminado da medida provisória para se legislar sobre todo e qualquer assunto, inclusive aqueles proibidos pela Constituição Federal, no caso, matéria orçamentária. Junto a essa constatação, chama a atenção o fato de os gastos públicos e a idéia de que é preciso reduzi-los fazerem parte da agenda nacional há décadas. Mais especificamente, que gastos obrigatórios continuados não param de crescer: em 2004 representavam 87,4%, em 2005, atingiam 88,1% em 2006 chegaram a 89% do total dos gastos primários do Governo Federal. Destaque para os gastos com benefícios previdenciários, assistenciais e com pessoal, que representam mais de metade das receitas correntes líquidas da União. Esses números, balizados em estudos técnicos da Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização do Congresso Nacional, significam que a maior parte dos gastos primários federais não passa pelo processo orçamentário tradicional, não estando submetidos à avaliação periódica que o orçamento anual exige das denominadas despesas discricionárias, sendo meramente chancelados pela lei orçamentária, visto já terem sido criados por legislações permanentes ou fixadas pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias. Os fatos acima apontados despertaram-me o interesse de rastrear o quanto desse montante de gastos obrigatórios continuados foi fixado por medidas provisórias, que acredito ser a contribuição do trabalho ao passo que se discutirá o impacto dos números a serem encontrados no Orçamento Geral da União no período coberto pelo último plano plurianual. 3 OBJETO DE ESTUDO Os gastos obrigatórios continuados fixados por medidas provisórias presentes no Orçamento Público no período de 2004 a PROBLEMA DE PESQUISA Em que medida a fixação de gastos continuados obrigatórios por meio de medida provisória impacta no Orçamento Público? 3

6 5 HIPÓTESES A primeira hipótese é de que o Executivo faz uso da edição de medidas provisórias para fixação de gastos obrigatórios continuados a fim de evitar a morosidade do rito processual legislativo e por ter a certeza da aprovação rápida que o mecanismo tem por garantia constitucional. A segunda hipótese explora o impacto da edição de medidas provisórias com vistas a identificar o tamanho da fixação desse tipo de gasto no orçamento público durante o Plano Plurianual vigente no período de 2004 a A terceira hipótese visa à questão da legitimidade de gastos obrigatórios fixados sem expressar a devida compensação orçamentária para aquele fim, contrariando o disposto nos arts. 15 a 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que regulamenta o assunto. 6 OBJETIVOS 6.1. OBJETIVO GERAL Demonstrar a utilização de ferramenta legal exclusiva das matérias caracterizadas como de relevância e urgência para se obter efeitos de caráter orçamentário OBJETIVOS ESPECÍFICOS Investigar o impacto da edição de medidas provisórias no orçamento público durante o Plano Plurianual vigente no período de 2004 a 2007, fundamentando o estudo com base na literatura especializada; Examinar dados que quantifiquem a influência do uso de medidas provisórias na criação de gastos de natureza continuada; Analisar a legitimidade do orçamento diante do problema apontado. 7 JUSTIFICATIVAS Gastos Públicos Ao longo das últimas décadas, muito se repetiu de que é preciso reduzir o gasto público no Brasil. De fato, o gasto do Governo afeta uma extensa lista de atividades que, em algum momento, interfere na vida de cada um e na sociedade 4

7 como um todo. Portanto, é importante saber o quanto se gasta e como se gasta o dinheiro público no País. De forma geral, o Estado é o maior consumidor de riquezas e serviços no mundo civilizado, quando comparado a agentes privados. Para suprir as necessidades coletivas, presta serviços públicos mantendo patrimônio. Exerce atividade econômica por meios e para fins políticos. Seus serviços e bens são impostos independentes do interesse do indivíduo e suas prioridades não dependem necessariamente da existência de demanda de mercado. O processo político se sobrepõe ao sistema de mercado. Gastos Obrigatórios Continuados É recorrente na literatura de que hoje não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio amplo das finanças públicas. Esse equilíbrio passa pelo processo orçamentário e o processo legislativo ordinário, onde se originam gastos que impactam o orçamento e as finanças públicas. Destaca-se a diferença entre gastos fixos e variáveis, chamados de obrigatórios e discricionários, sendo os primeiros incontroláveis pelo processo orçamentário, por se tratarem de atos vinculados, obrigando todos os Poderes a fixá-los, sob pena de crime de responsabilidade. Já as despesas variáveis, como simples autorizações, destituídas de amparo em lei, facultam a ação do Executivo até o limite previsto. São créditos limitativos e não imperativos, não gerando direito subjetivo em favor das pessoas ou instituições as quais viriam a beneficiar. Assim, o processo orçamentário deve observar os compromissos assumidos pelo Estado por intermédio da legislação ordinária, tais como as relações estatutárias e contratuais com seus servidores e a assunção de obrigações decorrentes de decisões judiciais. Leis apresentam características materiais e temporais. O fator tempo traz o dilema de como tratar a exigência de dotação orçamentária e de autorização prévia na Lei de Diretrizes Orçamentárias como no caso para os gastos com pessoal, por força do art. 169 da Constituição Federal. A própria Constituição dispõe que as dotações orçamentárias e autorizações são anuais, já a tramitação de projetos de lei de criação de cargos para contratação de pessoal pode levar anos. Artifícios são utilizados para ultrapassar os limites constitucionais e fixar gastos obrigatórios sem expressar a devida compensação orçamentária para aquele 5

8 fim, contrariando o disposto nos arts. 15 a 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101/2000. Não é possível à lei orçamentária conter matéria estranha ao processo orçamentário. Igualmente é incompatível com as normas financeiras constitucionais e legais a inserção em projeto de lei permanente de disposição relativa a crédito orçamentário. De fato, encontra-se com certa freqüência em projetos de lei que criam ou transformam órgãos da administração com a inserção de autorizações para remanejamento de dotações para o órgão criado pela futura lei. Como o órgão legislativo competente e o rito do processo orçamentário, de natureza congressual, são totalmente distintos do processo ordinário de apreciação bicameral da legislação, funcionaria como uma espécie de caminho mais rápido para a aprovação de créditos orçamentários. Identifica-se também com freqüência a edição de medidas provisórias para fixar gastos obrigatórios continuados, ainda que seja vedado constitucionalmente seu uso nas leis orçamentárias, exceto para créditos extraordinários. Este mecanismo é o objeto de estudo desse trabalho. 8 METODOLOGIA A pesquisa será de natureza exploratória baseada em pesquisa bibliográfica e documental. A pesquisa bibliográfica será desenvolvida a partir de artigos científicos, teses e livros sobre o tema. O material pode ser encontrado no Centro de Documentação e Informação da Câmara dos Deputados, na Biblioteca do senado e em sites de revistas científicas. A pesquisa documental buscará: Disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº 101/2000, que tratam do tema; Disposições da Constituição Federal que tratam do tema; Dados estatísticos e numéricos a serem coletados junto à Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização do Congresso Nacional sobre a execução orçamentária no período de 2004 a 2007, de abrangência do último plano plurianual; Dados estatísticos e numéricos a serem coletados nos sites da Câmara dos Deputados e do Senado Federal a cerca de edição de medidas provisórias. 6

9 9 REFERENCIAL TEÓRICO Nas democracias modernas, o Parlamento é a instância onde se realizam as discussões acerca dos orçamentos. De acordo com Amaral Junior (2004), a validação do orçamento no sistema representativo fica prejudicada quando se permite que leis orçamentárias sejam veiculadas sem obedecer à tramitação processual que lhe dá legitimidade. A utilização de medida provisória para legislar sobre orçamento fere os limites materiais expressos na alínea d do inciso I do 1º do art. 62 da Constituição Federal de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional nº 32/2001, que dispõe sobre a vedação à edição de medidas provisórias acerca de matéria relativa a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, bem como sobre matéria reservada a lei complementar, a ser ressalvado o previsto no 3º do art. 167, que trata de edição de medida provisória para abertura de crédito extraordinário. Além disso, a medida provisória tem sido usada na criação de gastos obrigatórios continuados sem expressar a devida compensação orçamentária para aquele fim, contrariando o disposto nos arts. 15 a 17 da Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal Segundo Monteiro (2007), esse recurso legal tem sido amplamente usado, igualmente, como instrumento de intervenção governamental na economia brasileira, configurando-se como substancial poder de propor e programar mudanças no status quo, alterando as regras do jogo de estratégias entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Para ilustrar, no ano de 2006 o fluxo legislativo iniciado no Executivo chegou ao equivalente a 51,5% da produção de leis de iniciativa genuína, isto é, aquelas derivadas de projetos de lei. Nesse contexto, este estudo pretende analisar a utilização de ferramenta constitucional exclusiva das matérias caracterizadas como de relevância e urgência, que não passam pelo típico rito processual do Congresso Nacional, para se obter efeitos de longo prazo. Pretende-se fazer essa análise sob a ótica da Teoria da Escolha Pública, uma teoria econômica da democracia, para qual a especificidade da política se submete às categorias e à lógica da análise econômica. 7

10 A escola da Escolha Pública originou-se no conjunto de reflexões que alguns autores, entre os quais se destaca o economista James Buchanan, desenvolvem desde os anos 60, visando à adoção de perspectiva econômica de análise de fenômenos políticos. A Teoria da Escolha Pública estuda como as decisões para destinar recursos públicos e redistribuir renda são tomadas no sistema político. Escolha Pública é definida como escolha coletiva de acordo com determinadas regras. Segundo a hipótese da Teoria, os atores do processo de decisão pública tomam decisões baseadas essencialmente no interesse privado. Argumentam que pode até existir interesse público, mas ele é secundário. Assim, políticos e burocratas se interessam principalmente em aumentar seus ganhos, maximizando sua própria utilidade. 10 CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO Fev Mar/2008 Jun/2008 Jul/2008 Ago/2008 Set/2008 Pesquisa bibliográfica X X X Pesquisa Documental X X X Análise e interpretação X X X Redação do trabalho final X X X Revisão e Defesa X 11 ESTRUTURA DO TRABALHO O trabalho será estruturado da seguinte forma: 1. Medidas provisórias - Apresentação e contextualização do uso de medidas provisórias no âmbito dos gastos públicos. 2. Despesas obrigatórias de caráter continuado Definições e contextualização no âmbito dos gastos públicos. 3. O Orçamento Público e as despesas de caráter continuado fixadas por medidas provisórias - Investigar o impacto da edição de medidas provisórias no orçamento público durante o Plano Plurianual vigente no período de 2004 a 2007 e examinar dados que quantifiquem a influência do uso de medidas provisórias na criação de gastos de natureza continuada. 4. Conclusão - Analisar a legitimidade do orçamento diante do problema apontado. 8

11 12 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AMARAL JUNIOR, José Levi Mello do. Medida Provisória e a sua Conversão em Lei: A Emenda Constitucional nº 32 e o Papel do Congresso Nacional. São Paulo: Revista dos Tribunais, BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 26. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, p. (Série textos básicos, n. 38). BUCHANAN, James. Public Choice: politics without romance. Policy, vol. 19, nº. 3 spring, Disponível em: < Acesso em 14 nov Prize Lecture Disponível em: < Acesso em: 14 nov GIAMBIAGI, Fabio e ALÉM Ana Cláudia Duarte de. Finanças Públicas: teoria e prática no Brasil. Rio de Janeiro. Campus, MONTEIRO, Jorge Vianna. O Poder de propor ou, a economia das medidas provisórias. Rio de Janeiro. Revista de Administração Pública, volume 29 nº 3 p 59 a 72 jul/set Condicionamentos institucionais das medidas provisórias. Rio de Janeiro. Revista de Administração Pública, volume 34 nº 2 p 24 a 44 mar/abr A conjuntura das escolhas públicas. Rio de Janeiro. Revista de Administração Pública, volume 41 nº 1 p 161 a 175 jan/fev REZENDE, Fernando. Finanças Públicas. 2ª Ed. São Paulo. Atlas, SANTA HELENA, Eber Zoehler. Custo das políticas públicas controle de gastos obrigatórios continuados. Câmara dos Deputados. Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, Estudo Técnico nº2/27, março/2007. SOUZA, Márcia Teixeira de. James Buchanan e a construção do consenso social. São Paulo. Perspectivas: revista de ciências sociais, nº 19, p.11 a 32,