Integrando o transporte público e planejamento urbano: um círculo virtuoso

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1 agosto 2014 FOCUS POsição oficial da UITP Integrando o transporte público e planejamento urbano: um círculo virtuoso 1. Quebrando o círculo vicioso da dependência do automóvel Os sistemas de transportes sempre tiveram uma influência crucial nos padrões de desenvolvimento urbano. O sistema de transporte público modelou as cidades no final do Século XIX e início do Século XX. Os centros urbanos eram densos e compactos, a malha viária e as edificações eram orientadas ao transporte público e pedestres, e o crescimento horizontal da cidade era fundamentalmente estruturado ao longo das linhas de bonde e ferrovias metropolitanas. Nos últimos 50 anos, os sistemas de transportes foram caracterizados pelo elevado aumento do uso do automóvel privado e o desenvolvimento em paralelo da infraestrutura viária, assim como de áreas de estacionamento para acomodá-los. A exemplo do que ocorreu com o transporte público um século atrás, o modelo de dependência do automóvel desempenhou um importante papel na estruturação do desenvolvimento urbano e suburbano através de corredores rodoviários, geralmente com uma característica de uso disperso do solo, baixa densidade, isolamento e segregação, usos até então com pouca preocupação com o transporte público. Alguns dos efeitos mais adversos dessa forma de desenvolvimento disperso baseado no uso massivo do transporte particular são elencados a seguir: Congestionamento, e as relacionadas perdas devido ao aumento do tempo de viagem e competitividade; Altos custos de transporte para a comunidade; Perda de valiosas áreas verdes; Maior consumo de energia para o transporte de passageiros; Poluição e problemas de saúde correlatos; Decréscimo da qualidade de vida urbana; Problemas de saúde devido à falta de atividade física; Exclusão social daqueles que não conseguem arcar com os custos de morar no centro da cidade ou ter acesso a um automóvel privado. 1 A exemplo de Antuérpia (Bélgica), o sistema de transporte público modelou as cidades no final do Século XIX e início do Século XX.

2 Além disso, em quase todos os casos, a expansão urbana torna o transporte público e outras alternativas ao automóvel privado menos viáveis, criando um círculo vicioso. Uma demanda mais baixa por transporte público leva a menos recursos alocados ao setor, o que, por sua vez, acarreta um serviço reduzido. para interromper esse círculo vicioso, planejadores urbanos e de transportes, tomadores de decisão (em nível local, regional e nacional) e os agentes do desenvolvimento imobiliário devem urgentemente voltar seu foco para a relação entre o transporte público e o planejamento urbano. Em todas as cidades do mundo a integração do transporte e planejamento urbano é um desafio. No entanto, o problema é particularmente agudo em cidades com um acelerado crescimento e nas economias em desenvolvimento que estão esforçando-se para planejar a infraestrutura de transportes e simultaneamente gerenciar seu rápido crescimento. 2.OBJETIVO DESTE DOCUMENTO O objetivo deste documento é enfatizar os benefícios econômicos, ambientais e sociais da integração entre o transporte público e o planejamento urbano, assim como promover recomendações práticas nos níveis estratégicos e de projeto. Há muitas dimensões para a integração entre o transporte público e o planejamento urbano, tais como: a integração física dos diferentes usos do solo aos serviços de transporte; a integração de estratégias, políticas, entidades administrativas e disciplinas; e a coordenação entre os setores público e privado. É comum que os acordos institucionais entre o planejamento de transporte e o planejamento do uso do solo sejam frágeis. O sistema de transporte público é frequentemente construído e operado pelo setor público enquanto o desenvolvimento urbano é mais dependente do setor privado, o que resulta em uma dificuldade de implantação coordenada. A integração visa superar essas barreiras práticas e institucionais. 3. O ARGUMENTO PARA A INTEGRAÇÃO: O ESTABELECIMENTO DE UM CÍRCULO VIRTUOSO são vários os benefícios da integração entre o planejamento urbano e o transporte público. a integração dos projetos de desenvolvimento urbano ao sistema de transporte público pode proporcionar maior qualidade de vida, desenvolvimento econômico-social e renovação urbana. a melhoria do transporte público como parte de um conjunto de investimentos não apenas aumenta as opções de transporte (escolha modal) e acessibilidade, como também pode fazer melhorias no ambiente urbano por meio da atração de mais investimentos e melhores serviços nos bairros. De fato, em muitos casos uma melhoria no transporte público é na verdade o ponto de partida para a revitalização de uma área urbana. A integração entre o transporte público e o planejamento urbano possibilita o desenvolvimento de zonas de densidade mais elevada, o que apresenta benefícios para o meio ambiente: uso mais eficiente do solo, maior eficiência energética e economias de energia correlatas, poluição reduzida, mitigação das mudanças climáticas, preservação dos espaços abertos por meio de padrões mais inteligentes de crescimento. Os benefícios da menor contaminação atmosférica à saúde humana, assim como um estilo de vida mais ativo, são também resultados comuns (particularmente importantes para economias desenvolvidas onde as transformações demográficas constituem-se do envelhecimento da popula-ção). Tais argumentos são eficientes para contradizer os defensores de um padrão de desenvolvimento caracterizado pela baixa densidade (favorecendo a criação de subúrbios) em alguns países. Considerando a economia urbana como um todo, os custos de transporte quando se produz um desenvolvimento compacto no entorno do transporte público são geralmente mais baixos que para o desenvolvimento disperso e dependente do automóvel. Adicionalmente, os benefícios estendem-se para o setor privado através do desenvolvimento de projetos mais bem sucedidos e rentáveis. Parcerias público-privadas bem sucedidas podem ser mutualmente benéficas e contribuírem para o financiamento de linhas de transporte público ou outro tipo de infraestrutura. Por fim, a integração do transporte público e o planejamento urbano produz um efeito na escolha modal: áreas bem projetadas onde há prioridade para modos sustentáveis são caracterizadas por um maior uso do transporte público e menor uso do automóvel. A atração de mais usuários para o transporte público também aumenta a sua produtividade e melhora sua imagem, criando um círculo virtuoso no qual o transporte público pode oferecer serviços melhores e atrair mais viagens. 4. COMO ATINGIR A INTEGRAÇÃO? a integração entre o transporte público e o planejamento urbano pode ser considerada sob dois ângulos distintos, porém relacionados entre si: desenvolvimento da estratégia (política, fatores políticos e institucionais) e elaboração do projeto (concepção e componentes do projeto funcional). O desenvolvimento da estratégia consiste em torná-la possível legalmente, administrativamente, politicamente e funcionalmente. Dessa forma, as questões chave são: como promover coordenação institucional e gerar suporte político; quais atores devem estar envolvidos; quais políticas são necessárias para justificar e possibilitar projetos; e como assegurar financiamento adequado. 2

3 A concepção do projeto se refere tanto ao nível de sistema como ao nível de estações, de forma a garantir que os projetos uma vez construídos e em operação atinjam os objetivos ambientais, econômicos e sociais previamente estabelecidos. Alguns aspectos chave nesse sentido são: quais são os fatores funcionais, tais como layout da área da estação, a localização dos diferentes usos do solo e características do transporte público que possibilitam o funcionamento adequado dos projetos de integração. 4.1 DESENVOLVIMENTO DA ESTRATÉGIA: POLÍTICA, FATORES POLÍTICOS E INSTITUCIONAIS A forma de obtenção de sucesso na integração entre o planejamento urbano e o transporte público pode variar amplamente em diferentes partes do mundo. Políticas para apoiar, incentivar, ou impor a integração podem ocorrer em diferentes níveis geográficos. BRT (Bus Rapid Transit) em Curitiba, Brasil uma variedade de estruturas políticas público. É necessário que estes princípios estejam verticalmente integrados até o nível local e que níveis governamentais inferiores estejam equipados com as ferramen-tas para implementar e fiscalizar esses princípios. Munique, na Alemanha, possui uma estratégia para toda a cidade definida como compacta, urbana e verde para auxiliar na manutenção da qualidade de vida ao mesmo tempo que se obtem o crescimento. Na Catalunha (Espanha), uma lei recente exige que qualquer empreendedor imobiliário inclua no seu plano de desenvolvimento um estudo de mobilidade, abrangendo o transporte público, assim como o pagamento dos custos de transporte público durante um período limitado (de dois a cinco anos aproximadamente). Nos Estados Unidos, não há nenhum mecanismo legal nacional ou estadual para a coordenação do uso do solo e do transporte público. Esse ambiente não impediu a inte-gração entre o transporte público e o planejamento do uso do solo em muitos lugares. San Diego, na Califórnia, foi a primeira cidade nos Estados Unidos a adotar medidas legais para o desenvolvimento orienta-do ao transporte público (Transit Oriented Development TOD) em A maioria dos pontos de parada de VLT (Veículos Leves sobre Trilhos) agora estão envoltos em uma zona com característica de vila urbana com o objetivo de incentivar o desenvolvimento privado no entorno de estações de transporte público, tendo inclusive implementado uma estratégia de crescimento regional para promover o desenvolvimento compacto. Portland, no Oregon, estabeleceu uma fronteira de crescimento urbano para barrar a expansão da cidade avançando sobre uma das áreas agrícolas mais produtivas dos Estados Unidos. Entretanto, as diretrizes nacionais de planejamento por si só não garantem a implementação de ações concretas. A estratégia da Espanha para a mudança climática, por exemplo, fornece uma justificativa política para a integração, porém não impõe legislação obrigatória, e tampouco incentiva o governo local ou regional a ter um controle rígido do desenvolvimento. Iniciativas como esta têm resultado em poucos projetos, dentre os quais a maioria são desenvolvidos a partir de iniciativas locais e regionais, similares aos programas na Califórnia (Estados Unidos). Na Holanda, a preferência por um ordenamento do solo orientado ao transporte público faz parte de uma rígida política nacional de planejamento espacial. Em Curitiba (Brasil), um programa completo de uso do solo em âmbito municipal canaliza o desenvolvimento ao longo de corredores de BRT (Bus Rapid Transit). Em Copenhagen (Dinamarca), o plano diretor da cidade, denominado The Fingers Plan (devido ao seu formato semelhante aos cinco dedos da mão humana), guia o desenvolvimento mais denso ao longo de cinco corredores ferroviários, além de ser resguardado por diretrizes nacionais de planejamento. No Reino Unido, a Inglaterra possui diretrizes nacionais adequadas de planejamento que respaldam os princípios do desenvolvimento sustentável, da cidade compacta e do transporte 3

4 Participação de empreendedores privados Um exemplo da integração entre os setores público e privado é o The Bridge, uma antiga grande área industrial abandonada no leste de Londres (Reino Unido), que hoje constitui-se de uma zona de desenvolvimento de uso misto do solo. O desenvolvimento do local estava previamente comprometido devido a restrições de acesso viário; porém, devido a uma parceria público-privada, a construção do The Bridge foi possibilitada mediante a contrapartida de construção de um corredor de BRT e de políticas para incentivar escolhas mais sustentáveis de viagens. Integração regional O governo regional de Portland, no Oregon (Estados Unidos) tem implementado uma integração robusta entre o uso do solo e o planejamento de transportes, proporcionada pela capacidade de planejamento no âmbito regional. Por vezes, a integração formal apenas dentro do setor de transportes pode promover uma integração melhor com o uso do solo. As entidades de planejamento regional de transportes, tal como o Consórcio Regional de Transportes de Madri (Espanha), têm desempenhado um papel importante no planejamento do uso do solo simplesmente devido a uma visão regional. Fasttrack (corredor de BRT), Londres O MetroSur é uma linha circular de metrô suburbano (em verde), conectando novas zonas de subúrbio entre si e com a zona central de Madri Acordos institucionais Estes exemplos específicos possuem algo em comum no tocante à coordenação institucional entre o planejamento espacial e o planejamento do transporte público. Algumas vezes, isso pode ser alcançado simplesmente por meio da coordenação entre departamentos, ou mesmo auxiliada por uma integração administrativa mais formal, tal como a criação de um departamento imobiliário na entidade de transporte público (por exemplo, o Translink, em Vancouver, Canadá). A Região Metropolitana de Amman, na Jordânia, teve uma oportunidade única em 2007 quando o Ministério dos Transportes concedeu ao município responsabilidade total sobre o sistema de transporte público no momento em que o município estava iniciando o desenvolvimento de um novo plano diretor para acomodar uma população em elevado crescimento. O transporte público tornou-se a espinha dorsal do plano diretor e despertou o renascimento do sistema de transporte público local para dar suporte a um crescimento mais denso e planejado para o centro da cidade. Compreensão mútua A integração também exige mão-de-obra de diferentes agências para o ajuste de suas abordagens em certos assuntos. Por exemplo, uma entidade de transporte público, que geralmente decide sobre o traçado de rotas de transporte público e a localização de estações de modo a minimizar os custos de construção, também deve levar em consideração a maximização do potencial de desenvolvimento. Um corpo técnico ciente da necessidade de desenvolvimento deve promover a criação de espaços urbanos e desenvolvimento conjunto do entorno das estações. A coordenação entre os principais participantes é crucial, incluindo as autoridades e fornecedores de transporte público, governo local (espe-cialmente o pessoal de planejamento espacial, entre outros), o setor privado (incluindo empreendedores existentes e futuros), o público (incluindo a comunidade local existente e os residentes e empregados potenciais) e organizações não-governamentais. 4

5 Recomendações para o desenvolvimento da estratégia As estruturas políticas e institucionais variam significativamente entre países, apesar de ser possível fornecer recomendações gerais amplamente aplicáveis: O desejo de integração pode ser local, regional ou nacional; público ou privado. 5 Nas cidades onde a mobilidade é um fenômeno regional crescente, uma visão regional para o transporte público e desenvolvimento territorial tende a ser mais bem sucedida e os melhores exemplos são aqueles que fornecem às entidades regionais a atribuição de planejamento e execução. Envolvimento das autoridades de transporte público em procedimentos de decisão de planejamento urbano devem ser promovidos em todo o lugar. Propostas de projetos de desenvolvimento urbano devem passar por uma auditoria de integração pela autoridade de transporte público. Políticas que obrigam, ou no mínimo dão preferência ao desenvolvimento mais denso nas proximidades de nós de integração do transporte público são melhor complementadas por políticas de desincentivo do desenvolvimento em outras áreas (como alguma forma de limite de crescimento urbano ou mecanismo de preservação de espaços abertos) ou mesmo políticas direcionadas ao desenvolvimento de zonas industriais abandonadas. E finalmente, assegurar que todos os principais envolvidos estejam participando do processo é fundamental. Elaboração de projeto: concepção e componentes do projeto funcional A integração de projetos pode assumir várias formas, desde novos projetos de desenvolvimento de áreas verdes no entorno das cidades e cidades inteiramente ecológicas externas ou adjacentes às áreas urbanas até projetos de renovação urbana e densificação do entorno das estações de transporte público no coração das zonas urbanas. Apesar das estruturas políticas variarem em diferentes países, conforme já mencionado, fatores de sucesso no âmbito de projeto são mais universais, possibilitando recomendações internacionalmente aplicáveis. O desenvolvimento de padrões espaciais é fundamental para permitir o funcionamento do transporte público. No entanto, um desenvolvimento denso nas proximidades de um sistema de transporte público inadequadamente concebido pode facilmente aumentar o tráfego de automóveis, piorando o acesso à estação, e deteriorando o entorno. Há três fatores primários que podem melhorar significativamente a probabilidade de um uso intensivo do transporte público e vitalidade urbana: desenvolvimento orientado para modos sustentáveis, elevada qualidade do transporte público e gerenciamento do acesso ao automóvel. Em Ghent (Bélgica), o centro da cidade é apenas acessível a pedestres, ciclistas e transporte público Desenvolvimento orientado para modos sustentáveis Um desenvolvimento denso, compacto, de uso misto, orientado ao pedestre por meio de uma boa conectividade de ruas e calçadas aumentará a probabilidade de atrair passageiros para o transporte público. Outros fatores chave são a existência de edificações com projeto voltado ao pedestre, por exemplo, com faces voltadas para a rua e estimulando o interesse pelo nível da rua, e atenção para a criação de espaços de convivência que incorporem de maneira funcional o transporte público em vez de servir simplesmente como um nó de integração do transporte público. Conforme citado em Developing around Transit, o espaço deve ser especial e irresistível. 1 Um mix de diferentes usos do solo não é o suficiente para que os bairros se tornem mais interessantes, também é necessário que mais famílias estabeleçam seu local de residência em função da disponibilidade de transporte público. As pessoas devem conseguir acessar todos os destinos necessários seja por meio do transporte público, a pé ou de bicicleta. Além disso, as estratégias de crescimento regional devem garantir que os principais geradores de viagens (emprego, escolas e universidades e shoppings centers) estejam localizados nas proximidades do sistema de transporte público. Nesse sentido, permissões de construção podem ser obtidas mais rapidamente em lugares como Chicago, em Illinois (Estados Unidos) se o desenvolvimento engloba o acesso ao transporte público. 1 Dunphy, Robert T. et al., Developing Around Transit: Strategies and Solutions That Work, Washington D.C., ULI- the Urban Land Institute, 2004, p. 170.

6 Transporte público de alta qualidade A qualidade do serviço de transporte público oferecido também determina em grande parte o quanto as pessoas vão usá-lo. Particularmente, o sistema de transporte público deve ser concebido não apenas para promover acessibilidade, mas para aumentar a qualidade da área urbana no qual está inserido. Deve ser dada atenção à concepção das estações, à adequação dos terminais de ônibus e pontos de parada às necessidades dos pedestres, e aos investimentos em calçadas e paisagismo. O acesso multimodal é outra questão chave. Não necessariamente em todas as estações, mas ao menos em nível de sistema, deve-se promover o acesso à bicicleta e estacionamento para as mesmas, elevada acessibilidade aos pedestres, assim como a maximização da integração entre o ônibus, o metrô e sistemas ferroviários de movimento pendular para aumentar a variedade de destinos acessíveis e melhorar a competitividade do sistema de transporte público em relação ao automóvel privado. Gerenciamento do acesso ao automóvel Por último, políticas complementares que fornecem incentivos de ordem prática e financeira para a escolha de modos sustentáveis tornam visíveis os custos do uso do automóvel e apresentarão um maior impacto na escolha modal. Se o uso do automóvel para acessar uma área central onde muitos empregos estão concentrados resulta em uma viagem lenta devido aos congestionamentos e capacidade viária insuficiente e, por outro lado, o sistema de transporte público é rápido, confiável, fácil e barato, ele se torna um escolha mais clara para uma parcela maior da população (além do efeito de medidas como o gerenciamento de áreas de estacionamento, a cobrança do congestionamento pedágio urbano, as zonas de baixa emissão veicular e as tarifas de transporte público integradas). Em Roma, sinalização de restrição ao acesso de automóveis Recomendações para a concepção de projetos Nem todas as ferramentas apresentadas garantirão o sucesso de todos os projetos. Contudo, levando em consideração esses três fatores chaves na concepção de projetos orientação do desenvolvimento, qualidade do transporte público, e gerenciamento do acesso ao automóvel pode-se aumentar substancialmente a probabilidade dos projetos atingirem seus objetivos e maximizarem os benefícios proporcionados pela integração. Apesar de este documento focar no planejamento estratégico e de projeto, deve ser enfatizado que a coordenação entre os participantes é crucial durante a real fase de construção de um projeto, a fim de aumentar a sinergia entre o desenvolvimento da infraestrutura de transportes e da propriedade. RECOMENDAÇÕES 10 princípios básicos para o desenvolvimento orientado ao transporte público 1. Integração do transporte público a partir da concepção inicial dos projetos de planejamento urbano. 2. Participação e coordenação de todos os atores relevantes. 3. Exigência de que os empreendedores imobiliários apoiem o desenvolvimento do transporte público. 4. Garantia de que o centro da cidade continue vivo, com atividades de comércio e lazer. 5. Localização dos polos geradores de viagens nas proximidades dos nós de integração do transporte público. 6. Limitação do acesso ao automóvel e adaptação do processo de gerenciamento do estacionamento. 7. Oferta de transporte público de alta qualidade desde o princípio. 8. Concepção de equipamentos de transporte público tendo em vista o desenvolvimento urbano. 9. Foco na acessibilidade e conectividade, e não apenas na mobilidade. 10. Construção de um espaço de convívio, e não apenas um nó de integração do transporte público. 6

7 5. conclusão A integração entre o transporte público e o planejamento urbano gera muitos benefícios. O gerenciamento do desenvolvimento espacial reduz a necessidade de viagens, ao passo que um sistema transporte público de alta qualidade pode facilmente e eficientemente atender à necessidade de viagens restante, e as comunidades onde os projetos são implementados se tornam mais acessíveis, trazendo outros benefícios socioeconômicos. É evidente que o transporte público e o desenvolvimento espacial influenciam-se mutuamente; a integração proativa de ambos nos permite focar nos benefícios mútuos. Ao empreender novos esforços, as estratégias, os sucessos e as falhas de outras cidades podem proporcionar excelentes diretrizes. Para atender os objetivos de mobilidade sustentável é necessário integrar o transporte público e o planejamento urbano (VLT em Milão) Este é um informativo da UITP, a Associação Internacional de Transporte Público, com mais de membros em 92 países em todo o mundo, representando os interesses dos principais atores do setor. Seus membros incluem autoridades de transporte, operadores, tanto no sistema privado como público, em todos os modos de transporte público de passageiro. A UITP trata dos aspectos econômicos, técnicos, organizacionais e gerenciais de transporte de passageiros, bem como do desenvolvimento de política para mobilidade e transporte público em âmbito mundial. Este material tem apoio e distribuição da FETRANSPOR: Rua Marconi, 34, 2º andar São Paulo Brazil Tel latinamerica@uitp.org 7