PLANEJAMENTO E GESTÃO INTEGRADA NAS ÁREAS DE PROTEÇÃO DOS MANANCIAIS DA BACIA DO ALTO TIETÊ: NOVOS DESAFIOS À SUSTENTABILIDADE URBANO E AMBIENTAL

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1 PLANEJAMENTO E GESTÃO INTEGRADA NAS ÁREAS DE PROTEÇÃO DOS MANANCIAIS DA BACIA DO ALTO TIETÊ: NOVOS DESAFIOS À SUSTENTABILIDADE URBANO E AMBIENTAL Autores Angélica Aparecida Tanus Benatti Alvim (coordenação) Arquiteta, mestre e doutora pelo programa de pós-graduação da FAU / USP. Professora de Planejamento e Urbanismo da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Presbiteriana Mackenzie e do Curso de Pós - Graduação da mesma instituição. Instituição: Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Endereço: Rua da Consolação nº 930, Prédio 9, CEP , São Paulo. abalvim@mackenzie.com.br; abalvim@uol.com.br. Juliana Gomes Carnicelli Mestre em Arquitetura e Urbanismo Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Universidade Presbiteriana Mackenzie; Arquiteta da Prefeitura Municipal de Itapecerica da Serra Carolina Bracco Delgado de Aguilar Arquiteta e Mestranda em Arquitetura e Urbanismo Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Universidade Presbiteriana Mackenzie Valdete Kanagusko Itikawa Arquiteta e Mestranda em Arquitetura e Urbanismo - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Universidade Presbiteriana Mackenzie Marília Basetto Lorenzetti Graduanda da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo Universidade Presbiteriana Mackenzie

2 RESUMO No atual do quadro institucional de formulação e implementação de políticas públicas exigidas por meio de legislações federal e estadual, respectivamente, é fundamental aprofundar o debate acerca dos limites e desafios que se impõem ao conjunto de municípios que se situam em áreas de proteção dos mananciais na Bacia do Alto Tietê. Nesse contexto essa pesquisa procura discutir as políticas urbanas e ambientais que se encontram em curso nas áreas de proteção dos mananciais da Região Metropolitana de São Paulo, a partir dos estudos de casos dos municípios de São Bernardo do Campo, particularmente do Bairro Alvarenga, localizado junto à sub - bacia Billings e, do município de Itapecerica da Serra, com ênfase no Jardim Branca Flor, na sub-bacia Guarapiranga. Verifica-se, através destes casos, em que medida os instrumentos de planejamento e gestão urbano e ambiental, elaborados entre 1997 e 2006, buscam articular-se entre si e incorporam efetivamente a sociedade civil, como parte de um processo de gestão integrada das bacias hidrográficas. Palavras-chave: Política ambiental; Política urbana; Comitês de Bacias Hidrográficas; Desenvolvimento Sustentável, Área proteção dos mananciais; Sub- bacia Guarapiranga; Sub- bacia Billings; Bacia do Alto Tietê. ABSTRACT In the current framework of formulation and implementation of public policies demanded through federal and state legislation, respectively, it is essential to deepen the debate on the limits and challenges involving the municipalities which are located in water source protection area in the High Tietê Basin. In this context, this research requires the discussion of urban and environmental policies that are current in water source protection areas in the Metropolitan Region of Sao Paulo, from the studies of cases of the São Bernardo do Campo Municipality, particularly of the District Alvarenga, located in the sub - basin Billings and, of the Itapecerica da Serra Municipality, with emphasis the Jardim Branca Flor, in the Guarapiranga sub-basin. It is verified, through these cases, that while the urban and environmental instruments of planning and management (elaborated between 1997 and 2006) seek an articulation among them, they incorporate effectively the civil society, as part of a process of the integrated management of river basins. Key words: Environmental policy; Urban policy; Sustainable Development; Water source protection area; the Sub - basin Guarapiranga; Sub - basin Billings; High Tietê Basin.

3 [1] TÍTULO [1.1] Título do projeto: PLANEJAMENTO E GESTÃO INTEGRADA NAS ÁREAS DE PROTEÇÃO DOS MANANCIAIS DA BACIA DO ALTO TIETÊ: NOVOS DESAFIOS À SUSTENTABILIDADE URBANO E AMBIENTAL [2] IDENTIFICAÇÃO DA ÁREA OU SUB-ÁREA (TABELA FAPESP): ARQUITETURA E URBANISMO; PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL [3] OBJETIVOS O final dos anos de 1980 marca um período que sinaliza no Brasil importantes transformações nos campos das legislações urbanas e ambientais. Os princípios estabelecidos pela Constituição Federal de 1988 associados à redemocratização da sociedade buscam equacionar os deflagrados problemas ambientais das áreas urbanas e rurais, a degradação dos recursos hídricos, os entraves ao desenvolvimento urbano, entre outros. Embora a legislação brasileira seja considerada, em geral, bastante avançada no que diz respeito às políticas urbanas, ambientais e hídricas, o principal desafio diz respeito a como implementar um caminho que busque a permanente integração entre elas, de tal modo que seja possível equacionar os principais conflitos com que se defrontam principalmente em áreas intensamente urbanizadas. Tais conflitos ora pesam sobre um lado, ora pesam sobre outro, mas na maioria das vezes são extremamente vinculados entre si, requisitando uma visão sistêmica de planejamento e gestão. No contexto atual do quadro institucional de formulação e implementação de políticas públicas ambientais e urbanas dirigidas à condução, modificação e transformação dos processos socioespaciais em áreas de proteção dos mananciais, a pesquisa que orienta esse artigo tem como objetivo geral discutir como o conjunto de municípios da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) vem procurando atender as orientações da política urbana federal (Lei Federal n ) elaborando e ou revisando seus planos diretores e ao mesmo tempo incorporando as diretrizes da então política ambiental em curso no Estado de São Paulo (Leis estaduais 7633/1991 e 9866/1997). Fruto de uma pesquisa em andamento 1 envolvendo um subconjunto de pesquisas parciais de iniciações científicas e mestrado, esse artigo procura destacar os principais conflitos decorrentes do confronto

4 dessas legislações e dos processos interinstitucionais vigentes, por meio dos casos das sub-bacias hidrográficas Guarapiranga e Billings. Sem pretender esgotar o tema, mas apenas apresentar algumas reflexões deste contexto, procura-se nesse artigo destacar os principais avanços e conflitos decorrentes do confronto dessas legislações e dos processos interinstitucionais vigentes, no âmbito de dois recortes específicos: Jardim Branca Flor em Itapecerica da Serra, na sub-bacia Guarapiranga, e o Bairro do Alvarenga, em São Bernardo do Campo, na sub-bacia Billings. Verifica-se, por meio destes casos, se os instrumentos de planejamento e gestão urbano e ambiental, elaborados entre 1997 e 2006, buscam articular-se entre si e incorporar efetivamente a sociedade civil, como parte de um processo de uma gestão integrada e sistêmica das bacias hidrográficas. Embora tais casos sejam bastante distintos entre si, e não necessariamente foram formulados à luz das legislações atuais, ambos trazem em suas respectivas concepções aspectos que vão ao encontro das novas orientações urbanas e ambientais, incorporando principalmente as demandas de um processo participativo, num contexto de modificação das formas de atuação nos espaços a serem recuperados ambientalmente. [4] PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTO DO PROJETO A metodologia adotada na pesquisa incorpora a análise teórica em confronto com a documental com base no conjunto de legislações, planos e programas para a área de estudo associada às entrevistas com atores envolvidos no processo de planejamento e gestão em três níveis: no âmbito da sub bacia (sub-comitês); dos municípios (prefeituras) e dos bairros (representantes da sociedade civil organizada). Busca-se, de um lado, privilegiar por meio da análise documental, um olhar sobre o conjunto de proposições que tem por objetivo o equacionamento dos conflitos existente entre a ocupação urbana e as áreas de preservação e de recuperação dos mananciais, como elemento essencial ao desenvolvimento sustentável da metrópole. Por outro, procura-se complementar a pesquisa com o olhar mais atento dos atores entendendo os conflitos inerentes à concepção e formulação das políticas, bem como identificando seus limites e desafios diante da real situação dessas áreas. Um dos resultados obtidos pela presente pesquisa foi a construção de uma matriz analítica 2 que agregou as informações qualitativas dos diversos documentos analisados de modo a apresentar uma análise comparativa entre as diretrizes previstas pelo sistema de gestão das áreas de mananciais às diretrizes urbanísticas e suas respectivas ações na esfera local. A análise dos instrumentos, seus possíveis cruzamentos e desdobramentos, foi realizada a partir dos principais temas definidos como essenciais a esse processo: Participação da Sociedade Civil, Arranjos Institucionais, Infra-estrutura Ambiental,

5 Habitação, Sistema Viário e Transporte, Uso e Ocupação do Solo e Desenvolvimento Econômico e Urbano. Nesse contexto, a pesquisa procura analisar os dois casos selecionados em suas especificidades sem ainda compará-los, devendo isso ser objeto de sua continuidade. O desenvolvimento do projeto é apresentado a seguir em cinco seções que envolve desde a discussão dos conflitos legais vigentes até a análise de cada casa segundo os temas selecionados. 1. Políticas ambientais e urbanas em bacias hidrográficas: alguns conflitos inter -institucionais No Brasil, a Constituição Federal de 1988 reforçou os caminhos distintos das políticas ambientais/hídricas e urbanas/regionais, obedecendo a lógicas diferentes e muitas vezes conflitantes, pois enquanto o primeiro grupo está sujeito, predominantemente, aos critérios ambientais, o segundo orienta-se pelos critérios político-administrativos (ALVIM, 2007). Por um lado, as políticas urbanas e regionais são de responsabilidade de entes da federação Município e Estado, respectivamente. Conforme a Constituição Federal de 1988 cabe ao município a responsabilidade da política urbana, principalmente com relação ao desenvolvimento e à organização territorial, a ser definida por meio do Plano Diretor (que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição), e ao Estado, a organização regional e as políticas de caráter intermunicipal (conforme o artigo 25 da Constituição Federal). Por outro lado, as políticas ambientais e as hídricas são políticas concorrentes, ou seja, são competências comuns dos três níveis de governo; desse modo devem, quando a área em questão corresponder a dois ou mais municípios do mesmo estado, se sujeitar ao estado e, no caso de corresponder a municípios que estão em estados diferentes sujeitar-se à União. Sendo assim, qualquer atuação que considere outros limites territoriais para além dos limites políticoadministrativos, como, por exemplo, a gestão das bacias hidrográficas, depende de negociação entre esses níveis de governo ou mesmo entre setores que atuam no âmbito desses governos, uma vez que no federalismo a cooperação entre o poder nacional e os poderes estadual e local resulta sempre de um processo de negociação, já que estatuariamente os entes são independentes (MARTINS, 2006, p. 25). A Política Estadual de Recursos Hídricos de São Paulo - Lei n 7633/1991- e a nova Lei Estadual de Proteção dos Mananciais - Lei n 9866/1997- legislações que incidem sobre os recursos hídricos do Estado de São Paulo e sobre as áreas que protegem os mananciais estaduais de abastecimento de água, incorporam a bacia hidrográfica como unidade de intervenção. Entretanto, os territórios em que atuam são também orientados por outras legislações e políticas setoriais definidas nos distintos níveis de governo em que o Brasil se organiza. Desde a instituição da nova lei de proteção dos mananciais, em 1997, a responsabilidade de planejamento e gestão das bacias hidrográficas que abrigam os mananciais de abastecimento urbano passou a ser dos comitês - fórum coordenador da bacia ou das sub-bacias (os

6 sub-comitês como no caso da Bacia do Alto Tietê). Essas instâncias agregam além do Estado, os representantes municipais e a sociedade civil em um processo tripartite e compartilhado. Diante desse quadro legal, a recuperação das áreas de mananciais na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) representa um importante desafio para as políticas públicas em curso. Para muitos especialistas a ocupação urbana em áreas de proteção dos mananciais na RMSP é irreversível, pois os efeitos antrópicos causados ao meio ambiente vêm colocando em risco aquele habitat e conseqüentemente a água recurso valioso à sustentabilidade da sociedade. No campo da política urbana, a descentralização político-administrativa propiciada pela Constituição de 1988, ampliou a competência dos municípios, dando-lhes maior autonomia política, fiscal e financeira. A Lei Federal / o Estatuto da Cidade - firma-se como o principal marco do novo quadro institucional da Política Urbana brasileira, reconhecendo a importância da cidade na articulação dos processos de desenvolvimento econômico e social e valorizando o processo de planejamento urbano na esfera da ação pública (ALVIM et al, 2006). Nesse contexto, o Plano Diretor elaborado com a participação dos diferentes setores da sociedade passa a ser obrigatório para os municípios que possuem mais de 20 mil habitantes, para aqueles localizados em regiões metropolitanas e em aglomerados urbanos. Embora o Estatuto da Cidade represente um inegável avanço na luta em prol do desenvolvimento municipal, reconhecendo a função social da cidade e da propriedade, conflitos que extrapolem os limites políticos-administrativos não são devidamente tratados por esta legislação. Se por um lado, o Estatuto da Cidade enfatiza que é competência municipal o controle do desenvolvimento urbano, por outro lado, quando o objetivo é a resolução de problemas comuns, conforme a Constituições Federal a instância de decisão é o Estado (ALVIM, 2007). A institucionalização do sistema de gestão por bacias hidrográficas tem na RMSP o desafio de articular suas ações aos padrões de uso e ocupação do solo urbano e vice-versa. Por um lado, o Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê e os sub-comitês de bacia Cotia-Guarapiranga; Billings-Tamanduateí; Tietê-Cabeceiras; Juqueri-Cantareira e Pinheiros-Pirapora são responsáveis por implementar o conjunto de instrumentos de planejamento e gestão aprovados no âmbito da nova Lei de Proteção e Recuperação aos Mananciais, visando minimizar os conflitos relacionados à água. Por outro lado, o conjunto dos municípios vem formulando novos planos diretores buscando orientar um desenvolvimento urbano sustentável.

7 2. A situação das legislações ambientais nas sub-bacias de estudo A recuperação das áreas de mananciais é de suma importância para a garantia da disponibilidade de um recurso essencial à vida: a água. A degradação ambiental decorrente da ocupação desordenada dessas áreas compromete o abastecimento de água potável de milhares de pessoas. Na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP) o problema aparece de forma bastante perversa: a crescente ocupação predatória das populações de baixa renda em direção às áreas periféricas contribui cada vez mais para agravar a degradação ambiental, em especial das áreas frágeis, legalmente preservadas. Nesse contexto os conflitos relacionados à expansão desordenada e sem planejamento dos municípios associados à ausência de uma instância de coordenação das políticas metropolitanas 3, colocam em risco os rios e os mananciais de abastecimento urbano, comprometendo, portanto, não só o processo de desenvolvimento socioeconômico como a sustentabilidade da sociedade. Embora as áreas de mananciais da RMSP sejam protegidas por lei desde meados da década de 1970 (Leis Estaduais n. 898/75, n /76 e Decreto Estadual n /77), severas restrições relacionadas ao uso e à ocupação do solo e índices urbanísticos homogêneos que não consideram as especificidades locais contribuíram intensamente para a desvalorização e ocupação desordenada desses territórios. Principalmente nas regiões sul e sudeste da metrópole, nas sub-bacias que envolvem os reservatórios das represas Guarapiranga e Billings, respectivamente, os conflitos são bastante visíveis. A ocupação descontrolada com a predominância de loteamentos de baixo padrão construtivo associados à ausência de infra-estrutura urbana tem provocado a degradação dos cursos de água que abastecem a represa, comprometendo diretamente o abastecimento de água de grande parte da RMSP. Desde o início da década de 1990 esforços vêm sendo empreendidos no sentido de implementar um processo de planejamento e gestão que busque soluções articuladas entre as diversas esferas de governo na minimização dos conflitos presentes nessas áreas, incorporando a participação dos atores envolvidos (ALVIM, 2003). Na Bacia do Alto Tietê, a instituição do Comitê do Alto Tietê, em meados da década de 1990, e de suas instâncias descentralizadas, os cincos sub-comitês de bacia Cotia-Guarapiranga; Billings- Tamanduateí; Tietê-Cabeceiras; Juqueri-Cantareira e Pinheiros-Pirapora vêm possibilitando aproximar a atuação dos principais organismos setoriais do Estado à dos municípios que estão em área de proteção dos mananciais na busca de uma solução conjunta para os seus principais conflitos. Principalmente a partir de 1997, com a aprovação da nova Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais (Lei Estadual nº 9866/1997) novos instrumentos de planejamento e gestão estão sendo

8 construídos para equacionar os problemas relativos não somente à degradação dos mananciais, mas também à melhoria da qualidade de vida de seus habitantes (Ibid.). A nova Lei de Proteção e Recuperação dos Mananciais, além de estabelecer as diretrizes e as normas para as áreas de proteção dos mananciais de todo o Estado, indica a necessidade de instituir leis específicas para cada área levando em consideração suas especificidades (ANCONA, 2002). A responsabilidade de instituir orientações de uso e ocupação do solo nas Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais APRMs passou a ser dos sub-comitês das sub-bacias hidrográficas, que devem atuar de forma negociada com os municípios. Conforme diretrizes da Lei Estadual nº /97, as leis específicas devem criar as APRMs da respectiva bacia hidrográfica contando com um Sistema de Planejamento e Gestão vinculado ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos SIGRH, e garantindo a articulação com os Sistemas de Meio Ambiente, de Saneamento e de Desenvolvimento Regional. O órgão colegiado do Sistema de Planejamento e Gestão de cada subbacia, de caráter consultivo e deliberativo, é o Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê CBH-AT, representado pelos respectivos sub-comitês, o órgão técnico a Agência da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, que atuará através de seu Escritório Regional no âmbito de cada APRM. Para viabilizar e orientar a aplicação dos instrumentos em cada sub-bacia as APRMs devem ser subdividas em área de intervenções segundo suas principais características as quais buscam recuperar, proteger e preservar as áreas dos mananciais. As áreas de intervenção são caracterizadas segundo parâmetros estabelecidos pela Lei 9866/97, porém detalhadas a partir de um conhecimento específico da realidade da sub-bacia no âmbito de um Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental (PDPA), instrumento de planejamento que precede a legislação. No caso específico da sub-bacia da Guarapiranga, a aprovação recente e pioneira da legislação específica dos mananciais a Lei nº / 2006 constitui um importante avanço quanto à instituição de uma nova postura frente à questão. Na sub-bacia da represa Billings, o projeto de lei específica encontra-se em fase final de discussão e aprovação nos fóruns regional e estadual de gestão das águas, para em seguida ser enviado à Assembléia Legislativa Estadual, fato que indica que em breve novas orientações ambientais serão formalizadas. Embora em estágios distintos, em ambos os casos a elaboração das leis específicas tem procurado observar as leis municipais, principalmente as leis de uso e ocupação do solo e definir um conjunto de índices considerados adequados para cada sub-área, cujo objetivo principal é a melhoria da disponibilidade da água. Entretanto, como parte desse processo, divergências estão sendo levantadas entre esses instrumentos, bem como conflitos intra-urbanos deflagrados, os quais não necessariamente vão ao encontro da então política ambiental estabelecida.

9 3. A Lei de Proteção dos Mananciais da sub-bacia do Guarapiranga: principais aspectos A lei especifica para a APRM da sub-bacia Guarapiranga 4 (APRM G) começou a ser elaborada ainda em 1998 como uma das principais prioridades do sub-comitê Cotia - Guarapiranga, principalmente em função de importantes trabalhos que já vinham sendo ali desenvolvidos desde 1994, entre eles o Programa de Saneamento Ambiental do Guarapiranga. O projeto de lei foi encaminhado à Assembléia no final de 2001 sendo aprovada como a lei estadual n em janeiro de Um dos pontos principais de avanço dessa lei é a gestão participativa e descentralizada da APRM-G e a proposta de integração de políticas regionais, setoriais e municipais. Entre seus objetivos destacam-se os seguintes: implementar a gestão participativa e descentralizada de órgãos governamentais e da sociedade civil, incentivando a implantação de atividades compatíveis com a proteção e recuperação do manancial que buscam a conscientização do problema; além da promoção de Educação Ambiental junto à população residente; integrar programas e políticas regionais e setoriais (habitação, transporte, saneamento ambiental, infra-estrutura, manejo de recursos naturais e geração de renda, necessários à preservação do meio ambiente); assegurar e a ampliar a produção de água para o abastecimento da população, promovendo as ações de preservação, recuperação e conservação dos mananciais, através da implementação dos instrumentos básicos (PDPA, Lei Específica); atingir a Meta de Qualidade da Água do Reservatório Guarapiranga, estabelecida pela lei; orientar e controlar o uso e ocupação do solo de acordo com cargas poluidoras definidas para a Bacia e com as condições de regime e produção hídrica do manancial, estabelecendo para tanto diretrizes e parâmetros de interesse da região para a elaboração das leis municipais de uso, ocupação e parcelamento do solo, visando à proteção do manancial; buscar a compatibilização do desenvolvimento socioeconômico com a proteção e a recuperação do manancial, estabelecendo um desenvolvimento socioeconômico sustentável e ambiental, incentivando a implantação de atividades compatíveis com a proteção e recuperação do manancial; implementar a disciplina de uso e ocupação do solo e reorientar a expansão urbana para fora das áreas de produção hídrica e de preservação dos recursos naturais. Nos instrumentos definidos para o planejamento e gestão da sub-bacia, verifica-se a intenção de articulação com os instrumentos da política urbana. No artigo 5º da lei estão definidos instrumentos ligados aos organismos de gestão da ARPM PDPA; as Áreas de Intervenção e suas normas, diretrizes e parâmetros de planejamento e gestão da Bacia; as normas para a implantação de infraestrutura de saneamento ambiental; o Sistema de Monitoramento da Qualidade Ambiental; o Sistema Gerencial de Informações - SGI; o Modelo de Correlação entre o Uso do Solo e a Qualidade da Água - MQUAL 5 ; o suporte financeiro à gestão da APRM-G ; os instrumentos de responsabilidade do município Plano Diretor e instrumentos de política urbana, principalmente as leis municipais de

10 parcelamento, uso e ocupação do solo como outros de responsabilidade partilhada: licenciamento, regularização, compensação e fiscalização (LORENZETTI, 2007; ALVIM, 2007). 3.1 A articulação entre instrumentos urbanos e ambientais na sub bacia Guarapiranga: o caso do Jardim Branca Flor em Itapecerica da Serra O Município de Itapecerica da Serra possui praticamente 100% de seu território na sub-bacia hidrográfica Guarapiranga. Ao mesmo tempo em que a legislação ambiental lhe impõe limitações ao desenvolvimento urbano, a sua proximidade com o município de São Paulo e sua localização junto a um dos principais eixos viários do país a rodovia Regis Bittencourt - lhe induz a um forte crescimento populacional, principalmente de população de baixa renda, sob perversas condições de ocupação urbana e conseqüente degradação ambiental. Desde o início dos anos 2000 o poder público municipal vem buscando implementar sua política urbana incorporando tanto as novas diretrizes da política urbana federal quanto as ambientais, que já naquela ocasião encontravam-se em plena discussão no âmbito da sub-bacia Guarapiranga. Sendo assim, o Plano Diretor Estratégico de Itapecerica da Serra (PDE), instituído através da Lei nº 1.238/2001 e revisado pela Lei nº 1.771/ 2006, foi elaborado à luz dos instrumentos definidos pelo Estatuto da Cidade e também definiu um conjunto de diretrizes que vão ao encontro das novas perspectivas de desenvolvimento colocadas pela então agenda ambiental, principalmente pela nova lei de proteção dos mananciais de 1997 (CARNICELLI, 2007). No escopo da escala local, previsto no Plano Diretor Estratégico municipal foram realizados entre 2001 e 2006, três planos diretores de bairro (PDB) com ampla participação da população: o PDB Jardim Branca Flor, o PDB Parque Paraíso e o PDB Jardim Jacira. O Jardim Branca Flor, loteamento regular localizado no limite noroeste do município, destaca-se como o primeiro bairro a ter um plano diretor local elaborado no mesmo ano da elaboração do PDE, em Importante ressaltar que além do plano diretor de bairro o Jardim Branca Flor foi alvo também da elaboração da Agenda 21. Em ambos os instrumentos, a população elencou como prioridade a retirada da favela da Rua Cerro Largo e a recuperação ambiental do local. Essa favela, considerada um importante conflito local, abrigava cerca de pessoas, ou 473 famílias, que ocupavam a área pública do loteamento de cerca de m² situada na várzea do rio Embu Mirim, um dos principais contribuintes do reservatório Guarapiranga. Aproveitando a oportunidade que no final dos anos de 1990 Itapecerica da Serra havia sido contemplada por um recurso advindo do Programa Habitar Brasil BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), gerido pelo Governo Federal 5 a municipalidade elaborou o projeto de

11 remanejamento da favela reassentando a população em outra área no mesmo bairro, e implantando uma área de preservação ambiental na várzea do rio Embú Mirim (Ibid.). O processo de remanejamento das famílias e a execução do novo loteamento popular durou de 2002 a Atualmente 478 famílias residem no novo loteamento o Conjunto Primavera considerado pela prefeitura extensão do Jardim Branca Flor. O local ocupado anteriormente pela favela hoje é um parque ecológico e a várzea do rio foi recuperada. O projeto denominado Projeto de Recuperação Ambiental e Remanejamento de Ocupações Irregulares da rua Cerro Largo Jd. Branca Flor HBB foi considerado inovador e tem sido referência junto ao Ministério das Cidades(Ibid.). A análise desse projeto, caracterizado pela pesquisa como ação local, levou em consideração as relações estabelecidas com as políticas urbana e ambiental tendo em vista verificar se tais diretrizes podem ser partes de um processo de planejamento sistêmico e integrado, sem perder de vista as especificidades locais, bem como identificar seus principais conflitos. As ações decorrentes deste projeto foram analisadas à luz dos instrumentos propostos para as diversas escalas para a sub-bacia Guarapiranga (lei específica), para o município (PDE) e para o bairro (Plano Diretor de Bairro) segundo a metodologia definida pela pesquisa que priorizou um olhar a análise documental associada às entrevistas, segundo os principais temas que incidem sobre a questão, conforme colocado na parte metodológica do trabalho. A seguir apresenta-se uma síntese dos principais aspectos: Arranjos institucionais e participação da sociedade civil: observa-se que todos os instrumentos analisados buscam estimular arranjos institucionais entre o Estado e Município, parcerias com outros atores bem como a participação da sociedade civil. Principalmente na lei específica fica claro a intenção de integrar programas e políticas regionais e setoriais referentes à habitação, transporte, saneamento ambiental, infra-estrutura, manejo de recursos naturais e geração de renda, necessários à preservação do meio ambiente, no âmbito das diferentes escalas institucionais. No PDE de Itapecerica da Serra um artigo inteiro é dedicado à articulação do Plano Diretor Estratégico com Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais da Sub-bacia Hidrográfica do Guarapiranga (art. 48). Nesse caso define-se a necessidade de instituição de um Sistema de Planejamento e Gestão no âmbito do município que deverá atuar junto ao sub-comitê Cotia-Guarapiranga estabelecendo um relacionamento sistemático de cooperação e participação no Sistema de Planejamento e Gestão da Sub-bacia do Guarapiranga, resultando em tarefas interdependentes de responsabilidade do Estado e do Município. Na escala do bairro, a municipalidade tem estimulado a organização e a mobilização permanente da população. O Plano Diretor de Bairro foi elaborado por meio de Assembléias Públicas, com participação continuada da comissão de bairro eleita pelos próprios moradores, procurando captar os

12 principais anseios da população, bem como proporcionando a criação de programas setoriais em diversos níveis. No caso específico do Projeto de Recuperação Ambiental e Remanejamento de Ocupações Irregulares da rua Cerro Largo Jd. Branca Flor, a ação inicial foi deflagrada a partir de reivindicações da população no processo de elaboração do Plano de Bairro, em comum acordo com a população afetada, como já colocado. O remanejamento da população, orientado pela municipalidade, foi realizado em quatro etapas conforme a execução do projeto, e teve acompanhamento continuo da comissão de moradores. Como parte das ações previstas no projeto a prefeitura ofereceu cursos e oficinas de capacitação profissional e educação ambiental, com intuito de geração de emprego e renda, bem como contribuir na educação e preservação ambiental. Entretanto, durante o projeto e respectivas obras, a participação da população moradora no loteamento original acabou sendo nula. A comissão de moradores do novo conjunto reivindica e trabalha somente para o novo conjunto. A pesquisa evidenciou uma importante segregação sócio-espacial: os moradores do bairro regular versus ex moradores da favela não enxergam o bairro como um todo. Meio Ambiente e Recursos Hídricos todos os instrumentos têm em comum a preocupação com o meio ambiente de um modo geral e particularmente com os recursos hídricos. A lei específica prevê Áreas de Restrição à Ocupação (ARO) Áreas de Ocupação Dirigida (AOD) e Áreas de Recuperação Ambiental (ARA) com diretrizes e ações de caráter mais restritivo do que indutivo. Já no âmbito do Plano Diretor Municipal, a Política Ambiental objetiva buscar, além do aperfeiçoamento e da articulação da ação municipal com a política regional de defesa dos mananciais, a implementação de uma política imobiliária de uso do solo ajustadas aos objetivos ambientalistas diferenciados e próprios para as áreas urbanizadas e não urbanizadas. Especialmente em relação à água da represa, a implementação de um conjunto de instrumentos que buscam atingir a Meta de Qualidade da Água do Reservatório Guarapiranga, através do Modelo de Correlação Uso do Solo e a Qualidade da Água MQUAL é prioritária na lei estadual. Ela estabelece que o programa de monitoramento da qualidade da água se fará através do Sistema de Monitoramento da Qualidade Ambiental e deverá avaliar a carga poluidora gerada em cada Município da bacia hidrográfica. O PDE de Itapecerica da Serra leva em consideração as diretrizes estabelecidas pela lei específica no sentido atingir a Meta de Qualidade da Água sob pena de perda dos mananciais, e para tanto, define (art. 144) que dentre das atribuições do Escritório Municipal de Planejamento e Gestão Urbana (organismo previsto) uma das prioridades são as informações e simulações sobre a distribuição da população, das atividades e dos usos do solo, de forma a alimentar o monitoramento da qualidade da água realizada no âmbito do sistema estadual. Entretanto, tal escritório ainda não foi implantado.

13 Ainda com relação a esses temas, a definição das AROs - áreas prioritariamente destinadas à produção de água e definidas para a aplicação dos instrumentos econômicos e de compensação previstos são indicadas, de acordo com a lei específica, também para o exercício do direito de preempção pelos Municípios, sendo que os usos permitidos em geral são aqueles que não exigem edificações. Importante observar que essas áreas não foram demarcadas no mapa da lei específica, talvez, em função de sua natureza e escala são áreas que possuem ocorrências de matas, nascentes, cursos d'água, alta declividade ou outras fragilidades ambientais, que devem ser preservadas. Porém a sua não demarcação deixa em aberto possibilidades de ocupação indevida. No PDE de Itapecerica a instituição da Zona Especial de Preservação Ambiental ZEPA nas áreas com tais características com a finalidade de implementar medidas protetoras dos recursos naturais e do meio ambiente vão ao encontro das diretrizes estabelecidas para as AROs, embora em várias delas estão sendo propostas atividades que possuem edificações. A principal medida de compensação prevista pela lei específica é a permissão da vinculação de áreas verdes ao mesmo empreendimento, obra ou atividade, nos processos de licenciamento e regularização, desde que situadas dentro dos limites da sub-bacia e desde que sejam observados os parâmetros urbanísticos e ambientais estabelecidos na lei específica. Para tanto, o PDE estabelece a Macrozona de Preservação como prioritária na escolha de áreas utilizadas para a compensação ambiental, área que coincide com a Sub-área de Ocupação Dirigida de Baixa Densidade. Relacionado diretamente aos Recursos Hídricos o principal objetivo da lei específica, do plano diretor e do plano diretor de bairro, no que se refere à qualidade da água é a redução das cargas poluidoras afluentes ao reservatório, além da implementação de instrumentos que assegurem e ampliem a produção de água para o abastecimento da população (permeabilidade do solo). O plano diretor do bairro Branca Flor propôs a recuperação ambiental da área de proteção permanente ao longo dos 30 mts da várzea do Rio Embu Mirim após a retirada da favela e seu relocamento. Define como Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPA) toda a várzea do Rio Embu Mirim na extensão do bairro com objetivo principal a recuperação ambiental e a reversão do quadro de poluição do rio que compromete a qualidade hídrica da água que abastece a Represa Guarapiranga, onde o replantio da mata ciliar foi considerado importante ação. Nesse contexto insere-se a proposta de retirada dos barracos da Favela da Rua Cerro Largo, transformando a área no Parque Ecológico do Jardim Branca Flor. O parque recebeu tratamento paisagístico, com plantio de árvores, execução de calçadas verdes.e diversos equipamentos públicos (locados na faixa marginal à APP) como uma creche, um Centro de Vivência (espaço para manifestações culturais, de lazer e educação ambiental) bem como equipamentos esportivos, campo de futebol, quadra poliesportiva, pista de skate e play ground. No novo loteamento (projeto Parque Primavera do HBB), ruas arborizadas, praças com play grounds e

14 calçadas ecológicas executadas em mutirão com a população foram objetos das ações locais. Duas áreas verdes de mata nativa destinadas à preservação permanente foram integradas à este loteamento. Saneamento Ambiental: As questões relativas ao meio ambiente, aos recursos hídricos e ao saneamento estão diretamente ligadas entre si. Todos os instrumentos prevêem a ampliação ao atendimento, a melhora e a eficácia no sistema de saneamento urbano principalmente coleta e disposição final dos resíduos sólidos e coleta e tratamento dos esgotos domiciliares. Embora toda a cidade e conseqüentemente o bairro do Jardim Branca Flor possua coleta de lixo, não existe coleta seletiva de lixo. A disposição final dos resíduos sólidos tanto de Itapecerica da Serra quanto de São Lourenço da Serra é realizada em um aterro sanitário localizado em área de mananciais dentro do próprio município, que vem enfrentando problemas de adequação quanto às normas da CETESB. O PDE destaca a necessidade de se adotar o sistema regional de preservação e aproveitamento dos recursos hídricos da sub-bacia Guarapiranga e propõe uma melhoria nos sistemas urbanos de drenagem de águas pluviais e convênios com concessionária estadual para tratamento dos esgotos. Embora o Projeto do HBB tenha contemplado a recuperação da várzea do rio naquele trecho com a retirada da favela e a implantação do Parque Ecológico, ainda não houve significativa diminuição das cargas poluidoras incidentes sobre as águas do rio, devido à ausência de um sistema de tratamento dos resíduos poluidores. O Projeto do HBB previa a construção de um Tronco Coletor a ser construído pela SABESP até dezembro de 2006 que bombearia todo o esgoto do município inclusive desta localidade para a estação de tratamento de Barueri, fora da área de mananciais. Entretanto, a construção não ocorreu e nem tampouco foi executada uma estação de tratamento local. O novo prazo da SABESP para a execução do Tronco Coletor é dezembro de Portanto, o esgoto de todo o bairro continua sendo jogado in natura no rio Embu Mirim, até o momento. Educação Ambiental: A lei específica e o plano diretor ressaltam a importância quanto às iniciativas de educação ambiental buscando o envolvimento da sociedade civil. O plano diretor prevê, ainda, o desenvolvimento de estudos e programas para o uso dos recursos hídricos visando métodos de preservação e controle. O plano diretor de bairro a partir de uma solicitação dos moradores propôs a criação de um espaço destinado à educação ambiental. O projeto do HBB contemplou esta solicitação construindo o Centro de Vivência no Parque Ecológico. A prefeitura, por meio dos técnicos da Secretaria de Meio Ambiente, conforme previra o projeto, ministrou cursos e oficinas de educação ambiental, para a população atendida durante toda a sua execução, porém resta saber se haverá continuidade nessas programações.

15 Habitação: Uma das diretrizes da lei específica, com relação à habitação, é promover o controle, a melhoria e principalmente a remoção de ocupações irregulares das áreas de preservação permanente (APPs), por meio de ações conjuntas entre o setor público, empreendedores privados e população local, propiciando a implantação de empreendimentos habitacionais de interesse social providos de equipamentos comunitários e infra-estrutura completa. O plano diretor propõe a criação de uma política habitacional como meio de desenvolvimento social e condiciona a regularização fundiária ao atendimento das carências de saneamento ambiental e recuperação de áreas degradadas. O plano diretor do Jardim Branca Flor define na área contígua ao loteamento uma ZEIS Zona Especial de Interesse Social destinada ao reassentamento das famílias que seriam removidas da favela. Entre 2002 e 2005 o projeto do HBB construí em quatro etapas um total de 478 Unidades Habitacionais de 36,00 m² (considerados embriões) em lotes individuais, com possibilidade de ampliação até 94,00 m² Em alguns locais específicos é possível um uso misto de residência e pequenos comércios para a subsistência das famílias. O novo loteamento possui infra-estrutura urbana completa (abastecimento de água, energia elétrica, coleta de esgoto, coleta de lixo e ruas pavimentadas), além de áreas de lazer, áreas verdes de preservação ambiental, e um equipamento público denominado Espaço Cultural com uma biblioteca comunitária e salas para aulas de dança, música, cinema popular (CARNICELLI, op. cit.). Sistema Viário e Transporte: A lei específica e o PDE prevêem para toda a área urbanizada uma melhoria no sistema viário existente principalmente nas vias que recebem o transporte coletivo. O plano diretor de bairro através da solicitação dos moradores prevê a implantação de linhas de ônibus para interligação com outros bairros do município e linhas intermunicipais. O programa HBB não teve influência na implantação das linhas solicitadas pelos moradores, mas atualmente passam, somente nas vias principais do bairro, linhas de transporte coletivo intermunicipais e municipais, e ônibus escolar gratuito aos alunos da rede pública do município. Como colocado, as ruas do loteamento novo são pavimentadas e possuem sistema de guias, sarjetas, drenagem e escoamento de águas pluviais. Uso e Ocupação do Solo: De acordo com estudo recente realizado por empresa contratada pela SMA (COBRAPE, 2006) com o propósito de compatibilizar os parâmetros urbanísticos municipais aos da lei específica, embora as áreas de intervenção do PDPA Guarapiranga (2000) tenham tido como base os parâmetros propostos pelos zoneamentos dos planos diretores dos municípios 6 da sub bacia, disponibilizados na ocasião, diversas divergências foram levantadas 7, entre elas: a incompatibilidade das bases cartográficas adotadas no zoneamento dos Planos Diretores dos municípios com as delimitações adotadas no PDPA e a variação do uso e ocupação do solo ocorrida no período entre a delimitação das áreas de intervenção da Lei Específica (2000/2001) e a sua aprovação na Assembléia Legislativa (2006).

16 No caso do PDE de Itapecerica da Serra, cinco macrozonas de diferenciados padrões de uso e ocupação do solo em conjunto com o zoneamento foram as bases para a formulação da lei específica: (1) Macrozona Urbana; (2) Macrozona Rururbana 1; (3) Macrozona Rururbana 2; (4) Macrozona do Eixo Empresarial Metropolitano; (5) Macrozona de Preservação. As principais incompatibilidades apontadas pelo estudo são decorrentes dos parâmetros mais restritivos definidos no âmbito dos instrumentos ambientais versus os parâmetros mais permissivos definidos no âmbito do PDE, principalmente quanto ao tamanho de lotes, coeficiente de aproveitamento e taxa de impermeabilização 8. O PDE (2006) indica ainda que o casos de regularizações serão possíveis, inclusive em empreendimentos ainda não construídos (caso dos Empreendimentos Urbanos Sustentáveis) desde que seja observado os princípios de compensação e de acordo com as regras a serem definidas na então lei complementar (ALVIM, 2007). Por enquanto, o instrumento mais discutido tanto na esfera sub-regional quanto na esfera municipal é o da compensação ambiental 9 mediante a compra de glebas na Macrozona de Preservação, fato que não necessariamente beneficia a população de baixa renda. No âmbito do plano diretor de bairro as diretrizes adotadas são as mesmas do plano diretor. O projeto HBB implantado em uma ZEIS buscou a relocação das famílias seguindo as normas especiais quanto à ocupação de interesse social direcionadas tanto pela lei específica quanto pelo plano diretor. Os lotes possuem em média 90 m² e podem chegar conforme as regras de ampliação da unidade básica até o coeficiente de aproveitamento 1,0 e taxa de impermeabilização de 0.8. Ou seja, pode ser considerada uma área com ocupação bastante densa, indo aparentemente contra os princípios estabelecidos na lei específica. 4. O projeto de lei específica da sub-bacia da Billings: principais aspectos A análise do documento corresponde à minuta do projeto de lei que procura regulamentar a Lei de Proteção aos Mananciais, de 1997, elaborada no âmbito do sub-comitê Billings - Tamanduateí, através de um Grupo de Trabalho (GT). A minuta da lei foi encaminhada para o Comitê do Alto Tietê em abril de 2007 para a leitura e conferência do texto da lei. Dando continuidade ao processo de aprovação da lei, a minuta está sendo analisada pela Câmara Técnica de Planejamento e Gestão do CBH-AT, portanto sujeita a considerações desta instância. Em seguida, a minuta deverá ser analisada pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos, Conselho Estadual do Meio Ambiente e pelo Governador do Estado de São Paulo, para então, ser enviada à Assembléia Legislativa de São Paulo. A fim de acompanhar o processo de aprovação e minimizar a descaracterização do texto original da lei foi criada a Comissão de Acompanhamento da Lei na Assembléia.

17 Conforme entrevistas realizadas no sub-comitê, a minuta da Lei Específica Billings partiu dos estudos existentes, principalmente da lei estadual (9.866/1997), da Lei Específica da Guarapiranga (principal referência) e dos planos diretores municipais visando implementar ações de preservação e recuperação da bacia. A Lei Específica da Billings deverá criar a Área de Proteção e Recuperação de Mananciais da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings 10 (APRM - B), declarando-a como manancial de interesse regional destinado ao abastecimento das populações atuais e futuras. O projeto de lei divide a Bacia Hidrográfica Billings por compartimentos ambientais 11 e áreas de intervenção, áreas programa, sobre as quais são definidas as diretrizes e normas ambientais e urbanísticas para garantir os objetivos de produção de água com qualidade e quantidade para o abastecimento público, de preservação e recuperação ambiental, cujas características são orientadas segundo as diretrizes da lei estadual 9.866/1997, muito similar à Lei Específica da Guarapiranga. Tal qual a Guarapiranga, as APRMs são classificadas em: Áreas de Restrição à Ocupação (ARO), Áreas de Ocupação Dirigida (AOD), Áreas de Recuperação Ambiental (ARA) e Área de Estruturação Ambiental do Rodoanel (AER), sendo essa última considerada uma inovação em relação às da APRM - Guarapiranga. Parte-se do pressuposto que a proposta da lei específica da sub-bacia Billings procura considerar a heterogeneidade das áreas que a compõem, de acordo com as suas características, estabelecendo mecanismos para controle e reversão da degradação ambiental decorrente da ocupação antrópica (AGUILAR, 2007) A articulação entre os instrumentos ambientais e urbanos na sub-bacia da Billings: o caso de São Bernardo do Campo O município de São Bernardo do Campo, localizado na Sub-Região Sudeste da Região Metropolitana de São Paulo, na microrregião do ABC, possui 52% do território classificado como Área de Proteção dos Mananciais na sub bacia Billings, ocupando 18% da área da represa Billings. Em 2006, paralelamente à elaboração da nova Lei Específica da Billings, teve início a elaboração do novo Plano Diretor de São Bernardo do Campo (PDSBC) finalizado no início de O processo foi participativo, com a presença da sociedade civil organizada nas audiências públicas, onde foram discutidas propostas por tema para cada região do município. Embora o novo Plano Diretor tenha sido aprovado antes da finalização da minuta da Lei Específica da Billings, ele incorpora em suas diretrizes a preocupação com a recuperação das áreas de proteção dos mananciais, o controle da expansão da ocupação irregular, além de propiciar o fomento das atividades econômicas potenciais da região de forma estratégica, tentando evitar assim a desvalorização das áreas de mananciais (Ibid.).

18 Um outro importante instrumento em curso no município de São Bernardo é Plano de Desenvolvimento Local Integrado (PDLI) 13, elaborado entre 2004 e 2005, anterior ao PDSBC que faz parte do PAT - PROSANEAR/BIRD - Projeto de Assistência Técnica ao Programa de Saneamento para Populações em Áreas de Baixa Renda desenvolvido em conjunto com Secretaria de Habitação e Meio Ambiente SHAMA de São Bernardo do Campo. Segundo entrevistas com técnicos da SHAMA esse plano é pioneiro em ações de recuperação das áreas de mananciais ocupadas, através da formulação de projetos de infra-estrutura de saneamento e serve como instrumento indutor de um novo padrão urbano para a comunidade de baixa renda. Os projetos do PDLI integram a ação de diversos níveis de governo às organizações comunitárias, buscando a melhoria da infra-estrutura, das condições sociais, habitacionais e da qualidade de vida, bem como, uma maior cobertura dos serviços de saneamento, promovendo o apoio necessário ao desenvolvimento comunitário em termos organizacionais. As melhorias almejadas são centradas nos membros das comunidades locais a quem se busca atender, e não apenas nas obras físicas necessárias para alcançar as melhorias. (SHAMA, 2006). A região do Grande Alvarenga, inserida totalmente em área de proteção dos mananciais nas sub-bacias dos ribeirões Alvarenga e das Lavras é a área objeto de estudo do PDLI, localizada no Setor Oeste de SBC, ocupando parte dos Bairros Alves Dias, Assunção, Batistini, Cooperativa, Demarchi, Alvarenga e dos Casas, onde atualmente encontram-se instaladas uma população de cerca de habitantes em 32 núcleos urbanos, cujos efluentes são lançados sem tratamento diretamente nos cursos d` água da região A articulação entre os planos na Bacia da Billings: da visão regional à visão local Por meio da mesma metodologia adotada no caso da sub-bacia Guarapiranga, foram selecionados os principais temas que afetam a região objeto desse estudo (bairro do Alvarenga), e verificados, no âmbito de cada documento, a inter-relação e conflitos entre eles. A análise foi subdividida em setores de atuação, agrupando diretrizes com objetivos similares quanto aos seguintes aspectos relevantes para a busca da sustentabilidade urbano e ambiental, sendo os resultados sintetizados a seguir. Arranjos institucionais, participação e integração entre os instrumentos de planejamento: observa-se que todos os instrumentos apresentam preocupações em introduzir elementos que se referem à gestão integrada, seja através do incentivo à participação dos três setores (Estado, municípios e Sociedade Civil), seja através de arranjos institucionais que devem ser realizados entre os distintos atores que atuam na área. Busca-se a gestão participativa e descentralizada, pretendendo integrar os diversos setores (habitação, saneamento ambiental, transporte, etc) e as diferentes escalas de poder, evidenciando a participação democrática da população, soluções negociadas (parcerias entre público, privado e comunidade), e o gerenciamento eficiente dos arranjos institucionais (AGUILAR, op. cit).