Residência FAU-USP Desapropriação e Transferência de Potencial Construtivo

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1 Residência FAU-USP Desapropriação e Transferência de Potencial Construtivo Alternativas institucionais para a implementação de projetos urbanos: o caso dos Eixos de Transformação Urbana em São Paulo Pedro do Carmo Baumgratz de Paula 16 de Novembro de 2015

2 TPC Estatuto da Cidade Seção XI Da transferência do direito de construir Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de: I implantação de equipamentos urbanos e comunitários; II preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural; III servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social. 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput. 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito de construir.

3 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO PROBLEMÁTICA: Problema Geral: Quais são os principais desafios para a implantação dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana em São Paulo? Para Fernando de Melo Franco, os problemas se resumem a: Regulação; Barreiras Jurídicas e Institucionais; e Financiamento Problemas específicos: Celeridade nos procedimentos de desapropriação: Como desenhar arranjos jurídicos e convênios que permitam dar celeridade às desapropriações? Como viabilizar um aumento de mais de 1000% no volume de desapropriações a serem realizadas? Como viabilizar desapropriações para melhoramentos intersetoriais/intersecretariais? Quais as mudanças necessárias para dar conta das desapropriações nos projetos integrados para os Eixos? Transferência do direito de construir: Quais são suas reais potencialidades e problemas? Como deve ser utilizada? Em quais situações gerará problemas? Qual o desenho institucional de utilização do instrumento adequado às necessidades da política dos Eixos? Quais suas possibilidades e limitações? Quem pode e como utilizar essas possibilidades?

4 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO HIPÓTESE: Instituições importam: aprendizado e experimentalismo Além de aprimorar instituições existentes, há a necessidade de se criar alternativas aos caminhos tradicionais bypasses TPC, p.e. Projetos integrados necessitam de fluxos institucionais desenhados e, enquanto não tiverem, os Eixos não cumprirão seus objetivos: tanto DESAP e TPC quanto PIU dependem disso.

5 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO Alternativas institucionais TPC fluxo e competências Otimização dos processos de desapropriação

6 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO MÉTODO: Descrição do ambiente institucional em que a pesquisa se situa; mapeamento de experiências relevantes nacionais e internacionais; avaliação e adaptação de propostas de reformas institucionais internas. SUMÁRIO: 1. Introdução 2. A pesquisa no modelo lógico 3. Marcos teóricos: Alternativas Institucionais e o papel do Direito no Desenvolvimento 4. As alternativas e o experimentalismo institucional na implantação dos Eixos a. Fluxos de desapropriação: os desafios dos projetos integrados b. TPC: o desenho de um caminho alternativo? 5. Conclusões e encaminhamentos de pesquisa e políticas

7 TPC Plano Diretor Estratégico 2013 Art Fica autorizada a transferência do potencial construtivo de imóveis urbanos privados ou públicos, para fins de viabilizar: I - a preservação de bem de interesse histórico, paisagístico, ambiental, social ou cultural; II - a execução de melhoramentos viários para a implantação de corredores de ônibus; III - a implantação de parques planejados situados na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana; IV - a preservação de áreas de propriedade particular, de interesse ambiental, localizadas em ZEPAM, situadas na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, que atendam os parâmetros estabelecidos na LPUOS; V - programas de regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda; VI - programas de provisão de Habitação de Interesse Social. 1º A Prefeitura poderá receber imóveis para o atendimento às finalidades previstas neste artigo, oferecendo como contrapartida ao proprietário a possibilidade de transferência do potencial construtivo do bem doado, nas condições previstas nesta lei. 2º A transferência prevista no caput, nos casos em que não houver doação do imóvel cedente, fica condicionada às disposições previstas em lei, em especial ao atendimento às providências relativas à conservação do imóvel cedente, e caso estas providências não forem tomadas, o proprietário do imóvel ficará sujeito às sanções cabíveis. 3º O controle da transferência de potencial construtivo será realizado pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, que expedirá, mediante requerimento, Declaração de Potencial Construtivo Passível de Transferência e Certidão de Transferência de Potencial Construtivo.

8 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO Desapropriações, fase administrativa: P.Adm (fases) Descrição Gargalo Providências Identificação do Imóvel/terreno Abertura do P.A. Publicação do Decreto Identificação do imóvel ou terreno a expropriar Consultas a diversos órgãos da PMSP Manifestação da pasta interessada na declaração de utilidade pública ou interesse social acompanhado da planta DUP;DIS e com pedido de urgência se for o caso Tramitação entre departamentos, secretarias e PGM Dificuldade de encontrar imóveis e terrenos apropriados aos projetos Falta de respostas das pastas às consultas Equipe técnica insuficiente em algumas secretarias Dificuldade de ingresso nas propriedades quando necessário para topografia e GTI e Prazo para resposta 30 dias Organização de auxílio técnico por meio de Grupo de Trabalho com secretarias interessadas em desapropriações e EDIF.SIURB sondagem Demora na tramitação Redução da quantidade de tramitações necessárias em âmbito administrativo Procedimentos preparatórios Elaboração do material expropriatório Avaliação administrativa Encaminhamento para ajuizamento autorizado por SNJ Algumas equipes técnicas insuficientes ou sem todo o conhecimento necessário Dificuldade de ingresso nas propriedades e de obtenção dos títulos em cartório Demora na apresentação da avaliação Demora na tramitação interna até chegar ao DESAP para ajuizamento Concentração da engenharia em SIURB e contratação de empresas por meio de ata Adoção do ITBI como regra para o valor da oferta Alteração dos fluxos internos, evitando que o PA tenha que voltar à pasta interessada para confirmação do interesse.

9 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO Desapropriações, fase judicial: P. Judicial(fases) Descrição Gargalo Providências Pagamento do perito Laudo judicial Complementação da oferta Ajuizamento e distribuição do processo Nomeação do perito pelo juiz e estabelecimento dos honorários Pagamento dos honorários e juntada do comprovante nos autos Intimação do perito sobre pagamento dos honorários Realização de vistorias Juntada do laudo aos autos judiciais Encaminhamento do PA à pasta para transferência do recurso Empenho, liquidação e depósito da complementação Juntada aos autos do comprovante da complementação Processo aguardando muito tempo na distribuição Demora na nomeação do perito e estabelecimento do valor dos honorários Lentidão nos processos administrativos para pagamento do perito Demora na publicação do despacho Extrapolação do prazo fixado pelo juiz para apresentar o laudo Falta de planejamento das pastas para reserva de recurso complementar. Falta de recursos e necessidade de aprovação de suplementação orçamentária pela JOF Implementação do protocolo eletrônico na Fazenda Pública Tratativas do Município junto ao TJSP Alteração do fluxo interno. Delegação de competência para DESAP efetuar diretamente o pagamento Tratativas do Município junto ao TJSP Acompanhamento intensivo dos trabalhos dos peritos Decreto obrigando a reserva prévia de 30% do valor da oferta Criação de Grupo de Trabalho para que as necessidades de recurso sejam comunicadas nesse espaço

10 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO Desapropriações, fase judicial (continuação): P. Judicial(fases) Descrição Gargalo Providências Deferimento da imissão na posse Requerimento da imissão na posse do imóvel Deferimento pelo juiz da causa Expedição do mandado Não identificados Não identificados Cumprimento do mandado de imissão na posse Envio à central de mandados Designação do oficial de justiça responsável por constatar as condições do imóvel e pelo cumprimento Fornecimento dos meios necessários ao cumprimento Lentidão dos procedimentos internos ao judiciário Atuação desarticulada das secretarias municipais para fornecimento dos meios necessários à imissão na posse Dificuldade de conciliar os cronogramas de desapropriação e da contratação da obra Colaboração do Mun. Com o TJSP Obrigação de declarar desde o início a existência de condições para imissão (decreto) Criação do Comitê Intersecretarial para acompanhar os procedimentos

11 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO TPC, benchmarking: A partir de um levantamento de 191 casos nos EUA, Pruetz e Stamridge (2009) mapearam 10 características presentes nas 20 experiências de maior sucesso do país. 1. Existência de demanda por potenciais construtivos; 2. Áreas receptoras adequadas; 3. Regulação estrita nas áreas provedoras; 4. Poucas ou nenhuma alternativa à TPC para adquirir potenciais construtivos; 5. Incentivos de mercado: fórmulas de transferência e fatores de conversão 6. Certeza do direito de usar a TPC; 7. Forte suporte público da preservação; 8. Simplicidade de compreensão e utilização; 9. Promoção e Facilitação da TPC; 10. Banco gestor clearing house.

12 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO TPC, benchmarking: Kaplowitz et al (2008) mapearam, a partir de survey com gestores de programas de TPC, as características dos programas que impactam no sucesso: Objetivos claros para a administração pública e para a população; Existência de Bancos de TPC ou outra entidade facilitadora; Clara definição da demanda; Estudos de embasamento do programa. POA: Redução de desembolso superior a 10% do valor total do projeto. Utilização de bônus adicionais para agilizar adesão (30 dias 20%; 60 dias 10%) Definição clara de prós e contras para a administração (autoconsciência das razões)

13 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO TPC, benchmarking: A partir desses estudos e com base em revisão de literatura (Lane, 1998; Morais, 2011; Alochio, 2012; Manzato, 2007, entre outros) construiu-se uma categorização analítica de desenhos institucionais composta de 4 grupos: Finalidade, atratividade, modo de transação e canais de comunicação.

14 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO I. Finalidade da utilização do instrumento: Clareza para a administração e população; Definição de objetivos; Auxílio à tomada de decisões políticas Tempo x Desembolso?

15 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO II. Atratividade: Criação do mercado; Atração de doadores e de compradores TPC x OODC Renúncia de receita Planejamento imobiliário e controle de estoque A noção de custos de transação

16 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO III. Modo de transação: Internamente Banco Peer-to-peer Limites ao número de transações? Atacado x varejo? TPC x OODC

17 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO IV. Canais de comunicação e informação: Clareza na definição de valores Acesso ao proprietário gerador de PC Isonomia na política pública

18 PDE Art Nos casos de utilização da transferência do direito de construir nas desapropriações amigáveis e doações, previstos no art. 126 desta lei, o potencial construtivo passível de transferência será calculado segundo a equação a seguir: PCpt = Atc x CAmax x Fi, onde: PCpt - potencial construtivo passível de transferência; Atc - área do terreno doado; CAmax - coeficiente de aproveitamento máximo do terreno doado, vigente na data de doação; Fi - fator de incentivo à doação, vigente na data da doação. 1º Segundo a finalidade de transferência, ficam definidos os seguintes fatores de incentivo à doação: I - 2,0 (dois) para melhoramentos viários para implantação de corredores de ônibus; II - 1,9 (um e nove décimos) para programas de construção de Habitação de Interesse Social; III - 0,8 (oito décimos) para programas de regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda; IV - 1,4 (um e quatro décimos) para implantação de parques.

19 PDE Art Nos casos de transferência do direito de construir com ou sem doação, previstos nos arts. 125 e 127 desta lei, o potencial construtivo a ser transferido para o imóvel receptor será calculado segundo a equação a seguir: PCr = (PCpt x VTcd) / (Cr x CAmaxcd), onde: PCr - potencial construtivo equivalente a ser recebido no imóvel receptor; PCpt - potencial construtivo passível de transferência, conforme consta da declaração expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano; VTcd - valor unitário, valor por 1m2 (um metro quadrado), do terreno cedente ou doado de acordo com o Cadastro de Valor de Terreno para fins de Outorga Onerosa vigente na data de referência ou doação, conforme consta da declaração expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano; Cr - valor unitário, valor por 1m 2 (um metro quadrado), da contrapartida da outorga onerosa no imóvel receptor; CAmaxcd - coeficiente de aproveitamento máximo do imóvel cedente ou doado, vigente na data de referência ou de doação, conforme consta da declaração expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano.

20 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO PMSP Doador DGPI DEUSO Declaração Prévia de interesse em um certo número de matrículas por Decreto Adesão dos interessados Verificação de Regularidade imobiliária Titular do Certificado Ingressa no Mercado Online de Potenciais Doador/Vendedor Emissão Declaração de Potencial Construtivo Comprador acessa o mercado e adquire o CTPC Comprador

21 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO Portaria/Decreto prevendo todas as matrículas objetos de declaração prévia de interesse da administração para fins de doação por TDC, com valores específicos. Interessado adere ao programa online* ou fisicamente, nos termos da declaração prévia de interesses da Administração DEUSO emite Declaração de Potencial Construtivo DGPI verifica a regularidade do imóvel para fins de doação Titular do Certificado Ingressa no Mercado Online de Potenciais Interessado em potenciais construtivos adicionais se cadastra na plataforma online, registrainteresse em x m2 adicionais e encontra vendedor Mercado Operado/Regulado pela SPUrbanismo, com capacidade de compra e de venda de Certificados, mas priorizando a formação de uma Clearing de Certificados transacionados peer-to-peer A plataforma online (P2P), além de reduzir custos de informação e eliminar o intermediário, funciona como plataforma de controle orçamentário da Adm. Municipal. (Acompanhamento da renúncia de OODC operada pela TDC Interessado se cadastra previamente no sistema de ICP** e, a partir daí, todos os documentos do processo podem Convênio com cartórios permitiria acesso direto à matrícula online Por meio de assinatura digital o certificado passa do doador ao comprador de potencial adicional. O Certificado só pode ser transacionado uma vez, para evitar a criação de intermediários e especulação, salvo quando comprado ou vendido pela operadora do Sistema (SPUrbanismo) ser digitais *Essa proposta de adesão ao programa induzido online parte da premissa de que o modelo de mercado de TDC a ser construído deve buscar reduzir custos de informação do usuário e se pautar por uma lógica diversa da cartorária vigente nos negócios imobiliários no Brasil, de modo a eliminar os intermediários e reduzir a diferença de valor entre o preço obtido pelo vendedor original (doador do terreno) e o comprador final do potencial construtivo(aumentando a eficiência econômica do instrumento). Todas medidas desse modelo ideal pautam-se por premissas de eliminação de intermediários, redução de custos de informação e aumento da eficiência da utilização do instrumento para o cidadão-comum doador do imóvel. **

22 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO Portaria/Decreto prevendo todas as matrículas objetos de declaração prévia de interesse da administração para fins de doação por TDC, com valores específicos DEUSO emite Declaração de Potencial Construtivo O Sistema induzido prescinde da declaração do CEADF, já que a manifestação de interesse da administração, nos termos e valores publicados na portaria, foi antecipada, agilizando o processo nas áreas prioritárias. Titular do Certificado é cadastrado em site da Secretaria para fins de contato de interessados na compra de potencial. Interessado adere ao programa pessoalmente, nos termos da declaração prévia de interesses da Adm DGPI verifica a regularidade do imóvel para fins de doação Interessado em potenciais construtivos adicionais encontram os detalhes dos detentores de potenciais online e os procuram para negociar. Mesmo que esse modelo inicial seja menos despersonalizado e mais tendente à formação de intermediários, pode-se pensar em limitar o número de transações do certificado. Também deve ser pensado em como dar sinais aos particulares de que o mercado demandante existirá, isto é, passar segurança de que o certificado não será um título podre no futuro. Uma forma de fazer isso é autorizar a SPUrbanismo (no decreto) a comprar e transacionar certificados para estimular o mercado.

23 PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO : Há a necessidade de se criar mecanismos efetivos de integração orçamentária e decisória como requisitos prévios à viabilização de projetos integrados para os eixos: v.g. Utilização de verbas do FUNDURB para complementação de depósito judicial de desapropriações necessárias aos Eixos. A escala do plano dos Eixos e do Plano de Metas implica na necessidade de combinação de estratégias tradicionais com criação de bypasses: i.e. Não basta melhorar os fluxos de DESAP ou implantar TPC, tem que fazer ambos e mais. A efetiva integração depende mais do que articulação de grupos, da definição de orçamento e competências capazes de unir e articular mais de uma secretaria e/ou interesse em um melhoramento