Regimes especiais de resolução para instituições financeiras. Maio de 2013

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1 Regimes especiais de resolução para instituições financeiras Maio de 2013

2 Índice Papel da crise financeira; Resolução das instituições financeiras; Mandato do FSB; TBTF; Padronização internacional; Poderes de resolução; Avaliação da adoção dos novos regimes; Arcabouço doméstico; Medidas prudenciais e preventivas; FGC; Atuais regimes de resolução; Liquidação extrajudicial; Intervenção; RAET; Experiência histórica; Características dos regimes atuais; Novo marco legal; REAd; Estrutura do bail-in e ordem de absorção de perdas; Considerações finais. Resumo preparado com base nas apresentações realizadas no Seminário Internacional sobre Regimes de Resolução no Sistema Financeiro Brasileiro, realizado em Brasília nos dias 6 e 7 de maio de

3 Papel da Crise financeira Dívida Pública / PIB 120% 100% 80% 60% 40% 20% % EUA Reino Unido França Espanha Alemanha Mediana Déficit Público / PIB 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% EUA Reino Unido França Espanha Alemanha Mediana Problemas com as instituições financeiras durante a crise de tiveram significativas repercussões no sistema e na economia real global; Autoridades e supervisores bancários não dispunham de muitas opções para prevenir as externalidades negativas. Como consequência, o setor público teve que intervir de forma massiva para minimizar os impactos da crise sistêmica (bail out); A associação dos custos financeiros e econômicos das intervenções com o aumento do risco moral (moral hazard) apontou a necessidade da criação de medidas para reduzir a probabilidade e a severidade das falências de instituições sistemicamente importantes em termos globais (G-SIFIS); Respostas regulatórias: Basileia III Financial Stability Board (FSB). 3

4 Resolução de instituições financeiras Abordagens possíveis: Regime geral de insolvência empresarial; Resgate com recursos dos contribuintes (bail out); Regime especial de resolução. Limitações do regime geral de insolvência empresarial Ausência de ferramentas adequadas (insegurança jurídica e corridas bancárias); Não aborda os impactos da quebra de confiança nas atividades; Não tem tratamento para o risco sistêmico (principalmente instituições de grande porte, alta complexidade e elevado grau de interconexão); Interrupção na prestação de serviços financeiros essenciais que não tenham substitutos adequados (ex. processamento de pagamentos e outros serviços de infraestrutura). Malefícios do Bail out Estímulo à assunção de risco (moral hazard) Custos fiscais imprevisíveis e elevados; Insegurança jurídica para agentes de mercado Regime especial de resolução Necessários arranjos legais específicos para lidar com instituições financeiras em dificuldades. 4

5 Mandato do FSB Estabelecer um padrão internacional com vistas a: Menor probabilidade das falências; Redução de custo das falências; Preservar a estabilidade financeira e preservar a continuidade das funções críticas; Perdas devem ser absorvidas pelos acionistas e credores, não pelos contribuintes (bail-in); Reduzir o risco moral, fortalecendo a crença de que não haja bail-out; Fortalecer a disciplina de mercado Blocos para políticas sistemicamente importantes Endereçar o dilema do Too big to fail (TBTF) para as autoridades; Nov/11 - Aprovação do Key Attributes (KA) of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions. 5

6 TBTF Faixa 5 (3.5%) EXIGÊNCIA DE CAPITAL ADICIONAL G-SIFIs (Vazio) Citigroup 4 Deutsche Bank (2.5%) HSBC JP Morgan Chase 3 Barclays (2.0%) BNP Paribas Bank of America Bank of New York Mellon Credit Suisse 2 Goldman Sachs (1.5%) Mitsubishi UFJ FG Morgan Stanley Royal Bank os Scotland UBS Bank of China BBVA Group Crédit Agricole ING Bank Mizuko FG 1 Santander (1.0%) Societé Genérale Standard Chartered State Street Sumitomo Mitsui FG Unicredit Group Wells Gargo G-SIFIs : instituições financeiras que graças ao seu tamanho, complexidade e interconectividade geram risco sistêmico, não só ao segmento financeiro, mas também para o lado real da economia; Por meio de indicadores selecionados que caracterizam externalidades negativas e a instituição como crítica para a estabilidade do setor financeiro (ex. atividade internacional, tamanho, interconectividade, grau de substituibilidade e complexidade). O Comitê de Basileia desenvolveu uma análise metodológica para avaliar a importância sistêmica das instituições financeiras; Em novembro de 2012, o FSB divulgou uma lista de 28 instituições que deveriam cumprir um requisito de capital adicional de 1% a 2,5% dos ativos ponderados pelo risco, a ser cumprido com ações ordinárias; Supervisão mais intensa e eficaz das G-SIFIs, inclusive com mandatos mais rigorosos de fiscalização, recursos e poderes. Com uma maior demanda dos supervisores no que se refere à gestão de risco, capacidade de agregação de informações, risco de governança e controles internos; Tratamento para instituições não bancárias, mas que desempenham funções críticas, incluindo empresas fornecedoras de infraestrutura para o funcionamento do sistema, como câmaras e prestadores de serviços de compensação e de liquidação. 6

7 Padronização internacional Necessidade de um novo padrão internacional que sirva como referência para a criação de regimes especiais e permita a resolução ordenada das instituições financeiras em crise, que mantenha as suas funções vitais, mas sem que os contribuintes incorram risco de perda; O FSB estipulou uma série de atributos chave que deveriam fazer parte dos regimes de resolução de várias jurisdições. Atributos chave para um regime de resolução 1. Escopo de incidência dos regimes 2. Autoridade de resolução 3. Poderes de resolução 4. Segregação de ativos de clientes 5. Salvaguardas 6. Funding de instituições em resolução 7. Condições para cooperação internacional entre diferentes jurisdições 8. Grupos de gestão de crises:. 9. Instituição de acordos transfronteiriços de cooperação 10. Análise de Solvabilidade 11. Planejamento e recuperação de resolução 12. Acesso e compartilhamento da informação 7

8 Poderes de resolução Para qualquer instituição financeira que possa ser sistemicamente importante ou crítica; Deve ser estendida às empresas ligadas ao grupo, mesmo entidades não financeiras e filiais de instituições estrangeiras; Empresas de infraestrutura que desenvolvam atividade crítica para o sistema financeiro; Poderes Remover e substituir gestores; Indicar novo administrador; Assegurar a continuidade de funcionamento das atividades críticas; Suplantar os direitos dos acionistas; Transferência de direitos e obrigações; Criação de uma instituição ponte; Empreender mecanismos de absorção de perdas (bail-in). 8

9 Avaliação da adoção dos regimes Algumas conclusões Por envolver mudanças significativas nas leis vigentes, a adoção internacional encontra-se nos seus estágios iniciais; Poucas jurisdições têm propiciado plenos poderes de resolução para as autoridades, como por exemplo, na conversão e suspensão de dívidas (bail-in); Avanços menores para instituições não bancárias (seguradoras, empresas de infraestrutura); Falta de poder na maioria das jurisdições para controlar integrantes dos grupos (G-SIFIs); Somente poucos países têm encorajado e dados condições para a cooperação e compartilhamento de informação com outras jurisdições; Em muitas jurisdições, o financiamento público constitui-se ainda como uma importante fonte de funding para a resolução; Recomendações As jurisdições devem implementar ações para introduzir ou revisar os seus regimes de resolução de forma a implementar integralmente os KAs; O FSB deve fornecer maiores explicações e orientações para a aplicação consistente dos KAs; O FSB deve empreender o monitoramento e a divulgação dos progressos na implementação. Principalmente nos temas dos poderes de resolução, cooperação transfronteiriça e planos de recuperação e resolução. 9

10 Arcabouço doméstico Medidas prudenciais preventivas Suprimento de liquidez pelo Banco Central Fundo Garantidor de Crédito (FGC) REDE DE SEGURANÇA DO SISTEMA FINANCEIRO Regimes especiais de resolução Liquidação extrajudicial - Lei 6.024/74 Intervenção Lei 6.024/74 Regime Especial de Administração Temporária (RAET) Decreto-Lei 2.321/87 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário. 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei. 10

11 Medidas prudenciais e preventivas Resolução 4.019/11 Medidas prudenciais preventivas destinadas a assegurar a solidez, a estabilidade e o regular funcionamento do SFN (Recomposição de capital, Recomposição de liquidez, Redução do pagamento de dividendos e retenção de lucros, Desmanche de carteiras ou de posições, Limitação ou suspensão de aumentos da remuneração dos administradores); Não implementadas as medidas determinadas pelo BC, poderá ser decretado regime especial. Lei 9.447/97 Medidas para assegurar a normalidade da economia pública e resguardar os interesses dos depositantes, investidores e demais credores, sem prejuízo da decretação de regime especial (incluindo soluções de mercado) art. 5º: Capitalização da sociedade (aporte de recursos)/ Transferência de controle/ Reorganização societária. Medidas de resguardo da economia pública e dos interesses dos depositantes e investidores durante os regimes especiais (soluções de marcado) art. 6º: Transferência (alienação, cessão, assunção) de Subsidiárias de bancos estrangeiros bens, direitos e obrigações para outra sociedade/ Constituição ou Necessitam de autorização via decreto do Poder Executivo para reorganização de sociedade para continuar a atividade bancária. abertura; Estão sujeitas as mesmas regras exigências e supervisão que os bancos locais. 11

12 FGC Diretrizes do Comitê da Basiléia/Associação Internacional de Seguros de Depósitos. Governança: O segurador de depósito dever ser operacionalmente independente, responsável e isolado das influências nocivas da política partidária e do setor bancário; O segurador de depósito deve fazer parte de uma estrutura dentro da rede de proteção do sistema financeiro que ofereça a detecção antecipada e a intervenção e resolução oportunas de bancos falimentares. O reconhecimento e a determinação de quando um banco está ou venha estar em sérias dificuldades financeiras deve ser feito antecipadamente e com base em critérios bem-definidos pelos participantes da rede de proteção financeira com poder e independência operacional para agir. Entidade de direito privado, sem fins lucrativos, criada em 1.995; Objetivos: Proteção ao pequeno depositante (Garantia R$ 250 mil); Instrumento de manutenção do equilíbrio do Sistema Financeiro; Associação mandatória das instituições financeiras; Depósitos Garantidos: Depósitos a Vista, CDBs, RDBs, Poupança, LCs, LCIs, LHs e LCAs; Novas linhas de atuação: Programas de Capitalização Programas de Liquidez Depósito com Garantia Especial - DPGE(sem e com lastro) 12

13 Liquidação extrajudicial Principais hipóteses Sério comprometimento da balanço econômico-financeiro; Violação grave das normas legais, estatutárias e das determinações do CMN e do Banco Central; Não existem alternativas. Principais efeitos Suspensão das ações e execuções; Vencimento antecipado das obrigações; Interrupção da prescrição relativa às obrigações; Indisponibilidade dos bens dos administradores; Atividades encerradas; Nomeação do liquidante com amplos poderes de administração; FGC reembolsa os credores segurados; Vendas dos ativos para o pagamento dos credores. 13

14 Intervenção Medida administrativa de caráter cautelar com o intuito de impedir a continuidade da prática de irregularidade ou a piora do balanço patrimonial; Efeitos da decretação: Suspensão das exigibilidades das obrigações vencidas; Suspensão da fluência do prazo das obrigações vincendas anteriormente contraídas; Inexigibilidade dos depósitos já existentes à data da decretação; Indisponibilidade dos bens dos administradores; FGC reembolsa os credores segurados; Período máximo de um ano. 14

15 RAET Principais hipóteses Prática reiterada de operações contrárias às diretrizes de política econômica ou financeira traçadas em lei federal; Existência de passivo a descoberto; Gestão temerária ou fraudulenta; Situações passíveis de intervenção; Visa promover o saneamento da instituição. Principais efeitos Perda do mandato dos administradores e dos membros do Conselho Fiscal; Nomeação de um Conselho Diretor; Manutenção do curso regular dos negócios da entidade e de seu normal funcionamento; Indisponibilidade dos bens dos administradores; Não demanda o pagamento de depositantes do FGC. 15

16 Experiência histórica Legislação testada na década de 1990: Crise de liquidez e solvência em alguns grandes bancos, públicos e privados; Proer/Proes/Proef (Custo de 8,7% do PIB); FGC; Resolução exitosa, mas envolveu recursos públicos. Crise 2008/09 Encontradas soluções de mercado; Não houve contágio e crises de confiança; Sistema financeiro permaneceu sólido. Lições Experiência foi exitosa, mas dispôs de recursos públicos; Processo de liquidação moroso e implica em prejuízos para credores e cria demandas jurídicas; Necessidade de se tornar o processo mais célere, trazendo ganhos aos credores e diminuindo o risco de contágio; Inexistência de instrumentos que mitiguem o risco de interconectividade das instituições financeiras e das empresas de infraestrutura do SFN; Necessidade de modernização da legislação; Atendimento do requisito da Lei de Responsabilidade Fiscal que exige lei específica para o Banco Central exercer o seu papel na estabilização das instituições financeiras. 16

17 Características dos regimes atuais Supressão parcial do regime geral de insolvência empresarial; Banco Central é a autoridade de resolução;; Restrito às instituições financeiras, mas podendo ser estendidos as empresas financeiras ou não pertencentes ao grupo; Pouca flexibilidade e partes não podem contrariar a forma de condução dos regimes; Discricionariedade da autoridade frente à conveniência e oportunidade; Escassas ferramentas de estabilização; Vedação ao uso de recursos públicos, mas sem a instrumentalização de mecanismos de bail-in; Sem previsão legal de mecanismos de coordenação, cooperação e troca de informações; Foco na liquidação dos ativos para cumprir os passivos; Normas indiferentes ao tipo de instituição financeira e à sua relevância sistêmica; Preservação de empresas é objetivo secundário. 17

18 Novo marco legal Momento propício Maturidade e solidez do SFN; Consolidação da rede de proteção; Convergência com os padrões internacionais; Importância das regras ex-ante. Diretrizes Segurança jurídica para atuação mais efetiva do supervisor (transparência, clareza e objetividade das regras e reconhecimento dos direitos dos credores) Assegurar estabilidade financeira e mitigar externalidades negativas; Alinhamento de incentivos e redução do risco moral. Aplicação Todos participantes que desempenham funções críticas no SFN, incluindo prestadores de serviço de compensação e liquidação; Hipóteses de decretação mais abrangentes e tempestivas, com ferramentas adequadas aos portes e graus de complexidade; Tratamento diferenciado para instituições sistemicamente importantes; Definição mais clara entre Regime Especial de Administração (REaD) e Liquidação Extrajudicial; Extinção do Regime de Intervenção. 18

19 REAd Manutenção das atividades normais; Duração determinada conforme o caso; Solução com o menor impacto para o sistema; Ferramentas: Suspensão temporária das exigibilidades; Vedação ao vencimento antecipado das dívidas; Extensão do regime a empresas relacionadas; Amplas possibilidades para a reorganização das empresas; Absorção de prejuízos e capitalização compulsórias (bail in); Uso de recursos públicos apenas após o bail in. Fundamentos do Bail-in Somente para instituições sistemicamente importantes; Pode ser a única solução possível; Instituição é reenquadrada por meio de reestruturação dos passivos; Redução do risco moral; Mitiga a necessidade recursos públicos (apenas para instituições sistemicamente importantes). Autorização do CMN; Aporte com o aval do FGC. 19

20 Estrutura do bail-in e ordem de absorção de perdas Créditos Créditos Créditos Créditos Ativos Créditos não Dívida subordinada Capital e reservas Ativos Perdas Créditos não Dívida subordinada Capital e reservas Ativos Perdas X Créditos não Dívida subordinada X Ativos Perdas Créditos não Dívida sub. Capital (1) Instituição saudável (2) Instituição insolvente (3) Absorção de perdas pelos acionistas (4) Conversão de dívida em capital em montante suficiente para a absorção de perdas Créditos Créditos Créditos Ativos Créditos Ativos X Créditos não Dívida sub. X Ativos Créditos não Capital Ativos Créditos não Dívida subordinada Capital e reservas Perdas Créditos não Capital (5) Absorção de perdas pelos novos acionistas (6) Conversão de dívida e de créditos não para a capitalização da instituição (7) Instituição solvente após bail-in (sem usar recursos públicos) 20

21 Considerações finais Liquidações mais céleres e eficientes Regras específicas para consórcios e fundos de investimentos; Mecanismos para realização imediata dos ativos e o pagamento mais rápido para os credores; Juízo universal para as ações da massa; Conselho de credores: Instância de apoio ao liquidante; Compartilhamento das decisões com os interessados; Maior celeridade para a condução do regime; Redução da litigiosidade. Hipótese de encerramento em caso de perda do objeto do regime; Uso de recursos públicos apenas após o bail in. Disposições gerais Afastamento do direito de voto de acionistas e cotistas; Alienação dos ativos livres de ônus e contingências passivas; O que se mantém Irreversibilidade das medidas adotadas no âmbito do regime; Reorganização da instituição mediante a autorização do BC; Proteção legal aos agentes. Indicação do administrador ou liquidante pelo BC; Responsabilização: Afastamento dos administradores; Indisponibilidade de bens dos administradores e controladores; Maior celeridade para a condução do regime; Inquérito administrativo pelo BC; Papéis do Ministério Público e do Poder Judiciário. Poder de estender o regime a não regulados; Respeito à hierarquia dos credores. 21

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