EFICIÊNCIA DO CONTROLE EXTERNO EM PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS

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1 AYRES DE ALMEIDA SILVA FILHO EFICIÊNCIA DO CONTROLE EXTERNO EM PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós- Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo Brasília 2007

2 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: Eficiência do Controle Externo em Programas Governamentais. Autor: Ayres de Almeida Silva Filho Finalidade do projeto: Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Instituições e Processos Políticos do Legislativo Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da Câmara dos Deputados Cefor Data: Brasília, março/2007 Orientador: Antonio Teixeira Barros

3 2. OBJETO DO TRABALHO O presente projeto de pesquisa visa fazer uma análise acerca da eficiência do Controle Externo exercido pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União nos Programas Governamentais. Em face das constantes crises do setor aéreo, tomará como exemplo, para acompanhamento, os Programas de Governo voltados para aperfeiçoamento do setor de tráfego aéreo para verificar como o Controle atuou sobre a questão. 3. PROBLEMA IDENTIFICADO Entre as atribuições do Congresso Nacional compete o controle externo das ações dos órgãos da administração pública. Esse controle é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União e é realizado através de duas maneiras basicamente: o exame e julgamento de contas e os trabalhos de fiscalização. O exame e o julgamento de contas não farão parte do presente trabalho, uma vez que os dados referentes à analise dos programas do Plano Plurianual são disponibilizados pelo Controle Interno do Poder Executivo, através do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Governo Federal-Sigplan (Lei nº /04 e Portaria MPOG 198/05), e de acordo com o próprio Tribunal são de baixa confiabilidade e insuficientes. (2006. Relatório e pareceres prévios sobre as contas do Governo da República exercício Pg. 121). Os trabalhos de fiscalização têm o objetivo de AVALIAR a gestão dos recursos públicos, através de uma coleta sistemática de informações sobre as ações, as características e os resultados de um programa para determinar o valor, a qualidade, utilidade, efetividade ou importância do programa que está sendo avaliado em relação aos critérios estabelecidos. (2000. Tribunal de Contas da União. Manual de Auditoria Operacional Brasília: TCU, Coordenadoria de Fiscalização e Controle. Pag. 17). As avaliações são desenvolvidas através de levantamentos, auditorias, inspeções, acompanhamentos e monitoramentos. No âmbito do TCU a avaliação de programas governamentais abrange duas modalidades: auditoria de desempenho operacional e avaliação de programa. O objetivo da auditoria de desempenho operacional é examinar a ação governamental quanto aos

4 aspectos de economicidade, eficiência e eficácia, ao passo que o objetivo da Avaliação de Programas busca examinar, além dos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia, também a efetividade dos programas e dos projetos. ECONOMICIDADE - refere-se à parcimônia no uso dos recursos obtendo o máximo de resultado; EFICIÊNCIA - é a relação entre os produtos gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados; EFICÁCIA - é o grau de alcance das metas programadas; EFETIVIDADE - é a relação entre as alterações no objeto da ação governamental que podem ser atribuídas única e exclusivamente ao programa e os impactos esperados na situação social. Os relatórios de avaliação gerados pelo TCU são gerados em cerca de 8 meses, porém os objetivos dos relatórios são bastante reduzidos, em geral ações de um programa ou um tema específico. Uma de suas características é o monitoramento da implementação das recomendações das auditorias e a preocupação em medir a efetiva produção dos benefícios esperados em termos de melhoria do desempenho dos programas. No entanto, o reduzido número de avaliações por ano (perto de dez), se comparado com o número de programas de governo (mais de 300), limita o papel do TCU.(2003, Avaliação de Programas e Responsabilização dos Agentes Públicos pelo Resultado da Ação Governamental: O Papel do Tribunal de Contas da União. LIMA, Dagomar Henrique. monografia 2ª colocada no prêmio Serzedello Corrêa. Pag. 53). Verifica-se de acordo com o texto supra uma deficiência no controle externo dos programas e das ações governamentais, visto que de acordo com o Ministério do Planejamento, para o Plano Plurianual , existem 392 programas governamentais, dos quais, apenas 26 foram fiscalizados pelo Tribunal nos anos de 2004 a Além disso, verifica-se na página do Tribunal a inexistência da fiscalização do tipo AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS, que como já foi visto anteriormente, é mais completa por analisar os aspectos da efetividade do Programa, porém é mais complexa, em vista da dificuldade de se avaliar até que ponto os programas governamentais afetam a realidade social. Todas as fiscalizações descritas no site estão contempladas no âmbito das auditorias de natureza operacional.

5 4. OBJETIVOS Uma vez verificada a deficiência do Controle Externo nos Programas de governo, o presente trabalho tem como objetivo geral analisar as razões que levam o Poder Legislativo a exercer deficientemente essa função fiscalizadora, através de um conjunto de ações: - analisar a metodologia de atuação dos órgãos envolvidos no Controle Externo; - analisar a estrutura técnico-administrativa dos órgãos envolvidos no Controle Externo. O trabalho visa ainda propor sugestões no sentido de criação de um aparato institucional capaz de viabilizar controles periódicos, utilizando o máximo da estrutura existente, possibilitando assim um incremento na atividade parlamentar utilizando para isso o mínimo de recursos possíveis. 5. JUSTIFICATIVA A razão pela qual me propus a realizar este trabalho baseia-se na necessidade de aprimoramento da função fiscalizadora do Congresso Nacional o que levará conseqüentemente a um apefeiçoamento da democracia. Congresso forte é aquele que fiscaliza. Ocorre todavia que por razões históricas o Poder Legislativo sempre ficou à margem do processo orçamentário, seja em sua confecção, seja na sua execução, é sabido, por exemplo, que nos Estados Unidos, a execução do orçamento é da competência do Congresso Americano. Somente a partir da Constituição de 1988 o acompanhamento orçamentário obteve contornos constitucionais, conferindo ao Congresso Nacional uma série de novas atribuições, até então não exercidas. Entre elas atribuiu-se o Controle Externo da Administração, o que exigiu todo um aparelhamento para desempenhar esse mister. Passados 19 anos o Tribunal de Contas da União, órgão auxiliar do Poder Legislativo, logrou inúmeros avanços e tornou-se referência em matéria de fiscalização financeira e orçamentário; mas, sua atuação tem sido suficiente para promover um acompanhamento sistemático

6 e periódico da execução orçamentária? As ações governamentais se desenvolvem por intermédio dos programas governamentais. Esses programas concretizam-se por meio de 3 tipos de ações: Projetos, Atividades e Operações Especiais. Os Projetos, que têm duração limitada, visam a produzir um bem para a coletividade. A pergunta que se faz é: os programas governamentais estão produzindo bens coletivos? É nessa questão que se deve debruçar o Controle Externo. Ocorre todavia, como foi dito anteriormente, o governo possui quase 400 programas, ao passo que o Tribunal de Contas fiscalizou de 2004 a 2006 por volta, apenas de 26. Daí infere-se a total omissão por parte do Poder Legislativo em relação a sua obrigação constitucional de Controle Externo do Poder Executivo. Cabe ainda ressaltar o controle exercido no âmbito do próprio Poder Executivo. Os programas governamentais possuem metas a serem cumpridas em períodos anuais. Ao órgão fiscalizador interessa o cumprimento das metas que, em conseqüência se refletem em benefícios à população. É claro que encontraremos falhas na avaliação do cumprimento das metas, citaria como exemplo o programa Desenvolvimento da Aviação Civil do Ministério da Defesa, que de acordo com o Relatório de Avaliação do PPA teve desenvolvimento satisfatório, porém com a grave crise ocorrida da aviação civil neste ano de 2006, Apagão Aéreo o cidadão chega à conclusão totalmente oposta da divulgada no Relatório elaborado pelo Poder Executivo. Outro exemplo, o Programa Desenvolvimento da Infra-Estrutura Aeroportuária de acordo com o mesmo relatório não previu em nenhum momento a necessidade da reforma da pista do aeroporto de Congonhas em São Paulo, o de maior movimento do país, como uma de suas prioridades. Como é sabido as obras tiveram que ser realizadas açodadamente, causando transtornos em todo o sistema aéreo. É claro que o Controle Externo não visa substituir o papel do elaborador da política pública, mas o aperfeiçoamento da mesma é vital para atendimento dos anseios da sociedade. Portanto essas são as razões que me levaram a escolher tema da fiscalização orçamentária: a necessidade de fortalecimento institucional do Controle Externo do Congresso Nacional e

7 conseqüente melhoria na qualidade das políticas públicas oferecidas à população. 6. METODOLOGIA A pesquisa bibliográfica far-se-á com base em literatura especializada que dá enfoque à qualidade da gestão pública, em especial publicações que tratam de avaliações de políticas públicas. A pesquisa documental se dará com bases em relatórios elaborados pelo TCU e pelos órgãos do Poder Executivo, em especial os Relatórios de Avaliação ao PPA elaborados anualmente. A coleta de dados por intermédio à consulta a bancos de dados também serão importantes, por exemplo, o banco de dados sobre o andamento físico das ações orçamentárias SIGPlan, do Ministério do Planejamento, permite de antemão um monitoramento do cumprimento das ações. Outros bancos de dados serão utilizados, como SIAFI. Outro instrumento metodológico consistirá no Estudo de Caso referente a uma avaliação de programa já realizada pelo Tribunal de Contas, verificando desde o início do monitoramento até a sua finalização. Por fim, as entrevistas serão utilizadas como instrumento de avaliação. É importante ouvir responsáveis técnicos, por exemplo, o titular da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo SEPROG do Tribunal de Contas da União, O Técnico Responsável pelo SIGPlan e Consultores de Orçamento do Poder Legislativo. Em relação aos titular da SEPROG é importante obter informações estatísticas, tais como a quantidade de técnicos existentes no órgão, quantos técnicos são necessários para a avaliação de um programa, quantas avaliações são realizadas em média por cada técnico, quais os instrumentos necessários para a confecção de um relatório de auditoria, entre outras. Em relação ao técnico responsável pelo SIGPlan é importante saber o grau de confiabilidade dos dados inseridos no sistema, quem são os responsáveis pelas informações, qual a periodicidade de recolhimento das informações, qual a metodologia para inserir uma informação no sistema.

8 Aos Consultores de Orçamento do Poder Legislativo serão encaminhadas perguntas de cunho técnico no sentido de avaliar quais as maneiras que o Poder Legislativo pode monitorar um programa governamental? através de informações obtidas junto ao Executivo? através de inspeções in loco? através de coletas de informações em banco de dados como SIAFI e SIGPlan? Por fim uma entrevista com a Secretária da Comissão de Fiscalização e Controle da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, para verificar em que medida aquela Comissão aplica artigo do Regimento Interno que determina à Comissão apreciar planos e programas governamentais após o exame desses pelas Comissões temáticas. 7. REFERENCIAL TEÓRICO O trabalho terá como base literatura baseada em aprimoramento da avaliação de políticas públicas e gestão estatal bem como monografias realizadas em concursos promovidos pelo Tribunal de Contas que vêm criando doutrina sobre metodologia de fiscalização. Cabe ressaltar que toda essa doutrina preconiza um fortalecimento da fiscalização da execução orçamentária. Essa doutrina busca reforçar a função legislativa da fiscalização, fornecendo elementos técnicos que possam de alguma forma definir parâmetros para uma política pública de qualidade para a população. Porém não basta fornecer critérios técnicos, é mister também que essa fiscalização seja a mais completa possível, abrangendo se não a todos os programas governamentais, ao menos os programas finalísticos dos Ministérios, que possuem maior impacto social. 8. ESTRUTURA DO TRABALHO O primeiro capítulo visará fornecer ao leitor um panorama do Controle Externo no Brasil, a legislação aplicável bem como as técnicas utilizadas. Tribunal. O segundo capítulo consistirá em uma análise da estrutura técnico administrativa do

9 O terceiro capitulo, destinado às conclusões, procurará definir com os dados coletados, se o Controle Externo é eficaz e o que é necessário para aprimorá-lo. 9. CRONOGRAMA JUN/07 JUL/07 AGO/07 SET/07 OUT/07 Coleta de Dados X X Entrevistas X Análise e Interpretação X X X Redação do Trabalho Final X

10 10. REFERÊNCIAS SILVA, Artur Adolfo Cotias e FREITAS, Carlos Alberto Sampaio. Avaliação de Programas Públicos no Brasil. O Papel do Tribunal de Contas da União. Monografia vencedora do Prêmio Serzedello Corrêa. TCU, LIMA, Dagomar Henrique. Avaliação de Programas Públicos pelo Resultado da Ação Governamental: O Papel do Tribunal de Contas da União. Monografia 2º lugar do Prêmio Serzedello Corrêa. TCU, JÚNIOR, Benjamin Lima. Avaliação de Programas Públicos no Brasil. O Papel do Tribunal de Contas da União. O TCU e a Busca pelo Aprimoramento das Avaliações de Politicas Públicas no Brasil. Monografia 3º lugar do Prêmio Serzedello Corrêa. TCU, BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório e pareceres prévios sobre as contas do Governo da República exercício 2005; Ministro Valmir Campelo, relator. Brasília: TCU, Secretaria-Geral de Controle Externo, Secretaria de Macroavaliação Governamental BRASIL. Tribunal de Contas da União. Manual de Auditoria Operacional Brasília: TCU, Coordenadoria de Fiscalização e Controle BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Relatório anual de avaliação do plano plurianual exercício 2006 ano base 2005: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos SPI. Brasília. 2006