(AULA 7) - 3. As instituições da administração pública A administração como tipo ideal A administração como tipo ideal

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1 (AULA 7) 3. As instituições da administração pública 3.0 Três niveis de análise: macro, meso e micro 3.1 A administração pública ideal 3.2 Um modelo de burocracia O output da administração O modelo de Niskanen Bib. Obrigatória: Livro cap. 5 Bib. complementar: Anthony Downs (1967) Inside Bureaucracy Max Weber Économie et Société, vol I Ian McLean Public Choice: an introduction, cap A administração como tipo ideal Relembrar: Nas organizações burocráticas o líder é nomeado por alguém que tem legitimidade. A organização em geral não vende os seus serviços no mercado. O ouput é dificilmente quantificável não sendo por isso vendido no mercado. Max Weber Definiu a burocracia como tipo ideal, como tipo de dominação racional, a par de outros dois tipos de dominação legítima: a dominação tradicional e a dominação carismática A administração como tipo ideal O carácter racional, repousa sobre a crença na legalidade dos regulamentos e no direito de dar direcções A dominação legal assenta em que: 1. Todo o direito é um cosmos de regras abstractas, normalmente decididas intencionalmente 2. O detentor legal deste poder, o superior, quando ordena, obedece por seu lado a uma ordem impessoal através da qual ele orienta as suas disposições 3. Aquele que obedece, obedece apenas como membro do grupo, e apenas ao direito. Não obedece à pessoa que detém o poder, mas sim a regulamentos impessoais. 3 1

2 3.1.1 A administração como tipo ideal Para Weber a administração é uma forma de dominação racional, aquilo que ele chama uma autoridade constituída caracterizada por ser Uma actividade de funções públicas contínua e ligada a regras, em particular, estipulando: a) um domínio de deveres de execução delimitado objectivamente. b) Poderes de comando necessários para este fim. c) uma delimitação precisa dos meios de coerção e das hipóteses da sua aplicação A administração como tipo ideal A dominação racional assenta no princípio da hierarquia administrativa: A organização de autoridades precisas de controle e supervisão para toda a autoridade constituída. O direito de recurso dos subordinados em relação aos superiores Os funcionários públicos: tipo ideal Os funcionários individuais são pessoalmente livres só obedecem aos deveres da sua função, no seio de uma hierarquia da função solidamente estabelecida, com competências funcionais claramente definidas, em virtude de um contrato, a partir de uma selecção aberta segundo a qualificação profissional: no caso mais racional segundo qualificação apurada por exames. 6 2

3 3.1.2 Os funcionários públicos: tipo ideal Pagos por um vencimento pecuniário fixo, dando direito a uma aposentação.tratam a sua função como única ou principal profissão, vêm abrirse à sua frente uma carreira, uma progressão, segundo a antiguidade ou as prestações de serviço (ou ambas) progressão dependendo do juízo dos seus superiores. Trabalham totalmente separados dos meios de administração e sem apropriação dos seus empregos e estão submetidos a uma disciplina estrita e homogénea da sua função e a um controle Os funcionários públicos: tipo ideal O funcionalismo ideal seria pois caracterizado pelo desejo da administração, quer dos seus dirigentes, quer dos funcionários, em implementar as leis aprovadas pela assembleia legislativa e regulamentadas pelo executivo. Legislativo Executivo cidadãos Administra ção Um modelo de burocracia Lei de Parkinson O Trabalho expandese até preencher o tempo disponível para a sua realização. 9 3

4 3.2 Um modelo de burocracia Qual a função objectivo dos burocratas (dirigentes)? O que querem eles maximizar? A análise económica da burocracia teve Niskanen como pioneiro. Há vários possíveis argumentos da sua função utilidade : 1. Prestígio, poder 2. Implementar as decisões da legislatura, servir o interesse público 3. Fringe benefits Ambos estão relacionados positivamente com a dimensão do orçamento (1 e 3 monotamente sem limite, 2 até certo ponto) Um modelo de burocracia O modelo é de um monopólio bilateral, com informação assimétrica em que a legislatura é o principal e a administração o agente. Legislatura (Assembleia da República) Orçamento Output (serviço) Administração (Ministérios, Institutos Públicos, etc..) Um modelo de burocracia C B Q* Qmax C B 12 4

5 3.2 Um modelo de burocracia O nível óptimo, que maximizaria os objectivos do principal seria quando B =C, isto é, quando o benefício marginal do orçamento seria igual ao custo adicional. Contudo, o equilíbrio será quando todo o orçamento é gasto (B=C) isto assumindo que o benefício marginal do orçamento é decrescente (gera acréscimos de bemestar decrescentes, B >0, B <0) e que os custos marginais são crescentes Um modelo de burocracia Implicações do modelo de Niskanen 1º Os orçamentos das agências governamentais tenderão a ser excessivos. 2º A introdução de vários organismos governamentais com competências justapostas pode não levar a ineficiência, mas a acréscimo da eficiência Um modelo de burocracia Críticas ao modelo de Niskanen 1º Para alguns a ideia que a administração quer maximizar orçamentos está ideologicamente marcada por aqueles que querem diminuir o peso do governo. 2º Outros porque acham que os administradores das agências querem servir o interesse público e não interesses privados. 3º Outros consideram que o interesse público é melhor servido pela administração que é estável do que pela legislatura que pode ser instável e volúvel ao sabor de coligações. 15 5

6 3.2 Um modelo de burocracia 4º Uma crítica ao modelo, é o facto de não poder ser infirmado pela investigação empírica. Como determinar a função de benefício marginal do output da agência? Tratandose de um bem público, temos o problema da revelação de preferências. Em que medida é que a legislatura reflecte bem as preferências dos cidadãos? 16 (AULA 8) 3.3 A administração pública em Portugal: breve excursão Introdução A relação jurídica de emprego Carreiras e remunerações Classificações e concursos Dilemas na administração e reforma em curso Bib Livro cap. Muita informação pode ser encontrada nos sítios da DGAP: E no centro de documentação do INA: A administração pública em Portugal: breve excursão O sitio da DGAP contém legislação sobre a reforma da administração pública em particular: A Administração Directa do Estado Lei Quadro dos Institutos Públicos Estatuto do Pessoal Dirigente Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP) Regime júridico do contrato individual de trabalho 18 6

7 A administração pública em Portugal: breve excursão Legislação adicional ver sitio da Direcção Geral da Administração Pública: Mobilidade: Lei 53/2006 DecretoLei 200/2006 sobre extinção, fusão e reestruturação de organismos públicos ocs.htm Novas Leis orgânicas dos Ministérios: g_download_docs.htm Introdução A administração pública tem pessoal a mais e, simultaneamente, sofre de falta de pessoal. Tem pessoal a mais que não pode despedir nem passar à disponibilidade, que não pode dispensar ou transferir, mesmo quando ele nada faça ou até embarace quem pretenda trabalhar. Os recursos humanos na administração pública são em regra incompressíveis e inexpansíveis. Os recrutamentos estão fortemente condicionados. São limitados pela dinâmica das carreiras profissionais, por promoções quase automáticas, onde a incompetência e a preguiça são tratadas da mesma forma que a capacidade e a diligência. Correia de Campos (citado em R. Trindade) Introdução A base de dados da administração pública (2005) tacaobdap.pdf fornece alguma informação : Administração Directa e Indirecta do Estado Administração Regional Administração Autárquica % 5.3% 17.7% 21 7

8 3.3.2 A relação jurídica de emprego A relação jurídica de emprego na administração constituise com base em nomeação ou contrato (art. 5º do DL 184/89) A nomeação é um acto unilateral da administração, cuja eficácia está condicionada à aceitação por parte do nomeado. (art.6º) 1 O contrato de pessoal é um acto bilateral, nos termos do qual se estabelece uma relação transitória de trabalho subordinado. (art. 7º) 2 As formas de contrato de pessoal são: a) Contrato administrativo de provimento b) Contrato de trabalho a termo certo A relação jurídica de emprego A administração directa e indirecta do Estado absorve 77% do emprego total. Na administração directa a quase totalidade dos trabalhadores são nomeados. Na administração indirecta do Estado, existem alguns contratos individuais de trabalho, mas representam uma pequena percentagem do emprego na administração indirecta A relação jurídica de emprego Nomeação Contrato Administrativo de Provimento C. Trabalho Tempo Indeterminado C. Trabalho a Termo Outras situações Total (Adm. Directa e Indirecta) Fonte:BDAP ,2% 8,3% 4,2% 7,2% 6,1% 100,0% 24 8

9 3.3.3 Carreiras e remunerações De acordo com a Constituição, a legislação estipula que a admissão, promoção e mudança de carreira se efectua, em regra, por via de concurso no âmbito dos serviços e organismos da administração pública. O mesmo acontece com os cargos dirigentes, com excepção dos titulares que desempenhem as suas funções com base numa relação de confiança política e/ou pessoal relativamente aos órgãos das pessoas colectivas a que estão subordinados (nº1 art. 4º da Lei 49/99 de 2 de Julho) Carreiras e remunerações Temos pois, por um lado os quadros dirigentes e os quadros das carreiras. Cargos Dirigentes: 1. Direcção Superior 1º grau Presidente, IG, SG ou DirectorGeral 2º grau VicePresidente, SGA, SIG ou SubDirector Geral 2. Direcção Intermédia 1º grau Director de Serviços 2º grau Chefe de Divisão (Ver Lei 2/2004 Carreiras: de 20 de Técnica Janeiro) Superior, Técnica, Assistente administrativo, etc Carreiras e remunerações O sistema retributivo da função pública* é composto por (DL 184/89 de 2 de Junho art 15º):1. a) Remuneração base b) prestações sociais e subsídio de refeição c) Suplementos. Art. 16º A estrutura das remunerações base integra: Escalas indiciárias para: a) carreiras do regime geral, b) cargos dirigentes, c) corpos especiais. * Está a ser alterado. 27 9

10 3.3.3 Carreiras e remunerações Por exemplo no caso das Carreiras de Inspecção temos as carreiras de: Superior, Técnico, Adjunto. A carreira de inspector superior (5.5.2): Categoria Superior Principal Recrutado de Superior Classificação exigida Muito Bom Bom Tempo de serviço 3 5 Provas Públicas/out. Não Não Superior Principal Muito Bom Bom 3 5 Apreciação do C.V. Principal Licenciatura Bom Bom (14 val. 3 Não Estágio Carreiras e remunerações Por exemplo no caso das Carreiras de Inspecção temos as remunerações de dois tipos. As indiciárias (5.5.3): Carreiras Categorias Indiciária: Superior Superior Principal Estagiário Técnico Técnico Espec. Principal Estagiário Adjunto Adjunto Especial. Principal Estagiário Carreiras e remunerações E os suplementos.(art.º 12 e 13) (Art 12º) 1 O pessoal abrangido pelo presente diploma tem direito a um suplemento de função inspectiva, para compensação dos ónus específicos inerentes ao seu exercício. 2 O suplemento a que se refere o número anterior é fixado no montante de 22,5% da respectiva remuneração base. 3 O suplemento é abonado em 12 mensalidades e releva para efeitos de aposentação,

11 3.3.4 Classificações e concursos. O sistema de avaliação de desempenho (SIADAP) aprovado pela Lei 10/2004 e Decreto Regulamentar 19A/ 2004 de 14 de Maio está m vigor, mas a sua aplicação tem sido relativa (irá ser alterado em breve). Objectivos Avaliar funcionários, agentes e dirigentes de nível intermédio Considerar essa avaliação como sendo necessária para: a) promoção e progressão na carreira b) conversão de nomeação provisória em definitiva c) Renovação de contratos Classificações e concursos. A Avaliação depende de: a) Objectivos (entre 3 e 5, <15% cada) e resultados b) Competências comportamentais c) Atitude Pessoal Classificações e concursos. Os júris são frequentemente funcionários da mesma carreira de nível igual ou superior ao da vaga aberta. Os ponderadores dos vários critérios referidos acima é deixado ao cargo do júri No caso dos dirigentes só há concursos para Director de Serviços e Chefe de Divisão. O júri é sorteado

12 3.3.5 Dilemas na administração e reforma em curso O problema da definição de objectivos e da quantificação de resultados. O dilema do prisioneiro e avaliação de resultados O dilema da proliferação das carreiras O dilema da excessiva regulamentação O dilema da restrição à mobilidade entre carreiras Dilemas na administração e reforma em curso Reforma em curso. Um conjunto de diplomas que pretendem a reforma da administração, alguns em fase de alteração: Lei 10/2004 de 22 de Março Sistema Integrado de avaliação de desempenho da Administração Pública. Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Lei da Organização da Administração Directa do Estado Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro dos Institutos Públicos Dilemas na administração e reforma em curso Dilemas na administração e reformas em curso (concl.) A avaliação de desempenho Os Institutos Públicos 36 12

13 3.3.5 Dilemas na administração e reforma em curso Reforma em curso. Novos diplomas: o que se pode esperar deles? Algumas questões. Lei 10/2004 de 22 de Março Sistema Integrado de avaliação de desempenho da Administração Pública. (em revisão) Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro dos Institutos Públicos (Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Lei da Organização da Administração Directa do Estado) 37 (AULA 9) 3.3 A administração pública em Portugal: conclusão A Reforma da Administração Pública: discussão de casos 38 13