Manual de Controle Patrimonial nas Entidades Públicas

Transcrição

1 Manual de Controle Patrimonial nas Entidades Públicas Atualizado conforme as regras do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP) e dos padrões internacionais. Inclui modelo de norma interna.

2 Manual de Controle Patrimonial nas Entidades Públicas Copyright 2013 by Editora Gestão Pública Capa: Thiago Feijó Ponte Editoração eletrônica: Edimilson Alves Pereira Revisão: Tetê Oliveira Barbosa, Diogo Duarte. Manual de Controle Patrimonial nas Entidades Públicas / Diogo Duarte Barbosa. 1.ed. Brasília: Gestão Pública Ed., p.: il. Bibliografia ISBN Contabilidade pública - Brasil 2. Contabilidade - Brasil. 3. Balanço (contabilidade) - Brasil. 4. Administração financeira - Brasil I. Título. CDD CDU TODOS OS DIREITOS RESERVADOS - É proibida a reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio, incluindo fotocópia, gravação ou informação computadorizada, sem permissão por escrito do autor. A violação dos direitos de autor (Lei nº 9.610/1998) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal. Endereço do autor para correspondência: contato@casponline.com.br As opiniões expressas neste livro são de exclusiva responsabilidade do autor, não expressando necessariamente a opinião dos órgãos e entidades onde o mesmo exerce ou exerceu atividade profissional. Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, erros de digitação ou impressão podem ter ocorrido. Caso o leitor identifique qualquer destas falhas, favor informar mediante mensagem para: editora@gestaopublica.com.br. O autor está disponível para prestar esclarecimentos adicionais quanto a qualquer dúvida ou questionamento a respeito dos temas tratados neste livro: diogo@casponline.com.br. O editor e o autor não assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas decorrentes da aplicação dos conhecimentos e informações constantes desta publicação. Editora: Gestão Pública Editora e Treinamentos Sociedade Ltda - EPP Condomínio Mansões Entre Lagos, Etapa 1, Conjunto U, Lote 28 Região dos Lagos, Sobradinho Brasília DF - CEP: Tel.: editora@gestaopublica.com.br

3 Diogo Duarte Barbosa Manual de Controle Patrimonial nas Entidades Públicas Brasília Editora Gestão Pública

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5 DEDICATÓRIAS A minha vida foi brindada por duas pessoas lindas e iluminadas, que me ensinaram os ditames da ética e do desejo pelo conhecimento. São eles: Linda Duarte, minha amada mãe, e Paulo Rocha Duarte, meu avô e eterno mentor espiritual. Após, tive a oportunidade de conhecer uma mulher forte, determinada, sensível e cheia de vida, e que me acompanha em todos os momentos: Aline Pereira, minha esposa e amiga. A Deus, e a eles, dedico esta obra.

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7 AGRADECIMENTOS Não encontre defeitos, encontre soluções. Henry Ford Agradeço a Deus, que, na sua santa arquitetura, propicia que possamos compartilhar conhecimento, em uma sublime forma de relacionamento, em que somos, todos, aprendizes, ávidos por sabedoria. Também sou grato aos servidores públicos que tenho a honra de conhecer em meus treinamentos e consultorias, com os quais aprendo diariamente. São pessoas que me orgulham, pois buscam o aperfeiçoamento com o objetivo de contribuírem de forma mais eficiente para o serviço público. Nesse importante grupo, destaco o José Alfredo, atualmente controlador interno na Prefeitura Municipal de Aceguá (RS), que, além de suas atribuições funcionais, tem lutado pela valorização profissional da classe. Agradeço, também, à equipe que me acompanha diariamente na CASP Online, empresa em que sou diretor técnico e que presta serviços na área de treinamentos e consultoria. Aos colegas da Comissão de Estudos de Contabilidade Aplicada ao Setor Público do Rio Grande do Sul, pelas nossas reuniões técnicas, que resultam em ótimos estudos. Aos ex-colegas da DPM, pelo aprendizado nos tempos em que atuei como consultor. Congratulo o presidente do CRCRS, Zulmir Breda, que prefacia esta obra, e que contribui de forma contundente para o desenvolvimento profissional dos contabilistas no Rio Grande do Sul. Nessa esteira, aproveito para reverenciar os líderes municipais que contribuíram para que parte do conteúdo desta obra fosse transmitido em bons congressos, os quais ressalto: Julio Delgado de Souza e Enio Pinto, presidentes da Associação Rio Grandense de Técnicos em Administração Fazendária Municipal (ARTAFAM) e da Associação dos Contabilistas e Orçamentistas Públicos do Estado de São Paulo (ACOPESP). Por fim, meu agradecimento especial ao colega e amigo Paulo Henrique Feijó, um exemplo de profissional, que orgulha a nossa classe, com quem tenho a honra de dividir espaço em treinamentos e congressos, e que aceitou, gentilmente, assumir a revisão técnica desta obra. A todos os colegas de profissão, que buscam agir com ética e profissionalismo, e aos citados, meus agradecimentos.

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9 SUMÁRIO Prefácio...13 Apresentação...15 Nota do Autor...17 Visão Geral do Livro Atribuições do setor de patrimônio Introdução Atividades inerentes ao setor de patrimônio Registro dos fatos x gestão do patrimônio Almoxarifado Arquivamento...29 Contabilidade Mudanças e relacionamento com o setor de patrimônio Contabilidade aplicada ao setor público Novas normas contábeis pertinentes ao controle patrimonial Integração entre setor de patrimônio, contabilidade e almoxarifado Normas jurídicas pertinentes ao controle patrimonial...39 Controles interno, externo e fiscalização patrimonial Controle interno Controle externo Auditoria nas Rotinas Patrimoniais...44 Tombamento e classificaçõ es do ativo Distinção na classificação dos bens: tombamento, definição de ativo e classificação pela natureza da despesa Tombamento Elementos do registro analítico (tombamento) Tombamento: análise de casos Normatização interna do tombamento Classificação contábil do ativo registro sintético Registro contábil: análise de casos Substituição de peças (reposição) e incrementos Bens de uso comum do povo, especial e dominical...62

10 Classificação da despesa orçamentária pertinente ao controle patrimonial Classificação da natureza da despesa orçamentária na aquisição de bens Material permanente x Material de consumo Parâmetros excludentes: análise de casos e empregos específicos Casos típicos na classificação da despesa Quadro-síntese para a classificação contábil do ativo, da despesa e do registro analítico...77 Requisitos mínimos para um bom sistema informatizado destinado ao controle patrimonial Introdução Atribuições cadastral, gerencial e operacional do sistema Cópia de segurança (backup) Portaria nº 548/2010 Requisitos mínimos para o sistema informatizado...85 Rotinas de ingresso de bens Introdução Recebimento de bens Local e valor dos bens recebidos Recebimento provisório Carimbo de recebimento provisório Vistoria Aceite e recebimento definitivo Aquisição para distribuição gratuita e premiações Doações recebidas Aquisição mediante compra Empréstimo, cessão de uso e afins Geração do número de tombamento Regras sobre etiquetagem Etiquetagem dos bens Regras fundamentais na etiquetagem Impossibilidade de etiquetagem Métodos alternativos de etiquetagem A tecnologia a favor da identificação patrimonial Impressora de plaquetas...112

11 Controle da responsabilidade por bens Termo de responsabilidade Transferência de bens entre unidades administrativas Bens adquiridos com recursos vinculados Recursos vinculados à Saúde Recursos vinculados à Educação Demais recursos vinculados Transferência interna de bens adquiridos com recursos vinculados sugestão de procedimentos Armazenamento temporário Conserto e reparo de bens Destinação de bens a terceiros e os casos de baixa patrimonial Empréstimos concedidos, cedência e uso especial de bem público Registros e controles Baixas patrimoniais Baixa por alienação Doação concedida Venda e aplicação da receita de alienação de bens Baixa por extravio ou furto Casos especiais de baixa Modelo do termo de baixa Bens inservíveis Sucata Virou notícia Avaliação, reavaliação e redução ao valor recuperável Avaliação e mensuração do ativo imobilizado Princípio contábil do registro pelo valor original e sua influência nas reavaliações Diferenças entre a avaliação inicial para adoção das novas normas contábeis e a reavaliação Um passo a passo para a definição do quantitativo de servidores para a composição da comissão de avaliação inicial (método válido também para a comissão de inventário) A avaliação inicial no setor privado e sua correlação com o setor público Valor de aquisição e os gastos posteriores com geração de benefícios econômicos futuros Avaliação no recebimento de bens em doação Avaliação inicial dos bens de uso comum Reavaliação e redução ao valor recuperável Técnica sugestiva para a atribuição a valor justo de mobiliário...155

12 Depreciação, amortização e exaustão do ativo Depreciação, amortização e exaustão Mensuração e reconhecimento Determinação da vida útil econômica Início, término e continuidade no registro da depreciação Depreciação de bens reavaliados Bens não sujeitos a depreciação Bem de natureza cultural Depreciação de imóvel Taxas de depreciação Métodos de depreciação, amortização e exaustão Método da soma dos dígitos Método das unidades produzidas Registros contábeis da depreciação Divulgação do imobilizado em notas explicativas Inventário físico do ativo imobilizado Inventário Classificação dos inventários Formalização do inventário analítico (ou periódico) Modelos de termo de abertura e encerramento Quadro-síntese sobre o inventário analítico Normatização interna do controle patrimonial Introdução Modelo de norma interna Gestão do controle patrimonial e terminologias técnicas Gestão patrimonial eficiente Controle eficiente versus burocracia desnecessária Apuração das responsabilidades Dicionário de termos patrimoniais Apêndice Bibliografia...237

13 PREFÁCIO Nas várias facetas de que se reveste o tema da gestão pública, certamente aquela que trata da gestão patrimonial é a que menos atenção tem recebido ao longo dos anos no Brasil, especialmente no que se refere à literatura especializada. É bem verdade que os dispositivos legais, a partir da Constituição Federal, aborda a matéria em vários pontos, como é o caso do artigo 70, parágrafo único, da Carta Magna, que estabelece a obrigatoriedade de prestação de contas pela guarda e gerenciamento dos bens públicos. Mas não são muitas as obras especializadas que buscam aprofundar esta importante parte da administração pública. A razão disso quiçá seja o exagerado peso que foi dado ao longo dos anos pelos administradores públicos e, até mesmo, pelos órgãos de planejamento e controle ao enfoque orçamentário e financeiro da gestão pública, em todas as esferas governamentais, que praticamente relegaram a segundo plano a gestão dos bens patrimoniais. Assim, é com muita honra que apresento esta obra intitulada Manual de Controle Patrimonial nas Entidades Públicas elaborada pelo destacado colega contador Diogo Duarte Barbosa, de reconhecida capacidade técnica e experiência profissional no tema da gestão pública. A abordagem direta e minudente da gestão patrimonial foi efetuada por quem alia todos os requisitos para tratar deste tópico tão relevante para quem busca os conhecimentos necessários para a correta administração e controle sobre os bens públicos. Com o advento das Normas Brasileiras de Contabilidade, específicas do Setor Público NBC T SP, vigentes desde 2008, editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade, estamos retomando o caminho correto em termos de reconhecimento e evidenciação dos atos e fatos da gestão pública, trazendo o patrimônio público vale dizer, os bens patrimoniais para o devido lugar de destaque no cenário das informações e demonstrações contábeis desse segmento. Portanto, este trabalho do colega Diogo vem, em momento oportuno, suprir uma carência de obras especializadas sobre gestão patrimonial, fazendo uma abordagem dos seus diversos aspectos, com reflexões conceituais e recomendações práticas de procedimentos a serem adotados em órgãos e entidades do setor governamental para a correta guarda, utilização, controle e evidenciação dos bens patrimoniais. Trata-se de obra indispensável para aqueles administradores públicos que querem fazer uma gestão eficiente e eficaz, tratando os bens patrimoniais de forma responsável e utilizando-os de forma econômica. Serve aos agentes públicos encarregados de proceder aos 13

14 controles e registros da guarda e movimentação dos bens patrimoniais em todos os setores. Contribui, também, para os agentes de controle, interno ou externo, que querem aprofundar seus conhecimentos nessa área e, assim, exercer a função controladora com mais eficiência e efetividade. Enfim, serve a todos aqueles que querem contribuir para que o patrimônio público, no Brasil, seja tratado como bem precioso que pertence a todos e que, portanto, deve por todos ser guardado, protegido e conservado. Contador Zulmir Breda Presidente do CRCRS 14

15 APRESENTAÇÃO Nos últimos anos a contabilidade do setor público vem passando por transformações como não acontecia desde a publicação da Lei nº 4.320/1964. O foco é o resgate da Contabilidade como ciência e a ratificação de que seu objeto é o patrimônio público. No contexto de convergência aos padrões internacionais de contabilidade, muitos aspectos das práticas contábeis atualmente existentes terão que mudar. O fazer contábil se transforma e a ideia é de que dentro desse processo de mudança a gestão da coisa pública melhore. Ao nos debruçarmos sobre o desafio de reconhecer, mensurar e evidenciar o patrimônio público, verificamos que o enfrentamento desse desafio exige contadores públicos atualizados e capacitados. Alguns, no meio desse tsunami contábil, enxergam grandes dificuldades e pouco depois desistem ou não acreditam que as mudanças prosperarão. Outros acreditam que este é um caminho sem volta e que o momento é de oportunidades e de crescimento profissional. Com certeza, o autor desta obra é o tipo de profissional que viu nesse processo uma oportunidade ímpar e, com espírito empreendedor, ética, lealdade e muito trabalho, desbravou seu espaço. Ao longo desses anos, Diogo Duarte Barbosa se tornou um dos maiores especialistas no Brasil na área de controle patrimonial, participando de cursos, palestras e consultorias de norte a sul desse imenso país. Com isso, demonstra para todos que nem sempre pouca idade é sinônimo de pouco conhecimento. Conhecemos-nos em seminários, workshops e congressos da vida contábil e logo vi suas qualidades como profissional e pessoa. Muitas vezes recebo convites para ministrar cursos sobre como implementar o controle patrimonial em entidades públicas, mas minha resposta clássica é: Eu não ministro aulas nessa área, mas conheço um profissional que fala dez dias e dez noites sobre este assunto. Explica como montar comissões de avaliação, como reconhecer e mensurar os bens e tudo isso de forma muito didática. É este profissional que agora entra para o rol dos escritores da área contábil e nos brinda com esta oportuna obra. Tive a missão e a honra de fazer a revisão técnica deste seu primeiro livro e vi que o autor escreve com a mesma forma simples e objetiva que pratica na sala de aula. Assim, o leitor encontrará ao longo dos capítulos as principais respostas para entender como implantar o controle patrimonial nas entidades públicas, em todas as suas vertentes, com destaque para aspectos administrativos e contábeis. Na qualidade de manual, esta obra não traz apenas uma abordagem teórica, mas também uma visão prática de como adotar e melhorar as rotinas de controle patrimonial. 15

16 Com a experiência de escritor de outras obras para o setor público, posso assegurar que controle patrimonial é um dos temas que faltavam para que os profissionais da área pública pudessem avançar de forma continuada no processo de mudança. Tenho a certeza de que em pouco tempo este livro se tornará referência para todos que desejem implementar uma gestão patrimonial eficiente. Paulo Henrique Feijó Contador, professor e escritor 16

17 NOTA DO AUTOR Com mais de cinco mil alunos por ano, posso afirmar que, antes das novas normas contábeis (NBCASP e MCASP), os treinamentos pertinentes ao controle patrimonial esbarravam no maior problema enfrentado pela Administração Pública, traduzida na frase: sempre foi assim. Significava dizer que as novas soluções administrativas, ainda que amparadas por calço legal, encontravam ampla resistência para implantação, e a execução errada era a preferência, uma vez que sempre fora assim... No momento atual, entretanto, vemos o início da expurgação desse conceito no âmbito patrimonial, pois as novas normas exigem o que antes era impensável no setor público: registro da depreciação, da amortização, da exaustão, das reavaliações e das reduções ao valor recuperável. Em suma: nunca antes foi assim, e por essa razão a aplicação da fatídica frase não mais se aplica. Esse fator tem contribuído para que o setor de patrimônio passe de coadjuvante a personagem principal. Servidores com mais de vinte anos de serviço patrimonial são capacitados pela primeira vez. Normas de controle dos bens são publicadas. Sindicâncias, processos administrativos disciplinares são realizados para a solução de problemas patrimoniais. Dessa forma, a Gestão Governamental se vê perante um novo desafio: a organização de setores de natureza administrativa, em especial aqueles de cunho patrimonial. Nesse tocante, muitas das decisões dos órgãos fiscalizadores referentes à gestão dos bens públicos apontam para esta fragilidade. Verifica-se, ainda, que as auditorias identificam dificuldades estruturais no tratamento dos bens permanentes, tanto nas questões mais básicas, como o simples registro de incorporações, quanto no controle da movimentação interna desses bens, assim como na sua conservação, atualização e respectivas baixas contábeis. Por essa razão, o momento atual impõe uma releitura patrimonial direcionada por entendimentos técnicos, devidamente subsidiados por conceitos administrativos, jurídicos e, especialmente, contábeis. Colegas atuantes no controle patrimonial do setor público, diante dessa nova realidade, se o reconhecimento profissional ainda não está à altura de suas atribuições, mantenhamse firmes em seus propósitos, pois a oxigenação do serviço público depende de todos nós. 17

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19 VISÃO GERAL DO LIVRO Os 15 capítulos desta obra abordam as novas e as antigas normas sobre controle patrimonial do setor público. No Capítulo 1 é apresentado o rol de atribuições típicas do setor de patrimônio, esclarecendo o que cabe a este setor, assim como o que é responsabilidade de todos os servidores. As atribuições da contabilidade, especialmente após as novas normas, e o seu relacionamento com o setor de patrimônio, são matérias tratadas no Capítulo 2. Ele também aborda todas as normas pertinentes ao controle patrimonial, constituindo-se em um verdadeiro guia para o conhecimento normativo da matéria. Quando o assunto é o entendimento sobre as atribuições do controle interno e externo, o Capítulo 3 é o mais indicado. Nele, consta uma relação de funcionalidades a serem fiscalizadas no setor de patrimônio. O tombamento e a classificação do ativo, inclusive de bens polêmicos, como os de uso comum do povo e do ativo intangível (softwares) são discutidos no Capítulo 4. O leitor poderá entender quando o tombamento é necessário, e quais os seus fatores excludentes. A abordagem apresenta uma junção entre o art. 94 da Lei nº 4.320/1964 com os novos regramentos contidos no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP). O Capítulo 5 aborda a classificação da despesa, especialmente no ponto nevrálgico do controle patrimonial: a correta diferenciação entre as classificações Material Permanente e Material de Consumo. O MCASP novamente ganha espaço, pois são tratados os fatores da durabilidade, perecibilidade, incorporabilidade, transformabilidade e fragilidade. Os requisitos mínimos para um bom sistema informatizado destinado ao controle patrimonial estão previstos no Capítulo 6. A legislação patrimonial é voltada para a sistematização dos processos, que ocorrerá por meio de um bom sistema informatizado. As rotinas de ingresso de bens e suas peculiaridades, como o recebimento provisório e definitivo previstos na Lei de Licitações, são de grande importância para a correta gestão patrimonial. Por essa razão foi elaborado o Capítulo 7. No Capítulo 8 são tratados os aspectos práticos sobre a etiquetagem e as suas tecnologias. Questões como a troca e o extravio de plaquetas não foram esquecidas. 19

20 O termo de responsabilidade é o documento pelo qual a pessoa física ou jurídica, pública ou privada assume a responsabilidade formal e imediata pela guarda e conservação do bem. Todavia, muitos se equivocam, e acabam por exigir daquele que assina o referido documento toda e qualquer responsabilidade sobre os danos causados ao bem, o que acaba por prejudicar a identificação dos verdadeiros responsáveis. Esse assunto é abordado no Capítulo 9. A destinação de bem patrimonial ao uso de terceiros e a transferência da responsabilidade pelo seu uso e conservação estão reservados ao Capítulo 10. Encontram-se, nele, soluções para a alienação de bens, que é um dos pontos de fragilidade em grande parte das entidades públicas. Avaliação inicial, reavaliação, depreciação, amortização e exaustão do ativo são atribuições oriundas das novas normas contábeis. Por sua complexidade, foram dedicados à matéria dois capítulos: 11 e 12. Afinal, muitas mudanças já estão acontecendo. O inventário anual, previsto no art. 96 da Lei nº 4.320/1964, é o tema do Capítulo 13, que traz uma série de modelos. É imprescindível, haja vista a necessidade de eficiência e economicidade, e também a ausência de lei nacional ou geral pertinente à matéria, que cada entidade estabeleça, através de norma jurídica, os procedimentos, modelos e rotinas inerentes à correta gestão de seus bens permanentes. No Capítulo 14 há um modelo de norma interna com 104 artigos. Um verdadeiro guia patrimonial. Por fim, o Capítulo 15 deixa claro que cabe ao gestor o estabelecimento de regramentos internos que assegurem uma correta gestão patrimonial, e que, para isso, não basta a instituição de um órgão administrativo denominado setor ou departamento de patrimônio. Cabe, concomitantemente, a revisão dos processos administrativos, da fiscalização e da responsabilização de todos aqueles que se envolvem, direta ou indiretamente, com os bens públicos. Esse capítulo é destinado especialmente aos gestores, que possuem um importante papel na efetiva implementação das novas normas contábeis no tocante ao controle patrimonial. Concluído o livro, espera-se que você, leitor, tenha uma ampla visão sobre o controle patrimonial, nos seus aspectos normativos, doutrinários e, especialmente, práticos. Uma boa leitura. 20