Contrato de Empréstimo 2229/OC-BR Programa Turismo, Ação 10X0 - Participação da União na Implantação do Prodetur Nacional

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1 ::". REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Çontroladoria-Geral da União Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID Contrato de Empréstimo 2229/OC-BR Programa Turismo, Ação Participação da União na Implantação do Prodetur Nacional Brasília-DF, 2013 Qs

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4 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO Unidade Auditada: GABINETE DO MINISTRO-GM/MTUR Município - UF: Brasília - DF Relatório nº: UCI Executora: SFC/DRTES - Coordenação-Geral de Auditoria das Áreas de Turismo e de Esporte Senhor Senhor Coordenador-Geral, RELATÓRIO DE AUDITORIA Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº , e consoante o estabelecido na Seção VII do Capítulo VII da Instrução Normativa SFC nº 01, de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados na gestão do PRODETUR NACIONAL - BID 2229/OC-BR, parcialmente financiado com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento, por intermédio do Contrato de Empréstimo BID 2229/OC-BR, executado sob a responsabilidade da Unidade de Coordenação do Projeto UCP, constituída no âmbito do Gabinete do Ministro do Turismo, durante o exercício encerrado em 31/12/2012. I ESCOPO DO TRABALHO Os trabalhos de auditoria foram realizados na sede da Unidade Executora, em Brasília/DF, no período de 28/01/2013 a 22/02/2013, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal, as quais são compatíveis com as Normas Internacionais de Auditoria (NIA), aprovadas pela Federação Internacional de Contadores (IFAC), tendo como objetivo verificar: a) a execução do Projeto em confronto com as metas estabelecidas no plano de trabalho; 1

5 b) a adequabilidade dos controles internos contábeis, financeiros, patrimoniais e administrativos mantidos pela coordenação do projeto; c) o cumprimento, pelo mutuário, das cláusulas contratuais de caráter contábil, financeiro e gerencial; d) de forma integrada, a conformidade dos processos de licitação/seleção com as políticas do Banco e da legislação nacional aplicável, a adequabilidade dos pagamentos realizados e das solicitações de desembolso apresentadas ao Banco; e) a adequada apresentação das Demonstrações Financeiras e Notas Explicativas do Projeto. Nenhuma restrição foi imposta aos exames realizados, tendo sido prestadas todas as informações e explicações solicitadas. Os critérios de seleção aplicados e a representatividade das amostras de gastos que foram aplicados pela equipe estão a seguir indicados: a) Diárias e Passagens: no período auditado não foram realizados gastos com diárias e passagens com recursos do Projeto BID 2229/OC-BR, porém, foram verificados pagamentos de diárias, no interesse do Projeto, utilizando recursos do Ministério do Turismo, conforme registrado em ponto específico do presente Relatório. b) Aquisição de Bens, Obras e Serviços: não houve aquisição de Bens, Obras ou Serviços com recursos do Projeto, que não os de Consultoria. c) Contratação de Serviços de Consultoria: foram analisados todos os processos referentes às contratações realizadas em 2012, bem como todos os pagamentos efetuados no período auditado. d) Gerenciamento de Bens Patrimoniais: não foram adquiridos bens com recursos do Projeto, não havendo, portanto, registro de opinião para este assunto no relatório. e) Demonstrações Financeiras: foram analisadas as Demonstrações Financeiras do Projeto referente ao período compreendido entre 01/01/2012 e 31/12/2012. II RESULTADO DOS EAMES 1 RECURSOS ETERNOS 1.1 BID AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS INFORMAÇÃO Dados básicos do Projeto e informações acerca de sua execução. Fato O Projeto BID 2229/OC-BR está inserido no Programa de Governo 2076 Turismo, e na Ação 100 Participação da União na Implantação do Prodetur Nacional. O seu objetivo é, conforme Anexo Único do contrato, fortalecer o papel articulador do Ministério do Turismo para o desenho e a implantação das políticas públicas de turismo. 2

6 O Programa foi estruturado em torno de três componentes finalísticos e um de administração, conforme disposto a seguir: a) Componentes Finalísticos: I Componente de Fortalecimento da Gestão Nacional de Turismo: os recursos alocados neste componente serão usados para financiar atividades para melhorar o sistema de informações e estatísticas turísticas, que servirá de base para as decisões; reengenharia de processos, para a melhoria da circulação interna de informações no âmbito do Ministério; e capacitação técnica nas áreas de desenho, execução, acompanhamento e avaliação de investimentos turísticos; II Componente de Apoio ao Planejamento do Turismo Estadual e Municipal: os recursos alocados neste componente serão usados para prestação de assistência técnica aos estados e municípios na preparação de seus planos de desenvolvimento turístico; III Componente de Apoio às Operações Individuais dos Estados e Municípios no âmbito do Prodetur Nacional: os recursos alocados neste componente serão usados para contratar profissionais especializados para prestar apoio técnico aos estados e municípios na preparação, execução, acompanhamento e avaliação de seus investimentos no âmbito do Prodetur Nacional; b) Componente de Administração e Supervisão: os recursos desse componente serão usados na execução das ações voltadas para a administração e acompanhamento do contrato de financiamento. RECURSOS ENVOLVIDOS O Projeto é parcialmente financiamento pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), por intermédio do Contrato de Empréstimo nº 2229/OC-BR, celebrado em 17/06/2010, no valor de US$ ,00, e uma previsão de Contrapartida local de US$ ,00, totalizando US$ ,00, com a seguinte programação de desembolso: 3

7 Tabela 01 - Previsão inicial de Custos do Programa (em milhões de US$) CATEGORIAS BID LOCAL TOTAL % I. Administração e Acompanhamento 1,07 0,21 1,28 5, Gestão do Programa 0,57 0,21 0,78 3, Acompanhamento e avaliação 0,50 0,00 0,50 2,0 II. Custo Direto 13,18 9,79 22,97 91, Fortalecimento da Gestão Nacional do Turismo 2.2. Planejamento Estadual e Municipal do Turismo 2.3. Apoio aos Investimentos Estaduais e Municipais no âmbito do Prodetur Nacional 6,82 1,50 8,32 33,3 5,86 6,18 12,04 48,2 0,50 2,11 2,61 10,4 III. Custo Indireto 0,75 0,00 0,75 3,0 3.1 Imprevistos 0,75 0,00 0,75 3,0 Fonte: Anexo Único do Contrato BID 2229/OC-BR. Segundo o Anexo Único do Contrato, no âmbito de cada componente poderão ser empregados recursos do financiamento contratado com o BID em ações de assistência técnica, capacitação, compra de equipamentos e aquisição de programas de computação. O Projeto não prevê o financiamento de obras. EECUÇÃO DO PROJETO No Relatório de Auditoria nº , a CGU analisou a execução do Projeto nos primeiros 18 meses (17/06/2010 a 31/12/2011) e identificou a sua baixa execução, que, segundo a Unidade de Coordenação do Projeto, foi causada pelo período eleitoral e pelos problemas de gestão ocorridos no Ministério do Turismo no exercício de MISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO 4

8 Realizou-se no Gabinete do Ministério do Turismo, no dia 11/01/2012, reunião com a Missão de Administração do Projeto, com o objetivo de revisar o andamento do mesmo, acelerar a sua execução e revisar as atividades do Projeto no contexto da nova administração do Ministério. Nessa missão foram ratificados os investimentos para o fortalecimento do Sistema Nacional de Estatísticas do Turismo, as pesquisas de demanda potencial internacional e os estudos de caracterização da hotelaria nacional que irão subsidiar a formulação de novas politicas nacionais; foram especificadas as regiões para a realização de Planos Regionais de Desenvolvimento do Turismo (Rota das Emoções a da Tabela 2 deste Relatório e Serra Gaúcha/Catarinense b); mantiveram-se os valores dos componentes 2.1 e 2.3 e os valores do componente 2.2 da Tabela mencionada foram acrescidos do valor inicialmente orçado na rubrica Imprevistos, componente 3.1. Tabela 02 Matriz de Investimentos Revisada após a Missão realizada pelo BID (Valores em US$ milhões) Cód Componentes / Produtos e Atividades BID (US$) Local (US$) Total (US$) 1 Administração e Supervisão 1,07 0,21 1, Gestão do Projeto 0,57 0,21 0, Acompanhamento e avaliação 0,5 0 0,5 2 Custo Direto 13,93 9,79 23, Fortalecimento da Gestão Nacional do Turismo Fort. Sist. Nacional de Estatísticas Turísticas Contratação de Especialistas Individuais para Apoio ao Fortalecimento do SET Diagnóstico e Plano Estratégico de Estatísticas Turísticas Nacionais 6,82 1,5 8,32 6,82 0 6,82 0,82 0 0, Execução de Atividades Estatísticas Reengenharia do Mtur e Capacitação dos Principais Gestores Planejamento Estadual e Municipal do Turismo 0 1,5 1,5 6,61 6,18 12,79 5

9 a b Realização de Planos Turísticos Nacional e Regionais Revisão Plano Nacional de Turismo e Plano Nacional de Capacitação Elaboração de Planos para Regiões Turísticas: Rota das Emoções Elaboração de Planos para Regiões Turísticas: Serra Gaúcha e Catarinense Estudos e Projetos de Inclusão Social pelo Turismo Estudos Estratégicos de Planejamento Turístico Estudos e Projetos de preparação para Megaeventos Esportivos 1,41 2 3, ,5 0 0,5 0,5 0 0,5 1,41 1,28 2,69 1,4 1,4 2,8 1,4 1,4 2, Estudos de Mercados 2,2 1,2 3, Estudo de Demanda Potencial Internacional 2,2 0 2, Estudo e Caracterização da Oferta Turística 0 1,2 1, Divulgação de Resultados 0 0,3 0, Contratação de Especialistas Individuais 0,6 0 0, Apoio aos Investimentos Estaduais e Municipais no âmbito do Prodetur Nacional Levantamento das Linhas de Base para Acompanhamento dos Resultados do Prodetur Nacional Análise Comparativa das Ações de Promoção do Turismo Estadual e Municipal 0,5 2,11 2,61 0 1,41 1,41 0,5 0,6 1,1 3 Custo Indireto Imprevistos Total Fonte: Anexo da Ajuda de Memória Missão de Administração de 11/01/

10 #/Fato# A avaliação dos resultados quanto à execução física e financeira do Projeto foi tratada no item a seguir CONSTATAÇÃO Baixa execução física e financeira do Contrato de Empréstimo nº 2229/OC-BR. Fato A programação de desembolso do Contrato de Empréstimo BID nº 2229/OC-BR foi prevista para quatro anos. Conforme Relatório Inicial do BID, esta programação foi planejada da seguinte forma: Tabela 03 Programação inicial de desembolso do Contrato nº 2229/OC-BR (Valores em US$ milhões) Fontes Total BID 5,71 4,84 3,96 0,49 15 LOCAL 3,58 2,29 2,50 1,64 10 Total 9,29 7,13 6,46 2,13 25 % 37,2 28,5 25,8 8, Fonte: Relatório Inicial do BID, de Março/2010. Embora o Contrato de Empréstimo tenha estabelecido previsão de gastos em 2010, a sua execução só teve início em Com isso as metas previstas para o exercício de 2010 não foram implementadas. Também em 2011, o Projeto não apresentou avanços significativos de suas metas física e financeira. Do início da vigência contratual até o final de 2011, considerando as fontes do financiamento e da contrapartida local, foram aplicados US$ ,20, representando aproximadamente 5,3% do montante previsto para todo o Projeto. Essa baixa execução financeira resultou, também, na baixa execução física do projeto. A referida falha já foi retratada no item do Relatório de Auditoria n.º elaborado por este órgão de controle interno, referente à análise do Contrato entre o período de 17/06/2010 a 31/12/2011, ou seja, os 18 primeiros meses de execução do projeto. Na época, questionada a esse respeito, a Unidade de Coordenação do Projeto (UCP) esclareceu que, embora o contrato tenha sido firmado em 17/06/2010, as contratações dos especialistas para a composição da UCP não puderam ser iniciadas naquele ano devido ao período eleitoral, o que retardou o início da execução do Projeto. Foram apresentados, também, como resposta, os problemas de gestão ocorridos no Ministério do Turismo em Em consulta aos Sistemas do Governo Federal e ao site do BID, verificou-se que permanece o cenário de baixa execução financeira, tendo sido executado em 2012 apenas US$ ,93, considerando as fontes do financiamento e da contrapartida local. Esse valor corresponde a 1,1% do total de recursos do projeto (US$ ,00). Quanto à execução física, em que pese a dificuldade em se medir em termos quantitativos e qualitativos os avanços alcançados, dada a subjetividade do Projeto e a falta de um Manual Operacional, verificou-se que dentro de todos os Componentes/Produtos e Atividades previstos na Matriz de Planejamento (Tabela 2), houve execução física apenas dos itens 1.1 (Gestão do Programa), (Contratação de Especialistas Individuais) e (Levantamento das Linhas de Base para Acompanhamento dos Resultados do Prodetur Nacional). 7

11 #/Fato# Embora a situação de baixa execução tenha sido apontada no Relatório de Auditoria da CGU nº , não houve evolução significativa na sua implantação em De acordo com o cronograma de desembolso, era para ter sido desembolsada, pelo Banco, até o final de 2012, a quantia acumulada de US$ ,00, contudo até o final de 2012 foi executada a quantia de US$ ,13 (US$ ,20 + US$ ,93), que corresponde a 11,03% do que foi previsto inicialmente para ser gasto no Projeto até o final de 2012, conforme o cronograma de desembolso apresentado. O andamento do Projeto está muito aquém do programado, seus objetivos finalísticos, bem como sua efetividade, não estão sendo alcançados, visto que a maior parte dos gastos se refere à sua administração e supervisão, e que as ações empreendidas não estão suficientes ao seu propósito. Tendo em vista o exposto, por intermédio da Solicitação de Auditoria n.º /02, de 29/01/2013, foram requeridos esclarecimentos com relação ao baixo avanço da execução do projeto no exercício de Em resposta, mediante o Ofício n.º 45/2013/AECI/MTur, de 31/01/2013, que encaminhou o Memorando n.º 006/2013 UCP Prodetur Nacional - GM, de 31/01/2013, o gestor informou que foram adotadas as seguintes providências: realização de ajustes e readequações às atividades relacionadas ao projeto; finalização de quatro contratações de consultores individuais; reestruturação da coordenação técnica e financeira da UCP; elaboração de Solicitações de Propostas SDP, que se encontram na fase de submissão para não-objeção do BID, que significam comprometimento de aproximadamente US$ ,00; finalização de procedimentos de seleção de dois consultores individuais, cujos trabalhos proporcionarão a obtenção de Termos de Referência para seleção e contratação de empresas para desenvolverem as atividades relacionadas ao Diagnóstico e Plano Estratégico de Estatísticas Turísticas Nacionais e à Execução de Atividades Estatísticas, com comprometimento futuro de aproximadamente US$ ,00; dentre outras providências. Dessa forma, em que pesem as iniciativas implementadas pelo Ministério do Turismo, que possivelmente surtirão efeitos em 2013 e 2014, conclui-se que a execução do Projeto Apoio ao Prodetur Nacional ainda apresenta baixa execução, acarretando em baixa efetividade dos objetivos da política pública. Essa situação tem contribuído para elevar os custos financeiros do Contrato de Empréstimo, conforme comentado em ponto específico deste Relatório. Posteriormente, por ocasião da Reunião de Busca Conjunta de Soluções realizada em 14/03/2013, a direção do Projeto apresentou o planejamento revisado com o cronograma de execução atualizado e o detalhamento dos produtos a serem realizados até a conclusão do Projeto, bem como definiu as Secretarias Finalísticas do MTur responsáveis pela condução das ações previstas. Causa A Unidade de Coordenação do Projeto (UCP) do Contrato de Empréstimo n.º 2229/OC- BR apresentou deficiência de planejamento que alavancasse a execução do Projeto, contrariando o disposto no item 4.02 do Anexo Único do Contrato de Empréstimo n.º 2229/OC-BR, no qual dispõe que cabe ao MTur assegurar que as obrigações assumidas pelo Mutuário no Contrato de Empréstimo sejam cumpridas, bem como planejar, 8

12 elaborar, e organizar os Planos Operativos Anuais e o Plano de Aquisições e Contratações para o Projeto. #/Causa# Manifestação da Unidade Examinada Por intermédio do Ofício n.º 180/2013/AECI/MTur, de 10/04/2013, a Unidade encaminhou o Memorando n.º 029/2013 UCP Prodetur Nacional, no qual gestor, após a análise ao Relatório Preliminar n.º , apresentou manifestação nos termos a seguir: a) Com referência ao item Ao estabelecer, pela análise que a UCP apresentou deficiência de planejamento e de execução, fica a lacuna da verificação e consideração pela gestão que teve início em 2012, principalmente, por ser este o período de referência da análise que registra este Relatório: o exercício de Sobre o mencionado fato, pronunciamo-nos. Cabe ressaltar que não poderia ter havido execução em 2010, uma vez que o Contrato só se tornou efetivo em dezembro de Fato esse que estabelece todo entendimento regulamentar a respeito, por tanto, só havia condição regulamentar de início de execução, a partir de A execução física e financeira em 2011 foi realmente bastante prejudicada por questões fora da governabilidade da UCP, que inclusive ficou sem Coordenador Geral de agosto a novembro de Sem o Coordenador Geral, que é o ordenador de despesas da Unidade, os pagamentos do exercício de 2011, só foram autorizados após novembro de 2011, o que levou ao fato da primeira Justificativa de Gastos ter sido apresentada ao BID, apenas no 1º Trimestre de Ressalte-se que o reconhecimento de contrapartida registrado ao Projeto ocorreu apenas no exercício 2012, sob a solicitação da atual gestão do Projeto. A rigor, a execução financeira de 2011 foi praticamente zero (considerando que houve apenas pagamentos do Contrato de Prestação de Serviços Individual 002/2010, no 1º semestre de 2011). Assim, verifica-se que a execução financeira em 2012 é superior àquela indicada, pois os valores do exercício de 2011 devem ser somados aos do exercício de 2012, considerando que os registros de contrapartida só se deram no exercício em referência. Há que se registrar que a real execução do Projeto, foi iniciada pela atual gestão do Ministério, a partir do início de 2012, não devendo ser computada ou creditada à atual gestão e nem à atual UCP, os fatores e desenvolvimentos da não execução em 2010 e Motivo que nos leva a não concordar com as anotações das análises em questão, que remetem em unicidade de conceito negativo os registros desta Auditoria, sobre as providências e os status de atendimento, todos referentes a períodos distintos, com gestões e peculiaridades situacionais distintas. Ainda em relação à deficiência de planejamento reforçamos o já exposto à Equipe de Auditoria durante os trabalhos 9

13 realizados, que a partir do 2º Semestre de 2012, a atual Coordenação do Projeto, juntamente com a equipe do BID passou a planejar e acompanhar a execução de forma trimestral, por meio de Planos Operativos Trimestrais, os quais anexamos a este Relatório, o que no nosso entender destoa do termo deficiência de planejamento, na atual gestão. Sendo este Relatório de Auditoria sobre o exercício de 2012, com as considerações e toda execução disponibilizada pela UCP/MTur e analisada pela equipe de auditores, não concordamos responder pela baixa execução em 2010 e em 2011, com imputação de deficiência de planejamento à UCP de maneira generalizada. Motivados por todo o exposto, pedimos reconsideração no registro constante às fls. 7 do Relatório em questão, no parágrafo denominado 'Causa', para passar a constar com o registro dos esforços e empenho da atual gestão em iniciar a real execução do Projeto em 2012, que refletirão na execução financeira nos exercícios de 2013 e b) Sobre a mesma fl.7, comentamos a Recomendação 1, conforme ao que foi disponibilizado aos trabalhos da auditoria, registramos que, o monitoramento do cumprimento do cronograma apresentado em conformidade com os componentes da Matriz de Investimento, juntamente aos respectivos responsáveis pela execução e pelo atesto dos serviços e consequentes produtos recebidos, em cada Secretaria finalística, devidamente qualificados, tem providência em execução pela UCP. Comprova o esclarecimento, a publicação do Edital nº 1/2013 no Diário Oficial da União, Seção 3, em 19 de março de 2013, página 129. A mencionada publicação dá publicidade à seleção para contratação de profissional especializado para o acompanhamento e monitoramento da execução das ações em questão. Atualmente a UCP está implantando planilha de Acompanhamento e Controle da Execução Física e Financeira do Projeto (observamos que foi disponibilizada uma versão preliminar à Equipe de Auditoria), onde constam as Secretarias e Departamentos finalísticos responsáveis por cada ação do Plano de Contratações. Ressaltamos que a UCP, após aprovação final do BID ao Plano de Contratações 2013/2014, que deverá ocorrer após Missão de Administração do BID, providenciará ato regulamentando a indicação das Secretarias finalistas e servidores responsáveis, por cada atividade prevista, bem como estruturará metodologia de monitoramento, acompanhamento e avaliação do cronograma de execução do Projeto.. #/ManifestacaoUnidadeExaminada# Análise do Controle Interno 10

14 #/AnaliseControleInterno# O registro feito relatou o histórico de execução física e financeira do Projeto, de 2010 até o final de 2012, no intuito de contextualizar o seu desenvolvimento. No entanto, o foco da análise foi a sua execução durante o exercício de Nessa análise verificou-se, conforme já abordado, a baixa execução financeira do período auditado, tendo sido executado em 2012 o valor de US$ ,93, considerando as fontes do financiamento e da contrapartida local. Esse valor correspondeu a 1,1% do total de recursos do projeto (US$ ,00). A quantia evidenciada foi obtida por meio de consulta ao Sistema Siafi, ao site do BID e às próprias demonstrações financeiras disponibilizadas pela UCP. Assim, a informação apresentada de que a execução financeira é superior à indicada não procede, tanto é que não foi demonstrado, na resposta do gestor, o valor que deveria ser considerado a maior. Embora a UCP tenha informado que a partir do segundo semestre de 2012 passou a planejar e acompanhar de forma trimestral o andamento do Projeto, essas providências deveriam ter sido tomadas desde o início de sua implementação, e não apenas a partir do segundo semestre de Verificou-se, ainda, que a utilização de instrumentos de monitoramento que identificam as Unidades finalísticas responsáveis é prática que está em processo de implementação pela UCP, portanto, ainda não foi finalizada e efetivada. Ainda em relação aos instrumentos de monitoramento, a UCP relaciona os esforços nesse sentido à publicação de Edital que dá publicidade à seleção para contratação de profissional especializado para o planejamento, acompanhamento, avaliação e monitoramento da execução das ações em questão. A informação corrobora o posicionamento desta equipe de auditoria quanto ao atraso na contratação de consultores para dar andamento executório do Projeto BID n.º 2229/OC-BR. O fim de vigência do Projeto está previsto para junho de 2014, todavia constata-se que, em 19/03/2013, foi publicado edital que visa contratar consultor para planejar, acompanhar, avaliar e monitorar a execução do Projeto, demonstrando o descompasso entre o planejamento e a execução do Projeto. Logo, as contratações, bem como as atividades desenvolvidas para o Projeto, deveriam ter sido executadas de forma antecipada com vistas a atender suas finalidades a contento. Assim, as informações apresentadas não descaracterizam o registro anteriormente efetuado. Recomendações: Recomendação 1: Estruturar metodologia de monitoramento do cumprimento do cronograma apresentado com a indicação dos servidores responsáveis, em cada Secretaria Finalística, pelo atesto da execução dos serviços/produtos e pela implementação dos componentes da Matriz de Investimento nas esferas devidas. Recomendação 3: Estabelecer pontos de controle periódicos para aferir o andamento das diferentes etapas do Projeto, conforme componentes definidos na Matriz de Investimento Acompanhamento de Recomendações da CGU INFORMAÇÃO 11

15 Acompanhamento de Recomendações emanadas pela CGU no Relatório de Auditoria nº referente ao exercício de Fato Foram apresentadas, pela direção do Projeto, as providências e justificativas relativas às recomendações formuladas pela CGU no Relatório de Auditoria nº , sendo o resultado da análise procedida pela equipe de auditoria apresentado no quadro a seguir: Tabela 04 - Acompanhamento de Recomendações da CGU - Relatório de Auditoria nº Item do Relatório (Número e Descrição Sumária) Baixa execução física e financeira do Contrato de Empréstimo nº 2229/OC-BR Falta de Pessoal Especializado no Quadro da UCP, o que poderá comprometer o atingimento dos objetivos do Programa Pagamento de Comissão de crédito superior em 100% ao programado, Recomendação 1 - Considerando as medidas já adotadas após o período de transição da nova gestão ministerial, com a transferência da UCP para o Gabinete do Ministro e a revisão da matriz de investimentos do Programa, recomenda-se adequar o planejamento das ações e, especialmente, dotar a UCP de pessoal técnico especializado, que permita alavancar a operação de financiamento externo. 1 - Adotar medidas para instituir e manter no âmbito da UCP corpo técnico especializado para o desenvolvimento dos objetivos do Programa. 1 - Adotar medidas que propiciem a execução do Programa e o atingimento das metas previstas no Contrato de Empréstimo nº 2229/OC- BR, de forma a Providências adotadas pelo projeto Foram elaborados Planos Operativos Trimestrais de forma a possibilitar um melhor monitoramento do progresso da execução das ações/atividades do Programa; iniciou-se três processos de seleção de consultoria de empresas; finalização (fase de assinatura dos contratos ) da contratação de mais dois consultores especialistas em operações e sistemas de estatística turística. Com relação à equipe da UCP foram efetivadas as contratações de uma consultora especialista em aquisições e seleções do BID e de uma consultora especialista em capacitação e qualificação em Turismo. Foram também contratados outros dois consultores individuais (por produto), um especialista em planejamento econômico do turismo e um especialista em elaboração de projetos. Além do exposto no item anterior, foi nomeado novo Coordenador Técnico e Financeiro para UCP, em Julho de 2012, com experiência de quase 10 anos em execução de projetos financiados com recursos externos e contrapartida nacional e incorporado um assistente técnicoadministrativo ao corpo técnico da UCP. Além das medidas descritas nos itens e , como ações e providências adotadas com o intuito de aumentar o volume de ingressos de recursos no empréstimo, minimizando os gastos com Comissão de Crédito, a UCP, em Status de Atendimento Em que pesem as providências informadas pelo gestor e as contratações efetuadas, não houve avanço significativo na execução do contrato. Pendente de atendimento. Embora tenha havido a contratação de especialistas e a nomeação de novo Coordenador Técnico e Financeiro, não foram contratados todos os especialistas listados no item 4.02 do Anexo Único do Contrato de Empréstimo para compor a equipe de apoio. Pendente de atendimento. Em que pesem as providências informadas, não houve avanço significativo na execução do Contrato de Empréstimo, continuando assim o pagamento de Comissão de 12

16 devido à baixa execução do Programa Aprovação e pagamento de serviços sem verificação da adequabilidade dos produtos apresentados às horas apropriadas Não uniformização na análise dos currículos dos consultores. minimizar os gastos elevados com Comissão de Crédito. 1 - Reavaliar os produtos apresentados pelas consultoras Especialista em Aquisições e Especialista em Estatística para verificação da adequabilidade dos pagamentos efetuados, no total de R$ ,00, promovendo a restituição à conta do Programa dos pagamentos eventualmente considerados indevidos. 2 - Apurar responsabilidade pelo aceite e pagamentos, relativos aos produtos apresentados pelas consultoras Especialista em Aquisições e Especialista em Estatística, no total de R$ ,00, sem verificação da adequabilidade das horas apropriadas e da qualidade dos produtos apresentados. 1 - Observar em seleções futuras de consultoria, a necessidade de definição de critérios objetivos de seleção, que possibilitem a comparação das qualificações e capacidades dos candidatos de forma objetiva e impessoal, e de mecanismos que possibilitem verificar a objetividade das acordo com o BID (área de desembolsos), apresentará no exercício de 2013, Programação de Desembolsos Trimestrais, em consonância com os Planos Operativos Trimestrais, de forma a proporcionar um monitoramento mais sistemático de todo o processo de execução do Contrato de Empréstimo. Foram reanalisados os produtos apresentados pela Consultora de Aquisições (Processo Administrativo nº / ), dos R$ ,00 pagos, determinou-se a devolução de R$ ,00. Diante da não devolução, foi instaurado o processo de Tomada de Contas Especial - TCE (Processo nº / ). Foram reanalisados, também, os produtos apresentados pela Consultora de Estatística (Processo Administrativo nº / ), dos R$ ,00 pagos, determinou-se a devolução de R$ ,0. Em virtude de o valor ter ficado abaixo do estabelecido para TCE, está em procedimentos de inscrição no CADIN. Com relação à apuração de responsabilidade pelo aceite e pagamento dos produtos apresentados pelas consultoras, foram extraídas cópias integrais dos processos administrativos citados acima e encaminhados à Comissão de Correição do Ministério. Posteriormente, por intermédio do Ofício n.º 180/2013/AECI/MTur, de 10/04/2013, foi encaminhado o Memorando n.º 029/2013UCP Prodetur Nacional GM, no qual informou que a Comissão de Sindicância concluiu seus trabalhos, indicando pela abertura de PAD, que será instaurado pela Comissão Permanente de Correição do MTur, na data provável de 10/04/2013. Foi elaborado documento contendo quadro de critérios e pontuações para a padronização da avaliação e seleção dos consultores individuais. Crédito superior ao programado. Pendente de atendimento. 1 Recomendação atendida. 2 - Não foi observado o atendimento da recomendação acerca da apuração de responsabilidade pelo aceite e pagamento dos produtos apresentados pelas consultoras, uma vez que o processo de apuração ainda não foi finalizado. Pendente de atendimento. Em análise aos processos de contratação formalizados em 2012, verificou-se que, embora tenham sido utilizadas fichas para avaliação dos currículos dos interessados com critérios de seleção, essas fichas não contribuíram para a efetiva objetividade da seleção. Pendente de atendimento. 13

17 #/Fato# avaliações realizadas. Fonte: Plano de Providências Permanente disponibilizado pelo MTur mediante o Ofício nº 089/2012/UCP/Prodetur - GM, de 14/12/2012, bem como respostas de Solicitações de Auditoria apresentadas pelo MTur e análises realizadas por ocasião do trabalho de auditoria. Os pontos pendentes de atendimento e com impacto na gestão foram aprofundados em itens específicos deste Relatório de Auditoria, de acordo com o assunto a que se refere a pendência, quais sejam, itens , , , do presente Relatório Avaliação de Controles Internos INFORMAÇÃO Estrutura Organizacional da UCP e seu sistema de controle interno quanto ao Acordo de Empréstimo nº 2229/OC-BR. Fato ESTRUTURA ORGANIZACIONAL O Anexo Único do Contrato de Empréstimo nº 2229/OC-BR, celebrado em 17/06/2010, estabelecia como órgão executor do Programa o Departamento de Programas Regionais de Desenvolvimento Turístico (DPRDT), do Ministério do Turismo. Por meio da Portaria GM/MTur nº 246, de 08/12/2011, a execução do Programa passou para o Gabinete do Ministro de Estado do Turismo. O BID indicou a não objeção a essa decisão por meio da CBR 4038/2011, de 13/12/2011. As principais funções do órgão executor para o desempenho do Programa são: i) assegurar que as obrigações assumidas pelo Mutuário no Contrato de Empréstimo sejam cumpridas; ii) preparar a documentação para licitações, bem como realizar as aquisições de bens e serviços, efetuar os pagamentos correspondentes e solicitar os desembolsos ao Banco; iii) planejar, elaborar e organizar os planos Operativos anuais e o Plano de Aquisições e Contratações para o Programa; iv) elaborar os relatórios do Programa; e v) arquivar todos os documentos comprobatórios dos gastos incorridos. A estrutura gerencial do Acordo de Empréstimo é a seguinte: 14

18 Fonte: Anexo ao Ofício nº 38/2013/AECI/MTur, de 28/01/2013, em resposta à Solicitação de Auditoria nº /01, de 22/01/2013. O modelo de execução financeira do Projeto é o de antecipação de recursos pelo Credor. A execução financeira e orçamentária é realizada de forma exclusiva por meio de Unidade Gestora cadastrada no SIAFI (UG Apoio ao Programa Nacional de Desenvolvimento do Turismo, Apoio ao Prodetur Nacional). A execução é de forma direta pela UCP, não existindo descentralização de execução física e financeira. Além da UCP, os demais setores envolvidos no Projeto são: a) a Consultoria Jurídica do MTur (CONJUR), que é responsável pela análise, pronunciamento jurídico e orientação nos procedimentos a serem observados nas seleções e contratações da UCP; e b) a Diretoria de Gestão Interna (DGI), da Secretaria-Executiva do MTur, que é a responsável pelas verificações dos procedimentos administrativos prévios e posteriores à celebração dos contratos e demais compromissos do Projeto. De acordo com informações apresentadas relacionadas ao detalhamento do planejamento de atividades e produtos a serem realizados até a conclusão do Projeto, houve a definição das Secretarias Finalísticas do MTur responsáveis pela condução das ações previstas. Os mecanismos de acompanhamento e de monitoramento da execução financeira são realizados por meio do SIAFI e de planilhas de controle em Excel; a partir das informações sobre empenhos e pagamentos disponíveis no sistema SIAFI, são gerados relatórios de acompanhamento financeiro nas moedas Real e Dólar norte-americano, Relatório de Compromissos, Relatório de Liquidações e Relatório de Apropriação. CONTROLE INTERNO DA UCP QUANTO AO PROJETO BID Nº 2229/OC-BR Diante desse contexto, foram avaliados os controles internos e financeiros do Projeto com o objetivo de verificar sua adequabilidade e suficiência para a eficiência e a 15

19 eficácia da gestão, com base nos seguintes aspectos: Ambiente de Controle; Avaliação de Risco; Procedimentos de Controle; Informação e Comunicação e Monitoramento. Em apoio à avaliação dos controles internos, foi solicitado à direção do Projeto, o preenchimento do questionário Avaliação da Estrutura de Controle Interno do Projeto, sendo apresentadas as respostas conforme a tabela abaixo: Tabela 05 Questionário Avaliação da Estrutura de Controle Interno do Projeto, preenchido pela UCP. Aspectos do sistema de controle interno Avaliação Ambiente de Controle Os dirigentes da UCP percebem os controles internos como essenciais à consecução dos objetivos do projeto e dão suporte adequado ao seu funcionamento. 2. Os mecanismos de controle instituídos pela direção do Projeto são percebidos e valorizados pelos servidores e funcionários nos diversos níveis da estrutura da UCP. 3. Existe código formalizado de ética ou de conduta que abranja os servidores lotados na UCP. 4. Os procedimentos e as instruções operacionais relativas à execução do projeto são padronizados e estão formalizados e acessíveis a todos os servidores da UCP. 5. Há mecanismos que garantem ou incentivam a participação dos funcionários e servidores dos diversos níveis da estrutura da UCP na elaboração dos procedimentos, das instruções operacionais ou código de ética ou conduta. 6. As delegações de autoridade e competência são acompanhadas de definições claras das responsabilidades atribuíveis a cada servidor. 7. Os controles internos adotados contribuem para a eficaz e eficiente realização das atividades e a consecução dos resultados previstos para o projeto. Avaliação de Risco Os objetivos e metas do projeto estão formalizados e servem como referência para as decisões que são tomadas no âmbito da UCP. 9. Há clara identificação de quais são os processos críticos para o alcance dos objetivos e metas do projeto. 10. É prática da UCP o levantamento dos riscos (eventos negativos de origem interna ou externa) que podem impactar os processos críticos e o alcance dos objetivos do projeto. 11. A avaliação de riscos é feita de forma contínua e em parceria com o Organismo Financiador, de modo a identificar mudanças no perfil de risco do Projeto, ocasionadas por transformações nos ambientes interno e externo. 12. Os riscos identificados são mensurados (quanto ao seu impacto e probabilidade de ocorrência) e classificados de modo a serem tratados pela UCP com medidas mitigadoras em uma escala de prioridades e a gerar informações úteis à tomada de decisão. 13. Na ocorrência de fraudes e desvios, é prática da unidade instaurar sindicância para apurar responsabilidades e exigir eventuais ressarcimentos. Procedimentos de Controle Existe adequada segregação de funções nos processos da competência da UCP. 15. Existem controles claramente estabelecidos, destinados a diminuir os riscos e alcançar os objetivos do projeto. 16. As atividades de controle adotadas pela UCP possibilitam a adequada aderência de procedimentos da UCP às diretrizes de gestão financeira do organismo financiador e da Secretaria do Tesouro Nacional, resultando na elaboração de Demonstrações Financeiras consistentes e confiáveis. 17. As atividades de controle adotadas pela UCP possibilitam a adequada aderência de procedimentos da UCP às diretrizes de aquisições e de seleção de consultorias do organismo financiador e da Legislação Nacional. Informação e Comunicação A informação relevante para o projeto é devidamente identificada, coletada, documentada, armazenada e comunicada tempestivamente às pessoas adequadas e ao organismo financiador, quando necessário. 19. As informações consideradas relevantes pela UCP são dotadas de qualidade suficiente para permitir ao gestor tomar as decisões apropriadas. 16

20 20. A informação disponível à UCP é apropriada, tempestiva, atual, precisa e acessível. 21. A Informação divulgada internamente atende às expectativas dos diversos grupos e indivíduos da UCP, contribuindo para a execução das responsabilidades de forma eficaz. 22. A comunicação interna das informações perpassa todos os níveis hierárquicos da UCP, em todas as direções, por todos os seus componentes e por toda a sua estrutura. Monitoramento A gestão máxima do órgão ou entidade que hospeda a UCP exerce supervisão periódica e satisfatória sobre as atividades da UCP. 24. O organismo financiador exerce supervisão periódica e satisfatória sobre as atividades da UCP. 25. As auditorias da CGU possibilitam satisfatória geração de informações, úteis ao aprimoramento da gestão e especialmente dos controles internos do projeto. Considerações gerais: Fonte: Ofício nº 62/2013/AECI/MTur, de 08/02/2013. Para o preenchimento do questionário foram utilizados os seguintes conceitos: (1) Totalmente inválida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é integralmente não aplicado no contexto da unidade. (2) Parcialmente inválida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é parcialmente aplicado no contexto da unidade, porém, em sua minoria. (3) Neutra: Significa que não há como afirmar a proporção de aplicação do fundamento descrito na afirmativa no contexto da unidade. (4) Parcialmente válida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é parcialmente aplicado no contexto da unidade, porém, em sua maioria. (5) Totalmente válida: Significa que o fundamento descrito na afirmativa é integralmente aplicado no contexto da unidade. Das análises efetuadas nos cinco aspectos do sistema de controle interno do Projeto, passa-se a discorrer sobre os principais pontos observados. Com relação ao aspecto Ambiente de Controle, apesar do item 4 do Questionário ter sido avaliado positivamente pela direção do Projeto, a equipe de auditoria identificou falhas procedimentais e de instruções operacionais. Observou-se, por exemplo, a não uniformização na análise dos currículos dos consultores e a falta de clareza na definição dos requisitos classificatórios e dos eliminatórios para as contratações, pontos tratados no item do presente Relatório. Registra-se, ainda, em relação ao Ambiente de Controle, que o Corpo Técnico da UCP continua sem a estrutura mínima determinada pelo Contrato de Empréstimo nº 2229/2010, detalhado no item deste Relatório de Auditoria. Com relação ao aspecto Avaliação de Riscos, foram verificadas deficiências de análise e de avaliação de riscos que vão de encontro à auto-avaliação positiva dos itens 9, 10 e 11 do Questionário. Observou-se, por exemplo, o atraso na execução física e financeira do Projeto, tratado no item deste Relatório. Foi observado, ainda, o atesto da prestação de serviços sem anexação tempestiva da documentação comprobatória. Tal fato está detalhado no item do presente Relatório. No que se refere ao aspecto Procedimentos de Controle, com relação ao item 15 do Questionário, não foram verificadas medidas tempestivas para mitigar os riscos de atraso ou medidas que visassem alavancar o Projeto em decorrência da baixa a execução física e financeira identificada. Posteriormente a UCP informou o detalhamento das atividades/produtos a serem realizados até a conclusão do Projeto e que será submetido ao BID para aprovação. Já no item 17, verificou-se que a aderência dos procedimentos da UCP às normas legais e contratuais foi prejudicada, por exemplo, em decorrência das 17

21 #/Fato# falhas de avaliação curricular e ausência de comprovação tempestiva de pesquisa de preços para a contratação de consultores. A constatação referente à ausência de pesquisa de preços está relatada no item do presente Relatório. Sobre o aspecto Informação e Comunicação, não foram identificadas situações relevantes passíveis de aprofundamento, considerando-se adequados os procedimentos instituídos. Quanto ao aspecto Monitoramento, foi observado positivamente, com relação ao item 24, a manutenção de uma pasta de correspondência permanente entre a UCP e o BID. Sobre o item 25, verificou-se que restam pendentes de implementações recomendações expedidas pela CGU por ocasião da auditoria realizada em 2012, sendo tal fato retratado no item do presente Relatório. Ainda em relação às sugestões e recomendações pretéritas expedidas pela CGU, foram verificadas na presente auditoria reincidências de algumas situações que já haviam sido objeto de recomendação. Tais reincidências foram registradas nos itens e desde Relatório de Auditoria. Assim, as situações encontradas prejudicaram, em parte, a auto-avaliação positiva do item CONSTATAÇÃO Definição de produtos finais esperados realizada somente durante a execução do Projeto, com reformulações nos Componentes/Atividades do Projeto ainda não submetidos à avaliação do MPOG, nem validados pelo BID. Fato Da análise do Panorama Situacional de execução do Contrato de Empréstimo nº 2229/OC-BR, foi verificado que na Matriz de Investimentos do Projeto, revisada após a Missão de Administração do Programa, realizada pelo BID em 11/01/2012, os produtos finais esperados foram apresentados em componentes da Matriz e descritos de forma genérica, o que inviabiliza verificar a materialidade esperada dos produtos finais e quais os benefícios esperados resultantes de eventual agregação de valor. A Matriz de Investimentos atualizada foi apresentada na Tabela 02 deste Relatório. Considerando o baixo nível de detalhamento da Matriz de Investimentos, foi solicitado à Direção do Projeto, por meio da Solicitação de Auditoria nº /04, de 08/02/2013, que esclarecesse quais são os principais resultados e produtos finais esperados do Projeto. Em resposta encaminhada por meio do Ofício nº 83/2013/AECI/MTur, de 26/02/2013, que encaminhou o Memorando nº 012/2013 UCP Prodetur Nacional GM, de 25/02/2013, a UCP informou o seguinte: Os produtos finais esperados em cada linha de ação da Matriz serão as bases de novas políticas públicas para o desenvolvimento do Turismo. (...) Cabe ao Ministério como instituição federal o estabelecimento de políticas, a geração de dados e indicadores de forma que todo o País, respeitando as especificidades locais desenvolva o turismo brasileiro sob o mesmo regramento e informações. 18

22 #/Fato# Da análise das informações encaminhadas, verifica-se que o Gestor não aponta os produtos finais esperados, limitando-se a mencionar genericamente que os produtos servirão de base para o desenvolvimento de futuras políticas públicas de turismo. Em que pese as atividades/produtos do Projeto serem tratados como sendo de razoável discricionariedade, uma vez que é inviável a delimitação total prévia das necessidades, a Administração deve evitar ao máximo o estabelecimento de produtos genéricos, com grande dispersão e amplitudes, sejam produtos meios, sejam finais. Posteriormente, em reunião realizada em 14/03/2013, foram disponibilizadas informações de detalhamento de produtos, prazos e setores responsáveis a serem submetidas ao BID para validação. Refrise-se que esse detalhamento não foi apresentado à equipe de auditoria antes da reunião. Ademais, a equipe de auditoria verificou no documento de cronograma e detalhamento dos produtos que o Projeto apresentou reformulações em seus Componentes/Atividades. Tal situação deveria ser levada à análise do MPOG, conforme o mandamento do art. 1º, II, da Resolução nº 290, de 01/09/2006, da COFIE/MPOG, que determina que as eventuais reformulações do Projetos devem ser submetidas à análise e exame daquele órgão. A omissão de apresentar ao MPOG as reformulações do Projeto também foi constatada em relação à Matriz de Investimentos revisada já citada. Inobstante a Nota Explicativa das Demonstrações Financeiras do Projeto mencionar que a Matriz reformulada será apresentada ao MPOG no exercício de 2013, tal ação ainda não foi realizada, incorrendo em descumprimento da referida Resolução. Causa A Unidade de Coordenação do Projeto (UCP) do Contrato de Empréstimo nº 2229/OC- BR apresentou deficiência de planejamento, ao permitir que os produtos finais esperados pelo Projeto fossem descritos de forma abstrata, genérica e abrangente, assumindo o risco de que os objetivos e estratégias do Projeto sejam prejudicados em termos de eficácia e efetividade. E, ainda que tenha tomado medidas administrativas no sentido de definir os produtos e resultados finais esperados, até o momento não houve a devida análise pelo MPOG nem validação junto ao BID. A matriz de Investimentos atualizada também resta pendente de análise pelo MPOG. Tal conduta contrariou o disposto no item 4.02 do Anexo Único do Contrato de Empréstimo nº 2229/OC-BR, no qual dispõe que cabe ao MTur assegurar que as obrigações assumidas pelo Mutuário no Contrato sejam cumpridas. #/Causa# Manifestação da Unidade Examinada Por intermédio do Ofício n.º 180/2013/AECI/MTur, de 10/04/2013, a Unidade encaminhou o Memorando n.º 029/2013 UCP Prodetur Nacional, no qual o gestor, após a análise ao Relatório Preliminar n.º , apresentou manifestação nos termos a seguir: Inicialmente, as adequações a novas realidades de Projetos devem ser debatidas e aprovadas junto ao Banco financiador, para posterior submissão à SEAIN/MPOG. No caso do Projeto Apoio ao Prodetur Nacional ocorreu uma Missão de Administração (cópia da Ajuda Memória foi disponibilizada à Equipe de Auditoria, por ocasião dos trabalhos realizados) que, entre outros temas, debateu e adequou a Matriz de 19

23 #/AnaliseControleInterno# Investimentos do Projeto. No mesmo documento, no Item 15, de Conclusões e Acordos, o BID declara que A Matriz de Investimentos revisada foi aprovada. Desta forma, não houve necessidade de nova submissão ao BID para aprovação e validação. Em relação à Recomendação 1: a UCP informa que solicitou nova Missão de Administração ao BID, que ocorrerá, em data provável, no mês de abril 2013 e, tão logo ocorram as adequações ao Projeto, com as devidas aprovações por parte do BID, a UCP encaminhará toda a documentação produzida, referentes tanto à 1ª Missão de Administração, quanto à 2ª Missão de Administração, à SEAIN/MPOG, para avaliação e aprovação pela COFIE. Em relação à Recomendação 2: A UCP providenciará a adequada instituição de mecanismos de monitoramento, conforme o já descrito nos itens b) e c) deste Relatório.. #/ManifestacaoUnidadeExaminada# Análise do Controle Interno Quanto ao argumentado pelo gestor, deve-se analisar duas situações distintas. A primeira se refere às alterações de Componentes/Atividades da Matriz validadas pelo BID após a Missão de Administração realizada em 11/01/2012, nesse caso, embora tenha havido validação pelo BID, não houve o exame e a avaliação das alterações pela SEAIN/MPOG. A segunda situação se refere às modificações/detalhamentos de Componentes/Atividades da Matriz que foram apresentadas na reunião desta equipe de auditoria com representantes da UCP, realizada em 14/03/2013, inclusive com o detalhamento de produtos, prazos e setores responsáveis nas áreas finalísticas do Ministério do Turismo. Essas reformulações, de acordo com o gestor, estão em processo de finalização e, ainda, devem ser submetidas ao BID para validação e, posteriormente, à SEAIN/MPOG. O gestor informou que já está marcada a Missão de Administração do BID para validação dessa alteração, e que, posteriormente a esse processo, encaminhará ao MPOG as alterações efetuadas, tanto na primeira, quanto na segunda situação descrita. Os fatos apresentados não alteram o registro anteriormente efetuado. Recomendações: Recomendação 1: Considerando que foram apresentadas medidas administrativas no sentido de definir os produtos e resultados finais esperados pelo Projeto e que os cronogramas físicos e financeiros foram revistos, providenciar a regular validação junto ao BID, bem como o exame e avaliação pela SEAIN/MPOG. Recomendação 2: Instituir mecanismos de monitoramento para acompanhar a implementação e a efetiva execução dos cronogramas e dos produtos previstos Avaliação e Monitoramento Externo INFORMAÇÃO 20