(AULA 8) - 3. As instituições da administração pública A administração como tipo ideal A administração como tipo ideal

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1 (AULA 8) 3. As instituições da administração pública 3.0 Três niveis de análise: macro, meso e micro 3.1 A administração pública ideal 3.2 Um modelo de burocracia O output da administração O modelo de Niskanen Bib. Obrigatória: Livro cap. 5 Bib. complementar: Anthony Downs (1967) Inside Bureaucracy Max Weber Économie et Société, vol I Ian McLean Public Choice: an introduction, cap A administração como tipo ideal Relembrar: Nas organizações burocráticas o líder é nomeado por alguém que tem legitimidade. A organização em geral não vende os seus serviços no mercado. O ouput é dificilmente quantificável não sendo por isso vendido no mercado. Max Weber Definiu a burocracia como tipo ideal, como tipo de dominação racional, a par de outros dois tipos de dominação legítima: a dominação tradicional e a dominação carismática A administração como tipo ideal O carácter racional, repousa sobre a crença na legalidade dos regulamentos e no direito de dar direcções A dominação legal assenta em que: 1. Todo o direito é um cosmos de regras abstractas, normalmente decididas intencionalmente 2. O detentor legal deste poder, o superior, quando ordena, obedece por seu lado a uma ordem impessoal através da qual ele orienta as suas disposições 3. Aquele que obedece, obedece apenas como membro do grupo, e apenas ao direito. Não obedece à pessoa que detém o poder, mas sim a regulamentos impessoais. 3 1

2 3.1.1 A administração como tipo ideal Para Weber a administração é uma forma de dominação racional, aquilo que ele chama uma autoridade constituída caracterizada por ser Uma actividade de funções públicas contínua e ligada a regras, em particular, estipulando: a) um domínio de deveres de execução delimitado objectivamente. b) Poderes de comando necessários para este fim. c) uma delimitação precisa dos meios de coerção e das hipóteses da sua aplicação A administração como tipo ideal A dominação racional assenta no princípio da hierarquia administrativa: A organização de autoridades precisas de controle e supervisão para toda a autoridade constituída. O direito de recurso dos subordinados em relação aos superiores Os funcionários públicos: tipo ideal Os funcionários individuais são pessoalmente livres só obedecem aos deveres da sua função, no seio de uma hierarquia da função solidamente estabelecida, com competências funcionais claramente definidas, em virtude de um contrato, a partir de uma selecção aberta segundo a qualificação profissional: no caso mais racional segundo qualificação apurada por exames. 6 2

3 3.1.2 Os funcionários públicos: tipo ideal Pagos por um vencimento pecuniário fixo, dando direito a uma aposentação.tratam a sua função como única ou principal profissão, vêm abrirse à sua frente uma carreira, uma progressão, segundo a antiguidade ou as prestações de serviço (ou ambas) progressão dependendo do juízo dos seus superiores. Trabalham totalmente separados dos meios de administração e sem apropriação dos seus empregos e estão submetidos a uma disciplina estrita e homogénea da sua função e a um controle Os funcionários públicos: tipo ideal O funcionalismo ideal seria pois caracterizado pelo desejo da administração, quer dos seus dirigentes, quer dos funcionários, em implementar as leis aprovadas pela assembleia legislativa e regulamentadas pelo executivo. Legislativo Executivo cidadãos Administra ção Um modelo de burocracia Lei de Parkinson O Trabalho expandese até preencher o tempo disponível para a sua realização. 9 3

4 3.2 Um modelo de burocracia Qual a função objectivo dos burocratas (dirigentes)? O que querem eles maximizar? A análise económica da burocracia teve Niskanen como pioneiro. Há vários possíveis argumentos da sua função utilidade : 1. Prestígio, poder 2. Implementar as decisões da legislatura, servir o interesse público 3. Fringe benefits Ambos estão relacionados positivamente com a dimensão do orçamento (1 e 3 monotamente sem limite, 2 até certo ponto) Um modelo de burocracia O modelo é de um monopólio bilateral, com informação assimétrica em que a legislatura é o principal e a administração o agente. Legislatura (Assembleia da República) Output (serviço) Orçamento Administração (Ministérios, Institutos Públicos, etc..) Um modelo de burocracia C B Q* Qmax C B 12 4

5 3.2 Um modelo de burocracia O nível óptimo, que maximizaria os objectivos do principal seria quando B =C, isto é, quando o benefício marginal do orçamento seria igual ao custo adicional. Contudo, o equilíbrio será quando todo o orçamento é gasto (B=C) isto assumindo que o benefício marginal do orçamento é decrescente (gera acréscimos de bemestar decrescentes, B >0, B <0) e que os custos marginais são crescentes Um modelo de burocracia Implicações do modelo de Niskanen 1º Os orçamentos das agências governamentais tenderão a ser excessivos. 2º A introdução de vários organismos governamentais com competências justapostas pode não levar a ineficiência, mas a acréscimo da eficiência Um modelo de burocracia Críticas ao modelo de Niskanen 1º Para alguns a ideia que a administração quer maximizar orçamentos está ideologicamente marcada por aqueles que querem diminuir o peso do governo. 2º Outros porque acham que os administradores das agências querem servir o interesse público e não interesses privados. 3º Outros consideram que o interesse público é melhor servido pela administração que é estável do que pela legislatura que pode ser instável e volúvel ao sabor de coligações. 15 5

6 3.2 Um modelo de burocracia 4º Uma crítica ao modelo, é o facto de não poder ser infirmado pela investigação empírica. Como determinar a função de benefício marginal do output da agência? Tratandose de um bem público, temos o problema da revelação de preferências. Em que medida é que a legislatura reflecte bem as preferências dos cidadãos? 16 (AULA 9) 3.3 Elementos para o estudo de casos na administração O sistema concreto de acção O poder e as decisões Bibl Complementar: Philippe Bernoux Três conceitos de análise estratégica In A Sociologia das organizações O sistema concreto de acção Max Weber acredita na superioridade e eficiência da racionalidade burocrática enquanto modelo de dominação racional. Contudo, a investigação sociológica mostra Aspectos rotineiros e opressivos da burocracia são elementos do circulo vicioso que se desenvolve pela resistência do factor humano à teoria do comportamento racionalista que lhe é imposta. Paradoxalmente a resistência tende a reforçar a aplicação da teoria. (centralização, regulamentação, uniformização) 18 6

7 3.3.1 O sistema concreto de acção Qualquer organização compõese de actores que estruturam as suas relações dentro dum modelo tão interactivo quanto interdependente, no caso de ela querer funcionar bem. A maneira como este conjunto humano estrutura as suas relações designarseá sistema concreto de acção. Estas relações não estão previstas pela organização formal e pelas definições de funções. Estas regras informais são necessárias para o funcionamento das organizações O sistema concreto de acção O sistema concreto de acção cobre duas realidades: O sistema de regularização das relações entendese as regras de relações que se dão os actores para resolver os problemas quotidianos da organização. O sistema das alianças cada um sabe bem com quem pode contar O sistema de alianças é necessário porque a empresa [organização] defrontase com um número muito grande de incertezas O sistema concreto de acção Qualquer organização está sujeita a múltiplas incertezas. Na empresa: mudanças de técnicas de produção, de comunicação, evolução dos mercados, recrutamento de novos membros Na administração: o mudanças nos dirigentes, o nova legislação/regulamentos, o reestruturação administrativa Na análise estratégica, a incerteza, gera autonomia do actor. A autonomia (imprevista) gera poder. 21 7

8 3.3.2 O poder A análise do poder ocupa um lugar central na teoria sociológica. O que é o poder? Definição 1 O poder de A sobre B é a capacidade de A conseguir que B faça alguma coisa que ele não teria feito sem a intervenção de A. E se B não quer fazer o que quer A ou reclama um preço demasiado elevado? Definição 2O poder de A sobre B é a capacidade de A conseguir que, na sua relação com B, os termos da troca lhe sejam favoráveis O poder Quais os recursos do poder? O que leva B a agir em prol de A? Há basicamente duas formas: Constrangimento/coacção: a. Caso limite despedimento b. Pôr na prateleira c. Diminuição de fringe benefits d. Admoestação e. Má classificação nas avaliações internas O poder 1 Autoridade a. Competência b. Confiança c. Legitimidade ( pura ) 24 8

9 3.3.2 O poder Quais as fontes do poder? 1 Posse de uma competência ou de uma especialização funcional dificilmente substituível. 2 Domínio das relações com o meio, das redes que relacionam a organização a outras organizações e a outros agentes. 3 Domínio das informações relevantes para a organização. 4 Conhecimento das regras organizacionais 25 Nota Conclusiva Pequeno vocabulário prático das análise estratégica: Actor, Autoridade, Aposta, Função, Influência, Poder, Racionalidade, Responsabilidade, Sistema concreto de acção, Incerteza. 26 (AULA 10) 3.4 A administração pública em Portugal: breve excursão Introdução A relação jurídica de emprego Carreiras e remunerações Classificações e concursos Dilemas na administração e reforma em curso Bib Livro cap. Lei 10/2004 de 22 de Março Sistema Integrado de avaliação de desempenho da Administração Pública Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Administração Directa 27 Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro dos Institutos Públicos 9

10 3.4.1 Introdução A administração pública tem pessoal a mais e, simultaneamente, sofre de falta de pessoal. Tem pessoal a mais que não pode despedir nem passar à disponibilidade, que não pode dispensar ou transferir, mesmo quando ele nada faça ou até embarace quem pretenda trabalhar. Os recursos humanos na administração pública são em regra incompressíveis e inexpansíveis. Os recrutamentos estão fortemente condicionados. São limitados pela dinâmica das carreiras profissionais, por promoções quase automáticas, onde a incompetência e a preguiça são tratadas da mesma forma que a capacidade e a diligência. Correia de Campos (citado em R. Trindade) Introdução O 2º recenseamento Geral da Administração Pública dános dados sobre o emprego público em 1999 (quadro 5.5.1): Serviços de Apoio aos Órgãos de Soberania ,8% Administração Directa do Estado ,3% Administração Indirecta do Estado % Administração Regional Autónoma dos Açores ,1% Administração Regional Autónoma da Madeira ,6% Administração Autárquica ,2% A relação jurídica de emprego A relação jurídica de emprego na administração constituise com base em nomeação ou contrato (art. 5º do DL 184/89) A nomeação é um acto unilateral da administração, cuja eficácia está condicionada à aceitação por parte do nomeado. (art.6º) 1 O contrato de pessoal é um acto bilateral, nos termos do qual se estabelece uma relação transitória de trabalho subordinado. (art. 7º) 2 As formas de contrato de pessoal são: a) Contrato administrativo de provimento b) Contrato de trabalho a termo certo

11 3.4.2 A relação jurídica de emprego A administração directa e indirecta do Estado absorve 78,3% do emprego total. Na administração directa a quase totalidade dos trabalhadores são nomeados. Na administração indirecta do Estado, existem alguns contratos individuais de trabalho (12744), mas representam apenas 6,3% do emprego na administração indirecta (dados citados em Fernando Almodovar) Carreiras e remunerações De acordo com a Constituição, a legislação estipula que a admissão, promoção e mudança de carreira se efectua, em regra, por via de concurso no âmbito dos serviços e organismos da administração pública. O mesmo acontece com os cargos dirigentes, com excepção dos titulares que desempenhem as suas funções com base numa relação de confiança política e/ou pessoal relativamente aos órgãos das pessoas colectivas a que estão subordinados (nº1 art. 4º da Lei 49/99 de 2 de Julho) Carreiras e remunerações Temos pois, por um lado os quadros dirigentes e os quadros das carreiras. Dirigentes: DirectorGeral Subdirector Geral Director de Serviços Chefe de Divisão Carreiras: Técnica Superior, Técnica, Assistente administrativo, etc

12 3.4.3 Carreiras e remunerações O sistema retributivo da função pública é composto por (DL 184/89 de 2 de Junho art 15º):1. a) Remuneração base b) prestações sociais e subsídio de refeição c) Suplementos. Art. 16º A estrutura das remunerações base integra: Escalas indiciárias para: a) carreiras do regime geral, b) cargos dirigentes, c) corpos especiais Carreiras e remunerações Por exemplo no caso das Carreiras de Inspecção temos as carreiras de: Superior, Técnico, Adjunto. A carreira de inspector superior (5.5.2): Categoria Superior Principal Recrutado de Superior Classificação exigida Muito Bom Bom Tempo de serviço 3 5 Provas Públicas/out. Não Não Superior Principal Muito Bom Bom 3 5 Apreciação do C.V. Principal Licenciatura Bom Bom (14 val. 3 Não Estágio Carreiras e remunerações Por exemplo no caso das Carreiras de Inspecção temos as remunerações de dois tipos. As indiciárias (5.5.3): Carreiras Categorias Indiciária: Superior Superior Principal Estagiário Técnico Técnico Espec. Principal Estagiário Adjunto Adjunto Especial. Principal Estagiário

13 3.4.3 Carreiras e remunerações E os suplementos.(art.º 12 e 13) (Art 12º) 1 O pessoal abrangido pelo presente diploma tem direito a um suplemento de função inspectiva, para compensação dos ónus específicos inerentes ao seu exercício. 2 O suplemento a que se refere o número anterior é fixado no montante de 22,5% da respectiva remuneração base. 3 O suplemento é abonado em 12 mensalidades e releva para efeitos de aposentação, Classificações e concursos. Os funcionários e agentes da administração pública estão sujeitos a um sistema de classificação de serviço que se materializa numa ficha de notação. Nessa Ficha de Notação os funcionários são avaliados (notados) pelos dirigentes em 8 a 10 items, em escalas de 1 a 10, com questões do tipo: Facilidade de relacionamento com os colegas Criatividade. Quantidade de trabalho Qualidade de trabalho, etc Classificações e concursos. Fazse a média das classificações do candidato que depois é reconvertida numa classificação qualitativa (Muito Bem, Bom,.) Como a relevância destas classificações é basicamente para efeitos de progressão e de promoção na carreira..., os dirigentes passaram a considerar o muito bom como nota base para qualquer funcionário,... F. Almodovar Os concursos baseiamse pois em: Tempo de serviço Classificação de serviço Currículo Formação Profissional e eventualmente Entrevista 39 13

14 3.4.4 Classificações e concursos. Os júris são frequentemente funcionários da mesma carreira de nível igual ou superior ao da vaga aberta. Os ponderadores dos vários critérios referidos acima é deixado ao cargo do júri No caso dos dirigentes só há concursos para Director de Serviços e Chefe de Divisão. O júri é sorteado Dilemas na administração e reforma em curso O dilema dos prisioneiro e as classificações O dilema da proliferação das carreiras O dilema da excessiva regulamentação O dilema da restrição à mobilidade entre carreiras Dilemas na administração e reforma em curso Reforma em curso. Um conjunto de diplomas que pretendem a reforma da administração, mas que ainda têm de ser regulamentados: Lei 10/2004 de 22 de Março Sistema Integrado de avaliação de desempenho da Administração Pública. Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Lei da Organização da Administração Directa do Estado Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro dos Institutos Públicos 42 14

15 Aula 11 Dilemas na administração e reforma em curso (conc.) Dilemas na administração e reformas em curso (concl.) A avaliação de desempenho Os Institutos Públicos Legislação: (Lei 10/2004 de 22 de Março) (Lei 3/2004 de 15 de Janeiro) 43 Aula 11 Dilemas na administração e reforma em curso Reforma em curso. Novos diplomas: o que se pode esperar deles? Algumas questões. Lei 10/2004 de 22 de Março Sistema Integrado de avaliação de desempenho da Administração Pública. Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro dos Institutos Públicos (Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Lei da Organização da Administração Directa do Estado) 44 15